富人治村的類型與基層民主實踐機制研究

富人治村的類型與基層民主實踐機制研究

一問題與進路自1982年《憲法》確定村民委員會為群眾性自治組織以來，農村基層民主制度已經運行了30余年。隨著市場經濟的發(fā)展，農民逐漸從原來單一從事農業(yè)勞動、收入水平相對平均的群體，分化成為從事多種職業(yè)、收入差距不斷加大的不同階層[1]，社會分化已然成為嵌入鄉(xiāng)村治理中的重要變量。在這個過程中，鄉(xiāng)村的經濟精英逐漸成為主要的治理主體，形塑出“富人治村”[2]的治理樣態(tài)。在社會分化程度較高的鄉(xiāng)村，富人治村的出現(xiàn)具有一定的普遍性與必然性，對它展開研究不僅是為了厘清這一新的治理形態(tài)，更是為了以此為切入口，探討社會分化背景下基層民主制度的運行機制。（一）問題的提出：富人治村之爭富人治村是指由富人精英擔任村干部的一種基層治理樣態(tài)。富人一般都是村莊內的經濟精英，他們通過做生意、開工廠等方式，成為商人或企業(yè)主，和一般依賴勞動收入的農民在經濟能力上有顯著的差異。[3]此外，富人依靠經濟上的優(yōu)勢地位，進行炫耀性消費，并擴展人際交往圈以形塑自身在村莊內的社會地位。突出的經濟、社會地位為富人獲取村莊治理權力提供了條件，他們成為新時期的治理精英。[4]當前，學界對富人治村的分歧主要集中在其對基層民主的影響方面，并形成了兩種截然相反的觀點：一種觀點認為，富人治村進一步推進了基層民主，促進了社區(qū)公共權力的民主運行。盧福營指出，富人治村的出現(xiàn)是對傳統(tǒng)能人政治的繼承與超越，富人由于具有突出的經濟能力和社會地位，代表一種以廣泛民意為基礎的村民自治新形態(tài)。[5]在治理效果上，富人村干部不僅具有突出的治理能力，能夠在農村經濟社會中充分體現(xiàn)其決策迅速、動員能力強大、效率高等優(yōu)勢，更重要的是富人治村推動了基層民主的發(fā)展。經濟精英相互競爭所形成的“派性政治”，使基層的治理結構從傳統(tǒng)的一元集權向更加民主化的多元精英結構轉變，這不僅為村民自由選擇村莊治理精英提供了可能，更有助于基層公共權力的民主運行。[6]因此，在執(zhí)上述觀點的學者看來，非但富人治村沒有影響基層民主，而且“‘老板治村’給現(xiàn)階段中國農村帶來的經濟社會發(fā)展成果是有目共睹的”，其“具有強大的合理性和必然性”。[7]執(zhí)另一種觀點的學者則對富人治村持完全懷疑與否定的態(tài)度。賀雪峰對富人治村進行實地考察后認為，市場資源是緊缺的，富人村干部不僅不可能帶領農村集體致富，而且以私人資源進行治理的行為將瓦解村莊權力的公共性。[8]歐陽靜指出，富人村干部過于注重經濟財富增長與村莊的經濟效率，難以在鄉(xiāng)村公共品供給和倫理秩序方面發(fā)揮積極作用，違反了基層的“自治”邏輯。[9]袁松也認為富人治村會對普通村民的政治參與產生排斥，它的本質是“寡頭政治”，將不可避免地帶來治理公共性的式微與公共資源的損耗。[10]賀雪峰等進一步指出，派性斗爭帶來的絕非是多元民主，其實質是精英的“兩黨分肥”，而大多數(shù)人被排斥在受益群體之外，這對基層民主構成了嚴峻的挑戰(zhàn)。[11]陳柏峰在對多種類型的富人治村進行有效歸納的基礎上指出，不同類型的富人治村都削弱了村級民主，不利于基層民主的良性發(fā)展。[12]顯然，在這些學者看來，富人治村不僅無助于村莊治理，而且對基層民主帶來了破壞性影響。綜上所述，已有研究都試圖從社會結構與治理主體特征的角度來把握富人治村這一基層治理形態(tài)，一部分學者強調富人的能力與社會活力，一部分學者對社會分化中的利益沖突與經濟排斥持有警惕心理。問題在于，為何基于相似的社會結構與治理主體，富人治村會呈現(xiàn)不同類型？這不僅使學者們對富人治村的認識陷入了分歧，而且也使社會分化背景下基層民主的走向變得難以判斷。因此，要進一步推進對富人治村的研究，回答它對基層治理產生的影響，就必須對富人治村本身的差異做出區(qū)分與解釋。（二）研究路徑：從“社會中心論”到國家視角的引入上述關于富人治村的研究，盡管在觀點上存在各種分歧，但從方法論的角度看，相關研究都以富人這一治理主體及其所處的社會場域作為分析重點，從根本上看均遵循社會中心論的理論視角。這一視角在20世紀五六十年代就已經成為政治學和社會學的主流分析視角，富人治村相關研究顯然主要以這一理論傳統(tǒng)為基礎。社會中心視角最主要的特征就是傾向于以社會內部的因素來解釋各種基層社會治理現(xiàn)象。它雖然有助于突破干癟的純政策條文分析，但在分析過程中有意無意地遮蔽了國家這一重要維度。正如李猛所說，社會中心論有“對地方舞臺過于偏重，而忽視了縱向的國際—國家—地方的制度場域的傾向”[13]。由此，治理被簡化為特殊人群的地方性治理，“進而無法完整呈現(xiàn)農村基層的治理多向性的實踐形態(tài)”[14]。鑒于社會中心視角的分析缺陷，本文試圖將國家視角引入對富人治村的分析之中?！鞍褔?guī)Щ氐秸谓忉屩小睔v來就有學術傳統(tǒng)，影響最大的是彼得·埃文斯等在20世紀70年代發(fā)起的“找回國家”的學術爭論。[15]這一理論視角指出，國家不應被看作純粹的社會競爭博弈的舞臺，國家具有自主性，是具備獨立能力的行為主體。中國學者也試圖從國家的視角出發(fā)理解基層治理，如張靜對國家制度建設重要性的強調、林尚立對現(xiàn)代國家行政能力與組織能力的考察均是這方面的典型。[16]在這一視角下，國家作為獨立的行為主體被引起重視，認為能夠塑造各種機會，影響社會主體的政治意圖與策略。由此，被社會中心視角所遮蔽的、獨立于經濟社會過程的政治過程得以展現(xiàn)。事實上，當前的村民自治制度“一開始就有國家立法以授權的性質”[17]，是國家將部分行政權下放給基層的產物。更重要的是，國家仍然對基層保有管控能力，能夠根據(jù)自身的意圖影響基層治理實踐。因此，在富人治村的研究中引入國家這一維度具有理論與現(xiàn)實層面的合理性。從制度設置來看，當前的基層治理均在統(tǒng)一的村民自治制度的框架內展開。但是，國家制度的執(zhí)行依賴于地方政府，尤其是處于行政末端的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權?！啊畤摇瘷嗔νㄟ^鄉(xiāng)村政權在鄉(xiāng)土社會中得以實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的角色和實際行為影響著‘國家’權威在鄉(xiāng)村社會的建構過程?！盵18]鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在政策執(zhí)行時通常具有一定的偏差，這將導致“國家”在基層的最終呈現(xiàn)方式與呈現(xiàn)形態(tài)的不同。因此，本文中“國家”是指在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權對國家制度的執(zhí)行實踐中，具體滲透進入基層社會中的“國家”。[19]它是國家權力在基層的實踐樣態(tài)，能夠在鄉(xiāng)村注入新的社會組織、資源、符號和力量[20]，從而影響基層社會的權力配置與政治機會結構。而這將使行動者開展完全不同的策略性行動，最終使基層治理呈現(xiàn)出不同的治理樣態(tài)。需要注意的是，引入國家這一視角不是將國家看作唯一的重要角色，而是將其作為自變量，將社會分化的治理場域與富人村干部這一治理主體暫時性地作為控制變量，它的研究重點是國家如何進入社會，對基層產生了什么影響及其內在機制是什么。具體而言，本文圍繞“國家如何塑造富人治村”這一核心問題展開，辨析其中具有差異的國家權力形式及其作用機制。本文的分析思路：一是根據(jù)核心治理邏輯的差異，對富人治村進行類型劃分；二是分析不同類型富人治村的形成機制及其類型實質；三是從一般意義上進一步分析國家權力配置對基層民主制度產生的影響。本研究試圖達到以下兩個目的：一是還原富人治村的真實樣態(tài)，并做出類型上的劃分，厘清學界對富人治村的認識分歧；二是分析在社會分化背景下國家作用于基層民主制度的一般性機制，回答如何實現(xiàn)基層民主制度的良性運行這一問題。富人治村現(xiàn)象集中發(fā)生在東部發(fā)達地區(qū)，尤以浙江省這一民營經濟發(fā)達的地區(qū)為盛，當前學界對富人治村的經驗研究也大部分以浙江省為研究區(qū)域。本文研究中的案例地區(qū)D鎮(zhèn)、K鎮(zhèn)、H鎮(zhèn)均位于浙江省經濟腹地寧紹平原，都以勞動密集型工業(yè)為主導產業(yè)，經濟類型與社會分化程度都相對趨同。三個地區(qū)下轄的村莊都出現(xiàn)了嚴重的社會分化，形成了一部分以經商、辦廠為主的經濟精英，富人擔任村干部的村莊比例超過了80%，具有典型的富人治村特征。但是，由于國家力量作用于基層社會的方式不同，三個鎮(zhèn)的村莊呈現(xiàn)出三種不同的富人治村樣態(tài)。本文以這三個鎮(zhèn)為典型案例，對富人治村的類型與其中的國家變量進行分析。二富人治村的基本類型富人治村在實踐中有很大的差異性，呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)與特征。從治理的主導邏輯來分析，富人治村可以劃分為資本主導型、行政主導型、公共規(guī)則主導型三種類型。本文中的案例地區(qū)D鎮(zhèn)、K鎮(zhèn)、H鎮(zhèn)是這三種類型的典型代表。不同類型的富人治村，受其主導邏輯的影響，具有完全不同的權力取得路徑、利益分配方式、民主權利的實現(xiàn)程度。（一）資本主導型富人治村在資本主導型富人治村中，經濟資本是影響鄉(xiāng)村治理的關鍵變量。經濟資本的持有量決定了村莊公權力的取得、公共資源的分配，也影響了民主權利的實現(xiàn)。1.資本主導型富人治村中，富人通過經濟競爭贏得選舉，賄選成為獲取村莊治理權力的常規(guī)手段D鎮(zhèn)自1989年開始以不記名投票的海選形式選舉村干部，其本意是凸顯選舉的民主性，但在實踐中，由于不少富人有當選村干部的強烈意愿，選舉競爭激烈，D鎮(zhèn)出現(xiàn)了大范圍的派性競爭與金錢賄選。賄選不僅在村委會選舉中普遍出現(xiàn)，而且蔓延到了村黨支部選舉與村民代表選舉中。賄選是以經濟賄賂影響選票，顯然只有富人能承擔由此形成的高額成本。以2014年為例，D鎮(zhèn)競爭村主任的候選富人，為每張選票支付了幾百到幾千元不等，支付金額最高的競選者在一次選舉中的賄選總成本就達到了600萬元。而參與村干部競選的無一例外都是本村的企業(yè)家，村民代表的候選人也是年收入較高的個體戶或在當?shù)仄髽I(yè)任職的管理人員，務工的普通村民幾乎無人成為候選人。面對同質化的富人競選者，賄選價格的高低基本決定了農民的選舉意愿。在D鎮(zhèn)，“誰出錢多誰當村干部”已經成為村民的共識。由此，村干部的選舉規(guī)則自然就演變?yōu)椤皟r高者得”的經濟競爭，誰在選舉中的經濟投入更多，誰取得村莊治理權力的可能性就更大。2.資本的邏輯突出表現(xiàn)為富人村干部具有較強的牟利性，治理中容易出現(xiàn)侵占公共利益的行為大部分富人以巨大的經濟投入為代價參與選舉，其目的是在獲取村莊治理權力后主導村莊公共資源的分配。在D鎮(zhèn)，村干部主要爭奪的是對宅基地以及村級工業(yè)園區(qū)的分配權力。他們以兩種方式占有資源：一是直接依靠權力取得，二是變更獲取規(guī)則，最突出的表現(xiàn)是將無償取得的宅基地拍賣，由價高者得。2014年，D鎮(zhèn)面積為120平方米的宅基地的平均拍賣價格已經達5萬元。顯然，大部分村民都無力承受如此高昂的價格，自然被剝奪了宅基地的取得資格。結果是，D鎮(zhèn)富人很少遵守宅基地“一戶一宅”的分配原則，一般都占有超量的宅基地資源，而少數(shù)普通村民的宅基地面積還不能滿足其正常生活需求。[21]可見，隨著富人成為村干部，村莊內公共資源的分配規(guī)則有所變更，村民的經濟能力成為影響其能否占有村莊公共資源的關鍵因素。2.富人村干部對村莊治理權力的控制，使村民受到嚴重排斥，處于邊緣地位依照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村莊內的重大決策必須經過村民代表表決。D鎮(zhèn)也規(guī)定，超過2/3的村民代表同意，村莊內的重大決策才具有合法性。但是，這一規(guī)定只流于形式，難以保障村民的民主參與權利。從村民代表的來源看，其中不少人通過賄選取得代表權，并不具有代表性。更重要的是，富人村干部將村民代表表決視為“走過場”，在出現(xiàn)反對意見時傾向于以賄賂擺平村民代表。例如，D鎮(zhèn)M村的一塊集體土地在政府的征地范圍內，大部分村民因價格低而不愿意被征用，富人村干部為了完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交派的任務，不斷給村民代表做工作、給好處，最后只有一名原來擔任過村干部的村民代表拒絕在征地同意書上簽字?？梢?，在資本主導型富人治村過程中，村民難以真正地參與村莊公共事務管理，其民主權利為經濟資本所收買，普通村民處于政治上的邊緣地帶。（二）行政主導型富人治村在行政主導型富人治村這一類型中，行政是村莊治理的主導原則。富人必須依賴于國家的行政力量取得村莊治理權力，其治理行為受到行政規(guī)范的強烈約束，村民的部分權利也由行政路徑得到保護。1.村干部通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的培養(yǎng)與指派產生，社會性競爭在一定程度上被壓制在K鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府會對村干部進行嚴格的篩選、考察，挑選有威信、有素質、政治覺悟相對高的富人進行重點培養(yǎng)。一般在上一屆村委會成員卸任之前，K鎮(zhèn)政府就開始摸底排查，并找老干部、黨員和村民談話，挖掘有能力、有威信的富人進行培養(yǎng)。在K鎮(zhèn)，如果沒有得到鎮(zhèn)政府的支持，富人很難進入村干部的行列。例如，K鎮(zhèn)F村村支委L是村里的經濟精英，因與村書記不和而試圖在新一屆選舉中與之競爭。鎮(zhèn)組織委員了解情況后與L談話希望他放棄選舉，勸說無效下，鎮(zhèn)召集該村全體黨員開會，要黨員現(xiàn)場表態(tài)在選舉中不能選L。結果，當年L不僅沒有競選上村書記，而且落選了村支委。因此，在鎮(zhèn)政府強勢介入的情況下，K鎮(zhèn)基本沒有出現(xiàn)經濟性的賄選，任何想要擔任村干部的富人都必須獲得鎮(zhèn)政府的信任，后者的認可是富人成為村干部的必要條件。2.行政規(guī)范對村莊治理進行強干預，限定富人治理的任意性K鎮(zhèn)實施片區(qū)管理與駐村責任制，各個村都有相應的片區(qū)干部與駐村干部，富人的村莊治理行為必須接受他們的監(jiān)督，重大事項也必須經由他們簽字同意。鎮(zhèn)政府對村級權力的干預在集體資產管理方面表現(xiàn)得最為突出。[22]該鎮(zhèn)早在2006年就開展了集體資產的股份制改革，并將村級財務交由鎮(zhèn)財政所管理，村莊日常開支都必須報批，并經駐村干部與包片干部的審核。鎮(zhèn)政府對村莊集體資產的使用范圍也進行了嚴格的限定，每年的物業(yè)費用、福利分紅等都需依照鎮(zhèn)政府制定的標準來進行。此外，鎮(zhèn)政府每年還有兩次針對村干部的直接考察，由鎮(zhèn)干部與村干部進行面對面談話，并結合與原村干部、老黨員、村民的溝通來評估村干部的工作表現(xiàn)與村莊治理狀況。在鎮(zhèn)政府高強度的監(jiān)督下，富人村干部基本上能做到按規(guī)則辦事，在村莊治理中的隨意行為很少。因而相比于D鎮(zhèn)，K鎮(zhèn)的村莊治理比較有序，對村莊公共資源的分配和對村集體資產的管理都相對規(guī)范。3.村民的參與程度并不高，甚至比資本主導型富人治村中村民的參與程度還低在資本主導型富人治村中，富人之間在選舉中的競爭動員在一定程度上將村民卷入，盡管卷入的方式并不民主，但村民仍有較高的參與程度。而在行政主導型富人治村中，行政力量直接干預村委會選舉與村莊治理，村民的參與成為形式，對村莊治理不產生實質性的影響。因而K鎮(zhèn)村民表現(xiàn)出對村莊公共事務的漠不關心。以選舉為例，K鎮(zhèn)村民在村委會選舉中的參與程度不高，為了能夠達到一定的投票比例，K鎮(zhèn)村干部不得不在村委會選舉之前就動員村民一定到現(xiàn)場投票，參加投票的村民大多礙于村干部的面子才不得不到場。村民甚至很少關心與自己利益息息相關的集體資產的使用情況，都認為集體資產使用的決定權在村干部與鎮(zhèn)里，普通村民沒有干涉的權力與必要。不過，盡管K鎮(zhèn)村民在村委會選舉和村莊治理中的參與程度低，但在鎮(zhèn)政府的管控下，村民作為村集體成員享受村莊公共資源的權利能夠得到有效保障。不過，與積極參與式民主權利不同，享受村莊公共資源的權利僅僅是一種物質福利的享有權，是行政管控下的消極權利。（三）公共規(guī)則主導型富人治村H鎮(zhèn)在2013年之前的村莊治理狀況與D鎮(zhèn)相似，村干部更換頻繁且賄選嚴重，村莊集體資產管理混亂，導致了大量因村級治理權力不規(guī)范運行引發(fā)的上訪。2013年，H鎮(zhèn)所在的N縣制定了《N縣村務工作權力清單三十六條》（下文簡稱“權力36條”），對涉及村級重大事項的決策、招投標管理、財務管理、宅基地審批等做出了詳細規(guī)定。H鎮(zhèn)嚴格執(zhí)行了這一規(guī)定，組織村干部、村民學習，而且以發(fā)放傳單、電視廣播播放等形式進行宣傳。同時，配套完善駐村干部制度，對村干部權力按照“權力36條”的具體規(guī)定進行監(jiān)督和管控。經過3年的努力，H鎮(zhèn)的村莊治理面貌發(fā)生了很大的改變，富人治村由原來的資本主導型向公共規(guī)則主導型轉變。1.富人通過正規(guī)選舉成為村干部，權力的取得具有合法性2013年以前，H鎮(zhèn)的賄選現(xiàn)象也很嚴重，但在“權力36條”得到實施的2013年，H鎮(zhèn)做出規(guī)定：一經發(fā)現(xiàn)賄選就直接取消競選者的被選舉資格。H鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府不僅下派駐村干部對村委會選舉過程進行監(jiān)督，并接受村民的舉報。在鎮(zhèn)政府的嚴格監(jiān)督下，競選者違規(guī)選舉的空間變小，而且采取賄選方式的人風險增大，H鎮(zhèn)的賄選現(xiàn)象在當年就大幅度減少。參與競選的富人雖然仍以派性形式進行關系動員，建構自己的社會網絡，但賄選風氣的確被壓制下來。需要注意的是，“拉關系”與賄選有著本質區(qū)別：賄選以金錢影響選票，選舉中富人與村民形成的是一次性的交換關系，村民在選舉后很難對當選的富人村干部再形成制約與監(jiān)督；“拉關系”則不同，村民與村干部之間的關系更加長久，村民的主動性更強，當選的富人村干部的行為將受到村民后續(xù)選舉行為的制約，從而保持一定程度的規(guī)范性。2.村莊治理強調按章辦事，村莊權力的運作相對規(guī)范在H鎮(zhèn)，村莊內部的各個事項，包括宅基地審批、計劃生育辦證、低保評選等，都有清晰的工作規(guī)范。加上“權力36條”得到了廣泛宣傳，辦事規(guī)則簡單明了，村民對治理規(guī)范都耳熟能詳。這在很大程度上減少了村干部與村民之間的信息不對稱，也塑造了村莊規(guī)范治理的氛圍，村干部很難再輕易變更村莊的公共規(guī)則。在村干部不遵守規(guī)范時，村民向上申訴的渠道也較為暢通，能夠援引上級政府的力量規(guī)范村干部的不當行為。例如，H鎮(zhèn)M村因開展新農村建設有不少工程要發(fā)包，村書記與村主任沒經過工程招投標就私自承包，村民很快就發(fā)現(xiàn)了其中的問題，并依據(jù)“權力36條”中的規(guī)定到鎮(zhèn)政府舉報。H鎮(zhèn)對該事件開展了調查，并在該鎮(zhèn)的“三資”管理平臺上對有關工程進行重新招標。有意思的是，不少在村委會選舉中落選的競選者，他們以“權力36條”作為監(jiān)督現(xiàn)任村干部的重要武器，成為制約村莊治理權力的重要力量。顯然，以“權力36條”為代表的公共規(guī)則，不僅成為基層治理可依循的規(guī)則，而且為村民監(jiān)督村干部提供了依據(jù)，有效促成了村莊治理的規(guī)范化。2.公共規(guī)則主導下的村莊治理，為農民參與公共事務提供了空間，村民的民主參與權利得到了有效保障在2013年之前，H鎮(zhèn)所轄村莊內的公共事務基本上由村干部決定；而在“權力36條”實施后，村民代表在村莊決策中的作用得到了高度重視。如低保評定、宅基地分配、村級財務支出等村莊事務，都必須以村民代表大會的形式告知村民，執(zhí)反對意見的村民代表超過一定數(shù)量就可以否決方案。村民的民主權利因此得到了切實保障，鎮(zhèn)政府對村莊公共事務的監(jiān)督起到了重要作用。每次召開村民代表大會，都會有駐村干部參與，他不提出具體意見，其主要職責是監(jiān)督村干部，減少富人村干部對村莊事務的控制，保障村民的意志得到表達。可見，與K鎮(zhèn)不同，H鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對村莊治理的介入不是直接的行政干預，而是通過監(jiān)督公共規(guī)則在基層的落實情況來保證村民自治的順利開展?？傮w而言，上述三種富人治村的類型及其呈現(xiàn)形式可以簡單歸納為表1。表1富人治村的類型與特征類型權力取得治理方式資本主導型經濟競爭權力取得富人專斷治理方式民主權利的實踐行政主導型資本主導型任命經濟競爭行政規(guī)定富人專斷權利排斥公共規(guī)則主導型行政主導型資本主導型民主選舉任命經濟競爭規(guī)范化治理行政規(guī)定富人專斷消極的分配權利權利排斥公共規(guī)則主導型行政主導型民主選舉任命規(guī)范化治理行政規(guī)定積極的民主權利消極的分配權利公共規(guī)則主導型民主選舉規(guī)范化治理積極的民主權利表1富人治村的類型與特征三富人治村的政治形態(tài)與形成機制富人治村的不同類型從根本上反映了村莊政治的不同形態(tài)，是“鄉(xiāng)村社會內部為達成利益再分配而進行的斗爭與妥協(xié)，是鄉(xiāng)村社會各方面力量平衡的結果”[23]。在這一均衡結構中，國家顯然起了重要作用，它進入基層社會的程度與方式的不同，對村莊內的競爭性規(guī)則以及相關利益主體的競爭資本產生了不同影響，從而形塑出完全不同的力量格局與政治形態(tài)。富人治村的三種類型就是國家進入基層社會三種不同方式的實踐結果呈現(xiàn)。（一）國家退場與“叢林政治”的生成資本主導型村莊治理的本質是國家的消極退場與村莊“叢林政治”的生成。國家力量的撤出使村民平等的“政治人”身份被剝奪，而不得不以“經濟人”身份對村級治理權力與村莊公共資源進行爭奪，形成了以經濟能力為支配依據(jù)的“叢林”秩序。根據(jù)《村民委員會自治法》的規(guī)定，地方政府有義務保證村民自治的實施，保障村民依法行使自治權利。不過，在D鎮(zhèn)，國家力量處于缺位狀態(tài)。一是鎮(zhèn)政府對富人的不規(guī)范行為缺乏有效規(guī)制。富人在選舉中的賄選行為以及選舉后對村莊公共資源的侵占，嚴重違反了《村民委員會自治法》，但作為國家代表的鎮(zhèn)政府并沒有對此加以約束和懲治。二是村民民主參與村莊決策、公平獲取村莊公共資源的合法地位沒有得到鎮(zhèn)政府的保護，致使村民代表會議制度完全淪為形式。顯然，D鎮(zhèn)政府對此并非不知情，也有不少村民試圖通過上訪舉報村干部的違規(guī)行為，但鎮(zhèn)不僅對此采取默許態(tài)度，而且將村民上訪所反映的問題壓制。地方政府的卸責導致國家權力難以完全進入基層社會，國家在鄉(xiāng)村治理中處于退場狀態(tài)。國家的退場帶來的是村民作為平等的、以公共性為行為原則的“政治人”身份的消解。阿倫特曾指出，每個公民都從屬于兩種秩序，“一種是私人領域中的主從關系，另一種是公共領域中的平等關系”[24]。在公共領域中，“社會人”的差異性身份被暫時懸置，不同階層的成員無差異地作為集體成員，共享平等的權利，承擔同樣的義務，并以公共利益原則開展行動，這也是村民自治本身的意涵。但是，“政治人”的平等身份絕不是自然實現(xiàn)的，它依賴于國家公權力對社會互動規(guī)則的再設定?！疤热艉戏ㄒ蠛竺鏇]有實際的權力作為后盾，那么關于我們享有權利的談論就純屬空談?！盵25]具體到村民自治，它是國家建構的規(guī)則體系，必須依賴國家公權力為運行保障。國家退場帶來的結果是，對富人村干部而言，限定他們的政治性約束開始消失；對村民而言，保護其政治權利的制度得不到執(zhí)行，村民的政治外衣被徹底剝離。“政治人”身份的瓦解，不可避免地會導致村民作為“社會人”身份的凸顯，政治規(guī)則必然讓位于社會規(guī)則。在市場經濟條件下，鄉(xiāng)村的文化權力網絡基本瓦解，村莊缺乏內生的社會性規(guī)范體系，這意味著，鄉(xiāng)村不可能再形成具有道義政治意涵的“鄉(xiāng)紳治村”[26]。相反，無論是普通村民還是村干部，都更多地以“經濟人”的身份出現(xiàn)，并以利益為中心展開互動。從前文不難看出，在D鎮(zhèn)無論是村委會選舉、村莊公共資源的分配，還是村民對村莊公共事務的參與，都受經濟因素的影響。在社會分化的背景下，富人大多是收入水平很高的企業(yè)主，普通村民則以務工或務農為主要職業(yè)，收入水平不高，根本無力與其競爭。因此，在D鎮(zhèn)富人把控了村莊治理權力與村莊公共資源，村民則表現(xiàn)出極低的政治效能感；并且，越來越多的村民認可了“用金錢交換權力”的合理性，覺得“有錢才是道理”“窮人斗不過有錢人”?？梢姡胀ù迕袢狈εc富人競爭的社會資本與經濟資本，它帶來的必然是具有壓制性的社會秩序，富人會對普通村民產生巨大的壓制與排斥，甚至再造村莊政治的“合法性”。由此，以利益爭奪為目的，以直接經濟競爭為手段，以經濟分層為村莊治理權力的分配依據(jù)，在國家退場后，鄉(xiāng)村重塑了一套以資本為核心的新競爭秩序。在這一秩序中，農民在經濟分層中的不平等狀況替代了政治上的公平狀況，個體的趨利性替代了共識性規(guī)則，從根本上說，資本主導型的富人治村就是一種缺少原則、以經濟實力強弱建立支配關系的政治秩序，是以強者壓制弱者的“叢林秩序”[27]。需要再次指出的是，這一“叢林秩序”并不是天然的，而是國家退場導致村莊公共領域內部的公共秩序瓦解，村民平等的“政治人”身份被剝離后，社會內部通過資本競爭而再次確立起來的秩序。它是國家消極退場的產物，是無國家規(guī)制的“社會人”身份對缺乏國家保護的“政治人”身份的吞噬。（二）行政干預與權威政治的確立行政主導型富人治村則是通過國家行政力量直接、高強度介入村莊治理形塑出來的，其本質是國家的行政力量進入社會的自治空間，并建立起了一套國家主導下的權威政治體系。在行政主導型富人治村中，國家對村莊治理強勢介入，不僅影響村級選舉，還直接干預村莊的日常治理。通過行政力量的強干預，代表國家的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實現(xiàn)了兩個方面的目標。一是以行政手段分配村莊治理權力，實現(xiàn)村干部的行政化。在行政主導型富人治村中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在事實上變更了村莊治理權力的取得形式，打破了選舉中的民主參與規(guī)則，確立了村莊治理權力的國家分配模式。在國家壟斷權力的情況下，富人為了獲得村莊治理權力必然產生很強的向上依附性與順從性，趨于行政化，這保證了國家對村莊治理權力的吸納。并且，村莊治理權力相對封閉，排斥了其他非體制性精英的進入。二是以行政手段保障了村民對村莊公共利益的享有。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預下，村民不通過直接選舉村干部、不以參與公共事務的形式保障自身利益，而是由國家作為主體對村干部進行培養(yǎng)與監(jiān)督，干預村莊治理，以實現(xiàn)對村民物質性的利益保護。由此可見，在行政主導型富人治村中，國家在村莊內建立了一套權力與利益的分配體系，它直接定義了村干部與村民的權利與義務關系。這一權利與義務關系不是通過社會自我協(xié)調運作的方式確定的，而是國家規(guī)定與限制的結果，是國家構造的一種具有“決定性”的再分配體制。行政干預的本質是對村民自治的不斷吸納。村民自治強調的是社會力量的激活與廣泛參與，并在參與中表達自身的利益，通過復雜的互動最終達成共識。在這一過程中，村民也習得了村莊共同體的規(guī)范、明確了自身的權利與義務。[28]但是，行政力量的介入，則以任命替代了村莊內部富人群體的競爭與村莊動員，以權力規(guī)范替代了村民自我利益訴求的表達與自主性的監(jiān)督。整個村莊的利益分配，在不需要村民參與的情況下就可以完成。由此，村莊的自治空間被高度壓縮，難以為村民之間的利益協(xié)商、利益博弈等一系列互動提供空間。這就是為什么在K鎮(zhèn)既沒有富人間的激烈競爭，普通村民也難以被動員起來，基層治理出現(xiàn)了參與不足的困境。如果說D鎮(zhèn)村民表現(xiàn)出的是政治上的無力感，那么K鎮(zhèn)村民表現(xiàn)出的顯然是政治上的冷漠感。其原因在于，盡管從秩序層面上看，國家的行政力量能夠實現(xiàn)對村民自治的功能替代，但從民主價值和參與的過程性而言，國家無法彌補村莊自治被吸納后社會活力的萎縮和社會資本的消散，更無法滿足民主本身的價值訴求。行政力量吸納社會自治的后果是權威政治的產生，它一體兩面地表現(xiàn)如下。一方面村干部的權力高度集中，并帶有很強的國家授權的性質，能夠實現(xiàn)對村莊事務的全面操控；并且，由于受到公權力的監(jiān)督，村干部權力在一定程度上被約束，不會過分侵害村民的利益。另一方面它必然造成自治空間的塌陷，村莊活力被制約。[29]村民只是消極地接受一套國家行政力量設定的規(guī)則，其結果是公民有消極意義上的權利，但無積極意義的公共政治生活的空間。（三）制度供給與民主政治的再造公共規(guī)則主導型富人治村，其本質是國家為鄉(xiāng)村治理的良好運行提供制度，并給予公權力支持，從而引導社會力量在公共規(guī)則下進行良性互動。國家的制度供給體現(xiàn)在以下兩個方面。一是國家提供了一系列保障村級權力運行與村民參與公共事務的規(guī)則體系。H鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府將相對抽象的制度進一步具體化，并以“權力36條”的簡明形式來適應農民的認知水平，并進行廣泛宣傳。這就將一種制度性設置轉變成農民可接納的“地方性知識”，能夠得到農民的認可與援引。在H鎮(zhèn)，經過政府高強度的宣傳和組織學習，幾乎每個村民都熟悉村莊治理的規(guī)則。更為重要的是，國家為這些規(guī)則的運行提供了公權力支持。資本主導型、行政主導型富人治村中也有一系列規(guī)則，但很少得到真正運行，就是因為其缺乏公權力的保護，淪為空洞的文本與條例。在H鎮(zhèn)，政府不僅對村干部進行教育和培訓，而且以聯(lián)村干部下鄉(xiāng)的形式進行監(jiān)督指導，對違反規(guī)則者進行懲戒。需要注意的是，這與直接的行政干預有本質不同，在H鎮(zhèn)，政府并不干涉基層治理的具體事務，而是以規(guī)則輸送和保證規(guī)則運行的方式影響基層治理。二是國家的制度供給在很大程度上改變了基層社會的制度環(huán)境，調整了鄉(xiāng)村的力量對比。制度供給為鄉(xiāng)村治理提供了一套可遵從的公共準則，進而調整了社會力量的競爭方向。在資本主導型富人治村中，富人競選者之間的競爭缺乏規(guī)范，陷入無序之中。相反，在公共規(guī)則主導型富人治村中，社會力量的互動受到規(guī)則的約束與指導，能夠促成競爭的良性發(fā)展。例如，賄選被禁止之前，H鎮(zhèn)的村干部很少回應村民的需求；而在“權力36條”實施后，為了贏得村民的支持，村干部就不敢隨意得罪村民，并積極解決村民在宅基地以及道路等公共物品上的多方面訴求。以此，對賄選的嚴格限制使富人競選者的經濟資本被相對隔離，使其必須更多地使用關系紐帶或通過贏得村民的信任來維持自身在村莊內的威信。而一旦公共規(guī)則得以確立，參與競選的各方都會競相援引，進一步推動了村莊公共規(guī)則的穩(wěn)固與強化。正如盧福營所指出的，派性政治有助于基層公共權力的民主化運行，但這首先要以公共規(guī)則的存在為基礎。[30]同時，公共規(guī)則的輸入，尤其是公權力對它的支持，在很大程度上改變了富人村干部與普通村民之間的力量對比，重新塑造了村民平等的政治地位。H鎮(zhèn)與D鎮(zhèn)同樣形成了嚴重的社會分層，村民之間資本占有量高度分化。但是，在H鎮(zhèn)，國家的制度供給不僅實現(xiàn)了對富人村干部的制約，而且保護了村民的民主權利，構筑了普通村民參與公共事務管理的渠道與權力支持。約束強者、賦權于弱者，公權力通過對不同利益相關者之間權利關系的調整，在很大程度上實現(xiàn)了在村莊公共領域內作為“政治人”的村民在身份上的平等?？梢姡诠惨?guī)則主導型富人治村樣態(tài)中，國家對村莊治理的介入也是相當深入的，但與行政主導型富人治村中的行政介入有著本質不同。以制度供給的方式介入，社會力量并沒有在這個過程中被壓制，各種社會力量之間的對比及競爭規(guī)則反而得到了重新調整。這種形式的國家介入為民主政治提供了可能。一方面它給予了社會進行自我治理的空間。派性競爭和監(jiān)督活躍，村民積極參與并與富人村干部產生互動，社會內部的活力由此得到了激發(fā)和調動，基層社會內的各方主體都成為鄉(xiāng)村治理的重要力量。另一方面在公共規(guī)則的指導下，社會主體之間的互動都在規(guī)則范圍之內，避免了惡性派性競爭，而普通村民不僅與富人村干部在政治上具有平等性，而且有參與村莊事務的渠道。顯然，在國家供給公共規(guī)則的條件下，盡管是富人治村，但基本上按照“自我管理、自我服務、自我教育”這一村民自治準則運行，是一種民主政治。對上述三種類型富人治村中國家行為及各類富人治村樣態(tài)的形成機制歸納為表2。表2國家行為與各類富人治村樣態(tài)的形成機制富人治村的類型國家行為形成機制類型實質資本主導型國家退場社會競爭消解公共規(guī)則叢林政治行政主導型行政干預國家行政力量吸納社會力量權威政治公共規(guī)則主導型制度供給公共規(guī)則下的社會互動民主政治表2國家行為與各類富人治村樣態(tài)的形成機制四國家權力配置與基層民主的運行機制富人治村是在基層民主制度的框架內實踐的，從這一角度而言，富人治村的不同類型在很大程度上就是基層民主制度的實踐樣態(tài)。從上文的分析不難看出，社會分化背景下富人成為村莊治理主要主體具有必然性，但國家權力進入基層社會形式的不同會導致村莊治理的規(guī)則不同，使基層民主制度呈現(xiàn)出完全不同的村莊政治形態(tài)。因此，分析富人治村的類型及其形成機制，能從一般意義上探索國家在基層民主建設中的作用機制，以回答基層民主制度如何實現(xiàn)良性運行的問題。（一）國家權力在基層社會的作用形式在國家與社會間關系的相關研究中，長期存在著“對立性”與“同一性”的爭論。在執(zhí)“對立性”觀點的學者看來，區(qū)別于國家，社會是有自身利益、能夠自我組織的獨立實體。國家必須與社會保持一定的界限，給予其自我發(fā)展的空間。而在執(zhí)“同一性”觀點的學者看來，社會是“個人私利的戰(zhàn)場，是一切人反對一切人的戰(zhàn)場”[31]，國家則代表了公共利益。社會需要國家規(guī)范各種利益與權力關系，維持公共秩序。從理論角度而言，這兩種觀點各有自身的出發(fā)點與價值傾向；在富人治村實踐中，這兩套邏輯共同存在，為理解國家權力的作用形式提供了啟示。本文認為，國家力量在縱向與橫向兩個層面進入社會，扮演不同的角色，形塑出基層社會的治理樣態(tài)。首先，在縱向層次上，國家與社會呈現(xiàn)為一組對立的權力主體，反映的是國家行政權與社會自治權之間的沖突關系。在這組關系中，國家主要以行政手段進行治理，并可能干預基層治理，而村莊內部則試圖以社會自治的形式進行自我管理，兩個主體之間對于治理主導權有競爭。并且，兩者在權力的取得路徑、治理方式、價值認同上有本質的區(qū)別。國家變量在縱向層面上對鄉(xiāng)村治理的塑造表現(xiàn)為，它能夠配置其與基層社會之間的權力關系，選擇對后者是進行權力干預還是賦權。顯然，國家的過分介入會帶來社會活力的相對壓抑，壓縮村莊自我治理的空間與權力，社會與國家的邊界因此變得模糊。反之，如果國家能夠厘清其與社會的邊界，逐漸減弱國家權力對鄉(xiāng)村的直接干預與控制，那么，鄉(xiāng)村社會自我協(xié)調和自我治理的可能性就會提高，自治空間就會擴大。從中國的實踐看，在集體化時期，國家對鄉(xiāng)村社會進行完全的干預和嚴密的管理，鄉(xiāng)村社會基本沒有自治的可能。村民自治制度的建立意味著國家的相對退出，社會有了自我發(fā)展的空間。但在實踐中，國家仍然具有相當強的力量來配置其與鄉(xiāng)村之間的權力關系，變更行政力量與社會自治力量之間的關系。其次，在橫向層面上，國家的進入并不會改變鄉(xiāng)村的整體自治權，其主要目的是在不同的利益主體之間重新配置權力關系，調整基層社會內部結構。在這個層面上，國家對基層社會的干預超脫于任何特殊利益，扮演著更為公正的利益仲裁者角色。國家的介入是為了照顧各方利益主體的訴求，考慮不同階層之間博弈能力的差異，為利益主體提供平等互動的平臺，保障村莊治理的民主性與公共性。[32]為了實現(xiàn)這一目的，國家可以調整村莊治理的規(guī)則，變更社會力量互動的策略環(huán)境，影響社會力量的行為準則。[33]同時，國家還可以調整社會力量間的強弱關系，通過規(guī)范、賦權等形式對原有的社會關系進行調整，協(xié)調各方的力量對比。在這一形式的介入中，國家本身消融于社會之中，以調整社會而非消解社會的方式來運行。國家只是撬動社會力量的一個重要變量，基層治理本質上仍然是社會主體間的互動。因此，在橫向層面上，國家深度介入反而能夠保障社會關系的良性互動，尤其能保證社會力量在政治上的平等性；若缺乏國家的深度介入，社會關系的互動將缺少規(guī)則，可能陷入一定程度的沖突與混亂。隨著社會分化程度的加深，農民利益的多元化與分化顯然成為一個重要問題，這對國家介入社會，協(xié)調、整合各方關系提出了更高的要求。（二）國家權力的配置與基層民主的實踐樣態(tài)國家權力對基層社會的作用形式對應著基層民主的兩個要素。其中，國家權力的縱向層面對應著基層民主的自治空間，它依賴于“政治從社會生活的日常領域中退縮出來，為社會自身的自我治理留下空間”[34]；國家權力的橫向層面對應著基層民主權利分配的公平性，關注自治體內部“個人自決與集體自居如何協(xié)調的問題”[35]，強調村莊共同體內部成員的權利平等。因此，國家權力對基層民主的形塑，本質上是對社會整體“自治權”以及社會內部各個利益主體的民主權利進行配置。由此，根據(jù)國家權力在兩個維度上的不同配置，可以得到4種理論上的基層民主實踐樣態(tài)（見表3）。表3國家權力的配置與基層民主的實踐樣態(tài)介入程度

干預程度橫向介入程度低橫向介入程度高縱向干預程度低叢林政治民主政治縱向干預程度高專制政治權威政治表3國家權力的配置與基層民主的實踐樣態(tài)表3顯示，當國家在橫向層面與縱向層面上的介入和干預程度都比較低時，社會能夠獲得足夠的自治空間，其活力與動員能力能得到激發(fā)。但是，由于缺乏橫向上國家公共規(guī)則的供給與對社會力量的協(xié)調，在出現(xiàn)較大階層分化的情況下，社會自身很難協(xié)調多元利益主體之間的矛盾，消弭階層分化產生的張力。此時，個體政治權利的平等性就會受到多元利益主體的經濟能力不均衡分布的影響，導致社會的政治權利結構失衡，形成具有排斥性與壓制性的“叢林政治”。這正是資本主導型富人治村樣態(tài)下出現(xiàn)的情況，即經濟精英控制了村莊的政治權力，村民的權利被傾軋。可見，盡管國家退出，基層社會有足夠的自治權，卻無法形成民主治理，反而造成了對基層民主的破壞。當國家在橫向層次與縱向層面上的介入和干預程度都比較深時，雖然的確能夠促成社會治理的規(guī)范化運作，實現(xiàn)對權力的監(jiān)督與對利益的保障，但是這一治理秩序是被國家所決定的，“國家是利益分配和利益矛盾協(xié)調的唯一主體，每