華中師范大學(xué)公共管理學(xué)完整

華中師范大學(xué)公共管理學(xué)完整第1頁(yè)/共187頁(yè)4、新概念說(shuō)

公共管理是比公共行政更大的概念，不僅包含公共行政，還包含非行政的公共服務(wù)系統(tǒng)。因此從公共行政到公共管理不僅是范圍的擴(kuò)大，而且其理論、功能和方法都將被大大拓展。

以上四種是對(duì)比公共行政而言的定義。

5、公共管理就是各種各樣的對(duì)公共事務(wù)的管理

公共管理是以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)。（入學(xué)考試大綱）

6、我們比較傾向的定義是4與5的綜和。

公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）中所進(jìn)行的管理活動(dòng)。（北大陳慶云教授）

本定義的主要內(nèi)涵：

★強(qiáng)調(diào)了公共管理與以營(yíng)利為目的的企業(yè)管理的區(qū)別。

★突出了公共管理與公共行政所涵蓋的范圍不同。

★指出公共管理與公共行政在管理的主體上以及主客體之間的關(guān)系不同。

★公共管理實(shí)施的方法與過(guò)程與公共行政有所不同。第2頁(yè)/共187頁(yè)國(guó)家研究生專(zhuān)業(yè)目錄

門(mén)類(lèi)一級(jí)學(xué)科二級(jí)學(xué)科

管理科學(xué)與工程

管理學(xué)工商企業(yè)管理農(nóng)林管理

公共管理行政管理

┇

┇社會(huì)保障

┇

┇第3頁(yè)/共187頁(yè)歐文.休斯論述的行政與管理在概念上的區(qū)別

行政管理

注重程序，范圍與過(guò)程注重程序與過(guò)程，更注重結(jié)果

強(qiáng)調(diào)服從命令強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任

嚴(yán)格的層級(jí)觀念相對(duì)淡化的層級(jí)觀念

命令和指揮人們實(shí)現(xiàn)公組織和指導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)

共服務(wù)

需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理領(lǐng)域中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。第4頁(yè)/共187頁(yè)二、公共管理學(xué)

公共管理學(xué)是一門(mén)研究公共管理的學(xué)科

依據(jù)陳慶云教授的定義可以說(shuō)：

公共管理學(xué)是一門(mén)研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。它以政府與非政府的公共組織在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益以及向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）過(guò)程中所進(jìn)行的管理活動(dòng)為研究對(duì)象，是一門(mén)實(shí)踐性、綜合性和操作性很強(qiáng)的學(xué)科。

與行政學(xué)相比，公共管理學(xué)主要具備以下特征：

1、全新的理論框架

2、更廣泛的綜合性

3、高度的實(shí)踐性和可操作性

4、系統(tǒng)的學(xué)術(shù)性和規(guī)范性第5頁(yè)/共187頁(yè)三、公共產(chǎn)品的概念

公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)（它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的），而排除任何人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大的成本（它們是非排他性的）。

世界銀行97年發(fā)展報(bào)告中的定義：

公共產(chǎn)品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)之外。

如果我們能夠把服務(wù)也看作是一種無(wú)形的產(chǎn)品的話，公共服務(wù)也就被包含在公共產(chǎn)品之內(nèi)了。

由此可見(jiàn)，公共產(chǎn)品的特征主要是：

1、公共產(chǎn)品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。

2、公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性。

3、公共產(chǎn)品提供的自然壟斷性。第6頁(yè)/共187頁(yè)公共產(chǎn)品的主要分類(lèi)：

1、按照滿足非排他性的程度分為：

嚴(yán)格滿足非排他性的“純公共產(chǎn)品”

不能?chē)?yán)格滿足非排他性的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”

2、按照滿足非競(jìng)爭(zhēng)性的程度分為：

嚴(yán)格滿足非競(jìng)爭(zhēng)性的“純公共產(chǎn)品”

不能?chē)?yán)格滿足非競(jìng)爭(zhēng)性的“擁擠性公共產(chǎn)品”

3、按照公共產(chǎn)品本身的特性分為：

有形的產(chǎn)品——硬公共產(chǎn)品

無(wú)形的產(chǎn)品——軟公共產(chǎn)品

4、按照公共產(chǎn)品的提供范圍不同分為：

全國(guó)性公共產(chǎn)品

地方性公共產(chǎn)品第7頁(yè)/共187頁(yè)

第二節(jié)從行政管理理論到新公共管理理論

一、從原始社會(huì)到封建社會(huì)的行政

行政管理是從國(guó)家的誕生開(kāi)始的。

原始社會(huì)的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習(xí)俗和原始崇拜來(lái)維系的。氏族部落的管理將生產(chǎn)狩獵、分配、內(nèi)部事務(wù)、外部事物（血親復(fù)仇與生存空間爭(zhēng)奪）的管理融為一體的簡(jiǎn)單、純樸的自然式管理。

原始氏族管理的三大特點(diǎn)：

1、氏族的管理權(quán)力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務(wù)由氏族大會(huì)決定。

2、氏族首領(lǐng)負(fù)責(zé)對(duì)具體事物的管理，但其權(quán)力由氏族大會(huì)授予，首領(lǐng)的地位與一般氏族成員完全平等，由氏族大會(huì)選舉產(chǎn)生并可以隨時(shí)撤換。

3、氏族成員對(duì)氏族管理的服從是完全出自于自覺(jué)和自愿基礎(chǔ)之上。

“沒(méi)有士兵、憲兵和警察，沒(méi)有貴族、國(guó)王、總督、地方官和法官，沒(méi)有監(jiān)獄，沒(méi)有訴訟，而一切都是有條有理的。”第8頁(yè)/共187頁(yè)在產(chǎn)生了私有制之后，就出現(xiàn)了國(guó)家和相應(yīng)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)

奴隸社會(huì)與封建社會(huì)的行政管理是建立在“王權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，有著強(qiáng)烈的人身依附色彩。

“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣。”

中國(guó)古代封建主義社會(huì)的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，發(fā)育充分和完善。

春秋時(shí)代的官吏監(jiān)察制度

漢朝的官吏選拔制度

宋朝的科舉考試制度

中國(guó)封建社會(huì)中成長(zhǎng)的管理思想

資治通鑒貞觀政要孫子兵法

二、傳統(tǒng)行政管理理論（行政學(xué)）

現(xiàn)代意義上所談?wù)摰男姓W(xué)與行政管理是一百多年前誕生于西方社會(huì)。

十九世紀(jì)西方的行政管理現(xiàn)狀

黑暗時(shí)代與政黨分贓制第9頁(yè)/共187頁(yè)十九世紀(jì)美國(guó)的“城市機(jī)器”與“城市老板”

紐約州的特威德集團(tuán)

匹茨堡皇帝威廉芬

波士頓沙皇馬丁.盧馬克

費(fèi)城國(guó)王詹姆斯.麥柯瑪尼斯

傳統(tǒng)行政管理理論的三個(gè)階段性標(biāo)志

1852年英國(guó)?關(guān)于建立英國(guó)常任文官制度的報(bào)告?

伍德羅.威爾遜的?行政學(xué)研究?

韋伯的理想官僚組織理論第10頁(yè)/共187頁(yè)?行政學(xué)研究?中的重要觀點(diǎn)：

行政獨(dú)立于政治之外

民選政治家負(fù)責(zé)制定政策，職業(yè)行政部門(mén)執(zhí)行政策。

“需要注意的最重要的一點(diǎn)是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家做了如此廣泛的堅(jiān)決宣傳。這條真理是行政管理置身于政治所特有的范圍之外。行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治無(wú)需自找麻煩地去操縱行政機(jī)構(gòu)?！?/p>

“政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情?！?/p>

學(xué)習(xí)十八世紀(jì)中期普魯士的行政官僚機(jī)制

“我們引進(jìn)了大米，卻無(wú)須使用筷子”

值得指出的是，“由于政治官員履行行政職責(zé)和行政人員承擔(dān)政治責(zé)任而嚴(yán)重混淆”事實(shí)上的政治與行政分離是一種神話。第11頁(yè)/共187頁(yè)韋伯的理想官僚組織理論主要觀點(diǎn):

以理性的、正式規(guī)定的法律制度規(guī)范為權(quán)威中心實(shí)施管理。

1．在勞動(dòng)分工基礎(chǔ)上規(guī)定每個(gè)崗位的權(quán)力和責(zé)任，并把它制度化。

2．建立有序的等級(jí)職位系統(tǒng)，并以制度形式鞏固下來(lái)。

3．明確規(guī)定職位對(duì)人應(yīng)有能力的要求。根據(jù)技術(shù)資格挑選組織成員。

4．原則上所有人都服從制度規(guī)定，不是服從于某個(gè)人。

5.每個(gè)管理人員只負(fù)責(zé)特定的工作，擁有執(zhí)行自己職能所必要的權(quán)力，權(quán)力要受到嚴(yán)格的限制，服從有關(guān)章程和制度的規(guī)定。

6．管理者的職業(yè)化。有固定報(bào)酬，謀求晉升的機(jī)會(huì)，忠于職守而不是忠于某人。

官僚制的優(yōu)越性

個(gè)人與權(quán)力相分離

理性精神與合理化精神的體現(xiàn)

適合工業(yè)革命以來(lái)大型企業(yè)組織的需要

在韋伯理論中公職人員的狀況第12頁(yè)/共187頁(yè)傳統(tǒng)行政管理理論其它的基礎(chǔ)與來(lái)源

泰勒的科學(xué)管理理論

1．科學(xué)管理的中心問(wèn)題是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

2．為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，需要挑選和培訓(xùn)第一流的工人。

3．要使工人掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器、材料和工作環(huán)境。

4．采用刺激性的工資報(bào)酬制度激勵(lì)工人努力工作。

5．勞資雙方應(yīng)變對(duì)立為合作，共同為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率努力。

6．把計(jì)劃職能和執(zhí)行職能分開(kāi)，以科學(xué)工作方法取代經(jīng)驗(yàn)工作方法。

7．實(shí)行職能工長(zhǎng)制，細(xì)化生產(chǎn)過(guò)程管理。

8．管理控制中實(shí)行例外原則，管理人員只對(duì)例外事項(xiàng)(重大事項(xiàng))保留處置權(quán)力。第13頁(yè)/共187頁(yè)法約爾的一般組織理論

組織管理的14條管理原則

⑴勞動(dòng)分工原則；

(2)權(quán)力與責(zé)任對(duì)等原則；

(3)紀(jì)律原則；

(4)統(tǒng)一指揮原則；

(5)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則；

(6)個(gè)人利益服從整體利益的原則；

(7)員工報(bào)酬原則；

(8)集權(quán)原則；

(9)等級(jí)系列原則；

(10)秩序原則；

(11)公平原則；

(!2)人員穩(wěn)定原則；

(13)首創(chuàng)精神原則；

(14)團(tuán)結(jié)合作原則。第14頁(yè)/共187頁(yè)20年代以來(lái)西方政府行政管理確立的基本框架：

古典主義的經(jīng)濟(jì)理論——自由經(jīng)濟(jì)理論

三權(quán)分立的政治權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)

行政與政治分離的行政中立

官僚制行政組織（規(guī)制型行政組織）

第15頁(yè)/共187頁(yè)三、對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論的批評(píng)與新公共行政運(yùn)動(dòng)

從40年代到60年代期間一直沒(méi)有停止過(guò)對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的批判

1、對(duì)政治與行政兩分法的批判

對(duì)社會(huì)價(jià)值觀念的反思----公平優(yōu)先原則

在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)不了的兩分法神話回歸政治學(xué)的口號(hào)

2、對(duì)忽視人的行為特點(diǎn)的批判

人際關(guān)系理論以及行為科學(xué)與泰勒管理理論之間的爭(zhēng)論

3、對(duì)脫離社會(huì)環(huán)境背景的批判

市場(chǎng)失效問(wèn)題凱恩斯主義的興起

4、對(duì)僵化的官僚體制的批判

官僚制與民主制的沖突對(duì)公務(wù)員的非人性化要求

官僚制并沒(méi)有預(yù)想的高效率關(guān)注投入和操作程序忽視產(chǎn)出與效果

在對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論批判的基礎(chǔ)上逐步出現(xiàn)的新公共行政運(yùn)動(dòng)第16頁(yè)/共187頁(yè)在60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉(zhuǎn)，在行政管理領(lǐng)域形成的新公共行政理論運(yùn)動(dòng)

新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)：

政府必須用看得見(jiàn)的手去干預(yù)經(jīng)濟(jì)

政府必須解決市場(chǎng)所不能自發(fā)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控問(wèn)題

行政與政治不能分離

社會(huì)不平等現(xiàn)象本身就是政治問(wèn)題，行政要以社會(huì)公平為目標(biāo)，公平優(yōu)先原則，扶助弱者，關(guān)注窮人的愿望和福利主義。

過(guò)于僵化的官僚體制不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展

按照韋伯理論建立的大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)型，分權(quán)化與增強(qiáng)彈性。適應(yīng)快速變化比標(biāo)準(zhǔn)化更重要。

尋求解決問(wèn)題的辦法而不是恪守于制度體制

由于新公共行政運(yùn)動(dòng)缺乏系統(tǒng)和連貫性，未能確立自己的地位來(lái)取代傳統(tǒng)行政管理理論，未能成為一個(gè)獨(dú)立的理論發(fā)展階段。第17頁(yè)/共187頁(yè)四、新公共管理理論

自80年代以來(lái)，出現(xiàn)的一種新的公共管理理論改革潮流，開(kāi)始取代傳統(tǒng)的行政管理理論成為主流。又稱“管理主義”、“企業(yè)型政府理論”、“后規(guī)制型組織理論”、“后官僚制理論”、“新保守主義”。這種反傳統(tǒng)的潮流很快占據(jù)上風(fēng)，使持這種觀點(diǎn)的政治人物上臺(tái)執(zhí)政。如撒切爾、里根等。

這種改革實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、縮小政府規(guī)模和縮減財(cái)政規(guī)模。

2、減少政府部門(mén)的權(quán)力。

3、改變行政組織的結(jié)構(gòu)。

4、將部分政府職能和任務(wù)交由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。

5、國(guó)有資產(chǎn)私有化。

6、縮減社會(huì)福利，更多的公共產(chǎn)品改為有償提供。第18頁(yè)/共187頁(yè)這種理論和改革產(chǎn)生的背景：

1、政府規(guī)模和財(cái)政規(guī)模多年來(lái)無(wú)休止的膨脹，社會(huì)不堪重負(fù)。

2、由凱恩斯主義興起的政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)并未能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

3、由福利主義造成的社會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重和社會(huì)生產(chǎn)率下降。

4、官僚制的弊端越來(lái)越突出，使政府成為公眾和媒體抨擊的對(duì)象。

5、西方國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代和不斷出現(xiàn)的重大的科學(xué)技術(shù)發(fā)展。

6、一些新的經(jīng)濟(jì)理論和管理理論的出現(xiàn)，“保守主義”勢(shì)力抬頭。

7、國(guó)際社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)進(jìn)入低潮。第19頁(yè)/共187頁(yè)

新公共管理理論內(nèi)容眾多、流派紛呈，眾多的學(xué)者論點(diǎn)并不一致，目前很難確定一個(gè)唯一的理論體系。但其中比較一致的觀點(diǎn)也很明確，主要包括：

1、強(qiáng)調(diào)變行政為管理。

◆改變行政人員只需要服從和執(zhí)行的現(xiàn)狀。行政組織也要有長(zhǎng)期目標(biāo)、長(zhǎng)期戰(zhàn)略，組織和個(gè)人都要承擔(dān)責(zé)任。

◆突出服務(wù)意識(shí)，進(jìn)而借鑒企業(yè)的顧客至上的觀念。

◆從行政體制本身支持和推進(jìn)社會(huì)民主進(jìn)程。

◆強(qiáng)調(diào)分權(quán)化。

◆鼓勵(lì)創(chuàng)新和變革。

2、突破傳統(tǒng)官僚制（規(guī)制型組織）的束縛。

◆改變行政主體內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。

◆在組織內(nèi)部從集體主義轉(zhuǎn)向個(gè)人主義。

◆重視人際關(guān)系。

◆靈活的人員流動(dòng)。

◆建立有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。第20頁(yè)/共187頁(yè)3、強(qiáng)調(diào)明確行政組織的目標(biāo)、責(zé)任和進(jìn)行績(jī)效考核。

◆目標(biāo)與責(zé)任的層層落實(shí)。

◆對(duì)組織和個(gè)人建立可衡量的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。

◆注重對(duì)結(jié)果、效果、產(chǎn)出的控制。

4、在行政職能中引入市場(chǎng)機(jī)制，并且將更多的公共產(chǎn)品交由民營(yíng)。

◆借鑒企業(yè)管理的理論、技術(shù)和方法。

◆注重提高效率。

◆突破自然壟斷。

◆利用市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

◆公共組織內(nèi)部也要引入競(jìng)爭(zhēng)。

5、行政和公務(wù)員不能脫離政治。

◆公務(wù)員對(duì)政策、政治負(fù)責(zé)。

◆提高行政管理的透明度。

◆有效的監(jiān)督機(jī)制。第21頁(yè)/共187頁(yè)目前理論界對(duì)新公共管理理論的批評(píng)：

1、公共管理與企業(yè)管理有著本質(zhì)上的不同。

2、理論上的論證和實(shí)踐中的效果不一致。

3、人不是經(jīng)濟(jì)動(dòng)物。

4、增加了社會(huì)的不平等。

5、實(shí)踐中不可能拋棄傳統(tǒng)行政管理理論。

6、對(duì)公共組織和公共行政的抨擊是不客觀的。

為什么公共組織和政府更容易受到抨擊？

1、環(huán)境因素的影響。

2、受到的束縛更多。

3、牽涉更大范圍人們的利益。

4、成績(jī)難以衡量，缺點(diǎn)顯而易見(jiàn)。

5、安全有效的出氣筒。

6、容易被監(jiān)督、被矚目。

7、社會(huì)民眾參與意識(shí)的增強(qiáng)。第22頁(yè)/共187頁(yè)五、小結(jié)

通過(guò)本小節(jié)的介紹，提出以下幾點(diǎn)請(qǐng)大家注意：

1、公共行政的變革及其理論的發(fā)展是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步密切聯(lián)系的。

2、公共組織以及行政管理是與政治密不可分的。

3、從傳統(tǒng)行政管理理論到新公共行政運(yùn)動(dòng)再到新公共管理理論并不是截然分開(kāi)的、相互取代的階段，而是不斷改進(jìn)、承前啟后的過(guò)程。

4、與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)政治體制、社會(huì)文化積淀相適應(yīng)的公共管理模式才是最好的模式。

5、我們采用的“公共管理”的概念并非專(zhuān)指“新公共管理理論”。第23頁(yè)/共187頁(yè)

第三節(jié)、中國(guó)公共管理改革思考

一、我國(guó)機(jī)構(gòu)改革回顧

1、52年的第一次改革

仿蘇體制中央集權(quán)政務(wù)院改國(guó)務(wù)院中央政府部門(mén)增加到81個(gè)

2、第二次改革57年至59年

精簡(jiǎn)和調(diào)整機(jī)構(gòu)向地方下放權(quán)力對(duì)全面仿蘇的反思。

3、第三次改革61年至65年

總結(jié)大躍進(jìn)的失誤，扭轉(zhuǎn)宏觀失控問(wèn)題。全國(guó)進(jìn)一步精簡(jiǎn)81萬(wàn)干部。

4、文革的沖擊與撥亂反正66—78

文革中的非正常變動(dòng)，國(guó)務(wù)院部門(mén)由79個(gè)減為32個(gè)。

76年以后撥亂反正，沿用50年代舊體制國(guó)務(wù)院逐步恢復(fù)到100個(gè)部門(mén)。

5、第四次改革82—85

三年體制改革任務(wù)，撤并機(jī)構(gòu)裁減人員，解決副職過(guò)多問(wèn)題。國(guó)務(wù)院部門(mén)減為61個(gè)，全國(guó)機(jī)關(guān)人員減少21萬(wàn)。分灶吃飯、實(shí)行利改稅。第24頁(yè)/共187頁(yè)6、第五次改革88年

轉(zhuǎn)變政府職能，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重點(diǎn)。向地方放權(quán)，向企業(yè)放權(quán)。

中央政府減少9700干部充實(shí)基層。

7、第六次改革93年

進(jìn)一步解決政企不分，機(jī)構(gòu)臃腫、脫離群眾、效率低下等弊端。國(guó)務(wù)院部委改行業(yè)協(xié)會(huì)、部門(mén)由86個(gè)減為59個(gè)。全國(guó)精簡(jiǎn)200萬(wàn)人。

8、第七次改革98年

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，調(diào)整權(quán)限，依法行政。國(guó)務(wù)院組成部門(mén)減少11個(gè)，大約精簡(jiǎn)一半的干部編制。

9、新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)的改革實(shí)踐

二、存在的問(wèn)題

1、需要轉(zhuǎn)變的觀念問(wèn)題

▲不能完全排除個(gè)人利益

▲高官與普通人有相同的行為動(dòng)機(jī)第25頁(yè)/共187頁(yè)▲政府、官員、與人民的關(guān)系。

▲社會(huì)主義民主的思想基礎(chǔ)

▲制度與機(jī)制是解決問(wèn)題的根本

2、幾個(gè)突出的問(wèn)題

▲干部選拔制度

▲真實(shí)反映民眾意愿的渠道

▲公共管理決策的規(guī)則問(wèn)題

▲中國(guó)的利益集團(tuán)

▲政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開(kāi)

▲機(jī)構(gòu)臃腫與吃飯財(cái)政第26頁(yè)/共187頁(yè)第四節(jié)、與公共管理理論相關(guān)的幾個(gè)新理論

一、公共選擇理論

公共選擇理論的前提

丹尼斯.繆勒的定義：

公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單的定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇理論的主題與政治科學(xué)的主題是一樣的：國(guó)家理論，投票規(guī)則，投票者行為，政黨政治學(xué)，官員政治等等。公共選擇理論研究的方法仍然是使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法。像經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣，公共選擇理論的基本行為假設(shè)是，人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化的人。

用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析政治問(wèn)題。

選擇什么？如何選擇？

人類(lèi)社會(huì)的兩個(gè)市場(chǎng)論第27頁(yè)/共187頁(yè)公共選擇理論幾個(gè)淺顯論點(diǎn)的介紹

1、公共產(chǎn)品與“逃票乘車(chē)”

2、科斯定理

3、兩黨競(jìng)選的沙灘定律

4、尋租理論

其他論點(diǎn)

利益集團(tuán)理論、官員效用最大化、多黨競(jìng)爭(zhēng)模型、政府失靈理論以及投票規(guī)則理論等等。

從公共選擇理論中可以導(dǎo)出的結(jié)論

西方的民主是一種有缺陷與不合理的民主

政府干預(yù)只能起負(fù)面作用

公共選擇理論的缺陷

理性人假設(shè)的片面性塔洛克的革命模型

完全寄希望于規(guī)則與制度

某些結(jié)論過(guò)于極端片面第28頁(yè)/共187頁(yè)二、博弈論

一種多人利益沖突、相互影響的決策理論。

定義：關(guān)于相互依存中理性行為的研究。屬于常用的數(shù)學(xué)分析方法

簡(jiǎn)單舉例：

囚徒博弈

B囚徒

坦白抵賴

A囚徒坦白-8，-80，-10

抵賴-10，0-1，-1

對(duì)于A，B任一囚徒其最優(yōu)策略是坦白。這就是一種均衡狀態(tài)，學(xué)術(shù)上稱其為納什均衡。

它反映的是個(gè)人理性與集體理性的問(wèn)題，如石油輸出國(guó)組織、公共福利事業(yè)等。第29頁(yè)/共187頁(yè)智豬博弈

類(lèi)似童話中有一大一小兩只聰明的豬，住在一個(gè)自動(dòng)化的豬圈中，豬圈的一端是食槽，另一端是投放飼料的一個(gè)杠桿，踩一下杠桿會(huì)有10個(gè)單位的飼料進(jìn)入豬食槽,但是誰(shuí)踩杠桿要付出2個(gè)單位的成本。兩只豬跑動(dòng)的速度一樣，但大豬吃食快（7：3）。

小豬

踩等

大豬踩5，14，4

等9，-10，0

大豬的最優(yōu)策略——踩，小豬的最優(yōu)策略——等。

這是一種多勞不多得的問(wèn)題，類(lèi)似股份公司的大股東與小股東的關(guān)系問(wèn)題，還有市場(chǎng)上的大企業(yè)與小企業(yè)的新產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)問(wèn)題。一個(gè)村莊兩戶人家，一個(gè)很富，一個(gè)很窮，村路不好走，誰(shuí)來(lái)修路呢？制造大豬對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有好處。第30頁(yè)/共187頁(yè)靜態(tài)，動(dòng)態(tài)博弈，和不完全信息下的博弈

前面的例子是參與博奕的雙方同時(shí)決策，沒(méi)有先后的反應(yīng)時(shí)間，這是靜態(tài)博弈，而實(shí)際當(dāng)中常常是根據(jù)對(duì)方的行動(dòng)來(lái)決定自己的行動(dòng)，先行動(dòng)者也要考慮自己的行動(dòng)會(huì)對(duì)后者有什么影響，后者將會(huì)如何行動(dòng)，這屬于動(dòng)態(tài)博弈。

這里所說(shuō)的還是所有參與者都知道博奕的規(guī)則、博奕的結(jié)構(gòu)和各方的偏好與狀態(tài)，在許多情況下（常常是多數(shù)情況下），這一點(diǎn)實(shí)際上并不成立，參與各方的信息并不完全和不充分，這就構(gòu)成了不完全信息下的博弈問(wèn)題。

斗雞博弈的例子乙

進(jìn)退

甲進(jìn)-3，-32，0

退0，20，0第31頁(yè)/共187頁(yè)

博弈理論是分析多方?jīng)Q策之間關(guān)系的工具，通常在公共管理領(lǐng)域用作分析相關(guān)利益者之間的均衡，成為制定管理策略的方法。

目前國(guó)內(nèi)常見(jiàn)到的博弈分析應(yīng)用如：

政策與制度設(shè)計(jì)分析

競(jìng)爭(zhēng)與合作分析

交通控制與誘導(dǎo)

沖突與談判模型

政府與企業(yè)關(guān)系分析

國(guó)際關(guān)系與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易分析第32頁(yè)/共187頁(yè)三、委托—代理理論

信息學(xué)科與經(jīng)濟(jì)學(xué)科的交叉產(chǎn)生了信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。同時(shí)由于信息的不完全導(dǎo)致交易雙方所得到的信息是不對(duì)稱的，這種不對(duì)稱可能使合同難以成立，最終喪失市場(chǎng)有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。代理理論就是在此基礎(chǔ)上提出了研究和建立不對(duì)稱信息下“委托—代理”關(guān)系的激勵(lì)協(xié)調(diào)機(jī)制，其基本原則就是激勵(lì)相容（激勵(lì)兼容）。所以代理理論是研究如何指導(dǎo)代理關(guān)系優(yōu)化設(shè)計(jì)的一種理論。

代理理論的前提是：

1、委托人與代理人的目標(biāo)不同。

2、委托人與代理人各自掌握的信息不對(duì)稱。

3、信息是可以購(gòu)買(mǎi)的。（獲得信息是要花成本的）

代理理論要解決的問(wèn)題是：

設(shè)計(jì)和建立一種能夠有效保證代理人的行為符合委托人利益和愿望的激勵(lì)機(jī)制（通常是合同），明確代理人的責(zé)任和利益，從而實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化。第33頁(yè)/共187頁(yè)代理問(wèn)題舉例：

高校教師的工資

計(jì)時(shí)還是計(jì)件？固定工資？

月光下的操作工

誰(shuí)做監(jiān)督者？

我們?cè)俸?jiǎn)單膚淺的談?wù)搶?shí)際中的代理關(guān)系博弈問(wèn)題：

車(chē)主與出租車(chē)司機(jī)的代理關(guān)系與利益均衡

不完全監(jiān)督下的最佳方案—高校公司的代理關(guān)系與利益均衡

公共管理領(lǐng)域誰(shuí)是委托者？誰(shuí)是代理人？

委托者與代理人的位置轉(zhuǎn)換現(xiàn)象——是誰(shuí)侵害了對(duì)方的利益

如何設(shè)計(jì)委托者與代理人之間的代理機(jī)制。

尋找解決公共管理問(wèn)題的激勵(lì)兼容方案第34頁(yè)/共187頁(yè)四、交易成本理論

交易成本可以被定義為進(jìn)行交易活動(dòng)所投入的資源的價(jià)值度量。

其它的主要概念是：

單位交易成本——平均每實(shí)現(xiàn)一次交易服務(wù)所支付的成本。

邊際交易成本——為多提供一次交易服務(wù)所支付的成本。

交易的效率——交易成本與交易效用之比。

利用交易成本的概念，我們可以從企業(yè)、市場(chǎng)或政府等多種提供公共產(chǎn)品的交易方式中選擇單位交易成本最低者。

利用邊際交易成本的概念，我們可以發(fā)現(xiàn)不同交易方式之間的界限在哪里，還可以得知，隨著交易次數(shù)的增長(zhǎng)（期限的延長(zhǎng)）交易的成本呈上升還是下降的趨勢(shì)。

第35頁(yè)/共187頁(yè)

通過(guò)對(duì)交易效率的分析，可以判斷某些公共產(chǎn)品是由市場(chǎng)提供好還是政府自己組織生產(chǎn)好。有些時(shí)候，雖然通過(guò)市場(chǎng)交易方式可以引入競(jìng)爭(zhēng)從而導(dǎo)致降低成本，但是交易過(guò)程本身的費(fèi)用如果太高的話，反而是一種不明智的選擇。

建立良好的社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)能有效的降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本。

金融體制改革、市場(chǎng)活動(dòng)的法制化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都能直接影響市場(chǎng)的交易成本。

公共管理活動(dòng)能有效的影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易成本，從而也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生重要影響。

政府投資與政府財(cái)政同樣存在交易成本問(wèn)題，降低交易成本也是政府行政管理需要考慮的方面。

政府有責(zé)任在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中建立與維護(hù)降低交易成本的機(jī)制。第36頁(yè)/共187頁(yè)五、社會(huì)資本理論（社會(huì)資本概念）

社會(huì)資本理論是上個(gè)世紀(jì)80年代末由西方學(xué)者提出的概念，經(jīng)十余年的發(fā)展，開(kāi)始受到人們的重視。

1、什么是社會(huì)資本？

社會(huì)資本的概念非常復(fù)雜，各派學(xué)者意見(jiàn)不同。但是大家都認(rèn)為其對(duì)于社會(huì)發(fā)展與公共管理具有十分重要的意義。

A社會(huì)資本是有別于貨幣資本、人力資本，存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，它為社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的行為者進(jìn)行交易與協(xié)作等特定活動(dòng)提供便利的資源，它包括規(guī)范、信任、關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和慣例等形式。

B社會(huì)資本是指社會(huì)組織的那些可通過(guò)促進(jìn)協(xié)調(diào)行動(dòng)而提高社會(huì)效能的特征，比如信任、規(guī)范及網(wǎng)絡(luò)。

C社會(huì)資本的現(xiàn)代定義是能帶來(lái)共同收益的社會(huì)規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。第37頁(yè)/共187頁(yè)D社會(huì)資本是指在國(guó)家權(quán)利之外，通過(guò)民眾自由地將個(gè)體人力資本進(jìn)行有機(jī)的社會(huì)結(jié)合而生成，能夠促進(jìn)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和社會(huì)心理結(jié)構(gòu)。大致可包括：合作性企業(yè)和自愿性社團(tuán)組織、暢通和諧的橫向交往網(wǎng)絡(luò)、民主自治的社會(huì)契約、互相信任的心理認(rèn)同、互學(xué)共進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)合作心態(tài)。

2、社會(huì)資本的作用

社會(huì)資本雄厚的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展就比較迅速；社會(huì)資本薄弱的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展則比較遲緩；而社會(huì)資本缺乏的國(guó)家，也就是個(gè)體人力資本的能量由于劣質(zhì)社會(huì)關(guān)系和劣質(zhì)心理關(guān)系結(jié)構(gòu)而被壓抑，被消磨的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展不僅停止，還可能倒退。社會(huì)資本的有無(wú)、多少已經(jīng)成為一國(guó)能否迅速發(fā)展的必要條件。

(1)降低交易成本

(2)優(yōu)化資源配置

(3)提升行為主體的行動(dòng)力與執(zhí)行力

(4)強(qiáng)化社會(huì)自組織能力第38頁(yè)/共187頁(yè)

3、我們應(yīng)該如何培育提高社會(huì)資本

中國(guó)社會(huì)資本的積累首先應(yīng)從構(gòu)建社會(huì)資本的自組織系統(tǒng)做起。

民眾在自組織過(guò)程中逐步建立民眾自治規(guī)則系統(tǒng)——社會(huì)規(guī)范。

培育民眾之間的互相信任關(guān)系，是中國(guó)民眾社會(huì)資本培育的第三方面。

建立民眾互學(xué)共進(jìn)心理系統(tǒng)是中國(guó)社會(huì)資本積累的第四個(gè)方面。

政府與公共管理者在提高社會(huì)資本方面應(yīng)承擔(dān)重要的責(zé)任。第39頁(yè)/共187頁(yè)第二章

行政組織管理

行政管理在現(xiàn)代社會(huì)公共管理領(lǐng)域起著主導(dǎo)作用，討論公共管理問(wèn)題時(shí)任何人都不能回避行政管理問(wèn)題。同樣，在公共管理學(xué)中所研究的公共組織中，行政組織占有主要的地位，影響和制約著公共管理領(lǐng)域的發(fā)展。所以作為公共管理學(xué)的主要內(nèi)容，本章圍繞行政組織的一些管理問(wèn)題展開(kāi)分析與討論。

第一節(jié)行政組織與行政環(huán)境

行政環(huán)境與行政管理之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的辯證關(guān)系。行政組織是行政管理的主體與載體，其與行政環(huán)境之間也存在同樣的辯證關(guān)系。

1、行政組織是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。

2、行政組織必須適應(yīng)行政環(huán)境。

3、行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致行政組織的發(fā)展變化。

4、行政組織對(duì)行政環(huán)境也有很明顯的能動(dòng)作用。第40頁(yè)/共187頁(yè)一、地理、自然資源環(huán)境的影響

地理與自然資源環(huán)境對(duì)國(guó)家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化的諸多方面有著重要的影響。也不可避免的影響行政組織。

英國(guó)的政治、軍事、行政與其他歐洲國(guó)家存有較大不同。

中東產(chǎn)油國(guó)家的行政管理的體現(xiàn)了高成本高消費(fèi)的特點(diǎn)。

地緣政治對(duì)行政組織不可避免的影響。

二、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的影響

生產(chǎn)力的發(fā)展決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。

自然經(jīng)濟(jì)---政府不必對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)---一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府部門(mén)控制。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)---（混合經(jīng)濟(jì)）政府的間接宏觀調(diào)控與微觀的市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)相結(jié)合。

不同的經(jīng)濟(jì)體制行政組織的任務(wù)、職能、規(guī)模都不相同。

不同的科技發(fā)展水平對(duì)行政組織的影響也不相同。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技發(fā)展水平還間接的影響人們的觀念。

第41頁(yè)/共187頁(yè)三、社會(huì)文化傳統(tǒng)的影響

不同的國(guó)家、地區(qū)、民族有著不同的文化傳統(tǒng)觀念。同一國(guó)家（地區(qū)）中不同的人們（不同階層、不同民族）觀念也不相同。

跨文化管理（又稱比較管理學(xué)）中用于衡量不同社會(huì)文化傳統(tǒng)的主要特征：

權(quán)力距離（權(quán)力差距）

個(gè)人主義與集體主義

長(zhǎng)期導(dǎo)向與短期導(dǎo)向

不確定性規(guī)避

社會(huì)性別角色第42頁(yè)/共187頁(yè)

12個(gè)國(guó)家或地區(qū)五種文化導(dǎo)向特征分析1995年

國(guó)家或地區(qū)權(quán)力距離個(gè)人主義男性化不確定性規(guī)避長(zhǎng)期導(dǎo)向

巴西142627216

委內(nèi)瑞拉550322/

美國(guó)381154317

英國(guó)443104718

法國(guó)16102510/

德國(guó)421592914

瑞典4711535012

荷蘭404513510

日本3322174

印度102120457

香港153718492

泰國(guó)213944308

說(shuō)明：1－－53名排序，1為最強(qiáng)(高)，53為最弱(低)。第43頁(yè)/共187頁(yè)

世界上多元化的文化傳統(tǒng)之間，存在的只是五彩繽紛的各具特色，而沒(méi)有明顯的優(yōu)劣之分。

過(guò)大的權(quán)力距離容易導(dǎo)致的消極后果：

①國(guó)民對(duì)行政管理的淡漠。

②清官期待心理。

③“官本位”盛行。

④逆來(lái)順受和對(duì)權(quán)威的迷信。

公共政策的社會(huì)性別分析

四、社會(huì)變遷的影響

各種社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口、社會(huì)規(guī)范、文化、風(fēng)俗等社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)展和變化都屬于社會(huì)變遷。較大和較快的社會(huì)變遷將使原有的社會(huì)系統(tǒng)失去平衡，必然對(duì)行政組織形成沖擊。

行政組織也將阻擋或適應(yīng)這種變遷。

五、國(guó)際環(huán)境的影響

指一個(gè)國(guó)家與世界各國(guó)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等各方面的相互關(guān)系。

當(dāng)前國(guó)際環(huán)境對(duì)各國(guó)行政組織的影響日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。第44頁(yè)/共187頁(yè)第二節(jié)

規(guī)制型組織管理

世界各國(guó)的行政組織基本上都屬于規(guī)制型組織。針對(duì)我國(guó)目前的行政管理改革現(xiàn)狀，從規(guī)制型組織理論開(kāi)始進(jìn)行分析討論有著一定的現(xiàn)實(shí)意義。

規(guī)制型組織在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理歷史中的地位和現(xiàn)狀。

一、

規(guī)制型組織的特點(diǎn)

1、標(biāo)準(zhǔn)化

對(duì)于任何一個(gè)要求實(shí)現(xiàn)一定程度正規(guī)化的組織，無(wú)論是企業(yè)組織還是行政組織都必須采用標(biāo)準(zhǔn)化的組織建設(shè)原則。組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容主要是三個(gè)方面：

即專(zhuān)業(yè)化分工、工作指標(biāo)化和工作人員統(tǒng)一化。第45頁(yè)/共187頁(yè)(1)專(zhuān)業(yè)化分工

專(zhuān)業(yè)化分工是組織標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)，其原則是使組織內(nèi)部每個(gè)職位的工作盡可能的單一化。

(2)工作指標(biāo)化

按照每個(gè)職位的工作類(lèi)型，在工作分析的基礎(chǔ)上確定其應(yīng)該完成的工作數(shù)量、質(zhì)量、程序和時(shí)間。

(3)工作人員統(tǒng)一化

在同樣的職位中，對(duì)工作人員的文化水平、工作技能水平、身體素質(zhì)等各方面的條件要求應(yīng)該是具體的、標(biāo)準(zhǔn)的和統(tǒng)一的。

現(xiàn)代行政組織管理的理論研究和實(shí)踐已經(jīng)證明了組織標(biāo)準(zhǔn)化存在的優(yōu)勢(shì)和弊端

第46頁(yè)/共187頁(yè)2、秩序化

組織的運(yùn)作秩序是組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。任何一個(gè)系統(tǒng)都要按照一定的秩序運(yùn)動(dòng)，包括系統(tǒng)內(nèi)部的秩序和本系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間以及與更大系統(tǒng)之間的秩序。

實(shí)質(zhì)就是相關(guān)各部分（各職位、各部門(mén)、各組織）間的相互聯(lián)系的方式、渠道和程序的有序化，或稱這些聯(lián)系在時(shí)間和空間上的規(guī)范性。

3、非人情化

這是規(guī)制型組織的主要優(yōu)點(diǎn)之一，強(qiáng)調(diào)對(duì)人的一視同仁和公平、平等。不僅在組織內(nèi)部如此，對(duì)組織外部的服務(wù)對(duì)象（顧客）也是如此。非人情化的實(shí)現(xiàn)主要依靠：第47頁(yè)/共187頁(yè)

（1）、公開(kāi)的選拔制度。

（2）、標(biāo)準(zhǔn)化的職位設(shè)計(jì)和工作程序。

（3）、公開(kāi)有效的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和考核。

（4）、有效的監(jiān)控與獎(jiǎng)罰手段。

4、非隨意性

在規(guī)制型組織中，一切都要按照既定的規(guī)則和程序進(jìn)行，排除一切偶然性、不確定性、模糊性。任何成員沒(méi)有違反規(guī)則與程序的權(quán)力。

5、權(quán)力制衡

權(quán)力的行使要受到嚴(yán)格的制衡，一切行使權(quán)力的活動(dòng)都在規(guī)則之內(nèi)，都在相應(yīng)的監(jiān)督和制衡之中。法制化、理性化與相對(duì)公開(kāi)化。

6、管理權(quán)與所有權(quán)的分離第48頁(yè)/共187頁(yè)二、規(guī)制型行政組織結(jié)構(gòu)建設(shè)

本段內(nèi)容主要是討論一般規(guī)制型組織中幾種常見(jiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

1、直線部門(mén)與職能部門(mén)

（1）直線部門(mén)及其特點(diǎn)

直線部門(mén)的形成

直線部門(mén)的特點(diǎn)

（2）職能部門(mén)及其特點(diǎn)

職能部門(mén)的形成

職能部門(mén)的特點(diǎn)

（3）直線制與職能制的沖突

基本矛盾

（4）直線部門(mén)與職能部門(mén)的錯(cuò)位第49頁(yè)/共187頁(yè)導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因

◆行政首長(zhǎng)知識(shí)有限，只能更多的依賴職能部門(mén)。

◆行政首長(zhǎng)精力有限，常委托職能部門(mén)直接辦理。

◆行政首長(zhǎng)需要回避一些問(wèn)題。

◆對(duì)職能部門(mén)的授權(quán)不明確。

◆下級(jí)直線部門(mén)對(duì)職能部門(mén)能左右行政首長(zhǎng)的決策而感到畏懼。

（5）派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)問(wèn)題

2、正職與副職

（1）副職的位置

A、作為一個(gè)管理層次的副職

B、作為純粹助手的副職

C、作為候補(bǔ)代理者的副職第50頁(yè)/共187頁(yè)

第51頁(yè)/共187頁(yè)（2）副職的職責(zé)界限及其與正職關(guān)系的協(xié)調(diào)

既不要失職又不要越權(quán)是管理者都必須遵循的原則，但是這一原則在副職位置上落實(shí)起來(lái)格外困難。

哈羅德?孔茨說(shuō)過(guò)：“在行政正職當(dāng)中，有一個(gè)相當(dāng)普遍的不滿，就是他們雖然了解職權(quán)下放的重要性，但是他們的下級(jí)卻往往將職權(quán)上交。換句話說(shuō)，他們有時(shí)命令下屬人員去解決一個(gè)問(wèn)題，但是過(guò)了幾天或者幾個(gè)星期后發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題又回到他們的辦公桌上?！?/p>

造成這種現(xiàn)象的原因

“如果授予下級(jí)做決策的自主權(quán)限得當(dāng)，上級(jí)就必須抵制住由自己來(lái)做決策的誘惑。”

應(yīng)該把副職的數(shù)量限制在盡可能少的程度上，能使用助理就不要使用副職。這是因?yàn)椋旱?2頁(yè)/共187頁(yè)A、副職的存在會(huì)引起組織結(jié)構(gòu)上的混亂

B、副職增多之后，對(duì)副職的管理和協(xié)調(diào)就會(huì)成為正職的一種繁重的工作

C、副職的存在和增加，會(huì)導(dǎo)致“多人同時(shí)向下授權(quán)”的情況

D、助理與正職間的上下級(jí)關(guān)系明確

“副職難當(dāng)”與“寧當(dāng)雞頭不作鳳尾”

良好的溝通與相互信任是解決之道

（3）正職與副職間的雙向選擇

雙向選擇的進(jìn)步與潛在危險(xiǎn)

（4）設(shè)立副職的另外用意第53頁(yè)/共187頁(yè)3、規(guī)制型行政組織的規(guī)則度

規(guī)則度是衡量規(guī)制型組織運(yùn)作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。

在規(guī)制型組織中，符合組織規(guī)則的行為是正當(dāng)組織行為，不符合組織規(guī)則的行為是不正當(dāng)組織行為。在一個(gè)運(yùn)作質(zhì)量高的規(guī)制型組織中，正當(dāng)?shù)慕M織行為應(yīng)該遠(yuǎn)高于不正當(dāng)?shù)慕M織行為。正當(dāng)組織行為在該組織全部組織行為中所占的比例即為規(guī)則度。

這里所指的組織行為應(yīng)該包括組織領(lǐng)導(dǎo)及一般成員辦理的全部行政事務(wù)。既包括以組織名義正式辦理的行政事務(wù)，也包括不以組織名義非正式辦理的行政事務(wù)。

規(guī)制型組織是在與無(wú)規(guī)則和不遵守規(guī)則的斗爭(zhēng)中發(fā)展起來(lái)的，規(guī)則度必然是規(guī)制型組織追求的目標(biāo)之一。第54頁(yè)/共187頁(yè)不正當(dāng)組織行為的主要類(lèi)型：

◎不負(fù)責(zé)任行為

◎按人情關(guān)系辦事的行為

◎公務(wù)中謀求私利的行為

（1）提高組織規(guī)則度的措施

A、建立完善的政務(wù)公開(kāi)制度

政務(wù)公開(kāi)就是把規(guī)制型組織的標(biāo)準(zhǔn)化公開(kāi)

政務(wù)公開(kāi)的三個(gè)主要方面：

◎辦事規(guī)則、政策、法律依據(jù)的公開(kāi)

◎辦事機(jī)構(gòu)和辦事權(quán)限的公開(kāi)

◎辦事程序（順序、手續(xù)）和辦事時(shí)限的公開(kāi)第55頁(yè)/共187頁(yè)推行政務(wù)公開(kāi)可以達(dá)到的效果：

◎限制公職人員“黑幕交易”行為，促進(jìn)公職人員盡職盡責(zé)。

◎縮短公職人員的辦事時(shí)間，提高行政效率。

◎密切行政組織與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系，有利于建立有效的反饋制度。

我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的具體實(shí)踐：

◎中央機(jī)關(guān)返還借調(diào)人員。

◎下級(jí)部門(mén)監(jiān)督評(píng)價(jià)上級(jí)部門(mén)。

◎?yàn)榉?wù)對(duì)象著想的服務(wù)措施。

◎“首問(wèn)責(zé)任制”。

◎文示化的公開(kāi)制度。第56頁(yè)/共187頁(yè)B、熱爐規(guī)則的運(yùn)用

◎預(yù)先警告原則

◎及時(shí)性原則

◎客觀與公平原則

C、建立有效控制機(jī)制

◎提高違規(guī)的成本

◎有效的監(jiān)督與考核

◎程序上和制度上的互相制衡

（2）建立行政“三分法”的嘗試

深圳市行政改革的實(shí)驗(yàn)：

行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督的三分制。第57頁(yè)/共187頁(yè)三、機(jī)構(gòu)管理——威爾遜的機(jī)構(gòu)管理理論

美國(guó)加州大學(xué)教授，當(dāng)代著名行政管理學(xué)者詹姆斯.Q.威爾遜

機(jī)構(gòu)管理的論著《美國(guó)官僚政治——政府機(jī)構(gòu)的行為及其動(dòng)因》

中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社95年

（1）工作行為與工作成果的可觀測(cè)性

機(jī)構(gòu)管理理論認(rèn)為，組織機(jī)構(gòu)中工作成員的工作行為和工作成果的可觀測(cè)性會(huì)直接影響組織的效率和管理的復(fù)雜程度。

注：本文中工作行為又可稱作“付出”或“努力”，工作成果又可稱為“結(jié)果”。第58頁(yè)/共187頁(yè)按照經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的觀點(diǎn)，可觀測(cè)性與偷懶行為之間存在著必然的聯(lián)系。

在行政機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)中，工作人員（組織成員）偷懶行為也是經(jīng)常發(fā)生的。（包括不負(fù)責(zé)任和減少努力的行為）但是在不同的機(jī)構(gòu)中偷懶行為發(fā)生的頻率和幅度大不相同。而這種差異主要取決于機(jī)構(gòu)中工作人員的付出與成果的可觀測(cè)性方面。

A、為什么管理政府機(jī)構(gòu)和其他公共組織遠(yuǎn)比管理私人企業(yè)復(fù)雜得多？

★通常情況下，企業(yè)機(jī)構(gòu)比公共機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的可觀測(cè)性大得多，所以管理也容易得多。第59頁(yè)/共187頁(yè)

每個(gè)成員個(gè)人的付出與取得成果之間并不一定存在著線性關(guān)系，成果常常是由多種因素綜合作用的結(jié)果，所以組織成員的付出并不一定與組織成果之間有必然的聯(lián)系。

在規(guī)范的市場(chǎng)中，企業(yè)通常并不具有壟斷性，同一種類(lèi)型同一種行業(yè)的企業(yè)之間可以比較，在其他因素相同的條件下就可以看出某一個(gè)具體企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成果與其成員的付出之間是密切相關(guān)的。而公共組織與行政組織的自然壟斷性造成無(wú)法與同類(lèi)組織比較，也就很難看出某一具體的公共組織或行政組織其成果的取得在多大程度上取決于其組織成員的付出。

★這種付出與成果之間關(guān)系的不確定性，造成公共組織或行政組織的成果比企業(yè)組織的成果更難以確定其取決于組織成員付出的程度。也就增加了公共組織和行政組織管理的復(fù)雜性。第60頁(yè)/共187頁(yè)B、機(jī)構(gòu)管理追求的是由每個(gè)成員的成果所構(gòu)成的組織成果，而希望能夠控制的是每個(gè)成員的付出。

對(duì)行政機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)成員工作行為（付出）的觀測(cè)

對(duì)不同機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其成員付出的可觀測(cè)性是不同的；對(duì)同一機(jī)構(gòu)中不同工作崗位上的成員的付出可觀測(cè)性也是不同的。

造成付出不易觀測(cè)的原因：

*成員的工作不在主管的視線之內(nèi)

*成員的工作缺乏明顯外在形式

*成員在工作中需要采用比較深?yuàn)W的專(zhuān)業(yè)技術(shù)

對(duì)行政機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)成員工作成果（成果）的觀測(cè)

同樣，對(duì)不同機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其成員成果的可觀測(cè)性是不同的；對(duì)同一機(jī)構(gòu)中不同工作崗位上的成員的成果可觀測(cè)性也是不同的。第61頁(yè)/共187頁(yè)造成成果不易觀測(cè)的原因：

*缺少搜集有關(guān)成果信息的方法

*成員缺少有效手段來(lái)取得預(yù)期成果

*成員的成果受本人付出和其它因素的綜合影響

*成果的體現(xiàn)可能要滯后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間

（2）按可觀測(cè)性對(duì)行政機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)的分類(lèi)及分析

可觀測(cè)性應(yīng)該是一種連續(xù)變化的指標(biāo)，為了分析的簡(jiǎn)單起見(jiàn)，這里把付出與成果的可觀測(cè)性都分為可觀測(cè)與不可觀測(cè)兩種。這樣就組成四種組合，形成四種典型的機(jī)構(gòu)。把它們分別稱為：

生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)

程序型機(jī)構(gòu)

工藝型機(jī)構(gòu)

應(yīng)付型機(jī)構(gòu)第62頁(yè)/共187頁(yè)A、生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)

機(jī)構(gòu)成員的付出與成果都很容易觀測(cè)到的機(jī)構(gòu)。

主管可以通過(guò)設(shè)計(jì)有效的規(guī)則制度來(lái)取得好的組織績(jī)效。

與生產(chǎn)企業(yè)具有很相似的可觀測(cè)性特征，是最容易管理的機(jī)構(gòu)類(lèi)型。標(biāo)準(zhǔn)化的管理與獎(jiǎng)懲分明的業(yè)績(jī)考核是有效的管理手段。

郵政、稅務(wù)部門(mén)某種程度上符合這種特征

提請(qǐng)注意的問(wèn)題

格雷莎姆定律：

可測(cè)算成果的工作往往會(huì)排擠不可測(cè)算成果的工作，或者說(shuō)有形的工作成果往往會(huì)排擠無(wú)形的工作成果。

以稅務(wù)部門(mén)舉例，會(huì)出現(xiàn)什么問(wèn)題？第63頁(yè)/共187頁(yè)在我國(guó)的行政組織中，重有形政績(jī)、輕無(wú)形政績(jī)的現(xiàn)象。

“以政績(jī)論英雄，以發(fā)展排座次”與“不求有功，但求無(wú)過(guò)”

B、程序型機(jī)構(gòu)

只能觀測(cè)到付出、不能觀測(cè)到成果的機(jī)構(gòu)

主管只能看到下屬成員在做什么，但是看不到這些努力能獲得什么成果。只能通過(guò)盡量科學(xué)的制定細(xì)而全的程序規(guī)則來(lái)進(jìn)行控制，無(wú)法根據(jù)成果的反饋改進(jìn)工作。

幾種具備此特征的機(jī)構(gòu)組織

程序型機(jī)構(gòu)的弱點(diǎn)及彌補(bǔ)措施

C、工藝型機(jī)構(gòu)

不能觀測(cè)到付出，只能觀測(cè)到成果的機(jī)構(gòu)

主管可以通過(guò)對(duì)成果的考核實(shí)行目標(biāo)管理的方法第64頁(yè)/共187頁(yè)辦公室人員與教師的爭(zhēng)論

幾種符合上述特征的機(jī)構(gòu)或崗位

成果能夠說(shuō)明組織成員的努力程度嗎？

大樣本條件下的概率相對(duì)精確

成果比較時(shí)對(duì)客觀條件影響的修正

D、應(yīng)付型機(jī)構(gòu)

既不能觀測(cè)到付出又不能觀測(cè)到成果的機(jī)構(gòu)

主管能做的事情很有限，一般是一種開(kāi)環(huán)控制。

幾種此特征類(lèi)型的舉例

容易產(chǎn)生的與格雷莎姆定律相類(lèi)似的現(xiàn)象

可以采用的“軟方法”第65頁(yè)/共187頁(yè)（3）對(duì)于四種分類(lèi)討論之后需要強(qiáng)調(diào)的幾點(diǎn)問(wèn)題

A、任何一個(gè)行政組織與公共組織都很難是單純的某一種類(lèi)型機(jī)構(gòu)，綜合型是最常見(jiàn)的。

B、任何組織中的不同部門(mén)和不同職位常會(huì)具有不同的特征，所以同一組織內(nèi)不同部分常呈現(xiàn)出不同類(lèi)型的特征。

C、任何組織及其下屬部門(mén)的特征不是一成不變的，在不同的時(shí)期受到的各種變化因素的影響是不同的，其類(lèi)型特征也可能發(fā)生改變。

D、對(duì)不同類(lèi)型的組織采用不同的管理對(duì)策，而對(duì)同一個(gè)組織也常常要考慮多種方法的綜合使用。（代理理論是一種研究管理制度設(shè)計(jì)的有效的輔助方法）

E、由于公職人員和政府官員普遍得到社會(huì)的承認(rèn)和公眾一定程度的信任，以及他們總體的素質(zhì)普遍高于社會(huì)平均水平，所以我們引用威爾遜先生的一句話作為本節(jié)的結(jié)束語(yǔ)是恰當(dāng)?shù)?，“如果就此認(rèn)為政府官員和公職人員都是徹頭徹尾的利己主義者，只謀求最大的私利，那就錯(cuò)了?！保ń?jīng)濟(jì)人假設(shè)在機(jī)構(gòu)管理問(wèn)題上的狹隘與有限性）第66頁(yè)/共187頁(yè)第三節(jié)行為科學(xué)對(duì)行政組織的影響

40年代以來(lái)影響日益擴(kuò)大的行為科學(xué)、組織行為學(xué)理論從人的社會(huì)需求、情感和人際關(guān)系的角度研究對(duì)人的行為和組織行為的作用，與傳統(tǒng)的行政管理理論形成了強(qiáng)烈的沖突。同時(shí)穩(wěn)定運(yùn)行了幾十年的官僚行政組織也暴露出越來(lái)越明顯的缺點(diǎn)，在這種背景下，行為科學(xué)理論在40年代初至70年代末也對(duì)行政組織形成了較大的影響。于是情感管理問(wèn)題被提到行政組織中來(lái)。

一、營(yíng)造組織內(nèi)的家族氣氛

實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)在組織內(nèi)部具有一定的情感成分有時(shí)會(huì)促進(jìn)組織績(jī)效的提高，如何增進(jìn)組織內(nèi)的有效情感成分，人們想到了家族組織。

1、協(xié)作組織與家族組織

歷史最久遠(yuǎn)的組織——家族組織第67頁(yè)/共187頁(yè)以血緣為基礎(chǔ)以感情為紐帶維系組織運(yùn)作和組織成員關(guān)系的組織

家族組織在社會(huì)發(fā)展中的作用

什么是協(xié)作組織

家族組織與協(xié)作組織的主要不同點(diǎn)：

*人情多于法理，自覺(jué)的認(rèn)同關(guān)系多于合同關(guān)系。

*傳統(tǒng)、習(xí)俗和文化積淀的影響大于規(guī)則和制度的影響。

*成員有強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感。

*組織有強(qiáng)大的凝聚力。

當(dāng)代的組織理論往往都只限于以協(xié)作組織為研究對(duì)象，從組織行為學(xué)角度研究協(xié)作組織的著名學(xué)者巴納德提出了不同于法約爾和韋伯的組織理論

第68頁(yè)/共187頁(yè)協(xié)作組織的三個(gè)要素：

1、協(xié)作意愿

組織是由具有協(xié)作意愿的個(gè)人組成，協(xié)作意愿意味著交出對(duì)自己行為的控制權(quán)。這個(gè)意愿是以組織成員的滿意不滿意為依據(jù)的。成員的滿意程度符合公平理論。

公平理論介紹。

2、共同目標(biāo)

成員與組織之間存在著共同目標(biāo)是協(xié)作的基礎(chǔ)。而共同目標(biāo)實(shí)際上是指成員的個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)存在著的一致性程度。

組織管理者應(yīng)該根據(jù)環(huán)境的變化和個(gè)人目標(biāo)的變化，尋求組織目標(biāo)與環(huán)境的適配性，以及組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)更多的一致性。

3、信息溝通

有效溝通是協(xié)作組織的重要方面

現(xiàn)代組織對(duì)溝通的重視第69頁(yè)/共187頁(yè)管理者在信息溝通方面所要做的工作主要是：

◆明確每個(gè)成員在組織中的位置

◆建立正式的溝通渠道

◆為非正式的信息溝通創(chuàng)造條件

◆采用新的信息技術(shù)

巴納德對(duì)管理的定義：維持組織延續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)行為。

管理人員的基本職能是實(shí)現(xiàn)組織的三個(gè)平衡

組織的內(nèi)部平衡

組織的外部平衡

組織的動(dòng)態(tài)平衡

家族組織以血緣為紐帶，情感色彩最強(qiáng)。協(xié)作組織以各種協(xié)作為紐帶，以規(guī)則、法理和契約關(guān)系為基礎(chǔ)。如果能夠把家族組織的成員關(guān)系引入?yún)f(xié)作組織就能增加組織內(nèi)的情感成分。第70頁(yè)/共187頁(yè)2、營(yíng)造組織內(nèi)的家族氣氛

營(yíng)造家族氣氛是組織情感管理的方式之一。

許倬云教授從人類(lèi)學(xué)的角度將兩種社會(huì)組織——部落與企業(yè)做過(guò)比較研究。

許倬云教授、美籍華人、匹茨堡大學(xué)教授、著名歷史學(xué)家

《從歷史看領(lǐng)導(dǎo)》三聯(lián)書(shū)店94年

“以部落的結(jié)構(gòu)來(lái)譬喻公司其實(shí)是具有相當(dāng)意義的，目前專(zhuān)事于管理學(xué)的人卻忽略了這一點(diǎn)，一般學(xué)管理的人往往著眼于制度，而‘部落’的概念則是把一個(gè)人群當(dāng)作文化的共同體。從文化共同體的層面上看，人，就不是制度中的一個(gè)小螺絲釘，而是一個(gè)活生生、有血有肉、有愛(ài)憎有喜怒的人。換言之，以這種眼光觀察，則可超越從管理學(xué)的角度來(lái)觀察圖表、流程的缺陷，使我們明白，我們正面臨的問(wèn)題，正要處理的是活生生的人，而不是流程圖?！?/p>

企業(yè)與部落的相似之處第71頁(yè)/共187頁(yè)組織文化建設(shè)的目的之一是建立成員的認(rèn)同感

建立伙伴式的合作信任關(guān)系，樹(shù)立與下屬的交流和共享的態(tài)度，而不是呆板的層級(jí)結(jié)構(gòu)，有助于管理者確立領(lǐng)袖地位。

中國(guó)歷史上的周朝以家族式管理鞏固政權(quán)

日本企業(yè)的實(shí)踐

營(yíng)造家族氣氛是為了創(chuàng)建組織的文化共同體，強(qiáng)化成員的認(rèn)同感和歸屬感，其前提是確立了有關(guān)規(guī)制，并以有益和適度為原則。

三、Z型組織理論

在X理論與Y理論的基礎(chǔ)上，威廉?大內(nèi)提出了Z理論。

日裔美籍學(xué)者，加州大學(xué)管理學(xué)教授，《等級(jí)制、家族制和Z理論》

摘自（世界管理經(jīng)典著作精選）企業(yè)管理出版社94年第72頁(yè)/共187頁(yè)

建立在X理論上的X型組織

建立在Y理論上的Y型組織

Z理論的觀點(diǎn)

組織內(nèi)存在可以對(duì)組織進(jìn)行管理和控制的三種機(jī)制

市場(chǎng)制

最基本的控制機(jī)制就是價(jià)格，如果價(jià)格設(shè)置得當(dāng)，就可以利用組織成員追求個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)，促成有效的協(xié)作機(jī)制。

層級(jí)制（等級(jí)制）

關(guān)鍵是職責(zé)與權(quán)限。組織成員必須自愿的賦予上級(jí)對(duì)自己發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，同時(shí)自愿的接受對(duì)自己行為的檢查控制。層級(jí)制比市場(chǎng)制更能容忍不可觀測(cè)性問(wèn)題。

家族制

一種擁有共同文化的組織。組織中的絕大多數(shù)成員具有共同的價(jià)值觀和共同的信念，以組織目標(biāo)為共同目標(biāo)，在如何實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的途徑和方法上有共同的看法。

第73頁(yè)/共187頁(yè)三種機(jī)制與組織的關(guān)系

三種機(jī)制同時(shí)存在于一般組織中。任何組織實(shí)際上都不可能完全排除三種機(jī)制中的任何一種。只不過(guò)是在不同的組織中各種機(jī)制所占的地位或比重不同而已。

按照日本企業(yè)模式，大內(nèi)提出“現(xiàn)代工業(yè)家族：Z型組織”的概念。

Z型組織的特征：

◆相對(duì)徹底的同化過(guò)程。

◆長(zhǎng)期穩(wěn)定和成分單一的組織成員。

◆考評(píng)少，升遷慢。

◆含蓄與非正式的控制。

◆整體觀念和親情氣氛。

◆集體決策。

◆個(gè)人承擔(dān)責(zé)任。第74頁(yè)/共187頁(yè)三、關(guān)于非正式組織理論

在前面的介紹中，Y理論對(duì)層級(jí)制組織缺陷的彌補(bǔ)方法主要是借助于對(duì)非正式組織的研究而得到啟發(fā)的，希望在正式組織的基層中仿照非正式組織的優(yōu)點(diǎn)（有利的一面），在正式組織中建立有較強(qiáng)凝聚力的小組。對(duì)此，我們所要強(qiáng)調(diào)的是：

1、任何組織中一般都會(huì)存在著非正式組織，非正式組織具有有利于正式組織的一面，如有利于提高凝聚力、促進(jìn)溝通與合作、增強(qiáng)組織吸引力等；但也有不利于正式組織的一面，如只按照感情邏輯行事、與正式組織規(guī)范相背離、容易阻礙變革、常常散布不真實(shí)消息等。

2、不能只靠或主要靠非正式組織來(lái)提高組織的凝聚力，而應(yīng)該把提高凝聚力作為正式組織的任務(wù)。

3、必須明確正式組織與非正式組織的區(qū)別，明確組織的正式側(cè)面與非正式側(cè)面的區(qū)別，盲目的在正式組織中套用非正式組織的方式方法并非明智之舉。

4、對(duì)非正式組織是趨利避害的問(wèn)題，一味壓制或促進(jìn)都不可取。第75頁(yè)/共187頁(yè)第四節(jié)新公共管理理論對(duì)規(guī)制型組織的批評(píng)

規(guī)制型組織是與大工業(yè)化生產(chǎn)相適應(yīng)的組織形式，在現(xiàn)代社會(huì)，其弊端遭到人們?cè)絹?lái)越強(qiáng)烈的批評(píng)。特別是在80年代以后，西方理論界興起的新公共管理理論對(duì)傳統(tǒng)的行政組織和行政管理理論進(jìn)行了尖銳地批評(píng)。其中主要的批評(píng)集中在以下幾方面。

一、行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張和人浮于事

行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人浮于事并非是中國(guó)所特有的，而是規(guī)制型組織的通病。美國(guó)文職人員的增長(zhǎng)也是很典型的。

年代1790180119001930194019451980

文職人數(shù)300多210030萬(wàn)59萬(wàn)102萬(wàn)378萬(wàn)1597萬(wàn)

行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張的客觀原因

▲社會(huì)總?cè)丝诘脑黾雍统鞘谢M(jìn)程導(dǎo)致人口高度集中

▲政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利增多所造成的職能擴(kuò)張第76頁(yè)/共187頁(yè)行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張的主觀原因

▲行政機(jī)構(gòu)自身利益導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)擴(kuò)張和人員膨脹

▲帕金森定律

行政機(jī)構(gòu)自身利益主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：

1、擴(kuò)大組織主要負(fù)責(zé)人職權(quán)的需要。

規(guī)?！毼弧鷻?quán)力→利益

職能擴(kuò)大凸現(xiàn)單位重要性

職能與規(guī)模的互為因果關(guān)系

2、滿足本部門(mén)人員安置與晉升的需要。

帕金森定律

1、帕金森時(shí)間定律

工作可以自動(dòng)膨脹占滿所有可用時(shí)間。

一項(xiàng)工作所需要的時(shí)間具有極大的彈性，由此推出，一項(xiàng)工作與完成該項(xiàng)工作所需人數(shù)幾乎無(wú)關(guān)。

第77頁(yè)/共187頁(yè)2、帕金森人員增加乘法律

由于任何官員都喜歡增加自己的下級(jí)，而不喜歡增加自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，行政機(jī)構(gòu)的人員增長(zhǎng)必定呈現(xiàn)一種乘法趨勢(shì)。

帕金森描述的人員增加過(guò)程：

①當(dāng)A感到工作負(fù)擔(dān)過(guò)重時(shí)，他可以作出三種選擇：

向上司W(wǎng)辭職；或要求上司W(wǎng)增派一人與其分擔(dān)工作；或者要求增加兩名下級(jí)助手。A必然作出第三種選擇，W也樂(lè)于支持他。

②W為A配備B與C作為其下屬。A由操作者成為管理者。W也升格。

③盡管B只是承擔(dān)原來(lái)由A承擔(dān)的部分工作，但由于需要與C協(xié)調(diào)還要向A請(qǐng)示匯報(bào)，所以B的工作負(fù)擔(dān)不會(huì)比以前的A輕松。于是B也有充足的理由向A提出過(guò)去同樣的要求。

④只給B配備兩名下級(jí)助手D、E顯然是不平衡的，A只好同時(shí)為C也配備兩名下級(jí)助手F、G，這樣A的晉升已經(jīng)成為定局。

于是一個(gè)職位變成了七個(gè)職位，而且大家的工作負(fù)擔(dān)恐怕都不輕松。第78頁(yè)/共187頁(yè)3、帕金森工作增加乘法律

公職人員協(xié)調(diào)自己與上級(jí)、下級(jí)、同級(jí)之間的關(guān)系是最主要的工作，而且這個(gè)工作任務(wù)量的大小隨著發(fā)生聯(lián)系的人數(shù)增多而呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)式的增長(zhǎng)。

帕金森對(duì)工作增加情況的描述：

在人員增加之后，現(xiàn)在7個(gè)官員從事著以前一個(gè)人所作的事情。7個(gè)人都在忙于工作，也都很盡職，而A卻比以前更忙碌。一份公文很可能要在每個(gè)人手里都轉(zhuǎn)上一圈，最終還要送到A手里最后定奪。A是個(gè)負(fù)責(zé)任的官員，不僅要為這份公文操心，還要關(guān)注下屬們的各種問(wèn)題，安排工作，協(xié)調(diào)關(guān)系，甚至是他們的身體和精神狀態(tài)。于是天天忙碌到深夜，以至華發(fā)早生。這就是晉升的代價(jià)。第79頁(yè)/共187頁(yè)4、帕金森機(jī)構(gòu)效率遞減律

機(jī)構(gòu)部門(mén)與人員越多，工作效率越低。

多余的人會(huì)做多余的事，而且對(duì)多余的人的管理也成為多余的任務(wù)。

機(jī)構(gòu)的歷史越長(zhǎng)，人員素質(zhì)越差。

沒(méi)有人會(huì)選擇明顯比自己優(yōu)秀的人作為部屬，否則會(huì)威脅自己的職位。于是，武大郎開(kāi)店成為必然。一頭獅子可以統(tǒng)帥一群綿羊，一頭綿羊怎么能統(tǒng)帥一群獅子呢？

5、彼得原理

勞倫斯?彼得，美國(guó)管理學(xué)家。他提出了機(jī)構(gòu)成員謀求晉升的原理。

在一個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)的組織中，每個(gè)成員都希望獲得晉升，并為之付出自己艱辛的努力，直至爬到效率無(wú)能級(jí)。即只有晉升到明顯的力不勝任，力所不及的職位時(shí)為止。

所以層級(jí)組織中的各個(gè)崗位上很容易出現(xiàn)大量力不勝任的人員。第80頁(yè)/共187頁(yè)二、組織結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜

組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的原因：

▲社會(huì)發(fā)展節(jié)奏加快而不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題。

▲高度專(zhuān)業(yè)化和嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化的工作范圍與職權(quán)界限。

▲帕金森定律。

組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的表現(xiàn)：

▲為解決新問(wèn)題而新設(shè)立的部門(mén)與職位不斷出現(xiàn)。

▲為協(xié)調(diào)不斷增加的部門(mén)而不得不設(shè)立新的綜合管理部門(mén)。

▲組織內(nèi)需要協(xié)調(diào)的關(guān)系和需要建立的信息渠道呈指數(shù)性上升趨勢(shì)。

▲辦事程序極易出現(xiàn)混亂。

▲行政首長(zhǎng)的工作負(fù)擔(dān)日益沉重，集權(quán)現(xiàn)象更加突出。

三、行政組織日益缺乏活力

當(dāng)組織規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到飽和程度時(shí)，擴(kuò)張速度低于人員晉升的速度，就會(huì)出現(xiàn)官多兵少，頭大身子小的倒金字塔結(jié)構(gòu)。第81頁(yè)/共187頁(yè)倒金字塔結(jié)構(gòu)行政組織的特點(diǎn)：

▲追求組織內(nèi)現(xiàn)有人員關(guān)系和結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，對(duì)組織效率和成果的漠不關(guān)心。

▲權(quán)力之爭(zhēng)更為激烈。

▲眾多的領(lǐng)導(dǎo)職位使職務(wù)晉升成為理所當(dāng)然的事情，從而減弱了升遷對(duì)組織成員的激勵(lì)作用。

四、行政組織成員的束縛感不斷增強(qiáng)

對(duì)于規(guī)制型行政組織，其規(guī)模越大，分工就越細(xì)，組織成員就越被束縛在一個(gè)狹小的空間中，迫使他們喪失創(chuàng)造性和主動(dòng)性。

1、信息、職權(quán)與工作任務(wù)的不對(duì)稱造成效率低下

2、過(guò)多的規(guī)章條文束縛組織成員的主動(dòng)精神。

3、程式化的協(xié)作、交流渠道導(dǎo)致組織的彈性和有機(jī)協(xié)調(diào)能力低下。第82頁(yè)/共187頁(yè)五、缺乏彈性和靈活性、效率低下的行政組織無(wú)法適應(yīng)快速變化的環(huán)境

1、進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代和信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代的信息大量充斥和快速流動(dòng)，社會(huì)的快節(jié)奏，人員的高度集中和大量流動(dòng)，新的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，需要一次性處理的問(wèn)題也不斷增多。

2、以顧客為導(dǎo)向和競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的全球化市場(chǎng)。

3、人的個(gè)性化和人本主義的張揚(yáng)。

4、科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展帶給行政組織的壓力。

新公共管理理論為規(guī)制型行政組織開(kāi)出的治病藥方

1、行政組織引入市場(chǎng)機(jī)制，借鑒企業(yè)管理的方法。

2、縮小政府規(guī)模，實(shí)行分權(quán)化與基層自治。（去中心化）

3、把更多的公共事業(yè)和公共服務(wù)交由民營(yíng)。第83頁(yè)/共187頁(yè)

第三章有效的公共管理者

公共管理者是受?chē)?guó)家和公民的委托，行使公共權(quán)力，負(fù)責(zé)運(yùn)用公共資源及指揮從事公務(wù)的其他人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。

公共管理者從廣義上講可以分為兩大類(lèi)：民選的公共管理者和任命的公共管理者。而任命的公共管理者又可以分為政治性任命人員和經(jīng)過(guò)固定程序考核篩選出的常任公務(wù)員（常任文官）。

同時(shí)又可以根據(jù)公共管理者的職務(wù)等級(jí)分為：高級(jí)公共管理者、中級(jí)公共管理者和基層公共管理者。

本章主要以常任公務(wù)員為主要研究分析對(duì)象，就提高公共管理者的素質(zhì)和效能展開(kāi)討論。第84頁(yè)/共187頁(yè)第一節(jié)管理者的角色理論

管理者角色理論是一種研究管理者的理論。

管理者的角色理論有兩點(diǎn)要注意：

1、管理者角色的劃分是指管理者所從事的全部綜合管理活動(dòng)，其中包括非純粹的管理工作。所以管理者角色不能與管理職能的四大部分一一對(duì)應(yīng)。

2、隨著組織規(guī)模的不同以及管理者在組織內(nèi)部的層次等級(jí)不同，其所承擔(dān)各種角色的情況有所不同。

一、明茨伯格的十大角色理論

亨利.明茨伯格，哈佛大學(xué)管理學(xué)教授。73年在《管理工作的性質(zhì)》一文中提出了十大角色理論。

人際關(guān)系方面

1.掛名首腦（禮儀和接待，簽署文件等）

2.領(lǐng)袖（從事所有有下級(jí)參與的活動(dòng)）

3.聯(lián)絡(luò)官（社交、應(yīng)酬、培植信任）第85頁(yè)/共187頁(yè)信息傳遞方面

4.情報(bào)官（閱讀報(bào)告和期刊，與有關(guān)人員保持私人接觸）

5.傳播者（利用會(huì)議、交談、電話）

6.發(fā)言人（舉行董事會(huì)，與媒體接觸。）

決策制定方面

7.企業(yè)家（制定戰(zhàn)略、檢查計(jì)劃執(zhí)行情況，開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目。）

8.局面控制者（制定應(yīng)急方案，臨陣處置。）

9.資源分配者（調(diào)度、授權(quán)、過(guò)問(wèn)所有涉及物資設(shè)備、預(yù)算、人員安排的活動(dòng)。）

10.談判者（策劃和參與各種重大談判。）

二、奎恩的“卓越管理者”理論第86頁(yè)/共187頁(yè)

奎恩等人在80年代出版了《成為一位卓越的管理者》一書(shū)，提出一種新的管理者角色理論。他們通過(guò)大量實(shí)證研究認(rèn)為管理者實(shí)際上是在從事著八種互相矛盾的角色，而對(duì)于任何一種角色的扮演都不應(yīng)該過(guò)分。成為卓越管理者的關(guān)鍵是把握好每個(gè)角色的分寸（度），綜合兼顧。

1、導(dǎo)師