城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展與村級公共服務(wù)水平-來自成都市的調(diào)查與實踐經(jīng)驗

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展與村級公共服務(wù)水平來自成都市的調(diào)查與實踐經(jīng)驗

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展，是中國改革發(fā)展進入新階段的基本要求和迫切要求，也是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)批準以來，繼農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革之后著力攻克的又一個重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2008年11月，成都市政府出臺《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見》，提出了新的任務(wù)目標(biāo)。本研究報告根據(jù)對成都市城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展和村級公共服務(wù)水平的實際調(diào)查[1]，結(jié)合對沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)村鎮(zhèn)實地調(diào)研，進行多層次多方位的比較研究，客觀評價了成都市城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化程度和農(nóng)村村級公共服務(wù)水平，總結(jié)了存在的問題及形成的原因，就如何實現(xiàn)既定目標(biāo)發(fā)揮比較優(yōu)勢，提出對策建議，以及為如何設(shè)計適應(yīng)全市農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變要求、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)和社會管理測評指標(biāo)體系提供了事實依據(jù)。一成都市城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的基本現(xiàn)狀成都市于2003年開始實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過5年的實踐，成都已形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村公共服務(wù)制度化供給的新局面。2007年6月，成都市被國務(wù)院批準為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，進一步加快了實踐進程。課題組調(diào)查表明，成都形成了以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化為推進內(nèi)容，以科學(xué)規(guī)劃為實踐指導(dǎo)，以財政支持為推進保障的三個層次的體系結(jié)構(gòu)，在全國率先初步建成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度框架，農(nóng)村公共服務(wù)水平顯著提高。（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)體系2003年，成都實施“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略。其核心思想可以表述為以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點；以科學(xué)規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ)；以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐；以建立市場化配置資源的機制為關(guān)鍵；以制定和完善相關(guān)配套政策為保證；以農(nóng)民生產(chǎn)、生活和居住方式的根本轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點和落腳點。實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)、生活、居住方式的轉(zhuǎn)變是“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)。調(diào)查表明，經(jīng)過“城鄉(xiāng)一體化”5年多的探索和努力，成都市農(nóng)村廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活居住方式發(fā)生了深刻變化。農(nóng)村村民反映，這5年，是農(nóng)民得到實惠最多的5年。各部門提供的數(shù)據(jù)顯示，這5年是對農(nóng)村投入最多、增幅最大的5年。從基本公共服務(wù)和社會管理的標(biāo)準體系建設(shè)的角度考察，農(nóng)民生產(chǎn)、生活、居住方式發(fā)生了深刻變化。第一，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域。先后制定了《成都市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃》、《成都市衛(wèi)生事業(yè)十一五規(guī)劃》、《成都市醫(yī)療衛(wèi)生資源布局規(guī)劃（2005～2020）》等一系列重要法規(guī)和配套文件，使成都市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)朝著有利于促進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化的方向改革和發(fā)展，使城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生均衡發(fā)展有了制度安排和政策保障。第二，在教育領(lǐng)域。制定了《成都市教育事業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》，明確要求“必須推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”。整合教育資源，優(yōu)化學(xué)校布局，加快推進農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準化建設(shè)工程，有力地促進了城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展。第三，在交通領(lǐng)域。成都市規(guī)劃完成了《成都市綜合交通第十一個五年規(guī)劃》、《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站建設(shè)規(guī)劃》等多個市級綜合和專項規(guī)劃，指導(dǎo)區(qū)（市）縣編制完善了地方公路網(wǎng)和地方旅游公路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃。第四，在社會救助領(lǐng)域。出臺了《關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的意見》，以“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”為社會救助體系的建設(shè)目標(biāo)，確定了11項救助內(nèi)容，形成了以最低生活保障為核心，以幫困助學(xué)、幫困助醫(yī)、幫困建房三大救助為配套，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶為補充的一系列救助制度。第五，在勞動就業(yè)社會保障領(lǐng)域，成都出臺了《關(guān)于促進進城務(wù)工農(nóng)村勞動者穩(wěn)定就業(yè)的實施辦法》、《關(guān)于促進進城務(wù)工農(nóng)村勞動者向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的社會保險政策實施辦法》，按照“分類指導(dǎo)、分類扶持、分步實施”的原則，在全市農(nóng)村普遍推行新農(nóng)合制度，以“籌資標(biāo)準城鄉(xiāng)一致、參保補助城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇水平城鄉(xiāng)均等”的原則，成都將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、市屬高校大學(xué)生基本醫(yī)療保險合并，建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險一體化制度。第六，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。成都堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、全域成都的思路，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要出發(fā)，打破城鄉(xiāng)“二元”分割，推進基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、促進資源在城鄉(xiāng)優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、人口在城鄉(xiāng)有序流動、利益在城鄉(xiāng)合理分配。事實上，由于成都市各圈層的經(jīng)濟發(fā)展差異，這些規(guī)劃的實現(xiàn)程度也存在差別。按照公共服務(wù)水平與經(jīng)濟發(fā)展正相關(guān)關(guān)系，公共服務(wù)的均衡度取決于經(jīng)濟發(fā)展的均衡度。形成一套適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)、生活、居住方式轉(zhuǎn)變要求，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)標(biāo)準體系，顯然與“全域成都”的扁平化程度有關(guān)，與經(jīng)濟發(fā)展的均衡度相關(guān)。課題組調(diào)查的所有村社，基本上都按照市政府統(tǒng)一要求初步建立起標(biāo)準的社會管理體系。（二）城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財政投入保障機制2003年以來，成都市各級財政部門深入推進財政管理體制改革，構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的公共財政制度，基本形成服務(wù)保障有力、滿足運轉(zhuǎn)需要的公共財政投入的服務(wù)體系和保障機制。主要表現(xiàn)在：一是建立和完善與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)的縣鄉(xiāng)財政管理體制。對經(jīng)濟相對發(fā)達、財政收入規(guī)模較大、財政收入增長較快的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），實行分稅制財政體制，進一步完善和健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理制度；對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），實行“鄉(xiāng)財縣管”的試點；根據(jù)各區(qū)（市）縣的經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，按照綜合預(yù)算和基本支出優(yōu)先保障的原則，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公用經(jīng)費定額分A、B、C三類制定統(tǒng)一的最低保障標(biāo)準。二是建立健全財政轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步彌補困難區(qū)（市）縣的財政缺口，均衡地區(qū)間財力差距，促進區(qū)（市）間財政保障公共服務(wù)能力的均等化，增強了區(qū)（市）縣推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政保障能力。成都逐年加大對區(qū)（市）縣尤其是困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。成都市對區(qū)（市）縣轉(zhuǎn)移支付額，從2003年的36.9億元上升到2007年的99.6億元，年均增幅28.2%。三是初步建立起了城鄉(xiāng)公共財政支出保障機制。調(diào)查表明，各級公共財政支出的保障機制顯現(xiàn)出公共財政的支出比例與財政增長同步，支出向農(nóng)村傾斜的兩大特點。經(jīng)費保障機制的初步形成，有力地推進農(nóng)村發(fā)展，5年來，財政對“三農(nóng)”投入累計達254億元，投入力度之大、覆蓋范圍之廣、受益群眾之多，前所未有；有力地加大了對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，5年多來，全市財政用于社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出累計達190億元，用于教育、科技、文化等方面的支出累計達213億元。（三）城鄉(xiāng)公共服務(wù)的管理機制“城鄉(xiāng)一體化”是一項涉及面廣、利益格局重新布局的綜合配套改革，面臨的矛盾和沖突既多又尖銳。成都自2003年實施“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略以來就確立了民主決策、民主監(jiān)督機制。成都被批準為國家級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)后，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中，積累了民主決策、民主監(jiān)督機制的經(jīng)驗。因此，在推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展和提高村級公共服務(wù)水平方面發(fā)揮了民主決策、民主監(jiān)督的作用。調(diào)查的各村，無論是來自村鎮(zhèn)的公共服務(wù)建設(shè)的資金，還是來自市縣安排的資金，其使用都交給村民討論再決策，提高了公共服務(wù)的效率和效益。各地雖然在民主決策、民主監(jiān)督的程序和進程上有差異，但都在積極探索和建設(shè)中。成都各地普遍在理順公共服務(wù)和社會管理的大類、分類清楚的基礎(chǔ)上，建成協(xié)同配合、管理有序、服務(wù)有力的村級公共服務(wù)和社會管理隊伍，把原來分別由不同部門管理、屬于同一大類的公共服務(wù)進行合并后，既減少了組織機構(gòu)，又減少了交叉部分的摩擦或推諉，便于協(xié)調(diào)配合。以郫縣為例，其具體做法是：①創(chuàng)新用人機制。具體做法為：在公共服務(wù)領(lǐng)域推行從事經(jīng)營性服務(wù)的機構(gòu)和人員不養(yǎng)；服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)（除特殊領(lǐng)域外）的機構(gòu)不養(yǎng)；為機關(guān)事業(yè)單位提供后勤服務(wù)的機構(gòu)和人員不養(yǎng)；臨時工、替代性工作崗位的人員不養(yǎng)；可以按照智力引進方式解決的研發(fā)性人才不養(yǎng)。②改進服務(wù)方式，由管產(chǎn)合一向管產(chǎn)分離轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)職能與政府的服務(wù)職能脫鉤；直接從事公共服務(wù)產(chǎn)品供給的單位與政府部門脫鉤，轉(zhuǎn)為民辦性質(zhì)的服務(wù)組織進入市場；服務(wù)的監(jiān)管機構(gòu)與服務(wù)產(chǎn)品的供給者脫鉤，增強監(jiān)管組織的獨立性。政府以招投標(biāo)的方式面向社會采購，實行契約管理、驗質(zhì)付費，打破部門壟斷，增強市場競爭力。③創(chuàng)新組織體制，由城鄉(xiāng)分割、部門所有向城鄉(xiāng)統(tǒng)一、同類合并轉(zhuǎn)變?？h鎮(zhèn)搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的綜合服務(wù)平臺；村（社區(qū)）服務(wù)網(wǎng)絡(luò)按統(tǒng)一的標(biāo)準建設(shè)；政府承擔(dān)的公共服務(wù)范圍城鄉(xiāng)統(tǒng)一；財政保障水平城鄉(xiāng)統(tǒng)一；服務(wù)考核辦法城鄉(xiāng)統(tǒng)一。（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的“體制機制供給型”：成都模式“體制機制供給型”模式是與“經(jīng)濟溢出供給型”模式相對而言的。所謂“經(jīng)濟溢出供給型”模式，是指經(jīng)濟發(fā)展到較高水平，在有充裕的公共財政前提下自然形成的改善公共服務(wù)水平、提高社會管理質(zhì)量的實現(xiàn)方式。“經(jīng)濟溢出供給型”模式的前置條件是經(jīng)濟發(fā)展水平較高，公共財政較寬裕，著力點是發(fā)展經(jīng)濟。“體制機制供給型”模式的前置條件是有健全的供給體制和機制，重點是創(chuàng)新體制機制。體制機制本身不會直接產(chǎn)生公共服務(wù)所需資金，而是通過創(chuàng)新體制機制，改革原有機構(gòu)臃腫、人浮于事的體制和改善低效率的運行機制，使達到過去公共服務(wù)效率在新體制新機制的作用下能夠降低所用資金，使原計劃安排的資金額度在新體制新機制的作用下產(chǎn)生遠比過去要大的公共服務(wù)效率。這種通過體制機制創(chuàng)新，減少投入仍可達到原有效率，保持同等投入就可提高效率，效率的提高直接來自新體制新機制，就是“體制機制供給型”模式。在西部地區(qū)，成都屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，但與東部沿海地區(qū)相比，還有差距。經(jīng)濟發(fā)展需要大量投入，公共服務(wù)也需要大量投入，如何平衡兩者的比例仍然是政府財政所面臨的尖銳矛盾。因而在總量受控的情況下，提高公共服務(wù)水平和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化程度，必須創(chuàng)新體制機制，降低體制機制的維護所需要的資金，將降低的部分繼續(xù)用于擴大公共服務(wù)內(nèi)容和提高公共服務(wù)質(zhì)量。以郫縣為例，根據(jù)課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)測算，2008年郫縣在城區(qū)建成面積較5年前擴大了近3倍的情況下，實行了城鄉(xiāng)垃圾統(tǒng)一清運。如果按原有的管理體制運行，至少要新增事業(yè)編制2000人以上，所需經(jīng)費9000萬元。實行養(yǎng)事不養(yǎng)人、管理與生產(chǎn)分離的新機制后，僅用2000萬元就購買了所有生產(chǎn)作業(yè)的2100多個崗位，節(jié)約資金7000萬元。（五）成都市城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的啟示根據(jù)對成都市城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查與分析，對中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展中普遍存在的問題可以得到一些啟示：資金投入有限，由于人員龐大，機構(gòu)臃腫，服務(wù)成本太高；政府壟斷，沒有市場競爭機制；農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品少，質(zhì)量低。成都推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的經(jīng)驗是重點解決以下問題：政府職能如何轉(zhuǎn)變？管理體制如何改革？運行機制如何優(yōu)化？投入體制怎么建設(shè)？服務(wù)體制如何保障？由此，改革的難點包括：政府職能如何界定、改革成本如何降低、事業(yè)編制如何改制、富余人員如何分流等。成都的基本做法是：以轉(zhuǎn)變政府職能為前提，把經(jīng)營性公共服務(wù)從政府責(zé)任中剝離出來；以完善組織體系為基礎(chǔ)，解決人員龐大卻又人手嚴重不足問題，努力培育社會化組織和群眾自我服務(wù)組織；以創(chuàng)新體制機制為關(guān)鍵，增強財政供給能力為保障。成都經(jīng)驗的要點如下：一是以相同的投入擴大城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的實效為目標(biāo)，這是“體制機制供給型”發(fā)展方式的典型特征。二是通過制度建設(shè)，促進了城鄉(xiāng)公共服務(wù)人力優(yōu)質(zhì)資源配置均衡化，為解決好“人往哪里去”提供了新思路。二村級公共服務(wù)水平及均等化程度基本現(xiàn)狀課題組采取抽樣實地考察的調(diào)查方法，選擇了成都市一圈層的武侯區(qū)金花橋街道陸壩村，二圈層的雙流縣華陽街道勁松社區(qū)、雙流縣華陽街道蒲草村、郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村，三圈層的新津縣普興鎮(zhèn)袁山村、金堂縣淮口鎮(zhèn)團結(jié)村、金堂縣淮口鎮(zhèn)望江村作為調(diào)查對象，對成都村級公共服務(wù)及其均等化狀況進行了調(diào)查。調(diào)查表明，近幾年成都在村級公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面，成效明顯，但仍然存在一些值得關(guān)注的問題。（一）農(nóng)村公共文化體育對各圈層樣板村的調(diào)查情況表明，近幾年農(nóng)村公共文化體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有明顯進展。光纖到村，村有圖書室，基本建起體育場所，月月有電影放映。但不同經(jīng)濟圈層具體情況則差別較大，如光纖到村到戶，武侯區(qū)和雙流縣所在村的光纖到戶率達到100%，而其他區(qū)縣的村相差較遠，有的光纖到戶率僅1.8%，金堂的望江村光纖還沒有到村。有的村沒有圖書室和體育場所。文化體育服務(wù)的軟性方面也參差不齊，如電影放映，有的村月均不到1場。第三圈層在農(nóng)村文體類服務(wù)方面與第一圈層存在較大差距。（二）農(nóng)村基礎(chǔ)教育調(diào)查表明，農(nóng)村基礎(chǔ)教育均等化普遍落實較好。成都實施中小學(xué)標(biāo)準化建設(shè)，適齡兒童入學(xué)率均達到了100%，這與農(nóng)村義務(wù)教育的投入機制發(fā)生的重大變化息息相關(guān)：80%以上的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費由縣級以上的各級政府負擔(dān)，這極大地減輕了農(nóng)民的教育負擔(dān)。但初中畢業(yè)生升入普通高中的升學(xué)率就顯得參差不齊，特別是第三圈層偏遠地區(qū)普通高中教育資源嚴重不足。新津縣普興鎮(zhèn)袁山村，其初中畢業(yè)生升入普通高中的升學(xué)率僅為55%。（三）基本醫(yī)療衛(wèi)生農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村婦幼保健等基本做到全覆蓋。本次調(diào)查的7個村都設(shè)立了村衛(wèi)生站，農(nóng)村婦女住院生育率均達到100%[2]。武侯陸壩村和雙流縣的兩個村的新型合作醫(yī)療人均額度達到200元，郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村為120元，其余村新型合作醫(yī)療個人費額100元，保障標(biāo)準上各有高低，反映出圈層梯度差異。（四）就業(yè)和社會保障在就業(yè)援助方面，武侯區(qū)金花橋街道陸壩村、雙流縣華陽街道勁松社區(qū)、雙流縣華陽街道蒲草村、郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村、新津縣普興鎮(zhèn)袁山村都設(shè)立了就業(yè)信息服務(wù)電子化和就業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助站點。但距中心城市較遠、經(jīng)濟發(fā)展較為滯后的金堂縣淮口鎮(zhèn)團結(jié)村和金堂縣淮口鎮(zhèn)望江村則沒有就業(yè)信息服務(wù)電腦終端，亦無就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助站點。農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶生活保障制度普遍建立，覆蓋率均達到100%。但農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率不高，除武侯區(qū)陸壩村和金堂團結(jié)村外，均低于50%。從調(diào)查的各項社會保障指標(biāo)看，一圈層與二、三圈層保障標(biāo)準差異較大，其中“農(nóng)村最低生活保障額”一項，蒲草村與陸壩村相差2188元，團結(jié)村與陸壩村更是相差2400元。（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)調(diào)查表明，自來水和天然氣的覆蓋率較低，均未達到50%，其中武侯區(qū)金花橋街道陸壩村與金堂縣淮口鎮(zhèn)的兩村鎮(zhèn)沒有農(nóng)戶使用自來水和天然氣，農(nóng)村飲用水的安全性低。電話線到戶率有明顯差異，武侯區(qū)金花橋街道陸壩村的電話線到戶率為80%，而新津縣普興鎮(zhèn)袁山村的電話線到戶率僅為43.8%，金堂縣的兩村鎮(zhèn)的電話線到戶率尚未達到10%。另外，從本次調(diào)研的7個村鎮(zhèn)來看，成都周邊農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)中心的數(shù)量也相當(dāng)有限。（六）社會管理類據(jù)調(diào)查了解，大多數(shù)村（社）都具有基本的社會管理機構(gòu)和具備相應(yīng)的功能。武侯區(qū)金花橋街道陸壩村、雙流縣華陽街道勁松社區(qū)、雙流縣華陽街道蒲草村、郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村、新津縣普興鎮(zhèn)袁山村配備了較為完備的農(nóng)村社會管理機構(gòu)——調(diào)解員、治保機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、食品安全防控機構(gòu)、村民事務(wù)代辦機構(gòu)、警務(wù)機構(gòu)，其中武侯區(qū)金花橋街道陸壩村的食品安全防控機構(gòu)由村委會委員負責(zé)。三村級公共服務(wù)水平及城鄉(xiāng)均等化綜合評價比較分析綜合上述調(diào)查的基本情況，結(jié)合沿海地區(qū)的調(diào)研，運用比較的方法，課題組對全市村級公共服務(wù)水平和推進基本公共服務(wù)均等化的進展情況的基本評價是：自2003年以來，成都把完善農(nóng)村基層公共服務(wù)和社會管理作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理水平有了明顯改善，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距明顯縮小，廣大農(nóng)民基本實現(xiàn)了學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。成都城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化程度處于中上水平，但與經(jīng)濟發(fā)達的地方相比，成都農(nóng)村公共服務(wù)提供水平還有差距，農(nóng)村基本公共服務(wù)在一些方面還有短缺，各類基本服務(wù)及地區(qū)間發(fā)展也不平衡。加快農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展既是農(nóng)村居民的迫切要求，同時也具備了充分的現(xiàn)實可行性。（一）成都市各經(jīng)濟圈層比較由于區(qū)位條件、資源稟賦、歷史基礎(chǔ)等因素，成都客觀上形成了三個經(jīng)濟圈層結(jié)構(gòu)特征。近年來，成都市實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略和“全域成都”理念，各經(jīng)濟圈層差異有所縮小，但是不同圈層村級公共服務(wù)供給水平及公共服務(wù)均等化差距依然顯著存在。第一圈層與第三圈層村莊在社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施方面差距十分明顯。位于第一圈層的武侯區(qū)金花橋街道陸壩村與位于第三圈層的新津縣普興鎮(zhèn)袁山村，社會保障方面的差距最為明顯。新津縣袁山村農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率僅為2.5%，農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準遠遠低于武侯區(qū)陸壩村每人每年2940元的標(biāo)準。在通信和光纖普及率方面，新津縣普興鎮(zhèn)袁山村的光纖到戶率為36%，電話線到戶率為43.8%，均低于武侯區(qū)陸壩村100%和80%的普及率。從武侯陸壩村和新津袁山村的比較可以看出，第一圈層和第三圈層之間，農(nóng)村公共服務(wù)差距主要表現(xiàn)在公共文化體育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)教育方面。位于第二圈層的雙流縣華陽街道蒲草村與郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村的公共服務(wù)水平差異不大，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)均有一定比例的集體經(jīng)濟收入投入，但公共文化服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面的投入側(cè)重不同。例如，兩村光纖到戶率和電話線到戶率存在著顯著差異，其他各類公共服務(wù)的差異較小。郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村的光纖到戶率僅為1.8%，而雙流縣華陽街道蒲草村已覆蓋了全村農(nóng)戶；郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村電話線到戶率達到了100%，而華陽街道蒲草村的覆蓋率僅為30%。（二）與沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比較把成都市“城鄉(xiāng)一體化”，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化放在全國背景下，與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比較，找出差距主要問題，課題組選擇了經(jīng)濟發(fā)展較強的廣州市番禺區(qū)與成都市就城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的程度進行比較。1.成都市與廣州區(qū)縣之間公共服務(wù)財政支出比較廣州市番禺區(qū)遠離廣州市中心，與成都市雙流縣的人口相當(dāng)。番禺區(qū)2008年的GDP和財政預(yù)算分別位列廣州市12個區(qū)縣中的第5和第2名。2008年廣州市番禺區(qū)人均GDP為73554元，是成都市金堂縣的5.5倍；2008年番禺區(qū)GDP為727.6億元，分別是成都市武侯區(qū)和雙流縣GDP的2倍多，金堂縣的7倍。2008年番禺區(qū)的人均財政收入為4436元，是金堂縣人均財政收入的2.7倍。經(jīng)濟的快速發(fā)展直接帶動了財政收入的增加，增強了農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力。2008年番禺區(qū)公共服務(wù)的財政支出為26.81億元，分別為武侯區(qū)的3.5倍，雙流縣的2.5倍，金堂縣的6.1倍。番禺區(qū)重視提升公共服務(wù)均等化，公共服務(wù)管理和建設(shè)的財政投入占到其財政總支出的44.13%。番禺區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了公共服務(wù)的主要投入，分別為16.62億元和8.85億元，市一級的財政轉(zhuǎn)移支付只作為輔助，這與番禺區(qū)集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大密切相關(guān)。這種方式與成都市第三圈層主要依賴縣級以上財政支付轉(zhuǎn)移有很大差異。2.成都市與廣州市鎮(zhèn)級（街道）公共服務(wù)財政支出比較番禺區(qū)沙灣鎮(zhèn)與成都市雙流縣華陽街道、金堂縣淮口鎮(zhèn)的財政實力相比較，沙灣鎮(zhèn)2008年GDP為30.1億元，是金堂縣淮口鎮(zhèn)的2.15倍。沙灣鎮(zhèn)的財政收入雖然僅為雙流縣華陽街道的35%，但其財政支出總額和公共服務(wù)的支出遠高于成都大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)。沙灣鎮(zhèn)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)的財政支出為1.08億元，占財政總支出的44.56%。其公共服務(wù)人均財政支出是成都華陽鎮(zhèn)的2倍，是第三圈層金堂縣淮口鎮(zhèn)25.49元的20倍。廣州沙灣鎮(zhèn)與成都華陽街道都將農(nóng)村基礎(chǔ)教育和社會保障作為公共服務(wù)的重點項目加以開展，番禺鎮(zhèn)教育投入占公共投入的比重為58.81%；華陽達到40%，比番禺低18.8個百分點，公共衛(wèi)生次之，文體類的公共服務(wù)較少；淮口鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育投入占比僅5%，公共衛(wèi)生和就業(yè)社會保障成為其重點，分別達到57%和30%，而文體事業(yè)的投入相對較少。3.成都市與廣州市村級公共服務(wù)現(xiàn)狀比較兩地村級基本公共服務(wù)地區(qū)差異的具體表現(xiàn)是：①成都第二、三圈層的農(nóng)村社會保障水平較低，覆蓋率有待提高。在養(yǎng)老保險、最低生活保障和五保供養(yǎng)金等指標(biāo)上，沙南村與蒲草村、望江村皆呈現(xiàn)出較大差異，沙南村的農(nóng)村最低生活保障金額為2880元，基本與成都第一圈層武侯區(qū)陸壩村的農(nóng)村最低生活保障水平相當(dāng)，但遠高于成都華陽街道蒲草村的752元和望江村的540元。番禺區(qū)沙南村的養(yǎng)老金為每人每月2162元，且覆蓋了87%的農(nóng)民，而金堂縣望江村僅為540元，僅覆蓋了3%的困難群眾。②農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：番禺區(qū)沙南村的自來水用戶和天然氣用戶比例基本達到了100%，而目前成都第二圈層和第三圈層農(nóng)村地區(qū)尚有很大比例的居民沒有實現(xiàn)飲水安全，天然氣普及率低。此外，番禺區(qū)沙南村的電話也基本普及，通信暢通，但華陽街道蒲草村和金堂縣望江村的僅為30%和5%，通信設(shè)施落后。4.集體經(jīng)濟與農(nóng)村公共服務(wù)廣州市農(nóng)村公共服務(wù)提供的一個特點是村集體資產(chǎn)收入直接或間接地負擔(dān)了幾乎所有的農(nóng)村公共服務(wù)。廣州市的縣鎮(zhèn)村實行“村財鎮(zhèn)管”，鎮(zhèn)設(shè)立財務(wù)中心，對各村的收入支出進行統(tǒng)一管理。番禺區(qū)沙南村將集體收入大部分投入到該村的公共服務(wù)管理中，成都市第一圈層的陸壩村和第二圈層的蒲草村也將一半的集體收入投入到了公共服務(wù)，而金堂縣望江村由于經(jīng)濟發(fā)展水平落后，村辦企業(yè)很少，集體經(jīng)濟幾乎是個空殼，尚未將集體收入投入到公共服務(wù)中。在此次調(diào)研的沙南村，村集體收入的一半用于支付教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)衛(wèi)等方面的開支。沙南村公共服務(wù)和社會事務(wù)的總開支為202萬元，占全年總收入的41.3%，占全年純收入的47.23%。5.成都市與廣州市城鄉(xiāng)公共服務(wù)支撐點比較對廣州番禺區(qū)的考察表明：廣州番禺村級公共服務(wù)建設(shè)的支撐點是高度發(fā)達的村鎮(zhèn)企業(yè)。村鎮(zhèn)企業(yè)的高度發(fā)達給集體經(jīng)濟注入了強大的資產(chǎn)。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)村級公共服務(wù)水平的提高主要來自經(jīng)濟增長。但廣州也與全國一樣存在經(jīng)濟發(fā)展很不平衡的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)差距的矛盾也比成都突出。據(jù)《南方都市報》報道：廣州目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍很突出[3]。2009年1月，廣州才開始審議《關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的實施意見》。雖然整體上廣州經(jīng)濟發(fā)展水平幾乎是成都的一倍，但對城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展的制度性安排卻晚于成都。人均財政一般預(yù)算收入和財政一般預(yù)算支出水平廣州幾乎是成都的2倍[4]。成都在短期內(nèi)難有高度發(fā)達的村鎮(zhèn)企業(yè)和村集體經(jīng)濟，因而很難走“先發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟，再提高村級公共服務(wù)水平”的路徑。成都村級公共服務(wù)建設(shè)的支撐點是率先建立城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制，通過制度安排推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和村級公共服務(wù)建設(shè)。成都城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和村級公共服務(wù)供給現(xiàn)狀得益于實施“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略，即“體制機制供給型”的發(fā)展方式。四成都城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和村級公共服務(wù)的主要問題成都市村級公共產(chǎn)品供給和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的特點是，起步早、實施快、體制相對健全，但與國內(nèi)沿海發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平還有差距?，F(xiàn)階段成都城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和村級公共服務(wù)建設(shè)方面存在的主要問題和差距，概括起來主要有以下幾點。（1）公共服務(wù)水平受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，第三圈層成為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重點難點和薄弱區(qū)域。經(jīng)濟發(fā)展水平基本決定其公共服務(wù)水平。整體上成都市公共財政投入保障實力還不夠，各區(qū)市縣公共服務(wù)財政投入占財政總支出的比例差異較小，但存在的問題有：①第三圈層與第一、第二圈層在財政實力和財政對公共服務(wù)的投入總量上呈現(xiàn)出明顯的差距，三個圈層在農(nóng)村社會保障標(biāo)準上差異明顯；②第三圈層公共財政保障水平大大低于第一、第二圈層，且主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付支出；③調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)，區(qū)（市）縣公共財政保障水平與本地的財政收入不相匹配；④第三圈層財政對就業(yè)和社會保障支出明顯較低。（2）基本公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化差距明顯。①農(nóng)村初中階段后的教育發(fā)展較為滯后，第三圈層普通高中教育比較落后；②農(nóng)村水、電、氣、通信、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，調(diào)查村通天然氣或使用清潔能源方面還是空白；③近郊區(qū)縣農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生站普及，少數(shù)較偏遠的村衛(wèi)生室設(shè)在中心鎮(zhèn)，導(dǎo)致村民獲得醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)困難；④第三圈層網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)設(shè)施落后，農(nóng)民無法有效獲得方便快捷的信息服務(wù)。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能弱化，村（社區(qū)）集體經(jīng)濟脆弱，農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展主要依靠縣級轉(zhuǎn)移支付。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：①農(nóng)村公共服務(wù)投入主要是以縣及以上財政為主；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能有待加強，一些優(yōu)先發(fā)展重點鎮(zhèn)改革為街道，取消了一級財政，公共服務(wù)和城市管理職能減弱；③廣大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟十分薄弱，集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)單一，缺乏積累機制和管理能力，已成為農(nóng)村公共服務(wù)可持續(xù)供給的最突出問題。（4）城鄉(xiāng)社會保障水平和保障覆蓋率差異明顯。成都農(nóng)村社會保障的覆蓋面和保障水平均存在較大差距。養(yǎng)老金從每人每月767元到1083元不等，覆蓋面最高為85%，最低為0.5%。農(nóng)村最低生活保障和五保供養(yǎng)水平及覆蓋率均存在較大差異和不足。從總體上分析，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度尚未徹底破除，面臨城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的雙重任務(wù)。進一步提高成都農(nóng)村村級公共服務(wù)水平的難點依然是繼續(xù)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛和平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同發(fā)展。村級公共服務(wù)水平的難點和薄弱環(huán)節(jié)主要集中在第三經(jīng)濟圈層。同時，農(nóng)村社會利益格局也需要進行相應(yīng)的變革。五政策啟示與建議根據(jù)成都市城鄉(xiāng)公共服務(wù)和村級公共服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀，以及同東部沿海發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)相比較，結(jié)合實際調(diào)查資料，為進一步提高村級公共服務(wù)水平，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展，本研究提出以下政策建議。（1）以優(yōu)先發(fā)展“重點鎮(zhèn)”為側(cè)重，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，促進發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化帶動公共服務(wù)均等化。可采取的做法包括：一是重視優(yōu)先發(fā)展重點鎮(zhèn)及小城鎮(zhèn)的發(fā)展。大城市帶大農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展的驅(qū)動力量主要來自大城市。二是對優(yōu)先發(fā)展重點鎮(zhèn)進行“擴權(quán)賦能”。首先，恢復(fù)重點城鎮(zhèn)一級財政職能，以便發(fā)揮其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)推進城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)供給方面的主體作用。其次，對優(yōu)先發(fā)展重點鎮(zhèn)賦予城市管理權(quán)限，促使小城鎮(zhèn)向中小城市形態(tài)提升。再次，賦予經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，包括現(xiàn)有城鎮(zhèn)城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、形態(tài)特色設(shè)計等主動權(quán)。在優(yōu)先發(fā)展重點鎮(zhèn)取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面推行小城鎮(zhèn)行政體制改革。三是抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“擴權(quán)賦能”改革試點。在新一輪行政體制改革中，可以考慮把第三圈層的優(yōu)先發(fā)展重點鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“擴權(quán)賦能”行政改革的試點。對“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點鎮(zhèn)，在公共財政體制、投入與投資體制等方面賦予改革試驗權(quán)。按照分稅制的要求和財權(quán)事權(quán)一致、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，完善中心鎮(zhèn)財政體制。（2）以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為契機，推動農(nóng)村資源要素資本化，發(fā)展新型村集體經(jīng)濟，完善基層治理結(jié)構(gòu)。發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗表明，壯大村社集體經(jīng)濟是推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展和搞好村級公共服務(wù)的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)制度改革為改善基層治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展村集體經(jīng)濟提供了契機。以“還權(quán)賦能”為重點的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得更大利益的同時，村社集體也同樣能夠獲得更大利益。由此，需要做到：①土地的占補平衡與新增土地指標(biāo)的市場化運作，堅持