川西北地區(qū)生態(tài)與農(nóng)戶生計雙重困境的共治路徑

川西北地區(qū)生態(tài)與農(nóng)戶生計雙重困境的共治路徑（2012~）

四川是長江上游重要的生態(tài)屏障，肩負著維護國家生態(tài)安全的重要使命。改革開放40年來，四川經(jīng)濟社會取得長足的發(fā)展，但“人口多、底子薄、不平衡、欠發(fā)達”仍是最大省情，貧困面廣、量大、程度深，四川在脫貧攻堅的過程中面臨著生態(tài)保護與建設(shè)的特殊任務(wù)，且集中在川西北地區(qū)。貧困地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)猶如孿生兄妹，相伴而生。統(tǒng)計顯示，我國貧困地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)在地理空間分布上存在驚人吻合，即貧困地區(qū)多是生態(tài)環(huán)境脆弱或生態(tài)地位重要的生態(tài)功能區(qū)，存在區(qū)域生態(tài)和農(nóng)戶生計的雙重困境，呈現(xiàn)人（農(nóng)戶）、業(yè)（生計）、地（生態(tài)環(huán)境）的綜合貧困。川西北地區(qū)從地域范圍上包括四川甘孜州藏族自治州和阿壩藏族羌族自治州，轄區(qū)面積23.26萬平方千米，占四川省面積的47.86%。人口211.51萬人，其中藏區(qū)人口約150萬人，占全國藏區(qū)的1/4左右。該地區(qū)集自然環(huán)境惡劣、生態(tài)系統(tǒng)重要且脆弱、經(jīng)濟發(fā)展邊緣、社會問題復雜于一體，存在區(qū)域生態(tài)和農(nóng)牧民生計的雙重困境，兩者相互交織，如不能有效干預，極易陷入循環(huán)積累的逆向通道，危及生態(tài)安全、脫貧攻堅和社會穩(wěn)定。習近平總書記強調(diào)民族地區(qū)、連片特困區(qū)是脫貧攻堅的短板，扶貧攻堅“決不讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊”，為此，在生態(tài)壓力持續(xù)增大的態(tài)勢下，探尋生態(tài)和生計共治之路至關(guān)重要。一川西北地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)和農(nóng)牧民生計共生、共榮是時代要求、國家戰(zhàn)略選擇黨的十九大報告提出建立人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。川西北地區(qū)作為國家重要生態(tài)功能區(qū)和國家重點連片特困區(qū)，既承擔生態(tài)財富的創(chuàng)造，也承擔農(nóng)牧民物質(zhì)財富的生產(chǎn)，關(guān)系人類安全，關(guān)乎國家穩(wěn)定。1.川西北地區(qū)是國家重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)安全重要承載區(qū)川西北地區(qū)作為長江和黃河上游重要生態(tài)屏障，是長江和黃河水系供給區(qū)和涵養(yǎng)區(qū)，也是南水北調(diào)西線工程重要水源儲備地。區(qū)域內(nèi)森林資源富集，是全國乃至全球為數(shù)不多高海拔、多物種的生態(tài)區(qū)，是建設(shè)國家生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)、長江黃河上游重要生態(tài)安全防線。區(qū)內(nèi)多處特殊環(huán)境保護區(qū)域，如擁有九寨溝、黃龍和大熊貓棲息地3處世界自然遺產(chǎn)，若爾蓋國際重要濕地等。2.川西北地區(qū)是全國集中連片特困區(qū)關(guān)鍵突破區(qū)川西北地區(qū)是14個集中連片特困區(qū)之四省藏區(qū)的重要組成部分，貧困存在面廣、量大、程度深的現(xiàn)象，且高原病頻發(fā)，是全國罕見的大骨節(jié)病高發(fā)區(qū)。目前，該地區(qū)貧困人口比重約為20%，因病致貧、因災致貧復雜多樣，返貧率高。脫貧攻堅強力推進，成效顯著，但仍存在規(guī)范化返貧的風險。由于經(jīng)濟承載力低，遠離中心城市，缺乏工業(yè)化、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)和條件，經(jīng)濟發(fā)展滯后，脫貧難度大，鞏固脫貧成果難度更大。3.川西北地區(qū)是國家社會穩(wěn)定與安全的重點關(guān)注區(qū)川西北地區(qū)從地緣政治上看，屬于國家次邊疆地區(qū)，是漢藏經(jīng)濟文化交流的重要紐帶，素有“漢藏走廊”“治藏依托”之稱，對全國穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義。該地區(qū)社會矛盾較為突出，社會沖突易發(fā)、多發(fā)，而且極易與經(jīng)濟問題乃至政治問題交叉，進一步放大不穩(wěn)定因素。為此，在這樣一個生態(tài)和生計同樣脆弱的地區(qū)，經(jīng)濟、生態(tài)、社會乃至政治問題交織的特殊敏感區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)與農(nóng)牧民生計共榮、共生，破解區(qū)域生態(tài)困境與農(nóng)牧民生計困境，通過“共治”將綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山，實現(xiàn)生態(tài)財富市場化、商品化、貨幣化，實現(xiàn)人與自然和諧共生，作用重大且意義深遠。二川西北地區(qū)生態(tài)困境與農(nóng)牧民生計困境的特征判斷川西北地區(qū)近年來緊緊圍繞發(fā)展、民生、穩(wěn)定三件大事，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕，大力實施全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進重大基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程建設(shè)，著力解決民生突出問題，經(jīng)濟社會保持良好發(fā)展勢頭。但長期制約發(fā)展的難題沒有根本性解決，一些新的矛盾和問題不斷顯現(xiàn)，發(fā)展困境依然復雜多變，除了體現(xiàn)在消除貧困過程中的既有利益沖突，還有宗教情感和族群認同的社會穩(wěn)定問題，兼之各行政區(qū)生態(tài)保護目標偏差、配套政策偏離、政府部門間及府際矛盾等，生態(tài)建設(shè)與治理更加艱巨。厘清農(nóng)牧民生計困境與生態(tài)困境交織共生的動態(tài)衍化規(guī)律，分析區(qū)域生態(tài)-經(jīng)濟-社會良性的互動耦合和人與自然和諧發(fā)展關(guān)系，是探尋破解共治路徑的基本前提。1.生態(tài)困境與生計困境呈現(xiàn)雙重脆弱，交織互生生態(tài)環(huán)境與生計模式之間的影響是相互的，生態(tài)脆弱和生計脆弱并存，呈現(xiàn)交織共生生態(tài)與生計的雙重困境，形成了與川西北地區(qū)農(nóng)牧民特有生產(chǎn)和生活方式互為因果關(guān)系。如川西北地區(qū)“超載過牧”是生態(tài)退化主要原因，其發(fā)生機制可歸納為人口增長過快、草地產(chǎn)權(quán)不清、自然災害等，根本則為農(nóng)牧民生計需求，農(nóng)牧民需要利用自然資源實施生產(chǎn)，其中，草地畜牧業(yè)是農(nóng)牧民賴以生存發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，而生態(tài)退化會導致農(nóng)牧民的生存空間受到擠壓，在自然環(huán)境發(fā)生變化背景下，農(nóng)牧民原有生態(tài)知識和生產(chǎn)知識已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，導致了生態(tài)功能減弱，生產(chǎn)力下降，脆弱性增加，甚至可能吞噬掉農(nóng)牧民脫貧的資源與條件。這種雙重困境內(nèi)含了三層關(guān)系。一是環(huán)境保護與發(fā)展關(guān)系。川西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，特別是高寒牧區(qū)、高寒泥炭沼澤和干旱河谷地帶，極易受到人為的破壞，而且一旦破壞很難恢復。區(qū)域加快發(fā)展頭等大事就是農(nóng)牧民脫貧攻堅，農(nóng)牧民維系生計必然存在經(jīng)濟活動，活動強度和范圍必然會增加生態(tài)壓力。二是國家利益和地方發(fā)展訴求關(guān)系。加強生態(tài)保護、恢復和提升該地區(qū)的生態(tài)功能，關(guān)乎國家的生態(tài)安全，也關(guān)系中國在全球生態(tài)的治理領(lǐng)導力，體現(xiàn)了國家要求；地方發(fā)展訴求有多方內(nèi)容，其中發(fā)展民生穩(wěn)定尤為重要，其核心指向就是農(nóng)牧民的生計；與國家利益吻合，但在不同時段、不同區(qū)域存在差異。加之，政府官員的更迭及政府任期制考核，對政策連續(xù)性和穩(wěn)定性將產(chǎn)生較大影響。三是政府行為和農(nóng)牧民個體需求關(guān)系。農(nóng)牧民需求與不同層級的政府意圖并不總是在同一時段實現(xiàn)完全契合，在具體行動認知上存在較大差異，政府善意行為并不能完全被當?shù)厮J可。以促進當?shù)剞r(nóng)畜產(chǎn)品的商品化率為例，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)牧民在潛意識中并不認可市場上買賣牦牛的行為，從事這一活動的人不受歡迎，甚至被稱為“壞人”。牦牛加工廠更被許多當?shù)剞r(nóng)牧民認為是“罪過”，在他們看來，擁有更多牦牛意味擁有更多的財富，而這容易形成過載現(xiàn)象。2.自然災害和人口數(shù)量的雙增長放大了生態(tài)和生計雙重困境的危害一是全球變暖、多發(fā)頻發(fā)的自然災害和極端天氣等自然因素加劇生態(tài)壓力并影響到農(nóng)牧民生計。川西北地區(qū)地處青藏高原東南緣和橫斷山脈的一部分，地勢高，海拔3500～4500米，地形為高原和高山，氣候寒冷，是典型生態(tài)脆弱區(qū)。受自然因素影響，該地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的草原退化沙化、沼澤面積下降、水土流失加快等問題，生態(tài)壓力持續(xù)加大。若不開展有效保護，生態(tài)功能將大大降低，不僅危及該區(qū)域大量瀕危動植物，中下游的水生態(tài)也將受到嚴重影響，整個區(qū)域?qū)⒖赡艹哪姆较驉盒匝莼1]生態(tài)環(huán)境惡化進一步對農(nóng)牧民生計行為產(chǎn)生了更多約束，增加了成本，提高了產(chǎn)業(yè)進入門檻。二是人類活動空間和強度不斷加大加劇生態(tài)退化。川西北民族地區(qū)由于實行了較為寬松的計劃生育政策，人口自然增長率較高，據(jù)測算，2012～2016年5年川西北地區(qū)人口年均自然增長率為8.38‰，遠遠高于全省的4.56‰。五年凈增人口8.64萬人。為解決人口生存問題，當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展更多地依托傳統(tǒng)畜牧業(yè)，早期通過開辟新草原以發(fā)展畜牧業(yè)，但引發(fā)了地質(zhì)、地貌變化。如人工開渠排水使得沼澤變?yōu)椴莸?，但隨著積水被快速排走，出現(xiàn)草原沙化；而且脫水后沼澤可能鹽澤化，限制優(yōu)良牧草生產(chǎn)。過度放牧更是對草地退化產(chǎn)生了直接影響。土地退化時，土壤中的碳會隨著一氧化二氮排放在大氣中，成為影響氣候變化的重要因素。此外，越來越多生產(chǎn)生活設(shè)施的建設(shè)，特別是大量的道路建設(shè)，對農(nóng)牧民生產(chǎn)生活提供便利的同時，對生態(tài)也產(chǎn)生了壓力。3.生態(tài)和生計困境空間上差異性和時間上長期性增加了破解雙重困境的難度在空間上，川西北地區(qū)廣大農(nóng)牧區(qū)包括2個民族自治州、31個縣，生態(tài)本底差異大，生態(tài)功能重要性和脆弱性存在差異，有生態(tài)核心區(qū)、重點影響區(qū)和外圍區(qū)，還有傳統(tǒng)發(fā)展區(qū)域。區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡，農(nóng)牧民生計條件差異大，牧區(qū)發(fā)展水平低于農(nóng)區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)扎實、旅游資源豐裕的區(qū)域發(fā)展水平較高。截至2016年底，人均GDP僅為全省平均的62.69%，但人均GDP最高的汶川縣2016年人均GDP達到57219元，是最低的石渠縣8338元的6.86倍。發(fā)展滯后的區(qū)縣貧困程度同樣存在差異，有整體貧困鄉(xiāng)村，也有插花式的非貧困村。從時間上看，區(qū)域環(huán)境變化是一個長期積累的過程，川西北地區(qū)作為青藏高原覆蓋地區(qū)，其基本生態(tài)格局經(jīng)過數(shù)萬年演變而來，區(qū)域內(nèi)生態(tài)退化、生態(tài)脆弱特征很難短時間扭轉(zhuǎn)，以自然恢復優(yōu)先的生態(tài)修復具有長期性。與生態(tài)脆弱長期相伴而生的農(nóng)牧民生計脆弱也具有長期性，二者相互影響，出現(xiàn)了代際傳遞的特征。如父輩及以上文化程度較低，使得子女轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、尋找新的生計途徑面臨較大的困難。三影響川西北生態(tài)困境和農(nóng)牧民生計困境主體性因素分析科學評估現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)及生態(tài)政策執(zhí)行效果，診斷綜合治理運行過程突出矛盾、關(guān)鍵問題和原因所在，才能尋找平衡農(nóng)牧民可持續(xù)生計與生態(tài)保護的應(yīng)對之策，而關(guān)鍵是從主體性因素尋求突破，特別是農(nóng)牧民自身發(fā)展基礎(chǔ)，政府所提供的外部環(huán)境，以及影響農(nóng)牧民自身乃至政府的社會和文化土壤。1.農(nóng)牧民較低的生計資本決定了其傳統(tǒng)生計模式農(nóng)牧民生計模式選擇依托農(nóng)牧民自身的資本構(gòu)成，包括人力資本、自然和物質(zhì)資本、金融資本、社會資本。較低的生計資本決定了農(nóng)牧民生產(chǎn)和生活必須更多地依靠傳統(tǒng)畜牧業(yè)、采集業(yè)。如我們對川西北地區(qū)X縣320戶貧困戶入戶調(diào)查顯示，一是從人力資本來看，綜合素質(zhì)整體偏低，貧困農(nóng)牧民尤其如此，93.40%的貧困戶戶主為小學及以下文化程度，46.54%的戶主沒有上過學，初中及以上（含初中輟學）30人，僅占9.43%，且半數(shù)以上貧困家庭不會用漢語交流。較低人力資本存量嚴重影響了農(nóng)牧民的綜合能力，使其實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、尋找的生計模式顯得尤為困難。二是從自然和物質(zhì)資本來看，自然災害增多，生態(tài)退化嚴重，農(nóng)牧民所依賴的自然資源稟賦逐漸降少，傳統(tǒng)的生計模式難以延續(xù)，較低的自有資源制約農(nóng)牧民參與范圍。三是從金融資本來看，貧困戶自有資源少，被訪的貧困人口人均純收入達到5200元，但41戶貧困戶在3500元以下，占12.8%，是典型的脆弱性貧困戶，且未形成向政府貸款的習慣，也沒有形成規(guī)范的民間借貸。四是從社會資本來看，人口流動性差，社會組織發(fā)育程度弱，居住較分散，信息閉塞，農(nóng)牧民可利用的社會資本較少，雖說外來經(jīng)濟和文化流通打開了地區(qū)與外界交流的渠道，但仍十分有限。從可持續(xù)發(fā)展看，農(nóng)牧民較低生計資本決定了生計選擇的空間和范圍不大，客觀上導致了政府政策對農(nóng)牧民的“擠出”。加之，政策的延時性效應(yīng)會加大環(huán)境變化對農(nóng)戶生計的影響，加劇了生計困境。[2]2.政府政策影響的“越位”與“缺位”政府政策是破解雙重困境關(guān)鍵要素，為此必須準確評估生態(tài)政策制定與執(zhí)行情況。政府采取的禁牧休牧措施和生態(tài)獎補等政策，促使農(nóng)牧民減畜，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，尋找更加多元的生計模式，取得了較好的效果。但政府仍存在越位、缺位和錯位等不到位現(xiàn)象，或者說出現(xiàn)了政策失靈、失效問題。一是政府越位，表現(xiàn)為部分地區(qū)脫貧攻堅扶持政策，過于注重物質(zhì)扶持，一味輸血，對農(nóng)牧民可持續(xù)生計產(chǎn)生了擠壓，滋生了“等靠要”的思想。如部分地區(qū)曾出現(xiàn)過對口扶貧單位簡單給錢來幫助農(nóng)牧民脫貧。巨大的政府投入可以實現(xiàn)脫貧，但待“運動式”扶貧力度減小后，可能會由于缺乏自我造血功能，農(nóng)牧民尚未形成可持續(xù)生計模式，存在脆弱型貧困戶規(guī)?；地毜娘L險。從對X縣調(diào)查來看，在農(nóng)牧民收入結(jié)構(gòu)中，家庭經(jīng)濟性收入（主要包括交通運輸、批發(fā)、零售等服務(wù)業(yè)）僅占34%，轉(zhuǎn)移性收入（退耕還林補貼、生態(tài)補貼、種植補貼、親友贈予）多達41%。二是政府缺位，表現(xiàn)在川西北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會服務(wù)水平較低，因病、因災返貧程度較高，醫(yī)療和養(yǎng)老保障體系不健全。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因病致貧、因病返貧的貧困戶占建檔立卡貧困戶總數(shù)的接近50%。此外，針對農(nóng)牧民可持續(xù)生計的政策保障力度不夠。三是政策錯位，川西北地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施工程、交通設(shè)施、水電項目對農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活有重要的作用，但超過環(huán)境承載閾值就會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大的不可逆的負面影響，且成本巨大。3.雙重困境文化和社會土壤利弊共存生態(tài)和生計特征與社會因素息息相關(guān)。傳統(tǒng)的村落、寺廟和社會組織及所形成的區(qū)域文化將對當?shù)剞r(nóng)牧民的生活態(tài)度、價值取向、行為準則產(chǎn)生影響，直接關(guān)系到區(qū)域生態(tài)和農(nóng)牧民生計情況。一是川西北地區(qū)的農(nóng)牧民在一定程度上還存在輕今生重來世、輕工商重農(nóng)牧、輕科學重迷信、輕法制重宗禮的觀念，擠壓了市場化運行的空間，加之要素市場不成熟，市場化意識滯后，直接影響農(nóng)牧民的行為方式，不利于生計困境的破解。二是從消費支出結(jié)構(gòu)來看，生活支出仍占較大比重，恩格爾系數(shù)較高；教育投入有所增加，如大學生的數(shù)量有所增加，農(nóng)牧民越來越多的普通家庭支持孩子走出去；宗教活動支出仍有一定的比例，一般說來，家庭基礎(chǔ)越好，宗教支出就越高。三是宗教文化如對生態(tài)困境影響存在積極和消極雙重影響，如戒殺生，有助于保護區(qū)域的生物性多樣性。我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)牧民在街道路面清潔時，會盡數(shù)撿起地上的青蛙，將其放在水中。另外，大規(guī)模放生還會對生態(tài)環(huán)境造成危害，如在2016年發(fā)生的石渠、色達草原6000頭牛羊放生事件，對已經(jīng)飽和的草地產(chǎn)生較大影響。4.市場沖擊和外部環(huán)境的影響多維各類生產(chǎn)要素會按市場運行規(guī)律自動流向利潤高、發(fā)展快、市場發(fā)育完善的地區(qū)。川西北地區(qū)市場經(jīng)濟起步晚，競爭能力比較弱，“先天不足”“后天失調(diào)”。表現(xiàn)為：一是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)或其他具有工業(yè)化特點的生產(chǎn)成本較高、產(chǎn)量較少，產(chǎn)品的市場競爭力弱；二是在市場競爭機制的作用下，農(nóng)牧民生計能力弱，在市場競爭中容易出現(xiàn)邊緣化的傾向；三是基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有助于增強區(qū)域的整體經(jīng)濟實力，但同時給農(nóng)牧民也帶來更大的市場競爭。如雅康高速、汶馬高速相繼開通，將迎來大量的外部資源，將會促進川西北經(jīng)濟的發(fā)展。但由于農(nóng)牧民的生計資本低，在缺資金、缺技能、缺資源的狀況下，與內(nèi)地進入的市場主體進行競爭無疑處于劣勢，生計可能會變得更加艱難。農(nóng)牧民的鄉(xiāng)村旅館、私營運輸、蟲草松茸等特色農(nóng)牧產(chǎn)品采集和出售等，均會受到較大的沖擊。而農(nóng)牧民群體一旦被市場邊緣化，失落的心理有可能成為民族主義精神滋生的土壤，并被國外宗教勢力利用，從而影響社會穩(wěn)定。四川西北地區(qū)生態(tài)和農(nóng)牧民生計共治的路徑探索以準確評價研究區(qū)農(nóng)牧民生存境況為入口，厘清生計（人）與生態(tài)（自然）動態(tài)關(guān)系，人與人、人與社會關(guān)系，針對不同類型農(nóng)牧民，通過政府引導、市場主導、社會干預，實行多中心生態(tài)治理，促進發(fā)展結(jié)構(gòu)和過程轉(zhuǎn)變，才能有效地解決農(nóng)牧民個體的可持續(xù)生計與區(qū)域整體生態(tài)保護的矛盾，并形成長效機制。1.以提高農(nóng)牧民生計資本水平為基礎(chǔ)，支撐農(nóng)牧民可持續(xù)生計模式形成農(nóng)牧民是綠色發(fā)展的主體、生態(tài)保護的關(guān)鍵因素，在政府引導、社會干預、農(nóng)牧民自治良性互動中，著力提升農(nóng)牧民可行能力，聯(lián)動微觀個體的可持續(xù)生計與宏觀整體的區(qū)域生態(tài)保護，推動綠色發(fā)展生產(chǎn)方式和生活方式，對于改變該區(qū)域生計和生態(tài)雙重困境有著決定性的影響。一是提升人力資本存量；繼續(xù)實施“9+3+3”的專項活動，抓好抓實民族地區(qū)15年義務(wù)教育，抓實抓牢就業(yè)扶貧工程，切實改變扶貧過程中存在的重生活福利性幫扶、輕能力建設(shè)性投入問題，運用好遠程教育、網(wǎng)絡(luò)教育，提高教育質(zhì)量，通過“一個在校學生影響一個家庭”等活動，從根本上提升農(nóng)牧民整體素質(zhì)；在活動室利用夜校、技術(shù)幫扶、科技下鄉(xiāng)等機會，運用廣播電視手機等手段，組織專門培訓，以縣為單位，統(tǒng)一部署，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，有針對性地邀請專門教師，引導農(nóng)牧民對地區(qū)蟲草、野生菌類等進行合理采集，對生態(tài)藏豬等進行科學培育和養(yǎng)殖等。二是增強自然和物質(zhì)資本儲備，為農(nóng)牧民選擇提供更大空間。繼續(xù)強力推進退耕還林、退牧還草、天然林保護以及草場沙化退化、水土流失專項治理等重大生態(tài)工程，有效保護森林和草地生態(tài)及生物多樣性，促進生態(tài)環(huán)境恢復，為農(nóng)牧民自然和物質(zhì)資本提供基本物質(zhì)支撐。繼續(xù)加強綜合治理和生態(tài)保育，提高城市污水集中處理率和生活垃圾無公害處理率，注重對農(nóng)牧民生活習慣養(yǎng)成，消除部分游客對農(nóng)牧民隨手亂丟垃圾等不良習慣，促進生態(tài)環(huán)境的恢復。三是擴大社會資本活化資本結(jié)構(gòu)。鼓勵更多農(nóng)牧民外出讀書、打工、經(jīng)商，擴大社會網(wǎng)絡(luò)和社會資源。充分尊重牧民意愿，因地制宜地引導農(nóng)牧民散居、聯(lián)戶、定居點聚居、城鎮(zhèn)化等多種模式，優(yōu)化生活空間；進一步完善勞動力市場，為農(nóng)牧民提供有特色的就業(yè)信息平臺等。提高農(nóng)牧民市場參與能力、組織能力以及農(nóng)牧民心理適應(yīng)能力，如在區(qū)域濃厚的傳統(tǒng)文化下，農(nóng)牧民應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)意愿，以及對新經(jīng)濟發(fā)展模式的接受能力。四是推進提升金融資本支撐綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。加大地區(qū)生態(tài)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，探索農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、畜牧業(yè)品種改良、農(nóng)牧產(chǎn)品深加工等現(xiàn)代化模式。在產(chǎn)經(jīng)銷一體化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下促進農(nóng)牧民的深度就業(yè)，拓寬農(nóng)牧民的收入渠道。此外，下一步還要探索不同類型農(nóng)牧民生計資產(chǎn)量化，并與區(qū)域生態(tài)困境進行關(guān)聯(lián)分析，結(jié)合農(nóng)牧民自身的發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位環(huán)境、生存方式、傳統(tǒng)習俗，因地制宜，因勢利導，因人施策，形成具可操作性、有持續(xù)性、具體的生態(tài)策略。2.以發(fā)揮政府的基礎(chǔ)性和先導性作用為依托，建構(gòu)相互支撐的政策叢是生計與生態(tài)困境共治的保障川西北地區(qū)市場在資源配置方面的作用較為有限，如何更好發(fā)揮政府作用顯得至關(guān)重要。作為國家治藏興藏的重點區(qū)域，必須通過有效的政策工具，推動政府生態(tài)治理，引導政策過程與政策內(nèi)容有機融合，補齊政策短板，為破解農(nóng)牧民生計與生態(tài)保護雙重困境提供制度支撐。一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策，大力培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，限制和淘汰傳統(tǒng)粗放的工業(yè)制造業(yè)，守住綠水青山，做大金山銀山，注重生態(tài)財富創(chuàng)造，為全省乃至全國生產(chǎn)更多、更好的生態(tài)產(chǎn)品，通過生態(tài)補償和生態(tài)購買推動生態(tài)產(chǎn)品的市場化，實現(xiàn)生計與生態(tài)良性互動、互利共生。著力推動生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做大、做精、做優(yōu)、做特川西北地區(qū)的“吃、住、行、游、購、娛”全要素產(chǎn)業(yè)集群，推動民族地區(qū)旅游業(yè)與文化、農(nóng)牧業(yè)、體育滲透融合。培養(yǎng)生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)，如在重點生態(tài)區(qū)加大護林員、護草員扶持力度，鼓勵農(nóng)牧民就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)。在具有一定經(jīng)濟承載力的區(qū)域，提高產(chǎn)業(yè)的科技含量、綠色含量；在自然資源富集區(qū)，科學有序開發(fā)水電和礦產(chǎn)等資源；鼓勵發(fā)展飛地經(jīng)濟，進一步推動成阿和成甘工業(yè)園建設(shè)，將阿壩和甘孜的資源優(yōu)勢與成都的區(qū)位、管理、人才等優(yōu)勢結(jié)合，為民族地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟”探索創(chuàng)造出可借鑒、可復制、可推廣的藏區(qū)飛地園區(qū)發(fā)展新模式。二是完善地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償政策。探索開展國家、跨區(qū)域和本區(qū)域三個層面的補償，提高補償系數(shù)和補償標準。引入農(nóng)戶機會成本（補償標準參照）與環(huán)境收益（補償標準參照）的比值，來確定補償對象的優(yōu)先性。加大對直接從事生態(tài)修復、生態(tài)保護等相關(guān)工作人員的補償力度，特別是對生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)因生態(tài)環(huán)境保護（如退牧還草）而造成收入、生計下降的居民，提供經(jīng)濟報酬，增強其保護生態(tài)環(huán)境的主動性和參與性。[3]堅持以節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，加強高原生態(tài)安全屏障建設(shè)，有效修復和提升生態(tài)功能。推行草原碳匯，實施基于農(nóng)牧民生態(tài)財產(chǎn)權(quán)的多元補償。三是進一步健全社會保障水平政策。構(gòu)建以基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以社會保險、社會福利和救助為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險為補充的城鄉(xiāng)社保政策體系。對農(nóng)牧民因病致貧實行分層次、分級別精準幫扶；針對長期在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)牧民要提前實現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險應(yīng)保盡保。完善公共服務(wù)其他相關(guān)政策，如重點打造一批藏羌特色村落，引導農(nóng)牧民適度集中居住，提高基礎(chǔ)設(shè)施保障能力和服務(wù)能力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與農(nóng)牧民生活便利統(tǒng)一。四是科技人才支撐政策。強化科技引領(lǐng)，進一步創(chuàng)新科技下鄉(xiāng)、科技特派員、專家大院等活動，促進“官產(chǎn)學研”科技聯(lián)盟的形成；強化人才支撐，實施貧困地區(qū)人才支援計劃、培訓計劃，將本土人才的培養(yǎng)與外地人才使用結(jié)合起來。盤活編制資源，用好深度貧困地區(qū)的人才專項事業(yè)編制。五是以建構(gòu)川西北各縣政府定期聯(lián)絡(luò)制為創(chuàng)新點，搭建區(qū)域合作平臺，促進旅游基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進旅游線路聯(lián)動，引導具體業(yè)態(tài)錯位發(fā)展。如通過共同打造旅游線路，共建無障礙旅游區(qū)，促進旅游由松散型、臨時型轉(zhuǎn)向緊密型、規(guī)范型。通過分流，建立更為全面、更加便捷、層次多樣的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)業(yè)的完善，實現(xiàn)鏈條的延伸，吸納更多貧困農(nóng)牧民有效有序有力參與。與此同時，加強生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)。3.充分發(fā)揮社會力量的橋梁作用，承接政府職能轉(zhuǎn)移，彌補市場和政府的不足按照市場、政府、社會共治理念，促進寺廟、社會組織與政府和農(nóng)牧民之間良性互動，