有關(guān)行政相對人的概念、范圍及界定標準研究,行政法論文

有關(guān)行政相對人的概念、范圍及界定標準研究,行政法論文行政相對人是與行政主體相對應的一個行政法學概念，是行政法學的一個基本范疇。但在行政法學界就此基本范疇進行系統(tǒng)深切進入闡述的論著文章尚不多，有關(guān)行政相對人的概念、范圍及界定標準等眾多基本問題并沒有廓清，因此便存在眾多爭議，本文擬就行政相對人的范圍及其界定標準略作粗淺討論。一、行政相對人的概念及其理論邊界范圍，即周圍界線。它是劃分同質(zhì)體與異質(zhì)體的邊界，與概念有著密切的聯(lián)絡。概念是反映客觀事物根本屬性的思維形式，包括內(nèi)涵和外延兩個方面。內(nèi)涵是事物的共同屬性，外延是具有此類共同屬性的一類事物。因此內(nèi)涵愈小則其共同點愈單純，具備此類特點的事物便愈多，其周圍界線便愈廣，所以范圍愈大；反之，范圍則愈小。因而，在討論行政相對人范圍時，實有必要先對其概念進行闡析?！惨弧承姓鄬θ说母拍钪型庑姓▽W教學資料和專著、有關(guān)法律對行政相對人的概念所做的界定，多有不同，歸納起來有下面幾類：1．從行政行為的對象角度來理解行政相對人，學者們以為，行政相對人是行政行為所針對的人或所指向的人。如姜明安教授以為：行政相對人是指行政行為影響其權(quán)益的個人、組織。再如1992年(德國行政程序法〕第1113條在規(guī)定行政程序當事人的范圍時，使用了官署欲與其或已與其締結(jié)公法契約之相對人和官署欲為或所為行政處分之相對人的概念，亦把行政相對人規(guī)定為行政機關(guān)行政處分所針對的人或與行政機關(guān)簽訂行政合同等行政行為所指向的人。2．從行政法律關(guān)系的角度理解行政相對人，將其界定為行政法律關(guān)系主體雙方中與行政主體互有權(quán)利義務的一方。如王周戶教授以為：行政相對人是在行政法律關(guān)系中與行政主體相對應一方的公民、法人和其他組織。3．在行政法律關(guān)系基礎(chǔ)上從公民等一方的角度，對行政相對人做出界定：所謂行政相對人是指介入行政法律關(guān)系對行政主體享有權(quán)利或承當義務的公民、法人或其他組織。以上對行政相對人概念界定的角度固然有所不同，但他們都把行政相對人作為與行政主體相對的一方，在理論上有相通之處。借鑒各方觀點，結(jié)合行政法發(fā)展的趨勢，筆者以為宜將行政相對人作如下界定：所謂行政相對人是指權(quán)益遭到行政主體行政行為影響而參加到行政法律關(guān)系中，對行政主體享有權(quán)利和承當義務的自然人、法人或其他組織。理由如下：其一，如此界定，能全面涵蓋行政相對人所介入的行政法律關(guān)系的眾多類型。傳統(tǒng)的行政法理論以為，行政相對人是行政法律關(guān)系中受管理的相對一方，是行政行為的受領(lǐng)者。這種觀點揭示了行政管理法律關(guān)系中相對人的法律地位，但是并沒有揭示出行政救濟法律關(guān)系、內(nèi)部行政法律關(guān)系中相對人的法律地位。隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，行為參與到貿(mào)易、金融、交通、環(huán)境、保險等眾多領(lǐng)域，當代因此承當了眾多積極行政的職能，如行政指導、行政咨詢、行政規(guī)劃等。正如方世榮教授所言，由行政活動而引起的行政法律關(guān)系中行政主體對行政相對人的管理、被管理權(quán)利義務關(guān)系只是部分內(nèi)容，而不是行政法律關(guān)系類型的全部?，F(xiàn)代中國，行政法律關(guān)系類型除了行政主體對行政相對人的直接管理關(guān)系外，還包括行政主體對行政相對人的服務關(guān)系、行政主體對行政相對人的宏觀調(diào)控關(guān)系、行政賠償、行政補償關(guān)系、行政相對人對行政主體的參政監(jiān)督關(guān)系以及行政主體與行政相對人的合作關(guān)系等，在這些關(guān)系中相對人并非是被管理者。其二，從個人、組織一方對行政相對人做出界定能夠凸顯行政相對人作為與行政主體相對應的具有獨立法律地位和人格的主體一方，有利于調(diào)動其介入行政活動的積極性，有利于實現(xiàn)公民權(quán)利和權(quán)利的平衡。其三，將行政相對人中的個人界定為自然人而非公民更符合行政法實踐。公民，是指具有一國國籍的人，包括本國公民和外國公民。隨著我們國家參加WTO，更多的外國人和無國籍人涌進我們國家，行政機關(guān)在行政活動中不可避免地會與他們發(fā)生行政法律關(guān)系。由于各國國籍立法的不同，國籍的消極沖突必然導致大量的無國籍人的出現(xiàn)。若將行政相對人中的個人界定為公民，必將把無國籍人排除在行政相對人的范圍在外，這與行政法律關(guān)系中無國籍人的法律地位不相符合，不利于對其權(quán)益的保衛(wèi)。因而講，這樣的界定不具有概念的周延性，恐有不妥之處。筆者以為，宜將個人界定為自然人。眾所周知，自然人是指因出生而獲得民事主體資格的人，包括本國公民、外國公民和無國籍人。自然人是相對于組織的具有獨立法律人格的個體，注重具體表現(xiàn)出個體的存在，而不去區(qū)分國籍，因而將此概念引入對行政相對人的界定中，能夠涵蓋本國公民、外國公民以及無國籍人，更符合入世后我們國家行政執(zhí)法的實際狀況?！捕承姓鄬θ烁拍畹睦碚撨吔缬捎趯π姓鄬θ说母拍畈]有達成共鳴，學者往往在不同意義上使用行政相對人的概念來表述相關(guān)問題，導致思維上的混亂。而出現(xiàn)這一問題的原因與對下面兩個問題的理解略有不同有關(guān)。鑒于學界對行政行為的概念有多種認識，筆者在這里予以指明，以便準確理解行政相對人的概念。1．關(guān)于行政行為。本文中所使用的行政行為是指行政主體運用行政權(quán)施行行政管理活動中所做出的具有法律意義和法律效果的行為，包括內(nèi)部行政行為和外部行政行為，詳細行政行為和抽象行政行為。2．行政行為對行政相對人權(quán)益的影響，包括直接影響和間接影響。作為個人和組織，無論其權(quán)益是受行政行為的直接影響還是間接影響，都是行政相對人。那種僅把影響限于直接影響的觀點，不利于行政法保衛(wèi)個人、組織合法權(quán)益目的的最佳實現(xiàn)。二、界定行政相對人范圍的標準對行政相對人概念的明確，為我們進一步辨明行政相對人的范圍奠定了基礎(chǔ)，而要全面把握范圍，尚需明確界定行政相對人范圍的標準。〔一〕行政相對人的權(quán)益遭到行政主體的行政行為的影響對此，能夠從下面幾點理解：1．此處的行政行為并非僅指詳細行政行為，還包括抽象行政行為。那種將行政相對人僅僅界定為受詳細行政行為影響的個人和組織的觀點，過于片面，它使行政相對人的外延趨于狹窄，無法涵蓋遭到抽象行政行為影響與行政主體相對的一方。而遭到抽象行政行為影響的相對方與遭到詳細行政行為影響的相對方，在法律地位上并無區(qū)別，他們都是相對于行政主體而存在受其影響的一方；只不過是前者遭到的影響通常未產(chǎn)生實際影響而僅僅具有潛在的影響。2．此處的行政行為不僅包括內(nèi)部行政行為，還包括外部行政行為。內(nèi)部行政行為是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理經(jīng)過中所做的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為；外部行政行為是指行政主體在對社會施行行政管理活動中針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為〔此處相對方還包括無國籍人〕。對于外部行政行為中與行政主體相對的一方稱為行政相對人，理論界并無爭議，而對于內(nèi)部行政行為中的與行政主體相對的一方應否歸入行政相對人的范圍內(nèi)則存在眾多爭議。如有學者以為：內(nèi)部行政行為適用于內(nèi)部行政事項，因此也只能用法定的內(nèi)部手段方式進行，否則，則可能由于適用外部行政行為規(guī)則而導致穿插適用無效。這里是將內(nèi)部行政行為相對方放到與外部行政行為相對方不同的法律地位上，因此采用不同的救濟手段和不同的法律規(guī)則。我們國家法律規(guī)定，在內(nèi)部行政行為中行政行為相對一方因權(quán)益遭到損害而申請救濟的途徑是申述；而在外部行政行為中行政行為相對一方的權(quán)益救濟途徑是行政復議或行政訴訟。此種情形是與我們國家的行政法治背景相聯(lián)絡的，如江必新教授以為，我們國家(行政訴訟法〕未將內(nèi)部行政行為中的內(nèi)部人事管理行為納入行政訴訟的范圍，是基于我們國家行政法治不發(fā)達的現(xiàn)在狀況而為的權(quán)宜之計。從保衛(wèi)內(nèi)部行政行為中行政行為相對一方的權(quán)益出發(fā)，對外部行政行為相對方的救濟措施必將因其愈加公開、透明、彰顯公正的特點而取代內(nèi)部行政救濟手段，進而將內(nèi)部行政行為的相對方與外部行政行為的相對方擺到一樣的法律地位上。3．正如前文所述，遭到行政主體行政行為直接影響和間接影響的個人和組織都可作為行政相對人；而其權(quán)益根本未遭到影響的個人和組織便喪失了作為行政相對人的可能。由于，行政相對人權(quán)益遭到行政行為影響是其與行政主體發(fā)生法律關(guān)系的基礎(chǔ)。〔二〕行政相對人是介入到行政法律關(guān)系中與行政主體有行政法上的權(quán)利義務關(guān)系的一方這是界定行政相對人范圍的本質(zhì)要件。行政相對人介入行政法律關(guān)系的類型，概括起來一般有三類：一是個人或組織以積極主張權(quán)利的方式介入到行政法律關(guān)系中，進而成為行政主體的行政相對人。二是個人或組織以對行政主體享有權(quán)利，行政主體必須積極履行義務的形態(tài)而成為行政相對人。三是個人或組織主動積極向行政主體履行義務或者被行政主體要求履行義務構(gòu)成雙方行政法上的權(quán)利義務關(guān)系而成為行政相對人?！踩承姓鄬θ隧毷窃谛姓申P(guān)系中與行政主體相對應，不行使國家權(quán)利的自然人、法人或其他組織擁有國家權(quán)利的國家機關(guān)、法律法規(guī)受權(quán)的組織、其他行使國家權(quán)利的組織以及執(zhí)行國家權(quán)利的個人，要么本身是行使非行政性國家權(quán)利的機關(guān)，要么是行政主體或受行政主體委托以委托機關(guān)的名義履行職責因此他們便處在行政主體的法律地位，故而不能稱為行政相對人。所以，要歸入行政相對人的范圍尚需具備此項標準要求的條件。三、行政相對人的范圍基于對行政相對人的概念和范圍的界定標準的認定，我們不難得出行政相對人的范圍。對行政相對人范圍的闡述，肯定概括和否認排除的方式是有效的。鑒于本文已就行政相對人作了肯定概括，筆者擬采用肯定列舉和否認排除的方式來更清楚地說明行政相對人的范圍?！惨弧晨隙信e1．自然人自然人是最主要也是最廣泛的行政相對人。行政管理的眾多領(lǐng)域都牽涉自然人。作為行政相對人的自然人包括本國公民、外國公民以及無國籍人。本國公民，其權(quán)益遭到行政行為的影響進而介入到行政法律關(guān)系中來成為行政相對人。而對于在我們國家境內(nèi)我們國家依法對其享有管轄權(quán)的外國公民和無國籍人也將會因介入某種行政法律關(guān)系而成為行政相對人。如(中國外國人入境出境管理法〕就專門調(diào)整我們國家國境管理機關(guān)與外國人之間入出我們國家國境的行政管理關(guān)系。除此之外，在個人所得稅方面外國人可以能成為行政管理關(guān)系的相對人。需要注意的是，內(nèi)部人事管理法律關(guān)系中的機關(guān)工作人員也應納入行政相對人的范圍，賦予其與其他自然人相平衡的法律地位和權(quán)利救濟途徑。此種劃分或歸類，在國外已有成例，有利于對機關(guān)工作人員權(quán)益的法律保衛(wèi)。2．法人法人與自然人相對，是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承當民事義務的組織。它不僅僅是民事法律關(guān)系主體而且也是重要的行政法律關(guān)系主體。行政主體對經(jīng)濟、社會、文化等各項事業(yè)進行管理，華而不實主要的對象就是各種法人組織。在行政法律關(guān)系中，法人可成為與行政主體相對的一方當事人，我們稱之為行政相對人。能夠成為行政相對人的法人主要是指企業(yè)法人、社團法人、事業(yè)法人和機關(guān)法人，還包括在我們國家獲得法人資格的外國企事業(yè)組織。企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人主要是在下面權(quán)利義務關(guān)系中作為行政相對人的：〔1〕在組織成立和法人資格獲得方面與批準登記機關(guān)之間所構(gòu)成的權(quán)利義務關(guān)系中?！?〕在義務活動經(jīng)過中與相應管理職能機關(guān)之間所構(gòu)成的權(quán)利義務關(guān)系中?！?〕在因某些或某個十分事項需要與相關(guān)職能部門之間所構(gòu)成的權(quán)利義務關(guān)系中。機關(guān)法人是指具備法人資格條件的國家機關(guān)在施行非職權(quán)行為或處在非行使職權(quán)的場合領(lǐng)域，如在治安、交通、審計等領(lǐng)域中，作為外部行政行為所作用的對象，而處于行政相對人的法律地位。3．其他組織其他組織又稱為非法人組織，是指經(jīng)有關(guān)主管機關(guān)部門認可，準許其成立和進行某種業(yè)務活動但不具備法人條件，沒有獲得法人資格的社會團體或經(jīng)濟組織。其他組織雖不具備法人資格但同樣必須接受國家行政管理，行政主體同樣也會對其施行各種管理行為因此與法人一樣，在行政法律關(guān)系中處于行政相對人的法律地位。〔二〕否認排除1．行使國家權(quán)利的國家機關(guān)。此類機關(guān)或行使其被授予的相應國家權(quán)利而沒有介入到行政法律關(guān)系中來，或行使行政職權(quán)而成為行政主體，或是行政法制監(jiān)督法律關(guān)系中的監(jiān)督主體〔如國家機關(guān)對行政機關(guān)的行政監(jiān)督法律關(guān)系中的權(quán)利機關(guān)〕，因此不能作為行政相對人。2．內(nèi)部行政法律關(guān)系中的雙方行政機關(guān)或機構(gòu)也不宜稱為行政相對人。原因在于，在這里類內(nèi)部行政法律關(guān)系中，一方是施行行政活動的主體，另一方同樣也是施行行政活動的主體，雙方都是在分工行使行政職權(quán)和履行行政職能，他們雖互有權(quán)利義務關(guān)系但卻都是行政主體。如上級機關(guān)對下級機關(guān)發(fā)出命令，一個是以行政主體發(fā)布命令，一個是以行政主體身份執(zhí)行命令，因此不能稱執(zhí)行命令的行政機關(guān)就是行政相對人。行政相對人作為行政法學的一個基本范疇，對行政相對人的概念、范圍等基本問題進行深切進入討論和準確定位，對于完善我們國家現(xiàn)存的行政法律制度，加大對行政相對人權(quán)利的保衛(wèi)，擴大行政訴訟受案范圍等眾多問題必有極好的促進作用。以下為參考文獻：［1］當代漢語詞典［M］.商務印書館，2005：382.［2］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學出版社、高等教育出版社，1999：128.［3］應松年.外國行政程序法匯編［M］.中國法制出版社，1999：123.［4］王周戶.行政法原理論［M］.陜西人民出版社，1998：144.