中國可持續(xù)區(qū)域開發(fā)的動力分析

中國可持續(xù)區(qū)域開發(fā)的動力分析

任何一項經(jīng)濟(jì)行為的開展總是參與該活動的行為主體在一定的動力支配下發(fā)生的，在區(qū)域開發(fā)過程中，保證開發(fā)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展同樣有相應(yīng)的動力來推動和加速。研究可持續(xù)區(qū)域開發(fā)的動力，實(shí)質(zhì)上就是分析區(qū)域開發(fā)各行為主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)動力。一般意義上的行為主體是指某種行為的實(shí)施者或承擔(dān)者。區(qū)域開發(fā)行為主體（或稱區(qū)域開發(fā)主體）則是指直接或間接參與區(qū)域開發(fā)過程、從事區(qū)域開發(fā)活動的組織和個人。有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域開發(fā)主體包括政府和企業(yè)兩大類。其中政府是第一主體，企業(yè)是第二主體。“政府之所以為第一主體，是因為政府幾乎直接或間接地參與所有區(qū)域開發(fā)過程，并且以區(qū)域發(fā)展的整體利益、長期利益作為最終目標(biāo)；企業(yè)之所以是區(qū)域開發(fā)的主體，是因為企業(yè)發(fā)展的過程客觀上是區(qū)域資源開發(fā)利用的過程”，但是，由于“企業(yè)的開發(fā)行為是在接受政府政策的指導(dǎo)和調(diào)控下進(jìn)行的，因而企業(yè)只能是區(qū)域開發(fā)的第二主體”[1]。本書認(rèn)為，從層次上看，區(qū)域開發(fā)行為主體應(yīng)該包括政府、企業(yè)和社會公眾三個層次，即除了政府和企業(yè)之外，還應(yīng)該包括社會公眾。這是因為，人類社會產(chǎn)生至今，大多數(shù)的區(qū)域開發(fā)活動都是在人類追求更加美好生活的本能驅(qū)動下而自發(fā)展開的，如工業(yè)化之前的開荒、墾殖等農(nóng)業(yè)開發(fā)活動，就主要是人們出于拓展生活空間和滿足生活需要而以個體勞動者為單位進(jìn)行的區(qū)域開發(fā)。歷史上著名的美國西部大開發(fā)中，個人也是直接參與開發(fā)活動的重要力量。馬薩諸塞州曾以法律的形式規(guī)定，任何私人擁有的土地必須在三年內(nèi)以某種手段加以開發(fā)。當(dāng)前各國所進(jìn)行的區(qū)域開發(fā)活動，政府、企業(yè)和社會公眾依然都是重要的參與者，只是所承擔(dān)的角色有了一些改變：政府是開發(fā)戰(zhàn)略和開發(fā)規(guī)劃的制定者，在區(qū)域開發(fā)過程中起著組織和調(diào)控作用；企業(yè)是區(qū)域開發(fā)的直接承擔(dān)者，在開發(fā)過程中起著執(zhí)行作用；社會公眾作為一個整體，則是區(qū)域開發(fā)活動的監(jiān)督者，而且，隨著社會民主化和法制化進(jìn)程的加快以及通信技術(shù)的快速發(fā)展，社會公眾監(jiān)督對保證區(qū)域開發(fā)的有序進(jìn)行起著越來越重要的作用。第一節(jié)政府部門的可持續(xù)區(qū)域開發(fā)動力分析一中央政府與地方政府的角色與行為差異古今中外，政府角色（政府的職能）問題始終是研究熱點(diǎn)?！皼]有一個有效的政府，無論是經(jīng)濟(jì)還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”[2]?！罢庇袕V義和狹義之分，廣義政府是泛指國家的立法、行政、司法等各種機(jī)關(guān)；狹義政府則專指國家行政機(jī)關(guān)。本書在此是從廣義角度使用這一概念的。按政府作用的領(lǐng)域來劃分，有對內(nèi)的政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會事務(wù)管理職能，對外的處理國與國之間、政府與政府之間以及國際社會的交往職能[3]。其中，對內(nèi)職能是政府職能的主要方面，對外職能是對內(nèi)職能的延伸。而政府的對內(nèi)職能又必然要涉及中央政府與地方政府的關(guān)系，這不僅是中國政府角色不可回避的一個重要問題，也是世界上其他國家或政府面臨的一大難題。中央與地方政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是權(quán)限劃分的問題，權(quán)限劃分的形式主要有單一制和聯(lián)邦制。我國是單一制國家，實(shí)行中央集權(quán)制，中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)來看，按照西方國家常見的劃分中央和地方政府事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益范圍和成本既可以是全國性的，也可以是地方性的，因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定者與監(jiān)控方既可以是中央，也可以是地方，但其管理與責(zé)任主體通常是地方政府。從我國的實(shí)際情況來看，中央政府出于對整個國家良性發(fā)展的宏觀考慮，對生態(tài)環(huán)境的重視由來已久。早在1978年，我國就將“保護(hù)環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害”寫入了憲法，1983年提出將保護(hù)環(huán)境作為我國的一項基本國策。自1949年新中國成立以來，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定了環(huán)境保護(hù)法律9部、自然資源保護(hù)法律15部，1989年12月第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。近年來，隨著可持續(xù)發(fā)展觀念深入人心以及生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，中央政府進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及環(huán)境法制建設(shè)。1996年以來，國家制定或修訂了包括水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境影響評價、放射性污染防治等環(huán)境保護(hù)法律，以及水、清潔生產(chǎn)、可再生能源、農(nóng)業(yè)、草原和畜牧等與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的法律；國務(wù)院制定或修訂了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《危險化學(xué)品安全管理條例》《排污費(fèi)征收使用管理條例》《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》《野生植物保護(hù)條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等50余項行政法規(guī)，發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》《關(guān)于做好建設(shè)資源節(jié)約型社會近期工作的通知》等法規(guī)性文件[4]。在重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和有關(guān)省市開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，在北京、上海等24個城市開展了再生資源回收體系建設(shè)試點(diǎn)，在海南、吉林、黑龍江等9省份開展生態(tài)省建設(shè)。提出構(gòu)建“社會主義和諧社會”目標(biāo)，在黨的十六屆五中全會上，首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)；并在“十一五”規(guī)劃中提出“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)”，要求“各地區(qū)要切實(shí)承擔(dān)對所轄地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)保績效考核、環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制”，“各級政府要將環(huán)保投入作為本級財政支出的重點(diǎn)并逐年增加”。明確提出了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)：到2010年，在保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的同時，要使重點(diǎn)區(qū)域和城市環(huán)境得到改善，生態(tài)惡化趨勢得到基本遏制，國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，工業(yè)固體廢物綜合利用率提高到60%，城市生活垃圾無害化處理率不低于60%，城市污水處理率不低于70%，主要污染物化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量下降10%[5]。上述事實(shí)表明，我國中央政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的態(tài)度是明確的。從我國地方政府來看，雖然各地方政府也制定并頒布了一系列有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，如吉林省在20世紀(jì)80年代就制定并頒布了《吉林省“七五”環(huán)境保護(hù)計劃綱要》《松花江水系環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《吉林省節(jié)約能源實(shí)施細(xì)則》等。截至2005年底，北京、上海、山東、河南等省份共制定了30余項環(huán)境保護(hù)地方標(biāo)準(zhǔn)[6]。但從總體來看，各級地方政府對中央環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行力度并不理想，有令不行、有禁不止，甚至地方政府充當(dāng)破壞生態(tài)環(huán)境行為保護(hù)傘的現(xiàn)象屢見不鮮。例如2006年9月發(fā)生的湖南省岳陽縣飲用水砷超標(biāo)事件，事件涉及的臨湘市的浩源化工公司和桃林鉛鋅礦化工廠都沒有經(jīng)過環(huán)評審批，沒有任何治污設(shè)施，投產(chǎn)后，兩家企業(yè)每月排放近5噸超標(biāo)4000多倍的含砷廢水，然而，臨湘市委、市政府2005年還下文對兩家企業(yè)“掛牌重點(diǎn)保護(hù)”。再如造成上百人“血鉛超標(biāo)”的甘肅徽縣有色金屬冶煉公司，使用國家明令禁止的淘汰落后工藝，長期超標(biāo)排放含鉛廢氣，群眾多次上訪，當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)始終沒有認(rèn)真解決，這家企業(yè)還在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的支持下，通過了ISO14000環(huán)境體系認(rèn)證……諸如此類的例子不勝枚舉。環(huán)保工作遭遇地方保護(hù)主義阻力已成為全國的共性問題。因為缺少地方政府的支持，不少基層環(huán)保部門工作陷入困境。據(jù)統(tǒng)計，到2005年底，我國仍有300多個縣沒有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，2004年僅12個省的環(huán)境執(zhí)法受阻就達(dá)4000多起，發(fā)生暴力沖擊執(zhí)法120多起，全國查處的2.7萬家環(huán)境違法企業(yè)中，有3000家2003年就被查處過，但因申請政府限期治理或罰款了事，執(zhí)法難以到位[7]。綜上所述，我國目前要推進(jìn)可持續(xù)區(qū)域開發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，就政府部門來看，主要在于地方政府部門的行為，如何保證中央宏觀調(diào)控的有效性，激發(fā)地方政府部門的環(huán)境保護(hù)動力事關(guān)重大。二地方政府的可持續(xù)區(qū)域開發(fā)動力分析關(guān)于中央政府與地方政府的行為差異，許多學(xué)者從不同角度做出了各種解釋。例如，孫立平從組織結(jié)構(gòu)角度，在VivienneShue提出的“蜂窩狀組織”（Honeycomb-Structure）[8]概念的基礎(chǔ)上，以政策運(yùn)作中上有政策、下有對策的“變通”方式的普遍運(yùn)用作為切入點(diǎn)，探討了這一結(jié)構(gòu)模式在賦予地方豐富的靈活性和自主性的同時，給中央意志的貫徹設(shè)置的種種障礙[9]；張維迎（1996）、張靜（2000）、戴長征（2004）、李軍杰（2005）等人則從委托-代理理論角度，分析了地方政府與中央政府的利益博弈導(dǎo)致的地方政府與中央政府意志相悖的行為特征。但上述文獻(xiàn)中具體研究地方政府環(huán)境行為的文獻(xiàn)較少。本書借鑒公共選擇理論，沿用經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為地方政府是由具有個人動機(jī)和個人利益的理性“經(jīng)濟(jì)人”個體所構(gòu)成的組織，在地方政府官員追求自身效用最大化的同時導(dǎo)致了地方政府部門的環(huán)境行為特征。因此以理性“經(jīng)濟(jì)人”作為基本假設(shè)分析地方政府官員的效用函數(shù)，進(jìn)而對地方政府的環(huán)境保護(hù)動力進(jìn)行分析。理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究基礎(chǔ)之一，在分析人類各種行為決策時具有重要意義。亞當(dāng)·斯密從英國工業(yè)革命時代背景下的經(jīng)濟(jì)活動中抽象出以“自利”為行為動機(jī)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)人”具有自利性，追求自身利益是人們經(jīng)濟(jì)行為的根本動機(jī)；每個人參與經(jīng)濟(jì)活動的目的在于尋求個人利益最大化；在良好的市場秩序下，個人追求自身利益最大化的自由行動會在“一只看不見的手”引導(dǎo)下無意而有效地增進(jìn)社會公共利益。自亞當(dāng)·斯密之后，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對這一假設(shè)進(jìn)行了改進(jìn)和修正。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為理性“經(jīng)濟(jì)人”追求個人利益最大化，不等于只是追求個人物質(zhì)利益最大化，權(quán)力、聲譽(yù)、安全、健康等非物質(zhì)財富效用都要納入個人效用函數(shù)，從而擴(kuò)展了理性“經(jīng)濟(jì)人”的應(yīng)用領(lǐng)域。公共選擇理論的代表人物詹姆斯·布坎南（JamesM.Buchanan）進(jìn)一步將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政府行為研究。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·貝克爾（GaryS.Becker）曾指出，人類的一切活動都蘊(yùn)涵著效用最大化動機(jī)，各種人的各種活動目的只有一個，那就是追求效用最大化[10]。政府是一個由多個因素構(gòu)成的有自身的結(jié)構(gòu)功能和特殊行為的系統(tǒng)，像任何其他系統(tǒng)一樣，政府系統(tǒng)是一個處于一定相互聯(lián)系中并與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各組成部分（要素）的總體（集合）[11]。在政府系統(tǒng)內(nèi)部存在著一系列變動著的，并且相互聯(lián)系著的組成部分或構(gòu)成要素，包括政府的施政目標(biāo)、政府的組織結(jié)構(gòu)、政府的功能結(jié)構(gòu)、政府的行為主體、政府的技術(shù)與裝備和政府的政策產(chǎn)出等。按照公共選擇理論，政府只是一個抽象的概念。政府的行為主體是政府系統(tǒng)中人的因素，是指在政府系統(tǒng)中供職的公職人員。“政府機(jī)構(gòu)的組成人員和其他社會機(jī)構(gòu)的組成人員一樣，都是由具有個人動機(jī)和個人利益的個人所組成，由這些個人組成的政府自然要把個人利益帶進(jìn)政府和政府決策中”[12]。而這些政府官員個體組成了政府，他們既是政府政策的制定者，也是政府政策的執(zhí)行者，代表全社會行使國家賦予的權(quán)力，從某種意義上說，政府官員，特別是各級政府領(lǐng)導(dǎo)者的行為就代表著政府行為。而政府官員的角色具有多樣性：一方面，他們的行為具有代表國家行使權(quán)力的“公共性”；另一方面，他們具有個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)理性，因此，其行為又具有“私人性”。這種私人化的經(jīng)濟(jì)理性決定了在—定條件下，政府官員會從為自己帶來最大滿足出發(fā)選擇自己的行為。我國地方政府官員效用的提升可大致來自事業(yè)的成功-職位升遷、收益的擴(kuò)大-逐利和社會公眾的擁戴-名譽(yù)[13]，此外，地方政府官員作為理性個體，其效用還應(yīng)包括自身的責(zé)任安全。這里所指的安全不是指每個人所追求的健康安全，而是指政府官員居于特定職位、履行職務(wù)責(zé)任、不被法律懲處的安全，正是對這種安全的追求使制度具有了權(quán)威性。因此，地方政府官員的效用函數(shù)可以表示為：U=f（A，P，H，L）其中，A為政府官員政績；P為經(jīng)濟(jì)收益；H為名譽(yù)；L為職務(wù)責(zé)任安全。在區(qū)域開發(fā)過程中，地方政府官員效用來源的多樣性決定了影響其環(huán)境保護(hù)動力因素的復(fù)雜性，各項因素的綜合作用決定了地方政府的環(huán)境行為特征。在現(xiàn)有體制下，我國地方政府官員的升遷主要由上級政府決定，依據(jù)主要是政府官員政績考核指標(biāo)；其經(jīng)濟(jì)利益的取得與地方財政收入的多寡密切相關(guān)，而地方財政收入又受財政分配體制的制約；能否得到社會公眾的擁戴主要依賴于其行為結(jié)果是否滿足了當(dāng)?shù)囟鄶?shù)社會公眾的偏好；就環(huán)境保護(hù)而言，其職務(wù)責(zé)任安全主要是指地方政府官員需承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，地方政府官員環(huán)境責(zé)任與相關(guān)制度的規(guī)定和執(zhí)行密切相關(guān)。（一）政績考核指標(biāo)的導(dǎo)向?qū)τ诘胤秸賳T來說，職位升遷是大多數(shù)為官者追求的主要目標(biāo)。在現(xiàn)有體制下，地方政府官員的升遷由上級政府決定，因此上級政府的意志對地方政府官員具有較大影響。但由于存在信息不對稱（特別是中央政府和地方政府之間），地方政府官員的政績主要是由政績考核結(jié)果來反映的，因此其職位的升遷也成為政績考核指標(biāo)的函數(shù)。即A=f（X1，X2，…，Xn）（Xi為政績考核指標(biāo)）因此，政府官員的政績考核評價指標(biāo)客觀上成為影響地方政府部門環(huán)境保護(hù)動力的決定性因素之一。傳統(tǒng)的考評指標(biāo)體系對地方政府的政績考核以考績?yōu)橹攸c(diǎn)，偏重于經(jīng)濟(jì)增長速度與經(jīng)濟(jì)效益考核，以GDP為主要考核指標(biāo)，有的地方甚至實(shí)行“末位淘汰”，環(huán)境等其他因素極其弱化，甚至可以忽略不計。因此，地方政府官員政績可以簡化為地方GDP的函數(shù)，即A=f（X1，X2，…，Xn）=f（GDP）GDP對于地方政府官員的重要性從我國國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的GDP數(shù)據(jù)與地方政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的匯總之間的巨大差距以及各省（自治區(qū)、直轄市）制定的區(qū)域GDP高速發(fā)展規(guī)劃可見一斑。2000～2004年，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）上報的GDP增長速度的匯總數(shù)據(jù)比國家統(tǒng)計局核算的全國數(shù)據(jù)分別高出1.7%、2.0%、2.6%、2.8%、3.9%。其中，2004年二者的總量差距高達(dá)26582億元，相當(dāng)于我國西部地區(qū)11省1市的GDP總量；2005年差距略有下降，兩個數(shù)字相差13694.97億元；2006年上半年，國家統(tǒng)計局的GDP增速為10.9%，而根據(jù)全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公布的GDP匯總計算的GDP增幅為12%，兩者總量差距達(dá)8048億元[14]。中央與地方公布的GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)不同，部分是技術(shù)原因?qū)е碌模驹蜻€是現(xiàn)行的體制造成的。由于GDP是干部政績考核的主要指標(biāo)，地方政府必然會有操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)的強(qiáng)烈動機(jī)。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）匯總的GDP增速多年來一直高于全國核算數(shù)的2%左右，而省內(nèi)各地市的數(shù)據(jù)又高于省級核算數(shù)的2%左右，各縣級數(shù)據(jù)又高于市級核算數(shù)的2%左右[15]。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來看，全國制定的“十一五”GDP增長目標(biāo)為7.5%，而部分地區(qū)的GDP增長目標(biāo)大大高于全國的目標(biāo)。北京、上海和廣東為9%，河北和遼寧是11%，天津和內(nèi)蒙古分別是12%和13%[16]。國家統(tǒng)計局局長李德水曾指出，“官出數(shù)字、數(shù)字出官”現(xiàn)象在某些基層是客觀存在的[15]。這種不合理的政績考核體系導(dǎo)致了GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)“注水”和層層加碼。GDP雖然是當(dāng)前最常用的總量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但并不完美。首先，以往GDP核算體系是以市場化的產(chǎn)出來衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。在這樣一個體系中，自然資源和環(huán)境都是“免費(fèi)商品”，其耗減和環(huán)境質(zhì)量的下降不會減少GDP，這就給決策者提供了錯誤信息，使決策者通過對自然資源的過度消耗來獲得經(jīng)濟(jì)的高速增長。其次，從收入的形態(tài)來看，傳統(tǒng)的GDP指標(biāo)表現(xiàn)為一個國家的所有常住單位在一定時期內(nèi)的生產(chǎn)活動所形成的原始收入之和，事實(shí)上，這并不能真正地反映經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和財富的變化。有學(xué)者這樣描述GDP：“鄉(xiāng)間小路上，兩輛汽車靜靜駛過。一切平安無事，它們對GDP的貢獻(xiàn)幾乎為零。但是，其中一個司機(jī)由于疏忽，突然將車開向路的另—側(cè)，連同到達(dá)的第三輛汽車，造成了一起惡性交通事故。‘好極了！’GDP說。因為隨之而來的是救護(hù)車、醫(yī)生、護(hù)士、意外事故服務(wù)中心、汽車修理或買新車、法律訴訟、親屬探視傷者、損失賠償、保險代理、新聞報道、整理行道樹等，所有這些都被看作正式的職業(yè)行為，都是有償服務(wù)。即使任何參與方都沒有因此而提高生活水平，甚至有些人還蒙受了巨大損失，但我們的‘財富’——所謂的GDP卻依然在增加?！盵17]按照這種算法，治理污染的經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的收益也要計入GDP，污染也成為GDP的一個增長點(diǎn)，這就會產(chǎn)生所謂的“破窗效應(yīng)”。在傳統(tǒng)的考核評價指標(biāo)體系下，盡管區(qū)域環(huán)境是招商引資的基礎(chǔ)之一，政府為改善區(qū)域形象，存在保護(hù)環(huán)境的間接動力，但是動力相對弱化。不合理的考評指標(biāo)體系導(dǎo)致了地方政府官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長率的錯誤的政績觀，不會考慮經(jīng)濟(jì)行為的環(huán)境代價，從而導(dǎo)致地方政府的環(huán)境保護(hù)動力不足，為追求政績積累而忽略經(jīng)濟(jì)增長對環(huán)境的影響，甚至出于地方發(fā)展沖動而不惜與中央進(jìn)行利益博弈，不惜犧牲地方生態(tài)平衡來換取本屆政府的政績。只有當(dāng)環(huán)境因素構(gòu)成影響地方政府官員政績函數(shù)的變量Xi，且具有足夠的影響力時，地方政府在組織區(qū)域開發(fā)過程中為了使政績最大化，才可能考慮環(huán)境因素，具有環(huán)境保護(hù)動力。近年來，這種考核評價指標(biāo)帶來的制度性負(fù)面影響已經(jīng)引起了中央和許多地方政府的重視，環(huán)境指標(biāo)正在逐步被納入政府領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核指標(biāo)體系。國家環(huán)?？偩钟?005年在北京、天津、河北、遼寧、浙江、安徽、廣東、海南、重慶和四川10個省市啟動以環(huán)境核算和污染經(jīng)濟(jì)損失調(diào)查為主要內(nèi)容的綠色GDP試點(diǎn)工作，并計劃于2007年將環(huán)保指標(biāo)正式列入全國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容[18]。許多地方政府已經(jīng)開始改革政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，淡化其中的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，將環(huán)境指標(biāo)納入考核體系，并不斷增強(qiáng)環(huán)境指標(biāo)的影響力度。資料表明，浙江省湖州市考核縣區(qū)的GDP指標(biāo)近年來正逐年弱化：2001年這項指標(biāo)在考核中所占比例由原來的10%調(diào)減至8%；2002年調(diào)減至4%；2003年又調(diào)減至2%，而在其中增加了環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容[19]。遼寧省沈陽市已在2004年啟動了領(lǐng)導(dǎo)干部綠色GDP政績考核體系，將單位GDP能源消耗量和單位GDP污染物排放量等指標(biāo)，納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系之中，實(shí)行大項目領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)制。江蘇省句容市日前也正式發(fā)布通知，將環(huán)保工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，實(shí)行“一票否決制”。該體系在考核各鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)政績時，將不再單純以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)來衡量，而是更多地關(guān)注社會指標(biāo)、人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)?？己藘?nèi)容涵蓋了與老百姓息息相關(guān)的種種環(huán)境問題，包括執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)保工作組織領(lǐng)導(dǎo)、轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)市建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境綜合整治情況、公眾滿意程度等。考核結(jié)果實(shí)行“一票否決制”，并將作為當(dāng)?shù)亟M織部門評價和選拔干部的重要依據(jù)之一。環(huán)保工作實(shí)績較差的干部，一律不得提拔；因工作失職導(dǎo)致轄區(qū)重大環(huán)境污染和生態(tài)事故，或?qū)Νh(huán)境違法行為處理不力的，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，并依法追究法律責(zé)任[20]。雖然傳統(tǒng)的政府官員政績考核指標(biāo)體系對地方政府環(huán)境保護(hù)動力的不利影響已引起一定程度的重視，有些地區(qū)也進(jìn)行了初步的改革探索，但政績考核評價指標(biāo)體系改革才處于起步階段，經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的比重依然具有絕對優(yōu)勢，傳統(tǒng)的以考績?yōu)橹攸c(diǎn)的政績考核指標(biāo)體系對地方政府部門環(huán)境保護(hù)動力的消極影響根深蒂固。激發(fā)地方政府的環(huán)境保護(hù)動力迫切要求將環(huán)境保護(hù)因素納入政績考核指標(biāo)體系，并在其中占有相當(dāng)比重。（二）財政分配體制的制約中央與地方政府的關(guān)系之所以是政府角色中的重要內(nèi)容，不僅在于它決定著中央政府與地方政府的事權(quán)劃分，還在于它決定著中央政府與地方政府的財權(quán)劃分。而且由于財力是政府履行各項職責(zé)的基礎(chǔ)和保證，因此，古往今來的各類政府都有著擴(kuò)大財政收入的內(nèi)在沖動。例如，我國財政預(yù)算外收支在這種擴(kuò)大收入的沖動支配下就曾經(jīng)極度膨脹。據(jù)不完全統(tǒng)計，1989年與1990年財政預(yù)算外收入占預(yù)算內(nèi)收入的比重分別達(dá)到99.8%和92.2%，1991年與1992年財政預(yù)算外收入甚至超過預(yù)算內(nèi)收入，分別達(dá)到1.03%和1.11%[21]。就地方政府官員的經(jīng)濟(jì)收益來看，由于地方財政收入是其獲得經(jīng)濟(jì)收益的基礎(chǔ)，地方財政收入的多寡代表著可供他們支配的資金數(shù)量的多少，因此，地方政府官員的經(jīng)濟(jì)收益是地方財政收入R的函數(shù)，即P=f（R）改革開放以來，隨著中央對地方放權(quán)讓利政策和財政“分灶吃飯”體制的推行，地方政府實(shí)際上成為獨(dú)立的利益主體。特別是1994年開始實(shí)施財政分稅制改革后，地方政府追求自身利益的動機(jī)進(jìn)一步加強(qiáng)。如果地方政府在區(qū)域開發(fā)過程中將環(huán)境要素納入決策，那么，一方面，會影響開發(fā)資金的流入，限制招商引資的規(guī)模；另一方面，增加環(huán)保設(shè)施，則必然增加企業(yè)成本。從短期來看，上述兩方面都將減少當(dāng)?shù)仄髽I(yè)收益。而在我國現(xiàn)行的財政分配體制下，財政轉(zhuǎn)移支付比例較小，中央與地方政府基本處于“分灶吃飯”狀態(tài)。中央與地方按照分稅制度劃分收入，而現(xiàn)行分稅制度尚不完備，如增值稅和企業(yè)所得稅兩大主體稅種均為中央與地方的共享稅，構(gòu)成地方財政收入的主要部分，暫且不論是否符合地區(qū)公平原則（利潤來源多樣化、爭奪稅基），由于易產(chǎn)生環(huán)境問題的生產(chǎn)企業(yè)是地方稅收的主要來源，因此，地方政府嚴(yán)格執(zhí)行中央的產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策必然減少當(dāng)?shù)刎斦芍涫杖耄吹胤秸推髽I(yè)實(shí)際上被捆在了一起。即R=g（GDP）從而使得地方政府官員的經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)一步成為地方經(jīng)濟(jì)增長情況的函數(shù)。即P=f（R）=f[g（GDP）]地方政府“行為目標(biāo)和行為模式具有明顯的經(jīng)濟(jì)人的色彩，即最大化地謀求本地區(qū)的利益，而不顧別的地區(qū)的利益或整體的利益，形成了地區(qū)與地區(qū)之間的過度競爭和地方保護(hù)主義”[22]。正是基于這一點(diǎn)，有些地方政府公然與中央進(jìn)行利益博弈。以山西省呂梁市為例，在20世紀(jì)90年代以前，呂梁市除了幾個煤礦和鐵廠外，幾乎沒有什么企業(yè)。從20世紀(jì)90年代開始，呂梁市依托其豐富的煤、鐵、鋁等資源，進(jìn)行自然資源開發(fā)，經(jīng)濟(jì)開始起飛。2000年，呂梁市的GDP為100億元，2005年一舉突破300億元。經(jīng)濟(jì)的高速增長帶動了財政收入的快速增長，2000年，呂梁市財政收入只有10億元，2005年暴增至60.08億元。然而，呂梁市的經(jīng)濟(jì)增長卻伴隨著對環(huán)境的極大破壞，“污染與經(jīng)濟(jì)一同起飛”。2006年，山西省11個重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量二級以上天數(shù)平均為246天，而呂梁市只有181天。截至2006年8月，呂梁市165個焦化項目中，有132個未經(jīng)環(huán)保部門審批，違規(guī)項目占80%[23]。正是為了所謂的地方“公共利益”，在《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》已經(jīng)公布實(shí)施的情況下，貴州省六盤水市副市長公然撒謊，稱“在六盤水境內(nèi)沒有任何煤化工企業(yè)”，“水源保護(hù)區(qū)也沒有任何工業(yè)企業(yè)”。地方政府作為重要的區(qū)域開發(fā)主體，在現(xiàn)行財政體制下，缺少來自經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)境保護(hù)動力，是限制區(qū)域開發(fā)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因之一。遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，亟須深化財政體制改革。（三）社會公眾偏好的影響正如勞動者可以從閑暇中獲得無形效用一樣，政府官員作為社會成員，除了渴望得到職位升遷、經(jīng)濟(jì)利益增加之外，也能從社會公眾的評價中獲得無形的效用，即“群眾的口碑或者說官員名聲的提升也能使其效用獲得提高”[24]。“官僚收入的較為穩(wěn)定，加上（無形的）社會評價的報酬，使得官職成為炙手可熱的追求目標(biāo)”[25]。由于存在著信息不對稱，社會公眾通常無法得知政府官員的本質(zhì)及其做事是否廉潔自律、公正無私，而主要通過地方政府的行為結(jié)果和是否使其需求得到更好的滿足來評價地方政府官員。這也是政府官員偏好“政績”工程的原因之一。社會公眾的需求具有多樣性和差異性，不同社會成員的需求不盡相同，同一社會成員在不同時期的需求也存在差異。社會公眾需求的多樣性和差異性決定了地方政府很難同時滿足社會公眾的所有需求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，由于社會公眾也是具有理性的經(jīng)濟(jì)人，追求個人效用最大化，因此，如果地方政府能夠滿足某一時期決定多數(shù)地方社會公眾效用滿足程度的主要需求，則地方社會公眾對其的整體評價就會較高，地方政府官員的名譽(yù)相對較好，其獲得的名譽(yù)效用也相應(yīng)較高。在我國現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們的收入水平還比較低，公眾的環(huán)境意識較弱。相關(guān)調(diào)查顯示，我國公眾的環(huán)境意識得分僅為42.1分，尚未及格。加之環(huán)境損害具有緩發(fā)性特征，如化肥中含有的致癌物質(zhì)亞硝酸鹽多年后才會對地下水系統(tǒng)產(chǎn)生不良影響，因此與環(huán)境保護(hù)帶來的高質(zhì)量的生活空間和公眾健康相比較，公眾更偏好物質(zhì)生活的改善，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長帶來的收入水平提高使公眾獲得的滿足程度更高，即物質(zhì)生活改善是目前大多數(shù)人，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)人們的主要需求。洛斯托對消費(fèi)水平階段劃分理論也說明了這一點(diǎn)[26]。表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)上，贊同“為了環(huán)境保護(hù)，寧可放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度”的公眾只占到45.7%，收入越低的人越不贊成為了保護(hù)環(huán)境而放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度[27]。因此，越是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方政府官員的名譽(yù)效用越是更多地依賴于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。進(jìn)而導(dǎo)致在區(qū)域開發(fā)過程中，地方政府官員更關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境保護(hù)，環(huán)境保護(hù)動力弱化。（四）環(huán)境責(zé)任約束的弱化地方政府官員居于特定的職位，需承擔(dān)相應(yīng)的職務(wù)責(zé)任。其環(huán)境責(zé)任的形成主要依賴兩個因素：一是政府官員環(huán)境責(zé)任相關(guān)制度的完備情況（LI）；二是政府官員環(huán)境責(zé)任相關(guān)制度的執(zhí)行情況（LE）。政府官員環(huán)境責(zé)任的相關(guān)制度規(guī)定是地方政府官員追求環(huán)境責(zé)任安全效用的前提，而相關(guān)制度的執(zhí)行力度強(qiáng)弱則直接決定著制度的權(quán)威性和威懾力大小。相關(guān)制度規(guī)定得越全面、越具有可操作性、規(guī)定的罰則越嚴(yán)厲，制度的執(zhí)行過程中對環(huán)境違法行為的處罰越重、監(jiān)管越嚴(yán)厲，則地方政府官員的環(huán)境保護(hù)動力越強(qiáng)；反之，如果政府官員環(huán)境責(zé)任制度缺失，或者雖然有相關(guān)制度規(guī)定但罰則較輕、執(zhí)行力度較弱，則只會使相關(guān)制度成為沒有任何威懾作用的嚇唬人的“稻草人”，地方政府官員出于理性選擇，根本不會追求環(huán)境責(zé)任效用。因此，地方政府官員的環(huán)境責(zé)任安全可以表示為上述兩個因素的函數(shù)，即L=f（LI，LE）就政府官員環(huán)境責(zé)任相關(guān)制度的完備情況來看，近年來我國正逐步對其進(jìn)行完善。改革開放以來，特別是1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展大會之后，我國中央政府清醒地認(rèn)識到了環(huán)境污染給可持續(xù)發(fā)展可能帶來的負(fù)面影響，對環(huán)境保護(hù)工作給予了高度重視，頒布了一系列環(huán)境保護(hù)制度，如“三同時”制度（同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)）、排污收費(fèi)制度、污染物集中控制制度、排污許可證制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度等。這些制度規(guī)定了各級政府應(yīng)執(zhí)行的環(huán)境保護(hù)職能，但并沒有明確規(guī)定政府規(guī)劃失誤應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境污染責(zé)任，因此，這些制度的頒布實(shí)施雖然起到了限制企業(yè)污染排放、保護(hù)環(huán)境的積極作用，但從政府角度看，并未形成地方政府部門保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在動力。事實(shí)上，從我國改革開放30多年來的實(shí)踐看，因政府政策和規(guī)劃失誤導(dǎo)致環(huán)境被破壞的后果時有發(fā)生。與建設(shè)項目對環(huán)境的影響相比，政策和規(guī)劃的失誤對環(huán)境的影響更巨大、更持久，破壞性更大，后果更嚴(yán)重。我國20世紀(jì)50年代開始的圍湖造田政策，導(dǎo)致了水土流失、湖泊減少。1949年洞庭湖面積為4350平方公里，到了1984年洞庭湖總面積只有2145平方公里；鄱陽湖由于造田和淤積，40年湖面縮小了1/5以上。湖北素稱“千湖之省”，1949年，面積超過0.5平方公里的湖泊達(dá)1066個，經(jīng)過40多年的水土流失和圍墾，只剩下300多個[28]。不合理開發(fā)造成的環(huán)境惡果可能若干年后才能顯現(xiàn)，有報道指出，2005年和2007年鄱陽湖區(qū)發(fā)生的大規(guī)模田鼠災(zāi)害，與鄱陽湖圍湖造田有著直接的關(guān)聯(lián)。此外，20世紀(jì)80年代小造紙、小印染、小皮革、小化工等行業(yè)的快速發(fā)展，以及20世紀(jì)90年代在全國各地興起的設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)熱等，無一不對生態(tài)和環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。截至2004年8月，全國清理出各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）6866個，規(guī)劃面積3.86萬平方公里，比整個臺灣地區(qū)還大；僅2003年上半年，全國就發(fā)現(xiàn)各類土地違法行為超過10萬起，涉及土地面積3.9萬多公頃，其中耕地1.9萬公頃[29]。而且其中許多開發(fā)區(qū)土地閑置、荒蕪。這對于人均占有耕地面積不到世界平均數(shù)1/3的中國來說，已不僅僅是環(huán)境保護(hù)問題，而且導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會問題。在對20世紀(jì)70年代以來我國所制定的環(huán)境保護(hù)法律和政策的反思基礎(chǔ)上，近年來我國對環(huán)境保護(hù)法律進(jìn)行了制度創(chuàng)新。一是頒布并實(shí)施了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》。2003年，我國頒布并實(shí)施了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，其立法的宗旨就在于：“為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實(shí)施后對環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定：“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時組織環(huán)境影響的跟蹤評價，并將評價結(jié)果報告審批機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時提出改進(jìn)措施?！薄碍h(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項目投入生產(chǎn)或者使用后所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤檢查，對造成嚴(yán)重環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，應(yīng)當(dāng)查清原因，查明責(zé)任。對屬于為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)編制不實(shí)的環(huán)境影響評價文件的，依照本法第三十三條的規(guī)定追究其法律責(zé)任；屬于審批部門工作人員失職、瀆職，對依法不應(yīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件予以批準(zhǔn)的，依照本法第三十五條的規(guī)定追究其法律責(zé)任?！痹摲ㄊ状螌⒄l(fā)展規(guī)劃納入環(huán)境保護(hù)評價視野，明確了政府部門因規(guī)劃失誤應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，從而使政府的行為有了制度約束。二是實(shí)行了環(huán)境問責(zé)制度。原國家環(huán)?？偩志珠L解振華因松花江環(huán)境污染事件引咎辭職是我國實(shí)行環(huán)境問責(zé)制的典型事例。2005年11月27日，因吉林化工廠爆炸事故導(dǎo)致松花江發(fā)生了重大水污染事件。國家環(huán)保總局作為國家環(huán)境保護(hù)主管部門，對事件重視不夠，對可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果估計不足，對這起事件造成的損失負(fù)有責(zé)任。為此，解振華向黨中央、國務(wù)院申請辭去國家環(huán)境保護(hù)總局局長職務(wù)，這一請求獲得黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)。2005年，廣東省也對行政機(jī)關(guān)的環(huán)保責(zé)任提出要求，規(guī)定環(huán)境整治不力者將給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。從2005年5月起，廣東省環(huán)保局、省監(jiān)察廳、省發(fā)改委等11個部門，在全省范圍開展了“維護(hù)群眾權(quán)益，打擊環(huán)境違法行為”環(huán)保專項行動。以珠江三角洲為重點(diǎn)區(qū)域，著重查處水泥、火電、造紙、電鍍、印染等重污染企業(yè)，查處未批先建、違法排污、治理不力、行政干預(yù)等典型案件。并決定對整治不力、拖而不決、行政干預(yù)或者行政不作為，嚴(yán)重影響黨群關(guān)系或社會穩(wěn)定的，要按省紀(jì)委、省監(jiān)察廳《關(guān)于對違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行為黨紀(jì)政紀(jì)處分的暫行規(guī)定》，給予有關(guān)單位和責(zé)任人相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分[30]。在上述實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2006年，環(huán)境問責(zé)制以國家法規(guī)的形式被明確。2006年2月20日，我國首部為追究環(huán)保領(lǐng)域違法違紀(jì)行為的責(zé)任而制定的專門規(guī)章——《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》公布施行，這是我國第一部關(guān)于環(huán)境保護(hù)處分方面的專門規(guī)章，是中國政府為強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法而采取的重大舉措。與以往環(huán)境法規(guī)不同的是，該規(guī)定的矛頭直指違法違紀(jì)的國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。根據(jù)這一規(guī)章，國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、企業(yè)中由國家行政機(jī)關(guān)任命的人員等，如果有充當(dāng)違法排污企業(yè)“保護(hù)傘”等環(huán)保違法違紀(jì)行為，將受到嚴(yán)格的責(zé)任追究和處分。就政府官員環(huán)境責(zé)任相關(guān)法規(guī)的罰則和執(zhí)行情況來看，明顯存在處罰力度輕、執(zhí)行力度弱等問題。我國政府官員環(huán)境責(zé)任的相關(guān)法規(guī)制度中，關(guān)于政府官員環(huán)境違法行為的罰則以行政處罰為主，而且規(guī)定比較籠統(tǒng)，實(shí)際執(zhí)行過程中處罰靈活度較大。如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中規(guī)定：“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對依法應(yīng)當(dāng)編寫有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明而未編寫的規(guī)劃草案，依法應(yīng)當(dāng)附送環(huán)境影響報告書而未附送的專項規(guī)劃草案，違法予以批準(zhǔn)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分?！薄董h(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》中，對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的環(huán)境違法行為的處罰大多規(guī)定為“對直接責(zé)任人員，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分”，而情節(jié)“較重”“嚴(yán)重”的尺度并不明晰，從而導(dǎo)致制度執(zhí)行過程中的“從寬”結(jié)果?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了政府官員環(huán)境保護(hù)的刑事責(zé)任，“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但從對環(huán)境違法事件懲處的公開報道中可以看到，目前，在對政府官員環(huán)境執(zhí)法以及監(jiān)管失職而造成重大環(huán)境污染事件的懲處中，被追究刑事責(zé)任的人員則寥寥無幾，多數(shù)是給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，而且行政記過和行政記大過處分占相當(dāng)比重。如河北省監(jiān)察廳2007年6月向社會公布的廊坊金茂紙業(yè)、棗強(qiáng)縣、趙縣、邢臺市4起環(huán)保違法違紀(jì)典型案件，被追究環(huán)境責(zé)任的14名地方政府官員中，給予警告處分的1人，占7.1%；給予行政記過處分的6人，占42.9%；給予行政記大過處分的5人，占35.7%；被免職的僅有一名鎮(zhèn)長和一名鎮(zhèn)黨委書記，共2人，占14.3%[31]。而在2007年爆發(fā)的無錫市太湖大面積藍(lán)藻水污染事件中，因在對相關(guān)企業(yè)違法排污上“工作不到位”或“監(jiān)管失責(zé)”而受到行政記過、行政記大過和行政撤職處分的則僅為宜興市這樣一個縣級市的5名政府官員。政府部門環(huán)境責(zé)任的相關(guān)制度規(guī)定客觀上為政府部門保護(hù)環(huán)境提供了制度動力，有利于從決策上、從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但制度的存在只是使相關(guān)行為有法可依，要保證制度的有效性，關(guān)鍵在于執(zhí)法的有效性。如果執(zhí)法不嚴(yán)，制度就只能是一紙空文，相關(guān)制度就難以發(fā)揮激發(fā)政府部門環(huán)境保護(hù)動力的作用，諸如湖南省化工企業(yè)沒有經(jīng)過環(huán)評審批就投產(chǎn)而導(dǎo)致飲用水砷超標(biāo)的事件就不會是個案。當(dāng)前對政府官員環(huán)境責(zé)任違法處罰力度弱化的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任安全對地方政府官員的效用約束力度弱化，地方政府官員環(huán)境保護(hù)動力不足。上述分析表明，地方政府官員的效用函數(shù)U=f（A，P，H，L）中的前三個自變量政績A、經(jīng)濟(jì)利益P和名譽(yù)H都主要依賴于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長（GDP）情況。由于從短期來看，環(huán)境保護(hù)行為會降低當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長速度，因此，在區(qū)域開發(fā)過程中，地方政府官員為實(shí)現(xiàn)自身的效用最大化，只重視經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境保護(hù)，不具有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動力。而影響地方政府官員效用的環(huán)境責(zé)任安全L，由于當(dāng)前我國對于地方政府官員環(huán)境責(zé)任的制度設(shè)計和執(zhí)行中存在環(huán)境違法懲罰過輕問題，因此導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任安全L對地方政府官員的整體效用約束弱化，地方政府官員同樣不具有環(huán)境保護(hù)動力。正如國家環(huán)保總局副局長潘岳曾指出的，“利益問題是導(dǎo)致地方政府官員只重視GDP增長不重視環(huán)境的深層次原因，不改變以GDP為核心的官員考核制度，不問責(zé)造成重大環(huán)境事故的官員，這種現(xiàn)象就不能被阻止”[32]。而“地方政府的不作為和包庇縱容，正是中國的環(huán)境問題層出不窮的根子所在”[33]?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)是西方經(jīng)濟(jì)理論分析的基本前提之一，經(jīng)濟(jì)利益?zhèn)涫軅€人和組織所關(guān)注。正是由于地方政府官員在追求自身效用最大化的同時不具有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動力，導(dǎo)致了地方政府缺乏促進(jìn)區(qū)域開發(fā)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的動力，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府干擾環(huán)境執(zhí)法、充當(dāng)環(huán)境違法行為“保護(hù)傘”的行為特征。2007年國家環(huán)保總局對流域污染進(jìn)行檢查時，安徽省蚌埠市受污染最嚴(yán)重的鮑家溝村民曾向國家環(huán)保總局檢查組表示已對當(dāng)?shù)卣闹挝酃ぷ魇バ判腫34]。促進(jìn)區(qū)域開發(fā)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展亟待改革政府官員的政績考核制度，深化財政體制改革，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境問責(zé)制，以及提高社會公眾的環(huán)境意識。第二節(jié)企業(yè)效益目標(biāo)與可持續(xù)區(qū)域開發(fā)動力分析一企業(yè)的環(huán)境保護(hù)動力現(xiàn)狀考察企業(yè)是指在社會再生產(chǎn)過程中專門從事商品生產(chǎn)和商品交換的、以贏利為目的的經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)是區(qū)域開發(fā)活動的主要承擔(dān)者，也是環(huán)境問題的主要制造者?，F(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究企業(yè)（或者說生產(chǎn)者）行為時有一個重要的假設(shè)，即企業(yè)以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立的法人實(shí)體，企業(yè)的行為始終受到利益的驅(qū)動，其一切經(jīng)濟(jì)行為都是以追求利潤最大化為核心展開的。企業(yè)的環(huán)境行為也是在追求利潤最大化過程中諸項積極因素和消極因素共同作用的結(jié)果。在我國，由于環(huán)境監(jiān)管范圍有限、執(zhí)法力度較弱以及制度設(shè)計等方面的問題，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，不執(zhí)行“三同時”和戰(zhàn)略環(huán)評制度違規(guī)生產(chǎn)、擅自閑置污染治理設(shè)施違法排放污染物等行為屢見不鮮，而且很多屢禁不止。企業(yè)的環(huán)境保護(hù)動力明顯不足，尚待增強(qiáng)。就全國情況來看，2004年環(huán)保專項行動中，全國共立案查處環(huán)境違法問題2.7萬件，其中取締關(guān)閉違法排污企業(yè)6462家，責(zé)令停產(chǎn)治理3861家、限期治理6755家[35]；2006年環(huán)保專項行動中，全國共立案查處環(huán)境違法問題2.8萬件，其中取締關(guān)閉違法排污企業(yè)3176家[36]；僅2007年上半年，全國在檢查的22萬余家企業(yè)中，立案查處違法企業(yè)8000多家，其中對1600余家典型違法案件掛牌督辦[37]。環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在國務(wù)院8部門聯(lián)合召開的2008年環(huán)保專項行動電視電話會議中透露，近5年，全國查處的環(huán)境違法企業(yè)達(dá)12萬余家次[38]。就局部地區(qū)來看，2006年上半年，國家環(huán)?？偩汁h(huán)監(jiān)局派出兩個檢查組，先后赴安徽、河南兩省的6市11縣對渦河流域和沙潁河流域的水質(zhì)情況、重點(diǎn)排污企業(yè)進(jìn)行了檢查。共檢查排污企業(yè)50家，其中36家企業(yè)超標(biāo)排放；現(xiàn)場解剖的15家企業(yè)中，6家存在偷排偷放行為，3家企業(yè)未執(zhí)行“三同時”制度擅自違法生產(chǎn)[39]。國家環(huán)?？偩?007年公布的數(shù)據(jù)顯示，在對長江、黃河、淮河、海河四大流域水污染情況進(jìn)行檢查中，安徽省蚌埠市被抽查的10家企業(yè)均存在環(huán)境違法問題，蚌埠市5個排污通道中，水質(zhì)全部超標(biāo)；對河南省周口市6市（區(qū)、縣）的23家企業(yè)檢查中發(fā)現(xiàn)，除停產(chǎn)的5家外，15家企業(yè)存在環(huán)境違法問題，占檢查企業(yè)總數(shù)的65.2%；安徽省巢湖市被抽查的23家企業(yè)中，18家企業(yè)存在環(huán)境違法問題，占所查企業(yè)數(shù)的78.3%；山西省臨汾市襄汾縣被抽查的11家重點(diǎn)企業(yè)中，存在環(huán)境違法問題的有9家，占抽查企業(yè)數(shù)的81.8%；巴彥淖爾市被抽查的21家企業(yè)中，15家企業(yè)存在環(huán)境違法問題，占被檢查企業(yè)數(shù)的71.4%[40]。二企業(yè)的環(huán)境保護(hù)動力來源分析從理論上看，企業(yè)的環(huán)境保護(hù)動力主要來自三個方面。（一）來自市場競爭的動力市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)面臨著激烈的市場競爭，要想在激烈的競爭中生存下去，并獲得最大限度的經(jīng)濟(jì)利益，企業(yè)就必須提供比競爭對手更為優(yōu)質(zhì)或相對價格較低的產(chǎn)品或服務(wù)，即企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)在同樣的價格下品質(zhì)優(yōu)于競爭對手或在相同的品質(zhì)下價格更低，這樣才能提高企業(yè)競爭力，增加其市場份額。為此，企業(yè)需從兩個方面入手：一是通過加強(qiáng)管理和更新技術(shù)等途徑提高勞動生產(chǎn)率，降低成本，在產(chǎn)品價格和品質(zhì)既定的條件下增加利潤；二是通過開發(fā)新產(chǎn)品或增加產(chǎn)品附加值等方式，延長產(chǎn)品生命周期，提高產(chǎn)品價格，擴(kuò)大利潤空間。為達(dá)到這一目的，企業(yè)客觀上具有了保護(hù)環(huán)境的動力。第一，出于降低成本考慮，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。日益嚴(yán)重的資源稀缺使得各種資源的價格呈現(xiàn)上升趨勢。在這種情況下，企業(yè)一方面可以通過強(qiáng)化管理的方式，提高工作效率；另一方面可以通過提高資源利用效率的方式，達(dá)到降低產(chǎn)品成本的目的。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)是企業(yè)提高資源利用效率的一個有效途徑。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相比，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的不同之處在于：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)是一種由“資源-產(chǎn)品-污染排放”所構(gòu)成的物質(zhì)單向流動的經(jīng)濟(jì)；而循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它要求將經(jīng)濟(jì)活動組織成一個“資源-產(chǎn)品-再生資源”的反饋式流程，所有的物質(zhì)和能源能夠在這個不斷進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)循環(huán)中得到合理和持久的利用，從而降低產(chǎn)品成本。循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)可以在提高資源利用效率、降低產(chǎn)品成本的同時，把經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境的影響降低到盡可能小的程度，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然在短期內(nèi)，由于需要添置設(shè)備等固定資產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)會增加產(chǎn)品成本，但從長遠(yuǎn)來看，則可以減少環(huán)境治理方面的支出和提高資源利用效率，從而取得長期競爭優(yōu)勢。第二，出于擴(kuò)大貿(mào)易范圍和提高產(chǎn)品價格等原因，生產(chǎn)綠色產(chǎn)品。隨著環(huán)境保護(hù)活動的開展，環(huán)保意識深入人心，人們的思維方式、價值觀念乃至消費(fèi)心理和行為也在發(fā)生變化，特別是在發(fā)達(dá)國家，對不污染環(huán)境或可回收循環(huán)使用的產(chǎn)品，即綠色產(chǎn)品的需求和期望正日益增加。英國一家產(chǎn)品開發(fā)公司的調(diào)查表明，75%的受訪者表示，他們購買綠色產(chǎn)品的愿望較高，而且愿意支付較高價格。德國霍因海姆大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家哈曼博士對綠色食品消費(fèi)的研究結(jié)果表明，綠色食品的價格比一般食品高50%～200%；在芬蘭，政府允許綠色產(chǎn)品價格上揚(yáng)30%以上。在我國，綠色產(chǎn)品的價格比一般產(chǎn)品的價格通常也要高出20%以上。另一項國外的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，67%的荷蘭人、80%的德國人在購買時考慮環(huán)境問題，77%的美國消費(fèi)者表示企業(yè)的環(huán)保形象影響他們的購買活動。在歐美國家，半數(shù)以上消費(fèi)者在購物時要考慮商品的綠色程度，并愿為之多支付30%～100%的費(fèi)用[41]。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代末，英國具有綠色產(chǎn)品標(biāo)志的食品年銷售額就達(dá)5000萬英鎊，意大利每年出口價值3000億里拉的綠色食品[42]。市場經(jīng)濟(jì)是以市場需求為根本的經(jīng)濟(jì)活動，較高的市場價格和大量的市場需求使得綠色產(chǎn)品對于企業(yè)來說有著極大的吸引力，促使企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，客觀上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，在世界貿(mào)易組織逐步取消全球多邊自由貿(mào)易關(guān)稅壁壘的情況下，綠色標(biāo)志已成為一種重要的非關(guān)稅壁壘——綠色壁壘。許多國家已做出明文規(guī)定，凡無“綠色標(biāo)志”的商品，在進(jìn)口時要受到數(shù)量和價格方面的限制，綠色標(biāo)志成為國際貿(mào)易的通行證。為了繞過綠色壁壘，參與國際競爭，擴(kuò)大產(chǎn)品銷售市場，企業(yè)客觀上也具有生產(chǎn)綠色產(chǎn)品的動力。以冰箱和紡織品的生產(chǎn)為例。眾所周知，CFC（氟利昂）為破壞臭氧層物質(zhì)。20世紀(jì)90年代初，我國冰箱出口基本保持在40萬臺左右，1993年因受“蒙特利爾議定書”影響，各國開始限制有CFC產(chǎn)品進(jìn)口，中國冰箱出口下降到20萬臺。由于海爾等企業(yè)早在1990年就開始研究無氟冰箱，再加蒙特利爾多邊基金的支持（當(dāng)然中國經(jīng)濟(jì)也受到了損失，一些舊的生產(chǎn)系統(tǒng)停止運(yùn)行，許多企業(yè)付出了巨大的代價），1994年中國冰箱出口達(dá)到40萬臺，1997年出口達(dá)到130萬臺，1999年出口達(dá)到160多萬臺，成為世界冰箱生產(chǎn)第一大國，海爾冰箱也成為國際名牌。改革開放以來，中國紡織工業(yè)以年均增長13.7%的速度高速發(fā)展，1995年紡織工業(yè)總產(chǎn)值為7130億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值的15%，紡織行業(yè)一直是中國出口的支柱產(chǎn)業(yè)之一。1994年德國政府頒布了《德國消費(fèi)品法案第二修正案》，該法案規(guī)定禁止偶氮染料在所有與皮膚有接觸的產(chǎn)品（如紡織品等）中使用。1995～1996年，德國禁令的出現(xiàn)使我國眾多紡織、印染和染料生產(chǎn)及進(jìn)出口部門感到了很大的壓力，產(chǎn)品在出口中受到來自該法令的阻礙，從而促進(jìn)了國內(nèi)環(huán)保型染料的研究和開發(fā)。一批國產(chǎn)環(huán)保型替代染料開發(fā)成功并投入使用，不僅突破了禁令限制，而且降低了產(chǎn)品的成本，增強(qiáng)了產(chǎn)品的國際競爭力。第三，出于融資需要，注重環(huán)境保護(hù)。資金是企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動必須具備的前提條件，也是企業(yè)必須解決的首要問題。從當(dāng)前企業(yè)的資金來源看，有相當(dāng)部分資金來源于金融機(jī)構(gòu)貸款，即各類金融機(jī)構(gòu)貸款形成企業(yè)運(yùn)營資金的重要組成部分。而世界環(huán)境保護(hù)浪潮對資本市場也產(chǎn)生了深刻影響，許多投資機(jī)構(gòu)開始注重企業(yè)的環(huán)境形象和環(huán)境業(yè)績。國外已經(jīng)產(chǎn)生了一些以環(huán)境等問題作為確定投資方向的前提條件的道德投資組織，綠色銀行、環(huán)保銀行自在德國產(chǎn)生以來已有多年的歷史，許多國際金融組織（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行）已經(jīng)對提供資金的環(huán)境要求做出明確的規(guī)定，許多國家（如日本、美國）的對外援助和政府貸款也已提出了類似的要求。環(huán)境保護(hù)不僅引起了發(fā)達(dá)國家金融機(jī)構(gòu)的重視，也受到了發(fā)展中國家的普遍關(guān)注。在我國，以銀行貸款為例，中國人民銀行專門就金融部門在信貸工作中落實(shí)國家環(huán)境保護(hù)政策發(fā)出了《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題的通知》，規(guī)定各級銀行發(fā)放貸款時必須配合環(huán)境保護(hù)部門把好關(guān)，對環(huán)保部門未予批準(zhǔn)的項目一律不得貸款。我國有些金融機(jī)構(gòu)也已將環(huán)境保護(hù)作為發(fā)放貸款的前提條件。如山西省環(huán)保局和中國人民銀行太原中心支行2006年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于落實(shí)國家環(huán)境保護(hù)政策控制信貸風(fēng)險有關(guān)問題的通知》，要求各級金融部門對限制和淘汰類項目，要嚴(yán)格控制貸款投放，有效防范信貸風(fēng)險，對國家明令禁止、不符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定的項目和企業(yè)，不予發(fā)放貸款，并收回已發(fā)放的貸款；對國家嚴(yán)格限制的行業(yè)，必須在做好污染治理和環(huán)境保護(hù)的前提下，經(jīng)過環(huán)境保護(hù)部門審查批準(zhǔn)后，對企業(yè)提供貸款；對于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、有利于改善環(huán)境狀況的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，在符合信貸原則、具有還款能力的前提下，要積極予以貸款支持；對從事環(huán)境保護(hù)和治理污染的項目和企業(yè)，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和還款能力等不同情況，區(qū)別對待，擇優(yōu)扶持。金融部門提供資金的環(huán)保要求客觀上使得企業(yè)具有了防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動力。綠色產(chǎn)品的價格優(yōu)勢、需求潛力和發(fā)達(dá)國家的市場準(zhǔn)入限制，循環(huán)經(jīng)濟(jì)在提高資源利用效率、降低成本方面的長遠(yuǎn)優(yōu)勢，以及資本市場對環(huán)境保護(hù)的日益重視，已經(jīng)使得越來越多的企業(yè)意識到，保護(hù)環(huán)境不但可以節(jié)省開支，而且能增加競爭力，從而客觀上促使企業(yè)在參與市場競爭、追求利潤最大化的過程中，具有保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在動力。（二）來自政府規(guī)制的壓力20世紀(jì)30～60年代，世界上發(fā)生的著名的八大污染公害事件，給人們的生命財產(chǎn)造成巨大損害的同時，也引起了世界各國的廣泛關(guān)注。各國紛紛頒布法令，采取各種措施治理污染，保護(hù)環(huán)境。我國1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，標(biāo)志著我國的環(huán)境法律體系開始建立。經(jīng)過30多年的努力，我國的環(huán)境法規(guī)體系已經(jīng)基本完善。總的來看，這些環(huán)境法規(guī)對企業(yè)的限制大致可以歸納為兩方面內(nèi)容：一是對企業(yè)從事生產(chǎn)必須具備的條件進(jìn)行的規(guī)制，如“三同時”制度和環(huán)境影響評價制度；二是對企業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染后果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或處罰的規(guī)制，如征收排污費(fèi)制度（排污收費(fèi)制度）。以“三同時”制度和排污收費(fèi)制度為例。我國《環(huán)保法》規(guī)定，凡是從事對環(huán)境有影響的建設(shè)項目，其防治污染及其他公害的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)，這一規(guī)定，簡稱為“三同時”制度或“三同時”規(guī)定。為了使“三同時”制度能夠很好地貫徹落實(shí)，1986年3月，國務(wù)院環(huán)委會、國家計委、國家經(jīng)委聯(lián)合發(fā)布了（86）國環(huán)字第003號文《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》；1987年3月，國務(wù)院環(huán)委會、國家計委又發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)計規(guī)定》，對執(zhí)行“三同時”提出了具體的措施，規(guī)定建設(shè)單位及主管部門對基本建設(shè)項目的環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)。從基建的選址報告、項目設(shè)計、施工安排到竣工驗收等全部環(huán)節(jié)，都必須有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，并將環(huán)保投資、設(shè)備、材料等與主體工程同時安排。環(huán)保設(shè)施要與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)，達(dá)不到要求的不予驗收，不準(zhǔn)投產(chǎn)，強(qiáng)行投產(chǎn)的，要追究責(zé)任。建設(shè)項目在正式投產(chǎn)或使用前，建設(shè)單位必須向負(fù)責(zé)審批的環(huán)境保護(hù)部門提交“環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收報告”，說明環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行的情況、治理效果、達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)環(huán)保部門驗收合格并發(fā)給“環(huán)保設(shè)施驗收合格證”后，方可正式投產(chǎn)或者使用。排污收費(fèi)制度是污染者支付原則（PollutionPayPrinciple），又稱3P原則在實(shí)踐中的具體運(yùn)用。征收排污費(fèi)一般有兩個層次：一是超標(biāo)收費(fèi)，即對超過國家或地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)排放的污染物，征收一定的費(fèi)用，對達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的，則不收費(fèi)，如前民主德國采取的就是這種方式；二是排污即收費(fèi)，即凡是向環(huán)境排放污染物的都要繳納排污費(fèi)。我國針對不同的污染排放分別采取了上述兩種方式，如對大氣污染物排放采用了第一種收費(fèi)方式，而對水污染物的排放采取了第二種收費(fèi)方式。對企業(yè)從事生產(chǎn)必須具備的條件進(jìn)行的規(guī)制，使得企業(yè)必須達(dá)到一定的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)才能進(jìn)行生產(chǎn)，否則就只能停產(chǎn)或關(guān)閉，從而無法獲得經(jīng)濟(jì)利益；對企業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染后果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰或者要求企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)制，無疑會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，減少企業(yè)的利潤。政府規(guī)制從上述兩個方面使得企業(yè)基于自身經(jīng)濟(jì)利益考慮具有環(huán)境保護(hù)的動力。博弈論提供了對企業(yè)的環(huán)保行為受政府規(guī)制影響的量化分析方法。博弈分析是使用博弈規(guī)則決定均衡。博弈模型的戰(zhàn)略式（標(biāo)準(zhǔn)式）表述分為三個要素，即參與人、每個參與人的戰(zhàn)略和每個參與人的支付函數(shù)。其中，參與人指的是一個博弈中的決策主體，其目的是通過選擇行動（或戰(zhàn)略）以最大化自己的支付（效用）水平；戰(zhàn)略是參與人在給定信息集的情況下的行動規(guī)則，它規(guī)定參與人在什么時候選擇什么行動；支付是指在一個特定的戰(zhàn)略組合下參與人得到的確定效用水平或期望效用水平。沿襲古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于企業(yè)“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，在摒棄了其他影響因素后，企業(yè)出于利潤最大化考慮，不會主動實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為，需要依賴政府環(huán)保部門的監(jiān)督檢查才可能實(shí)施。因此，政府環(huán)保部門與企業(yè)構(gòu)成博弈的雙方，且二者的利益相互對立，即政府環(huán)保部門和企業(yè)之間的博弈屬于非合作博弈。假定政府環(huán)保部門和企業(yè)充分掌握相關(guān)信息，企業(yè)通曉相關(guān)法律規(guī)范，了解污染環(huán)境應(yīng)受的法律及經(jīng)濟(jì)制裁，那么該博弈屬于完全信息博弈。其中，政府環(huán)保部門的戰(zhàn)略選擇為“檢查”和“不檢查”，企業(yè)的戰(zhàn)略選擇為“排污”和“不排污”。為方便研究，本書做如下假定。（1）考慮到人員編制和檢查成本等因素，政府環(huán)保部門不可能時刻對企業(yè)排污情況進(jìn)行監(jiān)督，因而假定環(huán)保部門的混合戰(zhàn)略為σG=（θ，1-θ），即：環(huán)保部門以θ的概率選擇對企業(yè)進(jìn)行檢查，以（1-θ）的概率選擇不檢查。（2）環(huán)保部門與企業(yè)行為相互獨(dú)立，企業(yè)的混合戰(zhàn)略為σP=（r，1-r），即：企業(yè)以r的概率選擇排污，以（1-r）的概率選擇不排污。（3）環(huán)保部門擁有一支高素質(zhì)的隊伍，對于造成環(huán)境污染的企業(yè)，一經(jīng)檢查即可以查出并嚴(yán)格執(zhí)法，如罰款和要求企業(yè)安裝污染治理設(shè)備；企業(yè)是理性經(jīng)濟(jì)人，根據(jù)成本、效益選擇其行為?；谏鲜黾僭O(shè)，構(gòu)建的監(jiān)察博弈模型見表3-1。表3-1環(huán)保部門與企業(yè)的監(jiān)察博弈模型其中，a是環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的社會效益和生態(tài)效益，c是環(huán)保部門的檢查成本，f是對企業(yè)的罰款，k是環(huán)保設(shè)備及其運(yùn)行成本。根據(jù)這一博弈模型，可以求得環(huán)保部門選擇檢查和不檢查的期望效用函數(shù)分別為：VG（1，r）=（a－c＋f）×r＋（a－c）×（1－r）=fr＋a－cVG（0，r）=（－a）×r＋a×（1－r）=a（1－2r）=a－2ar令VG（1，r）=VG（0，r），可得：同理，可以求得企業(yè)選擇排污和不排污的期望效用函數(shù)分別為：VP（θ，1）=（－k－f）×θ＋0×（1－θ）=－kθ－fθVP（θ，0）=（－k）×θ＋（－k）×（1－θ）=－k令VP（θ，1）=VP（θ，0），可得：即企業(yè)以的概率選擇排污，環(huán)保部門以的概率選擇環(huán)保檢查?？梢?，企業(yè)排污的概率與環(huán)保部門的檢查成本成正比，與罰款數(shù)額成反比。環(huán)保部門的檢查成本越高，企業(yè)排污的概率也越高，因此環(huán)保部門應(yīng)提高效率，盡量降低檢查成本，而達(dá)到這一目的的一個有效途徑就是積極采取措施，發(fā)揮社會公眾的作用，促進(jìn)環(huán)保監(jiān)督的社會化；對企業(yè)排污的懲罰力度越大，企業(yè)排污的概率就越低，因此環(huán)保部門應(yīng)提高排污的罰款水平，增加企業(yè)排污成本。以此提高企業(yè)環(huán)境保護(hù)的積極性。（三）來自社會輿論的動力隨著社會進(jìn)步，“消費(fèi)者是上帝”已成為眾多企業(yè)的共識。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和法制的逐步健全，使得社會公眾（消費(fèi)者）的環(huán)境保護(hù)意識越來越強(qiáng)。公眾環(huán)保意識的覺醒，一方面使他們拒絕有害環(huán)境的產(chǎn)品、服務(wù)和消費(fèi)方式，另一方面還推動了環(huán)保組織的建立和環(huán)保運(yùn)動的發(fā)展。世界各國存在著眾多的環(huán)保組織，目前世界上最大、最有影響力的民間環(huán)境保護(hù)組織是國際綠色和平組織，此外，還有國際地球之友等，我國也設(shè)有國際綠色和平組織的分部。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國環(huán)保社團(tuán)約有1600余個，按地域分類可分為全國性環(huán)保社團(tuán)和地方性環(huán)保社團(tuán)及單位內(nèi)部環(huán)保團(tuán)體，如中國野生動物保護(hù)協(xié)會、中國綠化基金會、無錫市地球衛(wèi)士環(huán)境文化促進(jìn)會、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會等。隨著人們環(huán)保意識的增強(qiáng)和各國環(huán)保法制的逐步健全，環(huán)保組織參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的范圍越來越大，在環(huán)境保護(hù)方面擔(dān)任著越來越重要的角色。如為了促使惠普立即停止使用有毒添加劑，在惠普舉行進(jìn)駐中國20周年慶典時，中國綠色和平組織給首次來華的惠普新任CEO馬克·赫德送出了一個廢棄鍵盤。據(jù)報道，綠色和平組織2004年曾委托一家荷蘭實(shí)驗室TNO對市場上的電子產(chǎn)品進(jìn)行檢測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)惠普公司生產(chǎn)的PAVILIONA250NL電腦含有毒物質(zhì)溴化阻燃劑。其他被發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品中含有有毒物質(zhì)的公司，如索尼、愛立信、諾基亞等都已經(jīng)向綠色和平組織承諾將停止使用這種阻燃劑，而惠普公司只表示“正在尋找替代材料”，始終拒絕做出停止使用的承諾。由此引發(fā)了上述事件。此外，一些社團(tuán)性的消費(fèi)者組織也將引導(dǎo)公眾綠色消費(fèi)為己任。如國際消費(fèi)者聯(lián)會從1997年開始，連續(xù)開展了以“可持續(xù)發(fā)展和綠色消費(fèi)”為主題的活動，受到了聯(lián)合國的高度重視，聯(lián)合國以此為主題召開了一系列重要的研討會，引起了世界各國政府和綠色環(huán)保組織的極大關(guān)注。2000年11月國際消費(fèi)者聯(lián)會第十六屆世界大會還通過了“可持續(xù)消費(fèi)”的決議。從我國來看，1984年12月成立的中國消費(fèi)者協(xié)會，是對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國性社會團(tuán)體。目前，中國消費(fèi)者協(xié)會在我國經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮的作用越來越大，在引導(dǎo)廣大消費(fèi)者合理、科學(xué)消費(fèi)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面起著積極作用。該社團(tuán)2001年也在全國范圍內(nèi)開展了“綠色消費(fèi)年”主題活動。各種組織及其發(fā)起的環(huán)境保護(hù)活動，通過媒體宣傳，不但對社會公眾消費(fèi)起著導(dǎo)向作用，而且對企業(yè)行為起著輿論監(jiān)督作用，對企業(yè)構(gòu)成強(qiáng)大的壓力。為了長遠(yuǎn)發(fā)展，樹立企業(yè)形象，爭取更多的消費(fèi)群體，達(dá)到取得更大經(jīng)濟(jì)利益的目的，企業(yè)必須考慮其行為的環(huán)境影響，從而使企業(yè)具有治理污染、實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為的動力。三企業(yè)環(huán)境保護(hù)動力的制約因素分析概括起來看，企業(yè)環(huán)境保護(hù)動力的制約因素主要有以下三個方面。（一）環(huán)境制度設(shè)計缺陷制約企業(yè)環(huán)保動力的形成從制度設(shè)計來看，我國現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)制度主要存在制度不健全、配套性差、可操作性差、罰款力度低等問題。就環(huán)境影響評價制度來看，由于現(xiàn)有法律的缺陷，在環(huán)保行動中被叫停的違法違規(guī)項目往往補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)后就能過關(guān)，地方政府和環(huán)保部門很難做出關(guān)停處理的決定，從而助長了企業(yè)的投機(jī)心理，使環(huán)評執(zhí)法效果有限。就環(huán)境違法罰款來看，與違法收益相比罰款數(shù)額過低。一般罰款額在20萬元以下，發(fā)生污染事故造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，罰款額最高不得超過100萬元。而且在有些環(huán)境污染十分嚴(yán)重的地區(qū)，受諸多因素影響，環(huán)保部門對企業(yè)的最高罰款都未曾超過5萬元[43]。而僅就污水處理來看，一般大型企業(yè)每年的污水處理費(fèi)通常都在數(shù)百萬元，污染罰款和企業(yè)需支付的污水處理費(fèi)用相比小得多，因此企業(yè)更愿意選擇環(huán)境違法。就污染事故來看，罰款額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于污染所造成的損失，如2004年2月發(fā)生的四川省沱江水污染事件，導(dǎo)致50萬公斤魚類被毒死，百萬人斷水，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3億元[44]，而對造成污染的川化集團(tuán)有限責(zé)任公司僅能處以100萬元的最高罰款，這與該區(qū)域生態(tài)修復(fù)所需的成本相差甚遠(yuǎn)。行政處罰罰款力度過低使得環(huán)境法律法規(guī)對環(huán)境違法企業(yè)的震懾、制裁作用難以發(fā)揮。如呂梁中呂焦化有限公司，國家環(huán)?？偩衷?006年10月就對其下達(dá)了環(huán)保驗收限期整改通知，然而由國家最高環(huán)境監(jiān)管部門下達(dá)的停產(chǎn)令卻變成一紙空文，至2007年1月國家環(huán)?？偩謱ζ湫惺埂皡^(qū)域限批”制裁之前，生產(chǎn)并未停止，環(huán)保設(shè)施也沒有增加。其原因主要在于環(huán)保部門對企業(yè)的最高罰款20萬元相對于年銷售收入近10億元、上繳利稅近億元、年利潤可達(dá)1億元的該公司來說，根本無關(guān)痛癢[45]。2000～2006年我國環(huán)境污染導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失及收繳的賠、罰款情況見表3-2。表3-2我國環(huán)境污染直接經(jīng)濟(jì)損失及賠、罰款比較可見，2000～2006年的7年間，環(huán)境污染事故賠、罰款總額占直接經(jīng)濟(jì)損失的最高比重為70.9%，最低的2004年僅為10.9%，國家承擔(dān)了大量的環(huán)境違法成本。（二）政府環(huán)境執(zhí)法力度弱降低了企業(yè)的環(huán)保動力環(huán)境執(zhí)法力度弱主要表現(xiàn)在三個方面。一是對環(huán)境違法責(zé)任人制裁力度輕。我國1997年修訂的《中華人民共和國刑法》中特別增加了有關(guān)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的條文。按照《中華人民共和國刑法》第三百三十八條的規(guī)定：“違反國家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！比欢?，在實(shí)際執(zhí)法過程中，10余年來，真正對環(huán)境違法行為追究刑事責(zé)任的只不過寥寥數(shù)起。有資料顯示，到2005年底，全國以破壞環(huán)境罪定案的只有3起[46]。2003～2006年的環(huán)保專項行動中，共立案查處環(huán)境違法問題7萬余件，查處責(zé)任人500余名，平均每立案100件僅能查處0.7人[47]。罰款對于企業(yè)來說根本構(gòu)不成威脅，而破壞環(huán)境罪更多的是用來充當(dāng)嚇唬人的“稻草人”的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致我國環(huán)境制度缺乏威懾力。刑罰手段對于環(huán)境污染行為的威懾作用早已經(jīng)為世界發(fā)達(dá)國家所重視。早在1973年，歐共體就在行動綱領(lǐng)中要求加強(qiáng)對環(huán)境的刑事保護(hù)，美國在環(huán)境違法處罰中同樣使用了嚴(yán)厲的刑事處罰。1989年，美國環(huán)保局打贏了71起對公民個人和公司的刑事訴訟，處罰累計達(dá)222個月的監(jiān)禁和大約550萬美元的罰金；1990年，美國環(huán)保局贏得了95%的訴訟案件，其中對50%的違法者個人判了刑[48]。嚴(yán)厲的環(huán)保措施有效遏制了環(huán)境污染勢頭，并使得發(fā)達(dá)國家的企業(yè)和個人具有了環(huán)境保護(hù)的動力。二是多頭管理，環(huán)保部門缺乏必要的行政執(zhí)法權(quán)。在我國，環(huán)境執(zhí)法涉及多個部門。一方面，大規(guī)模環(huán)境執(zhí)法通常要聯(lián)合工商、公安等多個部門共同完成，而目前我國尚未建立起多部門聯(lián)合執(zhí)法的長效機(jī)制；另一方面，我國環(huán)保部門對環(huán)境污染企業(yè)只有罰款權(quán)，而且在一段時期內(nèi)，環(huán)保部門只能對違法企業(yè)的同一違法行為處罰一次，沒有令企業(yè)關(guān)閉停產(chǎn)的權(quán)力。三是對環(huán)境違法行為監(jiān)督不力。當(dāng)前環(huán)境違法監(jiān)督存在著諸多問題：由于地方保護(hù)主義作祟，環(huán)境違法后續(xù)監(jiān)管難以進(jìn)行；政府相關(guān)部門的監(jiān)督范圍有限，導(dǎo)致很多環(huán)境違法行為多年未能得到查處；有些地方執(zhí)法不嚴(yán)，將罰款作為增加經(jīng)濟(jì)收入的一種手段，罰款以后違法行為無人問津，違法行為變成了“合法行為”；環(huán)境執(zhí)法存在腐敗現(xiàn)象，行政執(zhí)法權(quán)成為個人牟取私利的工具……（三）激勵政策缺失弱化了企業(yè)環(huán)保技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用動力毋庸置疑，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新是解決環(huán)境問題的重要支撐。但各種環(huán)保技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用則需要相關(guān)政策來推進(jìn)。美國、日本等發(fā)達(dá)國家的資源利用效率和污染控制程度之所以較高，是因為其政府所實(shí)施的促進(jìn)環(huán)保技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用的激勵性財政、稅收政策起著重要的推進(jìn)作用。日本近年來投入了相當(dāng)數(shù)量的財政資金用于推進(jìn)能源環(huán)境對策，2007年經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策預(yù)算額為7531億日元，其中用于推進(jìn)能源環(huán)境對策的經(jīng)費(fèi)達(dá)到5672億日元，占總額的75.3%；在推進(jìn)能源環(huán)境對策的經(jīng)費(fèi)中，用于節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)的費(fèi)用為502億日元，2002～2007年該項經(jīng)費(fèi)的年均增長率高達(dá)62%[49]。美國對于企業(yè)的環(huán)保行為給予稅收優(yōu)惠，只要企業(yè)安裝了節(jié)能設(shè)備，就將在稅收上得到很大的優(yōu)惠[50]。在我國，由于缺少相關(guān)政策激勵，企業(yè)的環(huán)保技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用動力嚴(yán)重不足。就技術(shù)開發(fā)來看，2006年，國內(nèi)大中型企業(yè)中有研究與試驗發(fā)展活動的企業(yè)比例僅為24%；大中型工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)占產(chǎn)品銷售收入的比重僅為0.77%[51]；1985～2005年，國內(nèi)企業(yè)中提出過專利申請的僅占1.4%，約占全部企業(yè)99.6%的中小型企業(yè)普遍缺乏自主創(chuàng)新意識和自主創(chuàng)新動力[52]。就環(huán)保技術(shù)應(yīng)用來看，在我國的各個生產(chǎn)領(lǐng)域，有利于節(jié)能減排的環(huán)保技術(shù)往往不少，然而這些高效、節(jié)能的環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用情況卻并不樂觀。以潔凈煤發(fā)電技術(shù)為例，整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IntergratedGasificationCombinedCycle，IGCC）發(fā)電技術(shù)是當(dāng)今國際上正在興起的一種先進(jìn)的潔凈煤發(fā)電技術(shù)。IGCC發(fā)電既有高發(fā)電效率，又有極好的環(huán)保性能。其污染物的排放量僅為常規(guī)燃煤電站的1/10，脫硫效率可達(dá)99%，氮氧化物排放只有常規(guī)電站的15%～20%，耗水只有常規(guī)電站的1/2～1/3[53]。IGCC突出的特點(diǎn)是清潔，但成本比常規(guī)燃煤發(fā)電高。我國作為燃煤發(fā)電大國，由于缺少相關(guān)政策和資金支持，目前潔凈煤發(fā)電技術(shù)尚未得到普遍應(yīng)用。（四）社會公眾的環(huán)境保護(hù)參與和懲罰意識不強(qiáng)目前，雖然我國社會公眾的環(huán)境保護(hù)意識有所增強(qiáng)，但從整體來看還比較差，民間環(huán)保組織的發(fā)展也處于較初級階段。社會公眾較弱的環(huán)境保護(hù)意識決定了其環(huán)境懲罰意識較差。除了少數(shù)幾例環(huán)保事件，如廈門PX項目、北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目等得到區(qū)域社會公眾的普遍關(guān)注和積極參與外，并未對環(huán)境違法企業(yè)產(chǎn)生有效的輿論監(jiān)督作用和形成自發(fā)的、大范圍的產(chǎn)品抵制力量。企業(yè)環(huán)境違法后不僅直接產(chǎn)生的有形經(jīng)濟(jì)損失（罰款）少，而且其無形損失（如商業(yè)信譽(yù)損失）以及未來可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失（因公眾抵制而使產(chǎn)品銷售數(shù)量下降）均極其有限。這一點(diǎn)與發(fā)達(dá)國家差距巨大。近年來，我國公布和查處了相當(dāng)數(shù)量的環(huán)境污染企業(yè)，但從未見過有任何一家企業(yè)因為造成了環(huán)境污染而遭到公眾對其產(chǎn)品進(jìn)行抵制導(dǎo)致企業(yè)遭受重大損失的公開報道。國家和公眾對環(huán)境污染企業(yè)的寬容態(tài)度只能加重企業(yè)的投機(jī)行為。上述問題的存在降低了環(huán)境違法企業(yè)的違法成本，導(dǎo)致企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的不正常后果，使得許多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，進(jìn)而導(dǎo)致不執(zhí)行“三同時”制度和戰(zhàn)略環(huán)評制度違規(guī)生產(chǎn)、擅自閑置污染治理設(shè)施違法排放污染物等行為屢禁不止，同時也起著極壞的社會示范作用。國家環(huán)保總局公布的資料顯示，在我國投資設(shè)廠的130余家跨國公司近年來也發(fā)生了一系列環(huán)境違法行為[54]。這些跨國公司多數(shù)來自美國、日本及歐洲國家，資金雄厚，既有世界知名品牌，也有“世界500強(qiáng)”企業(yè)，擁有領(lǐng)先的技術(shù)和防治污染的經(jīng)驗，在國外擁有較好的環(huán)?？诒＿@些跨國公司之所以在國外和國內(nèi)選擇不同的行為——環(huán)境保護(hù)和環(huán)境違法，也是由于不同行為在國內(nèi)外成本對比不同：發(fā)達(dá)國家擁有嚴(yán)苛的環(huán)保法律和高效率的環(huán)境執(zhí)法，社會公眾的環(huán)保意識也非常強(qiáng)，對環(huán)境違法企業(yè)的罰款和抵制會導(dǎo)致產(chǎn)品成本大幅增加、銷售市場萎縮，即環(huán)境違法成本大于環(huán)境守法成本；而中國則恰恰相反，環(huán)境守法成本高于環(huán)境違法成本。正是由于不同環(huán)境行為在國內(nèi)外對經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生的綜合影響不同，作為理性經(jīng)濟(jì)組織的跨國企業(yè)為實(shí)現(xiàn)利潤最大化的經(jīng)濟(jì)目的而在國內(nèi)外選擇了不同的環(huán)境行為。第三節(jié)社會公眾的環(huán)境保護(hù)動力分析一社會公眾的環(huán)境保護(hù)動力現(xiàn)狀考察近年來，隨著我國環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，居民生活特別是城市居民的生活受到較大影響，加之我國中央政府對環(huán)境保護(hù)給予了高度重視，各種環(huán)保宣傳、聲勢浩大的環(huán)保行動給公眾留下了深刻印象。此外，環(huán)境信息公開等社會民主進(jìn)程的加快，使得我國社會公眾的環(huán)境重要性意識和動力逐步增強(qiáng)，2007年發(fā)生的廈門PX項目、北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目成為2007年度公民參與和維權(quán)的典型案例。但總的來看，我國公眾的環(huán)境保護(hù)意識依然處于較低水平，社會公眾的環(huán)境保護(hù)動力不足。2003年在南京所做的調(diào)查顯示，“發(fā)現(xiàn)別人浪費(fèi)水”只有5%的人會制止；“看到有人亂扔垃圾”，只有2.5%的人會制止；而“看到某企業(yè)超標(biāo)排放污染物、污染環(huán)境”，只有6%的人愿意去舉報[55]。《2007中國公眾環(huán)保民生指數(shù)》調(diào)查顯示，2007年我國公眾的環(huán)保意識總體得分為42.1分，環(huán)保行為和滿意度得分分別僅為36.6分、44.7分，均不及格。其他有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示出我國公眾環(huán)境意識較差，只有“25%的公眾在購物時考慮到環(huán)保因素，30%的人在處理廢棄物時符合環(huán)境道德要求”[56]。更重要的是，我國社會公眾的環(huán)境參與程度比較弱，對他人的依賴程度較高。這一點(diǎn)，從我國近年來公開發(fā)布的各類社會公眾環(huán)保情況調(diào)查結(jié)果中可以得出結(jié)論。如《2005年度全國城市公眾環(huán)境意識調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，認(rèn)為我國當(dāng)前整體環(huán)境問題“很嚴(yán)重”和“比較嚴(yán)重”的人數(shù)占87.4%，僅有9.9%的人認(rèn)為“不大嚴(yán)重”，沒有人認(rèn)為“根本不嚴(yán)重”；對于個人在環(huán)境保護(hù)方面負(fù)有的責(zé)任，91.7%的人認(rèn)為責(zé)任“很大”和“較大”。但從環(huán)保參與情況來看，有36%的人“從不”阻止別人的環(huán)境破壞行為，只有27.6%的人“有時”阻止、16.9%的人“經(jīng)?！弊柚?；能夠“有時”和“經(jīng)?！弊龅健皡⒓迎h(huán)保公益活動”和“參與環(huán)保宣傳”的人占14.3%和13.0%；能夠“有時”和“經(jīng)?！薄白霏h(huán)保志愿者”和“為解決日常環(huán)境污染問題投訴上訪”的人則僅占7.2%和5.7%[57]。2005年度城市公眾環(huán)保參與情況見表3-3。其他的社會公眾環(huán)保情況調(diào)查也反映了這一點(diǎn)。中國環(huán)境文化促進(jìn)會組織編制的《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)（2007）》數(shù)據(jù)顯示，66.9%的公眾認(rèn)為現(xiàn)階段我國環(huán)境問題“非常嚴(yán)重”和“比較嚴(yán)重”，但以100分為滿分，公眾的環(huán)保行為得分則僅為36.6分[58]。表3-32005年度城市公眾環(huán)保參與情況統(tǒng)計二社會公眾的環(huán)境保護(hù)動力來源分析環(huán)境是人類生存的基礎(chǔ)，作為一種公共物品，環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣影響到我們每個人的切身利益。社會公眾的環(huán)境保護(hù)動力主要來自對自身需要的滿足。（一）安全需要按照美國著名心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（AbrahamHaroldMaslow，1908～1970年）的需求層次理論，人的需要可以分為五個層次：生理