我國生態(tài)環(huán)境用水法律保護現(xiàn)狀分析,法學畢業(yè)論文

我們國家生態(tài)環(huán)境用水法律保護現(xiàn)在狀況分析,法學畢業(yè)論文內(nèi)容摘要：生態(tài)環(huán)境用水是維護生態(tài)安全、保障社會公共利益的重要內(nèi)容。概述了我們國家生態(tài)環(huán)境用水法律保衛(wèi)的進展,即明確了生態(tài)環(huán)境用水的法律地位及用水順序,分析了生態(tài)環(huán)境用水法律保衛(wèi)存在的問題,并指出為保障社會公共利益,我們國家生態(tài)環(huán)境用水的法律保衛(wèi)必須進一步加強。詳細建議是:不僅應確立我們國家生態(tài)環(huán)境用水分配的責任主體,也要明確生態(tài)環(huán)境用水保衛(wèi)的責任主體;應加強生態(tài)環(huán)境用水信息公開,實現(xiàn)公眾介入環(huán)境公益訴訟的低成本或零成本,完善生態(tài)環(huán)境用水公眾介入機制;應強化監(jiān)管根據(jù)的系統(tǒng)性,加強監(jiān)管主體之間的聯(lián)動,完善生態(tài)環(huán)境用水的監(jiān)管體系。本文關(guān)鍵詞語：生態(tài)環(huán)境用水;法律保衛(wèi);社會公共利益;問題;建議;生態(tài)環(huán)境用水是維護生態(tài)平衡、支持人類本身及其經(jīng)濟社會發(fā)展必不可少的要素,通常指維持某一生態(tài)系統(tǒng)基本需求的最低水量和適當水質(zhì)。生態(tài)環(huán)境用水作為法定用水,必須知足生態(tài)系統(tǒng)的用水需求,維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性,具有重要的生態(tài)價值[1]。的十八大以后,我們國家把生態(tài)文明建設納入了整個國家法治化、制度化的軌道。為推進生態(tài)文明建設,2021年我們國家(水污染防治行動計劃〕指出:要全力保障水生態(tài)環(huán)境安全,科學確定生態(tài)流量,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境用水保障被提升為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。生態(tài)環(huán)境用水關(guān)系社會公共利益,事涉全面建成小康社會、實現(xiàn)綠色化發(fā)展的中國夢,必須通過完善的法律予以有力保障。1我們國家生態(tài)環(huán)境用水法律保衛(wèi)的進展在利益法學派看來,法律的本質(zhì)任務是調(diào)整各種利益沖突,利益以及對利益所進行的衡量是制定法律規(guī)則的詳細要素。龐德將利益分成個人利益、公共利益和社會利益,提出法律應該對社會利益加以衡量和優(yōu)先考慮。實證社會學派注重對社會公共利益的考察,以為公共利益?zhèn)戎赜诶娴膬?nèi)容性質(zhì),社會利益?zhèn)戎赜诶娴闹黧w,而社會公共利益兼具利益主體和利益內(nèi)容,強調(diào)其公共性,利益主體是整體社會。從社會公共利益出發(fā),我們不僅要知足社會成員經(jīng)濟和精神生活上的利益要求,還要符合文明社會的整體發(fā)展需求。生態(tài)環(huán)境用水作為維持水生態(tài)平衡的需水量,對人類社會可持續(xù)發(fā)展有著重要影響,是人類社會生存和發(fā)展的物質(zhì)根基[2]。我們國家法律對生態(tài)環(huán)境用水的法律地位及用水順序予以規(guī)定,有利于社會公共利益的保障。1.1明確生態(tài)環(huán)境用水的法律地位(中國憲法〕第二十六條規(guī)定:國家保衛(wèi)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,包容了對生態(tài)環(huán)境用水的保衛(wèi)。(中國水法〕(下面簡稱(水法〕)第四條規(guī)定:協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境用水,指明了生態(tài)環(huán)境用水的法律地位,并將生態(tài)環(huán)境用水作為法律概念予以確定。除此之外,在我們國家相關(guān)法律法規(guī)中,也有對生態(tài)環(huán)境用水法律地位的描繪敘述。如(中國水污染防治法〕(下面簡稱(水污染防治法〕)的立法目的就在于預防、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)毀壞;(取水許可管理辦法〕對生態(tài)環(huán)境應急用水進行了制度保障。由于社會公共利益強調(diào)了全社會作為系統(tǒng)、整體所具有的利益,凝結(jié)著全體社會成員的共同的價值追求,社會公共利益的實際利益載體是社會公眾,這就意味著社會公共利益受損會造成不特定多數(shù)人的利益受損。我們國家現(xiàn)行法律法規(guī)在水資源規(guī)劃、水資源分配經(jīng)過中,將生態(tài)環(huán)境用水作為其重要組成部分,注重保障生態(tài)環(huán)境必要用水量,躲避水資源短缺對社會公眾造成損害,具體表現(xiàn)出了對社會公共利益的保衛(wèi)。1.2規(guī)定生態(tài)環(huán)境用水的順序社會公共利益既包括個體私益又涵蓋了公共秩序,兼具對個人利益和公共利益的保衛(wèi),是社會成員對社會發(fā)展所進行的長遠考慮,立法層面上實現(xiàn)社會公共利益之目的在于維護經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。關(guān)于生態(tài)環(huán)境用水的順序,我們國家(水法〕第二十一條規(guī)定:開發(fā)、利用水資源,應當首先知足城鄉(xiāng)居民生活用水,并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源,應當充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。生態(tài)環(huán)境用水在水資源配置順序中,同農(nóng)業(yè)、工業(yè)和航運用水等共處于第二順位,城鄉(xiāng)居民生活用水優(yōu)先。不管在豐水地區(qū)還是干旱、半干旱地區(qū),城鄉(xiāng)居民生活用水得以保障后,就要充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需求,包括生態(tài)環(huán)境最低需水量和適當水質(zhì)。國家水利部印發(fā)的(水權(quán)制度建設框架〕中,也要求在充分考慮區(qū)域水資源量以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境情況的基礎上,科學地進行水量分配,將生態(tài)環(huán)境用水視作進行水量分配的前置性要件。我們國家生態(tài)環(huán)境用水順位的規(guī)定,有利于宏觀控制和微觀定額相結(jié)合進行水資源調(diào)配,進而實現(xiàn)生態(tài)健康和社會發(fā)展的共贏。2我們國家生態(tài)環(huán)境用水法律保衛(wèi)存在的問題生態(tài)環(huán)境用水若要知足社會公共利益訴求,某一生態(tài)系統(tǒng)最低需水量和適當水質(zhì)必須得以保障。當前,我們國家關(guān)于生態(tài)環(huán)境用水保障的責任主體不夠明確,缺乏完善的監(jiān)督體系和機制,不但容易造成生態(tài)環(huán)境用水適當水質(zhì)難以保證,而且致使生態(tài)環(huán)境用水水量配置發(fā)生動搖,生態(tài)環(huán)境用水被運用到工業(yè)生產(chǎn)等其他需求中去,阻礙了資源永續(xù)利用,有損公眾長遠利益。而知足社會公共利益的價值訴求,就是要實現(xiàn)資源可持續(xù)利用、社會可持續(xù)發(fā)展[3]。2.1生態(tài)環(huán)境用水的責任主體不夠明確保障社會公共利益,要求明確生態(tài)環(huán)境用水責任主體,加強水質(zhì)管控。水質(zhì)條件是衡量生態(tài)環(huán)境用水質(zhì)量的重要因素,適當?shù)乃|(zhì)保障能夠提供更多能夠利用的水資源,推進水生態(tài)平衡,使公眾在良好的水生態(tài)環(huán)境中獲益;一旦水質(zhì)條件惡化,生產(chǎn)生活用水皆會遭到威脅,不特定多數(shù)人的利益必將遭受損害。我們國家生態(tài)環(huán)境用水分配責任的主體比擬明確,(水法〕、(取水許可管理辦法〕規(guī)定,、各級水行政主管部門負責全國取水許可制度組織施行,各級水行政部門是生態(tài)環(huán)境用水分配責任的主體。但是,我們國家生態(tài)環(huán)境用水保衛(wèi)的責任主體不夠明確,地方、水行政部門以及環(huán)境保衛(wèi)部門都享有詳細的管理職責。例如(水污染防治法〕第七十五條規(guī)定:在飲用水水源保衛(wèi)區(qū)內(nèi)設置排污口的,由縣級以上地方人民責令限期拆除,處十萬元以上五十萬元下面罰款;逾期不拆除的,強迫拆除,所需費用由違法者承當,處五十萬元以上一百萬元下面罰款,并能夠責令停產(chǎn)整頓。除前款規(guī)定外,違背法律、行政法規(guī)和環(huán)境保衛(wèi)主管部門規(guī)定設置排污口或者私設暗管的,由縣級以上地方人民環(huán)境保衛(wèi)主管部門責令限期拆除,處二萬元以上十萬元下面罰款;逾期不拆除的,強迫拆除,所需費用由違法者承當,處十萬元以上五十萬元下面罰款;私設暗管或者有其他嚴重情節(jié)的,縣級以上地方人民環(huán)境保衛(wèi)主管部門能夠提請縣級以上地方人民責令停產(chǎn)整頓。未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)同意,在江河、湖泊新建、改建、擴建排污口的,由縣級以上人民水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)根據(jù)職權(quán),按照前款規(guī)定采取措施、給予處理懲罰。在本條共三款的規(guī)定中,對縣級以上環(huán)境保衛(wèi)主管部門的執(zhí)法范圍以兜底條款的形式進行了確認,而第三款規(guī)定的水行政主管部門或流域管理機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)又對其進行了詳細劃分,致使不同行政機關(guān)在管轄上產(chǎn)生沖突。除此之外,第二款規(guī)定其他嚴重情節(jié)的認定,并沒有詳細量化標準,能否構(gòu)成情節(jié)嚴重完全由縣級以上環(huán)境保衛(wèi)主管部門進行認定,行政職權(quán)的分配不盡合理。實踐中,環(huán)境保衛(wèi)部門依法對符合條件的單位頒發(fā)排污許可證,并享有檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán),但最終決定企業(yè)命運走向的則是地方((水污染防治法〕第七十四條第二款規(guī)定,限期治理期間,由環(huán)境保衛(wèi)主管部門責令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長不超過1年;逾期未完成治理任務的,報經(jīng)有批準權(quán)的人民批準,責令關(guān)閉。即只要人民才有權(quán)利決定企業(yè)的存廢)。在經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的博弈中,部門經(jīng)常難以取舍,致使一些排污企業(yè)危害生態(tài)環(huán)境。地方經(jīng)濟利益保衛(wèi)對社會公共利益所造成的損害,表現(xiàn)為對不特定多數(shù)人基本生存條件的損害。即使實行了問責制度,若沒有一定時間積淀,短期內(nèi)社會效用還達不到理想狀態(tài)。水質(zhì)遭到毀壞導致可利用的生態(tài)環(huán)境用水減少,水生態(tài)平衡被打破,減緩了社會發(fā)展速率,危害著社會整體的公共利益。2.2生態(tài)環(huán)境用水的公眾介入缺乏生態(tài)環(huán)境用水是保障社會公共利益的重要方面。人類為了發(fā)展經(jīng)濟,所進行的一些水資源開發(fā)利用活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重大影響,造成了部分地區(qū)水資源供應缺乏[4]。據(jù)統(tǒng)計,2020年全國農(nóng)業(yè)用水量為3921.5億立方米,工業(yè)用水量為1406.4億立方米,生態(tài)環(huán)境用水量為105.4億立方米(占總用水量的1.7%)。由于工農(nóng)業(yè)用水需求宏大,生態(tài)環(huán)境用水量還比擬有限。不僅如此,根據(jù)我們國家東、中、西部進行地區(qū)統(tǒng)計,生態(tài)環(huán)境用水量比重基本一致,無法知足生態(tài)環(huán)境用水的地區(qū)差異(數(shù)據(jù)源自水利部公布的(中國水資源公報2020〕)。尤其是諸如黃土高原、云貴高原等生態(tài)脆弱地區(qū),生態(tài)環(huán)境需水量沒有能得到知足。我們國家生態(tài)環(huán)境用水保障存在的問題,其原因之一是公眾介入缺乏。2020年我們國家修訂的(中國環(huán)境保衛(wèi)法〕(下面簡稱(環(huán)境保衛(wèi)法〕)專門在第五章規(guī)定了信息公開和公眾介入。該法第五十三條明確規(guī)定,公民依法享有獲取環(huán)境信息、介入和監(jiān)督環(huán)境保衛(wèi)的權(quán)利。各級人民環(huán)境保衛(wèi)主管部門和其他負有環(huán)境保衛(wèi)監(jiān)督管理職責的部門,應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾介入程序,為公民介入和監(jiān)督環(huán)境保衛(wèi)提供便利。生態(tài)環(huán)境用水的配置情況是與社會公共利益相關(guān)的重要環(huán)境信息,有關(guān)機關(guān)理應對其進行公開,方便公眾知曉環(huán)境信息、履行環(huán)境義務。但是,(環(huán)境保衛(wèi)法〕中并沒有信息公開和公眾介入更為詳細的規(guī)定,(水法〕、(水污染防治法〕也缺乏相關(guān)規(guī)定。(水法〕規(guī)定了水資源動態(tài)監(jiān)測和水質(zhì)、水文、水文地質(zhì)監(jiān)測的內(nèi)容,沒有牽涉信息公開和公眾介入。(水污染防治法〕第二十五條規(guī)定,國家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度,環(huán)境保衛(wèi)主管部門負責制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范,統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息,會同水行政等部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡。這一規(guī)定牽涉到水環(huán)境信息公開,但沒有明確公眾的介入。當前,水行政主管部門公開了年度生態(tài)環(huán)境用水配置水量,未告知公眾生態(tài)環(huán)境需水量情況,公眾難以對生態(tài)環(huán)境用水的科學性加以判定。同時,公眾介入生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)督的必要費用多由自個承當,尤其公益訴訟耗財費力,公眾很難通過訴訟途徑維護生態(tài)環(huán)境用水的權(quán)益,過高的訴訟成本使公益訴訟喪失了應有作用。一旦公眾不愿繼續(xù)介入到保障生態(tài)環(huán)境用水的工作中來,勢必會導致社會監(jiān)管主體缺失,造成水污染惡性循環(huán)[5]。實踐中,同生態(tài)環(huán)境用水順位平行的還有農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及航運用水等,也對維持生態(tài)環(huán)境用水需水量造成了潛在威脅。公眾介入缺乏,一方面給違法活動開拓了便捷之路,致使污染所帶來眾多社會問題;另一方面影響了公眾知情權(quán),限制了私力救濟的進行,影響到對生態(tài)環(huán)境用水的有效保衛(wèi)。2.3生態(tài)環(huán)境用水的監(jiān)管體系不夠完善社會公共利益的價值訴求在于,既要保障傳統(tǒng)社會的需求,又要充分考慮社會發(fā)展對資源利用提出的新要求。我們國家現(xiàn)行水資源分配,實行國家用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度,最終分配至不同用水主體。(水法〕、(取水許可管理辦法〕規(guī)定,水量分配經(jīng)過中留出生態(tài)環(huán)境用水份額,由水行政主管部門對此進行監(jiān)管;(環(huán)境保衛(wèi)法〕賦予環(huán)境保衛(wèi)行政主管部門對環(huán)境保衛(wèi)詳細事宜進行監(jiān)督管理,公眾介入原則也將社會氣力納入到監(jiān)管主體的范疇之中。監(jiān)管根據(jù)復雜多樣,使行政機關(guān)和公眾從事生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管活動時,難以尋求明確的法律適用。多個監(jiān)管主體也并未帶來預期的監(jiān)管效果,反而為各行政機關(guān)之間躲避責任提供了可能性,加劇了監(jiān)管主體之間的矛盾沖突,阻礙了生態(tài)環(huán)境用水的有效保衛(wèi)。從現(xiàn)在狀況情況看,即便我們國家有較為完善的水能資源開發(fā)管理制度,在環(huán)境影響評價階段雖有最低生態(tài)流量下泄要求,但在項目施行經(jīng)過中最低生態(tài)流量泄放缺乏監(jiān)管,下泄水量、水質(zhì)得不到保證。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計,當前我們國家一半以上水電工程不能保證生態(tài)基流,一些地方甚至由于泄放生態(tài)流量引發(fā)環(huán)境污染事故,下泄生態(tài)流量變成了污染源[6]?？梢?監(jiān)管體系不完善,不利于生態(tài)環(huán)境用水的保衛(wèi)。3我們國家生態(tài)環(huán)境用水法律保衛(wèi)的建議由于社會公共利益由不特定多數(shù)人所享有,在法律制度建設經(jīng)過中,就不能忽視生態(tài)環(huán)境用水的社會效益,應對受益群體的權(quán)利義務進行更為詳盡的規(guī)定。我們國家生態(tài)環(huán)境用水的保障,當以現(xiàn)有法律法規(guī)為根據(jù),明確生態(tài)環(huán)境用水責任主體,強化生態(tài)環(huán)境用水的公眾介入,完善生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)管體系,知足社會公共利益的訴求。3.1明確生態(tài)環(huán)境用水的責任主體保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境用水、知足社會公共利益,不僅要確立生態(tài)環(huán)境用水分配責任的主體,而且應明確生態(tài)環(huán)境用水保衛(wèi)責任的主體,對水資源配置和水質(zhì)保衛(wèi)加以保障。明確生態(tài)環(huán)境用水保衛(wèi)責任的主體,應加大水行政主管部門對生態(tài)環(huán)境用水的保衛(wèi)責任。首先,水行政主管部門是生態(tài)環(huán)境用水保衛(wèi)責任最重要的主體。生態(tài)環(huán)境用水能否得以保障,直接影響到生物生存和生態(tài)健康,影響到人類社會可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境用水在水循環(huán)經(jīng)過中的重要地位,決定了水行政主管部門對其管理規(guī)制的正當性。其次,水資源初始分配經(jīng)過中,一旦明確了生態(tài)環(huán)境用水配置額度,任何單位或個人的取水就不得對該部分水資源主張權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)行法律對用水順位的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境用水與農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及航運用水處在平行位置,并未明確這四者發(fā)生沖突時怎樣處理。若水行政主管部門同時作為生態(tài)環(huán)境用水分配和保衛(wèi)責任的主體,則有利于生態(tài)環(huán)境用水分配的決策貫徹到保衛(wèi)經(jīng)過之中,能夠更好地解決生態(tài)環(huán)境用水與其他用水之間的沖突。再次,由于水的流動性等特點,在對生態(tài)環(huán)境用水進行管理的經(jīng)過中,勢必會存在一定的管轄權(quán)異議。地方和環(huán)境保衛(wèi)主管部門作為地方性行政機關(guān),對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境用水的管理勢必存在困難,而水行政主管部門(如流域機構(gòu))能夠根據(jù)流域因素、水系因素等對生態(tài)環(huán)境用水進行協(xié)調(diào)管理,進而突破行政區(qū)劃所帶來的管理弊病,對社會公共利益的實現(xiàn)提供可行性?？梢?生態(tài)環(huán)境用水作為具有非排他性的公共用品,為知足社會公共利益訴求,由水行政主管部門對其進行管控具有明顯優(yōu)勢。3.2強化生態(tài)環(huán)境用水的公眾介入公眾介入生態(tài)環(huán)境用水保衛(wèi)的前提是環(huán)境信息公開。我們國家應細化環(huán)境信息公開的有關(guān)規(guī)定,相關(guān)行政部門定期將各地區(qū)生態(tài)環(huán)境用水需求量和配置量予以公示,對需求量的公示還應當包含最低需求量和最優(yōu)需求量等指標,讓公眾能夠從中獲取有效信息,加大對生態(tài)環(huán)境用水的關(guān)注度,引導全社會介入生態(tài)環(huán)境用水保衛(wèi)。當和公眾存在信息不對稱時,公眾作為弱勢一方難以憑借本身氣力獲取相關(guān)信息。根據(jù)環(huán)境公平與正義原則,最大限度發(fā)揮私力救濟帶來的積極效益,應當加大生態(tài)環(huán)境用水信息公開的力度。環(huán)境公益訴訟是解決公眾介入缺乏的有效手段,有利于社會公共利益的保障。首先,應當實現(xiàn)公眾介入訴訟的低成本或零成本。2020年我們國家最高人民法院在發(fā)布的(關(guān)于全面加強環(huán)境資源審訊工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見〕(下面簡稱(意見〕)中指出,環(huán)境公益訴訟成本高昂,已經(jīng)成為制約環(huán)保社會組織提起公益訴訟的主要障礙,要探尋求索構(gòu)建合理的訴訟成本負擔機制。(意見〕第15條規(guī)定:在原告勝訴時,原告支出的合理的律師費、調(diào)查取證費、鑒定評估費等費用能夠判令由被告承當。鼓勵從環(huán)境公益訴訟基金中支付原告環(huán)境公益訴訟費用的做法,充分發(fā)揮了環(huán)境公益訴訟主體維護環(huán)境公共利益的積極作用[7]。(意見〕發(fā)布后,各地、各部門正在探尋求索有關(guān)詳細做法,如我們國家最高人民檢察院2021年在發(fā)布的(檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案〕中指出,檢察機關(guān)提起公益訴訟,應免繳訴