解決流動人口社會保障難題的對策,社會保障論文

解決流動人口社會保障難題的對策,社會保障論文經(jīng)過近30年的改革，我們國家的社會保障體系構(gòu)成了多層次的框架與內(nèi)容，已由原來的國家-單位保障制轉(zhuǎn)向國家-社會保障制。社會保障作為國家和社會主導的一種制度性的利益分配與再分配，開場逐步發(fā)揮社會的穩(wěn)定器和安全網(wǎng)的作用。的十八大報告進一步明確要求：要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以加強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。的十八屆三中全會關(guān)于社會保障制度改革的總體思路是通過對現(xiàn)有制度體系的整合優(yōu)化來建立愈加公平可持續(xù)的社會保障制度。但怎樣實現(xiàn)全覆蓋與可持續(xù)，尤其是作為一個龐大的特殊群體流動人口，他們的社會保障全覆蓋與可持續(xù)問題是一個值得持續(xù)關(guān)注的問題。一、流動人口社會保障態(tài)勢隨著我們國家工業(yè)化、當代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的加速，大規(guī)模的人口向城鎮(zhèn)流動與遷移已成為最廣泛、最深入的社會現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，改革開放30多年來流動人口迅猛增長。1980年全國離開戶口所在地外出打工的流動人口不到200萬人，約占總?cè)丝诘?.2%；2000年第五次人口普查時流動人口發(fā)展到1.2億，約占總?cè)丝诘?0%；2018年第六次人口普查時流動人口規(guī)模則發(fā)展到2.6億人，占總?cè)丝诘?0%。流動人口三十年幾乎增加了130多倍，尤其是與第五次人口普數(shù)據(jù)相比，流動人口規(guī)模大幅度上升，十年增加了一億多。流動人口已成為我們國家當下及今后必須重點關(guān)注的一個龐大的特殊群體，為了社會的和諧穩(wěn)定及公平發(fā)展，必須高度關(guān)注流動人口的社會保障問題。但當前流動人口的社會保障存在著如下問題。〔一〕參保率低在當代社會生活中社會保險具有重要的作用，但流動人口在現(xiàn)寓居地的參保率仍然較低。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國流動人口中沒有參加任何社會保險的占72.82%。在余下27.18%的參加保險的流動人口中，9.14%參加了三險中的一個，7.07%參加了三險中的兩個，10.7%參加了全部的三險①。由于中國大部分社會保障與戶籍制度掛鉤，流動人口社會保障覆蓋率的變化并不顯著。據(jù)國家人力資源和社會保障部頒布的2018年數(shù)據(jù)，農(nóng)民工中參加基本養(yǎng)老保險的只要16.38%，參加失業(yè)保險者僅占9.46%，參加醫(yī)療保險者僅占18.36%。另一項根據(jù)(中國流動人口發(fā)展報告2020〕統(tǒng)計顯示，流動人口在流入地享有的六項社會保障中，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險覆蓋率最高，但還不到27%，失業(yè)保險、生育保險、住房公積金均缺乏15%，如表1。流動人口在流出地享有的社會保障中，覆蓋率最高為新農(nóng)合〔45.5%〕，僅10.3%享有農(nóng)村養(yǎng)老保險，其余8項的覆蓋率均缺乏10%?！捕惩吮Ｂ矢唠S著跨省流動人口數(shù)量的不斷增加，社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題越來越突出。根據(jù)2005年1%人口抽樣調(diào)查，當年跨省流動人口4779萬人，比五普數(shù)據(jù)增加了537萬人。但由于流動人口社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢，出現(xiàn)了大量退保潮現(xiàn)象。如珠江三角洲大量農(nóng)民工徹夜排隊退保，東莞市2007年退保人次高達60多萬人次，最多一天退保現(xiàn)金高達30多萬元，華而不實僅南城區(qū)社保分局就有1.23萬人退保，退?？傤~高達2628萬元。隨后這一龐大的退保潮波及到長三角地區(qū)，如2005年浙江杭州參加養(yǎng)老保險的外來工總數(shù)大概在50萬人左右，而每年退保人數(shù)高達8萬~10萬，當前累計退保人次超過24萬。2018年底，公布了(城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法〕，華而不實對流動人口參加養(yǎng)老保險的一般規(guī)定是未到達待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)，由此引發(fā)了深圳農(nóng)民工退保潮，反而沒有出現(xiàn)政策所等待的轉(zhuǎn)續(xù)潮。根據(jù)深圳市社保部門統(tǒng)計，2018年底共有580多萬人參加基本養(yǎng)老保險，退保人數(shù)100萬人次。尤其是2018年7月1日起(社會保險法〕施行以后，固然大幅度提高了流動人口的參保率，但由于轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定須累積滿十五年，又再次引發(fā)退?，F(xiàn)象。2020年10月底，李克強總理在中國工會第十六次全國代表大會上表示，我們國家大概有3億多人參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但今年累積有3800萬人中斷了繳納保險，占城鎮(zhèn)職工參保的一成還多。根據(jù)(〈社會保險法〉施行情況研究報告〕顯示，個別企業(yè)員工放棄社保來換取更多的直接收入，這部分群體主要包括農(nóng)民工群體、個體商戶、靈敏就業(yè)人員等。農(nóng)民工退保潮因何而起？大都是由于社會保障無法銜接或流動，尤其是享受養(yǎng)老退休金的交保累積年限為十五年，這相對于流動人口本身的流動和不確定性而言，吸引力缺乏?！踩持貜蛥⒈栴}重復參保主要是指流動人口在戶籍與流入地同時參加多份保險。這主要是由于人口的流動性因素，大量農(nóng)民工往返于農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間，既能夠享受農(nóng)村的社會保障制度，也有時機選擇城鎮(zhèn)社會保障制度或者某些地區(qū)專門針對農(nóng)民工的社會保障制度。以醫(yī)療保險為例，由于我們國家尚未建立全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險體系，流動人口可根據(jù)城鄉(xiāng)和區(qū)域不同政策重復參保。根據(jù)(中國流動人口發(fā)展報告2020〕研究顯示，2018年已在流入地參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的流動人口中，農(nóng)業(yè)戶籍重復參保的比例為8.43%，城市戶籍重復參保的比例到達15.92%。流動人口重復參保問題為推動的十八大報告所明確指出的全覆蓋目的帶來一定的復雜性。二、流動人口社會保障的難題由于我們國家經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)二元構(gòu)造、財政制度和相關(guān)政策體系等各種現(xiàn)實因素的影響，我們國家流動人口社會保障制度的推進仍然存在一系列難題。〔一〕屬地化管理與碎片化我們國家社會保障政策的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割狀態(tài)導致流動人口社會保障的碎片化難題。流動人口能否享遭到社會保障，以及享受何種社會保障是由其就業(yè)地對流動人口社會保障的相關(guān)規(guī)定決定的。由于未建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，各地方出臺了不同類別的流動人口社會保障政策：一類是將流動人口的社會保障納入到當?shù)爻擎?zhèn)基本保險制度中；一類是將流動人口納入農(nóng)民基本保險制度內(nèi)；還有一類是專門針對流動人口制定有關(guān)社會保障政策體系。這種多種類型的流動人口社會保障政策構(gòu)建了基于屬地不同的碎片化的體系，使本來復雜的城鄉(xiāng)二元、區(qū)域分割的社會保障體系愈加繁瑣。以養(yǎng)老保險為例，流動人口的養(yǎng)老保險政策是以各省份的詳細規(guī)定為操作性原則。由于當前養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次仍處于地區(qū)分割狀態(tài)，除了部分地區(qū)實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌外，大部分地區(qū)還處于建立省級、地市級調(diào)劑金階段，還不是所謂的省級統(tǒng)籌，不同地區(qū)的養(yǎng)老保障負擔難以平衡。這對本身就業(yè)不夠穩(wěn)定的流動人口群體提出了選擇性難題。尤其是由于工作地點變動，其養(yǎng)老保障難以接續(xù)，無奈的選擇是退?；蛑袛嗌绫?。因而，碎片化也意味著非統(tǒng)一性，作為一種基本公共產(chǎn)品社會保障的碎片化往往意味著不公平、銜接性差、跨統(tǒng)籌區(qū)域的手續(xù)銜接繁瑣。即使是在沿海一些發(fā)達省份，隨著本地戶籍從業(yè)人員已基本到達應保盡保。外來流動人口已成為當?shù)厣绫．斈陻U大覆蓋面的主要對象，而流動人口社保制度與戶籍相掛鉤，其碎片化現(xiàn)在狀況正趨于制度化和固化。〔二〕社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的難操作性與流動性欠缺現(xiàn)有社會保障形式的碎片化直接影響到流動人口社會保障的流動性差與轉(zhuǎn)移接續(xù)難等問題。由于社會保障制度與戶籍制度相掛鉤，導致這一制度本身流動性差。固然(社會保險法〕明確規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系、基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。這在法律層次上明確了打破社會保障之間的形式障礙，加強了社會保障關(guān)系流動與轉(zhuǎn)續(xù)的重要性，但這一規(guī)定的真正落實需要一系列配套政策的完善，距離真正自由流動與轉(zhuǎn)續(xù)的實現(xiàn)目的還有一定的現(xiàn)實差距。第一，社會保障關(guān)系的流動與轉(zhuǎn)移接續(xù)是以信息的流通與互享為前提的，當下有關(guān)社會保障的信息一體化仍然處于較低水平，在城鄉(xiāng)、區(qū)域分割的狀態(tài)下，社會保障信息的互聯(lián)互通程度低，難以知足當下社會保障事業(yè)的快速發(fā)展需求。信息的不通暢是社會保障關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)的基礎(chǔ)制約。第二，流動人口社會保障的跨多種并行制度和跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)難題背后是各地方針對流動人口詳細社會保障形式較難統(tǒng)一的問題。各地方在落實有關(guān)流動人口社會保障政策經(jīng)過中，根據(jù)本身經(jīng)濟社會發(fā)展實際，進行了大量的地方實踐，形式各異，詳細操作方式和政策效果也不盡一樣。但地方各項政策的出臺并非從流動人口的意愿和內(nèi)在需求出發(fā)進行社保形式的設(shè)計與服務(wù)供應，致使相應的流動人口社會保障政策舉措難以收到實效。第三，社會保障流動將會牽涉到流出地與流入地的責任分擔問題，而對于跨區(qū)域流動所面臨的不同區(qū)域社會保障繳費標準與詳細操作形式的差異帶來的成本負擔的差距，當下并沒有構(gòu)建相關(guān)的協(xié)調(diào)機制與成本分攤機制。這是流動人口社會保障難題的主要因素?！踩成绫＝鸬睦鄯e年限限制與便攜性損失現(xiàn)行法規(guī)固然規(guī)定了基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，即社會統(tǒng)籌賬戶資金伴隨轉(zhuǎn)移、參保繳費年限合并計算等。但現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的操作性仍然存在較多問題，最為典型的是沒有完全解決便攜性損失問題。養(yǎng)老金作為流動人口退休后的收入決定了勞動者在變換工作時已經(jīng)獲得的養(yǎng)老金既得受益權(quán)能否能伴隨轉(zhuǎn)移。所謂的便攜性，是指納入養(yǎng)老保險計劃的職工，在變換工作單位或轉(zhuǎn)入不同的養(yǎng)老保險項目時，能夠保存在原統(tǒng)籌區(qū)的養(yǎng)老保險記錄以維護其養(yǎng)老保障權(quán)的屬性。便攜性損失即是由于養(yǎng)老金便攜性差而勞動者變換工作時失去的在不變換工作情況下本應獲得的養(yǎng)老金收益。國內(nèi)外的相關(guān)研究成果都已經(jīng)認識到養(yǎng)老金對勞動力流動的重要影響，便攜性損失將阻礙勞動力的自由流動，即養(yǎng)老金不具便攜性所產(chǎn)生的便攜性損失干擾了勞動者變換工作的決策，構(gòu)成勞動力剛性，阻礙了勞動力的有效流動。我們國家流動人口養(yǎng)老保險的便攜性損失具體表現(xiàn)出為全部損失，即因退出而失去了享受養(yǎng)老保險權(quán)益的資格；或者部分損失，即養(yǎng)老保險權(quán)益由于退出而產(chǎn)生了縮水。全部損失與享受養(yǎng)老保險所要求的最低繳費年限有關(guān)。根據(jù)原(暫行辦法〕規(guī)定，基本養(yǎng)老保險關(guān)系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累計繳費年限均不滿十年的，將其基本養(yǎng)老保險關(guān)系及相應資金歸集到戶籍所在地，由戶籍所在地按規(guī)定辦理待遇領(lǐng)取手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險待遇?，F(xiàn)行(社會保險法〕規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，到達法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。在一個城市就業(yè)年限到達十年至十五年的流動人口是少數(shù)的，這就意味著絕大部分流動人口會在戶籍所在地享受基本養(yǎng)老保險。通常流動人口的原籍地的工資水平要低于流入地的工資水平，這意味著絕大部分流動人口能領(lǐng)取到的養(yǎng)老金要大大縮水。而部分損失則牽涉養(yǎng)老金的計算方式，是養(yǎng)老保險的年金損失。研究表示清楚,中年人是受便攜性損失影響最大的群體。對于大多處于中年階段且流動性較強的農(nóng)民工來講，他們無疑是受便攜性損失影響最大的群體。根據(jù)我們國家學界所提出的農(nóng)民工養(yǎng)老保障的選擇途徑來講,無論是把農(nóng)民工納入到農(nóng)村保障體系,還是把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障范疇,乃至為農(nóng)民工單獨建立一套合適其特點、有別于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度的新的保障體系,養(yǎng)老保險最低繳費年限的限制、保險關(guān)系難以有效轉(zhuǎn)移以及繳費年限與繳費統(tǒng)籌基金的無法延續(xù),對于流動性強的群體農(nóng)民工來講,不可避免地使農(nóng)民工普遍遭受著養(yǎng)老保險的便攜性損失，這一問題是農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的現(xiàn)實障礙。一方面，養(yǎng)老金領(lǐng)取以一定的養(yǎng)老繳費年限為前提是理性的政策出發(fā)點；另一方面怎樣協(xié)調(diào)、企業(yè)和個人三方在養(yǎng)老金問題上的最優(yōu)選擇，這是流動人口養(yǎng)老金便攜性損失難題的關(guān)鍵點。有關(guān)養(yǎng)老保險繳納年限的規(guī)定是基于養(yǎng)老金可持續(xù)性考慮，而企業(yè)出于約束職工流動問題，而個人則考慮個人養(yǎng)老收益的最大化。〔四〕專項財政投入與轉(zhuǎn)移支付問題從財政投入角度來看，我們國家對各個地區(qū)社會保障投入的主要是預算的社會保障經(jīng)費，來源于一般稅收。當前我們國家相關(guān)公共服務(wù)經(jīng)費的支出標準主要是依靠戶籍進行編制，流入地大量流動人口并沒有被涵蓋在內(nèi)，造成流入地公共服務(wù)經(jīng)費的嚴重缺乏，只能把有限的精神和資金用于當?shù)貞艏娜丝?。也基本沒有根據(jù)本地流動人口與常住人口數(shù)量比例特點，編制地方和部門預算，并沒有將流動人口納入到公共財政覆蓋范圍。同時財政對流動人口輸入地也沒有配備流動人口專項資金，或者轉(zhuǎn)移支付資金。流動人口社會保障的公共財政扶持力度缺乏是出現(xiàn)種種難題的核心因素。尤其是流動人口社會保障轉(zhuǎn)移支付政策體系仍然不健全。不僅當前沒有確立針對流動人口社會保障的專項轉(zhuǎn)移支付基金，而且更為顯著的問題是當前轉(zhuǎn)移支付只分配到省一級，而大部分資金需求是在市縣級，這需要建立省一級轉(zhuǎn)移支付分配體系。除此之外，缺乏區(qū)域社會保障的橫向轉(zhuǎn)移支付政策體系，流動人口社會保障的橫向轉(zhuǎn)移支付補償難以實現(xiàn)。三、解決流動人口社會保障難題的對策流動人口作為一個特殊群體在我們國家將來一段時間將長期存在，并且有進一步增長的趨勢。這需要從長期性、全局性、戰(zhàn)略性角度來重新審視流動人口問題，由于歷史和現(xiàn)實的因素，流動人口的社會保障難題既是發(fā)展的問題，又是發(fā)展中的問題，應從中長期不同階段的政策調(diào)整，有針對性地逐步解決這一問題，以實現(xiàn)(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕中所確定的建立愈加公平可持續(xù)的社會保障制度改革目的。〔一〕構(gòu)建全國統(tǒng)一的基本社會保障體系國際經(jīng)歷體驗顯示，在發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化進程中，但凡采取多元化碎片式社保制度的國家，當農(nóng)民進城務(wù)工后，都將成為典型的拉美化現(xiàn)象的受害者，即由于實行分立的社保制度，隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，農(nóng)村貧困不斷轉(zhuǎn)化為城市貧困：一邊是財富增長，一邊是絕對貧困惡化，構(gòu)成極大反差。因而，在我們國家長期的城鄉(xiāng)二元構(gòu)造里，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平的差距，城鄉(xiāng)、區(qū)域的社會保障水平差異已較為明顯，而作為以體制外方式生存的流動人口又增加了復雜的社會層級因素，當下這種碎片化的、分立式的社會保障制度勢必會催化城市病的發(fā)展，應盡快統(tǒng)一全國社會保障政策。從長期來看，必須盡快構(gòu)建全國統(tǒng)一的基本社會保障體系，將基本社會保障作為一種公共產(chǎn)品，以公平的方式，分地區(qū)、分階段、分層次地逐步實現(xiàn)全覆蓋。人口流動經(jīng)過本身也是城鄉(xiāng)一體化經(jīng)過，應將城鄉(xiāng)與城鎮(zhèn)分割的三元社會保障制度整合為區(qū)域統(tǒng)一，直至最終全國統(tǒng)一的社會保障制度。華而不實的重點是，一方面，完善基本養(yǎng)老保險制度，全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省際統(tǒng)籌和實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，只要實現(xiàn)了這兩級統(tǒng)籌，才能從根本上提高以農(nóng)民工主體的流動人口養(yǎng)老保險參保率，提高參保繳費覆蓋面；另一方面是加快健全全民醫(yī)療保險體系，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，全面實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域和省內(nèi)異地就醫(yī)即時結(jié)算，進而解決重復參保的難題?！捕辰⑼陚涞纳鐣Ｕ限D(zhuǎn)移支付與補償?shù)恼唧w系由于流動人口的跨區(qū)域、跨省份流動的特點，其社會保障的覆蓋與持續(xù)問題將牽涉到不同行政區(qū)域的管理服務(wù)政策。尤其是在人口流動性成本和受益方面構(gòu)成了跨區(qū)域的復雜性，從中期來看，應借助跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制平臺，建立較為穩(wěn)定的橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付與補償機制，以鼓勵流入地不斷完善流動人口的社會保障。從中期來看，總體方面應逐步提高公共服務(wù)支出占財政支出的比重，同時著眼于流動人口的發(fā)展和需求，多渠道籌集和補充基本公共服務(wù)和社會保障的可用資金。在有條件的流動人口聚集地，推廣基本公共服務(wù)均等化政策試點，引導流入地積極吸納外來人口，促進流動人口公平享有社會保障等一系列城市公共服務(wù)。詳細來看一方面，建立較為穩(wěn)定的縱向轉(zhuǎn)移支付補償機制，對于跨省域流動人口的社會轉(zhuǎn)移接續(xù)因地區(qū)差異而構(gòu)成的資金缺口，財政應給予更多補貼；另一方面，從橫向轉(zhuǎn)移支付體系構(gòu)建來看，對于推廣基本公共服務(wù)均等化區(qū)域，需要建立當?shù)剞r(nóng)民工社會保障轉(zhuǎn)移支付的專項基金，以推動社會保障制度性公平的實現(xiàn)?！踩吵掷m(xù)地推進可操作性強的全國性社保轉(zhuǎn)移接續(xù)政策與異地繳付政策短期內(nèi)，最為緊迫的是持續(xù)地推進流動人口社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策與異地支付政策的出臺與落實。以醫(yī)療保險為例，2018年推出的(流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法〕規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新農(nóng)合等三類