“三調(diào)聯(lián)動”蘊含的管理創(chuàng)新及其機制構(gòu)建,公共管理論文

“三調(diào)聯(lián)動〞蘊含的管理創(chuàng)新及其機制構(gòu)建,公共管理論文大調(diào)解是中國世紀之交出現(xiàn)的由國家強力推動的替代性糾紛解決機制，重心在于整合中國的調(diào)解資源，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解以及司法調(diào)解的三調(diào)聯(lián)動工作機制。大調(diào)解運動的出現(xiàn)與中國社會轉(zhuǎn)型時期社會矛盾的加劇對社會管理提出新的要求密切相關(guān)，將對中國法治社會、公民社會、民主社會、和諧社會的建設(shè)產(chǎn)生重大影響。一、為何強調(diào)三調(diào)聯(lián)動〔一〕轉(zhuǎn)型時期利益表示出的無序化在改革開放逾三十年之后，中國實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟長時間保持了持續(xù)、快速、平穩(wěn)增長。2018年，中國成功超越日本，一躍成為僅次于美國的世界一律，能夠因調(diào)解形式的不同而有所差異。例如，訴訟程序中的回避制度已經(jīng)足以保證介入調(diào)解的法官不會對糾紛擁有實體利益，需要抑制的則是為了應付考核指標而強迫當事人達成協(xié)議的私人利益。在當事人因信息缺乏或者信息錯誤而無法繼續(xù)對話時，調(diào)解員還能夠通過提供正確的信息，包括事實的斷定、法律適用的結(jié)果、倫理道德的要求等，以協(xié)助當事人在達成一定共鳴的基礎(chǔ)上凝練合意，最終解決糾紛。法官和行政人員精于事實認定以及法律適用，而人民調(diào)解員則長于倫理道德的評價、風俗習慣的認定，三方資源合而為一則有利于當事人內(nèi)心接納的各種社會規(guī)范在解決糾紛時發(fā)揮最大作用。三調(diào)聯(lián)動機制不但是糾紛當事人之間的對話橋梁，同時也是肩負社會管理職責的基層民間自治組織、人民、人民法院與其他社會成員之間進行信息溝通的渠道。通過介入糾紛調(diào)解，管理方能夠廣納民意，積極回應社會需求，平衡各方利益，并推動立法的完善。季衛(wèi)東教授就以為，調(diào)解程序存在著非形式主義的特點與形式化的發(fā)展傾向之間的緊張關(guān)系。正是由于這種緊張關(guān)系的持續(xù)，使得調(diào)解既能夠彌補審訊的缺乏，同時也有助于國家法的發(fā)展。這種層次的對話已經(jīng)超越個案糾紛解決而具有了推動國家法治進步、推動和諧社會建設(shè)的積極意義了?！踩橙{(diào)聯(lián)動的整合功能三調(diào)聯(lián)動機制并非人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的簡單組合，而是這三種調(diào)解形式有組織的互相支持、互相協(xié)調(diào)、互相配合。各種形式的聯(lián)動不僅有助于解紛資源得到統(tǒng)一合理的配置，更使得三種調(diào)解形式能夠互相借力，進而展現(xiàn)出相比各自為營之時所不具備的能力。這就是三調(diào)聯(lián)動的整合功能。首先，三調(diào)聯(lián)動機制使人民調(diào)解在組織建設(shè)和解決糾紛的經(jīng)過中能夠獲得行政和司法支持。按照相關(guān)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，調(diào)解所需經(jīng)費由縣級以上人民提供保障，詳細工作由司法行政部門進行指導。而法院則負責對人民調(diào)解委員會的調(diào)解工作進行業(yè)務指導。這就為人民調(diào)解的發(fā)展提供了物質(zhì)和人力資源的保障。再有，雙方當事人還能夠自愿將達成的人民調(diào)解協(xié)議向基層法院申請司法確認，以此獲得強迫執(zhí)行力。司法確認程序大大增加了人民調(diào)解解決糾紛的能力。其次，司法調(diào)解同樣能夠借力人民調(diào)解組織或行政機關(guān)，最大限度發(fā)揮調(diào)解解決糾紛的制度功能。在當事人向法院起訴之后、人民法院正式受理案件之前，法院能夠在當事人自愿的條件下，將案件委托給人民調(diào)解或其他組織進行調(diào)解，調(diào)解成功的能夠在立案之后經(jīng)審訊員的審查后制作調(diào)解書，調(diào)解不成的及時立案啟動審訊程序。當然，在已經(jīng)立案之后至判決之前，人民法院在當事人同意的條件下可以將案件委托給人民調(diào)解委員會進行調(diào)解。除此之外，按照2020年修訂的(民事訴訟法〕第95條的規(guī)定，人民法院進行調(diào)解，能夠邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。這就為訴訟程序經(jīng)過中實現(xiàn)司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解之間的聯(lián)動提供了法律根據(jù)，也成為訴訟程序?qū)崿F(xiàn)調(diào)審分離的重要途徑。在司法實踐中，為鼓勵訴訟程序?qū)θ嗣裾{(diào)解利用，在法院建立人民調(diào)解工作室已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。再次，行政調(diào)解解決糾紛的能力在三調(diào)聯(lián)動機制中也獲得提高。鑒于部門的權(quán)威性和責任認定的專業(yè)能力，在醫(yī)療糾紛、勞動糾紛、環(huán)境糾紛、交通事故糾紛等眾多領(lǐng)域，行政調(diào)解都應得到強化。即便這些類型的糾紛進入了司法程序，法院也要盡量借助行政氣力解決糾紛。行政調(diào)解與人民調(diào)解的互相借力在公安機關(guān)解決民間糾紛的案件中能夠得到充分具體表現(xiàn)出。公安機關(guān)對適宜通過人民調(diào)解解決的糾紛，能夠在受理之前告知當事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解，一些基層派出所甚至為此設(shè)立了人民調(diào)解工作室。而人民調(diào)解委員會在調(diào)解糾紛時，發(fā)現(xiàn)有可能激化，引發(fā)治安、刑事案件的糾紛，應當及時向當?shù)毓矙C關(guān)和其他有關(guān)部門報告。聯(lián)動機制使得公安機關(guān)和基層人民調(diào)解組織解決糾紛的優(yōu)勢都能得到更好的發(fā)揮。整合解紛資源、構(gòu)成社會管理的合力是三調(diào)聯(lián)動機制在形式上的表現(xiàn)，三調(diào)聯(lián)動機制最終追求的是在利益協(xié)商的基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益整合，不僅僅是在當事人之間實現(xiàn)案結(jié)事了人和的利益整合，更是在社會群體之間實現(xiàn)以追求社會和諧為目的的利益整合。自主解決糾紛的經(jīng)過強調(diào)要尊重不同的價值觀念，倡導不同的行為形式，傾聽不同的利益訴求。通過個案協(xié)調(diào)當事人利益的糾紛解決，能夠一定程度推動社會利益調(diào)整的構(gòu)造性改革。在利益多元的時代，利益整合機制是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本保障。三、怎樣構(gòu)建三調(diào)聯(lián)動機制〔一〕委主導原則中國社會管理的基本格局是委領(lǐng)導、負責、社會協(xié)同、公眾介入，這也是大調(diào)解機制建構(gòu)應該遵循的框架。大調(diào)解機制的運行基礎(chǔ)并非依靠于機構(gòu)新建或?qū)Ω飨嚓P(guān)部門的調(diào)解職能越俎代庖，而是通過各相關(guān)部門調(diào)解工作觸角的延伸和調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，主動排查社會矛盾，及時報告疑難糾紛，做到早發(fā)現(xiàn)、早溝通、早化解，以保證調(diào)解工作以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)戰(zhàn)略預期之有效實現(xiàn)。中國不少地方都提出要建立法院主導的大調(diào)解機制。這種主張與法院的實際地位不相吻合。首先，法院主導與的政策存在沖突；其次，在司法實踐中，無論是從介入調(diào)處糾紛論的數(shù)量或者糾紛的難易程度而言，法院在三調(diào)聯(lián)動機制中都與所謂的主導地位不相稱。當面對疑難糾紛時，法院不可避免地陷入資源和策略有限的窘境，需要較多地借助其他主體參與方能最終案結(jié)事了。再次，審訊權(quán)行使被動性特征與社會管理主動性要求之間存在很大差距。法院介入大調(diào)解應當以遵守司法基本準則為前提，不合適以組織者的身份出現(xiàn)。當然，法院不能主導三調(diào)聯(lián)動機制并非意味著法院的無所作為。司法調(diào)解是三調(diào)聯(lián)動機制的重要組成部分，法院的廣泛介入對于調(diào)解制度發(fā)展能夠產(chǎn)生積極影響。法院和法庭越來越多地介入到?jīng)Q定調(diào)解怎樣進行等問題之中，從這個方面來講，法院和法庭在界定和闡釋調(diào)解程序的指導原則、程序和構(gòu)造方面都發(fā)揮了重大作用。在調(diào)解越來越多地進入訴訟程序之后，前最高人民法院院長王勝俊甚至將調(diào)解視為高質(zhì)量審訊高效益審訊，將調(diào)解能力視為高水平司法能力。調(diào)解的高質(zhì)量具體表現(xiàn)出在當事人合意的達成往往意味著糾紛的徹底解決，調(diào)解的高效益則表現(xiàn)為以較審訊更小的投入、更少的時間消耗損費解決糾紛。2020年新修訂的(民事訴訟法〕第122條明確規(guī)定了先行調(diào)解制度，鼓勵人民法院優(yōu)先采用調(diào)解方式方法解決糾紛，這將成為司法調(diào)解進一步發(fā)展的契機。不過，訴訟程序中的調(diào)解有必要采取措施防止法官以拖壓調(diào)、以判壓調(diào)，賦予當事人在不愿調(diào)解之時要求審訊的權(quán)利以及進行調(diào)審分離的改革，使調(diào)解自愿原則在程序意義和實體意義兩個層面都能得到保障。由當?shù)氐奈话咽钟H身抓社會管理創(chuàng)新，強勢推動，已成為一種普遍現(xiàn)象。否則，社會管理創(chuàng)新總是邊緣話題，無法推進。然而，事物都存在兩面性。假如不能構(gòu)成相應的機制，依靠個別領(lǐng)導強勢推進的社會管理創(chuàng)新就有人走茶涼、人亡政息的風險。委領(lǐng)導應具體表現(xiàn)出在對社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)等頂層設(shè)計上，而詳細工作則應由部門負責，構(gòu)成制度性做法。在組織上，三調(diào)聯(lián)動可由綜治委牽頭，將各部門單打獨斗局面轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄐ姓块T主辦、行政部門以及人民法院、人民調(diào)解委員會共同介入的工作格局。在全國率先建立大調(diào)解工作體系的江蘇省南通市構(gòu)建了市大調(diào)解指導委、縣調(diào)處中心、鄉(xiāng)調(diào)處中心、村〔社區(qū)〕調(diào)處站、十戶調(diào)解組和基層調(diào)解信息員的大調(diào)解工作六級網(wǎng)絡(luò)，并由縣鄉(xiāng)兩級調(diào)處中心負責矛盾糾紛分流指派、調(diào)處調(diào)度，在實踐中真正做到了把矛盾糾紛解決在基層，化解在一線。機構(gòu)在三調(diào)聯(lián)動機制中的作用還具體表現(xiàn)出在依靠其本身的專業(yè)優(yōu)勢積極介入糾紛調(diào)解。介入調(diào)解的行政人員具備相關(guān)的專業(yè)資質(zhì)和解決糾紛的豐富經(jīng)歷體驗，能夠綜合考量糾紛產(chǎn)生的法律問題和政策性問題，針對糾紛的特殊性提出合理的解決方案，進而彌補司法程序中法官法律外專業(yè)知識的缺乏。行政機關(guān)介入調(diào)解還有利于實現(xiàn)功能由管理型向服務型轉(zhuǎn)化。我們國家行政調(diào)解的現(xiàn)在狀況還不能令人滿意，需要采取切實可行的措施加以提升。首先，行政調(diào)解的責任主體不清，行政機關(guān)并沒有專門負責調(diào)解的機構(gòu)和人員布置。其次，對行政機關(guān)介入調(diào)解的鼓勵和考核的機制沒有建立，行政調(diào)解存在動力缺乏的問題。再次，行政調(diào)解程序規(guī)范缺乏，影響了行政調(diào)解的實效性?！捕骋匀嗣裾{(diào)解為基礎(chǔ)，注重培育社會自治氣力大調(diào)解機制對委和的依靠性很高，但其功能的實現(xiàn)最終還必須依靠社會協(xié)同、公眾介入，注重發(fā)揮社會自治組織、民間權(quán)威人士的作用。易言之，要以人民調(diào)解為基礎(chǔ)來構(gòu)建三調(diào)聯(lián)動的工作體系。假如大調(diào)解運動始終停留在靠氣力推進層面，一旦失卻的組織指揮和資金、人力投入，其持久性不容樂觀。培育民間自治氣力就成為大調(diào)解機制建構(gòu)的重點之一。只要發(fā)動社會積極、廣泛、持續(xù)介入?yún)f(xié)作，才能建立起人人為我、我為人人、自律、自治的服務型社會。民間氣力介入社會治理的優(yōu)勢是顯而易見的。相比司法調(diào)解與行政調(diào)解等事后調(diào)解形式而言，社會調(diào)解和人民調(diào)解具有靈敏多元、積極主動的特征，能夠起到早發(fā)現(xiàn)、早預防的功能，并能防止糾紛矛盾的不當激化。人民調(diào)解功能的發(fā)揮取決于民間自治氣力的培育程度。但在中國，人民調(diào)解委員會大多由基層兼任組成，成為周安平教授所講的半官僚機構(gòu)，只不過是國家權(quán)利為獲得其權(quán)利的合法性而借用自治的名義罷了。成員構(gòu)成的化制約了人民調(diào)解功能的正常發(fā)揮。人民調(diào)解走向真正的自治能夠從調(diào)解員的組成開場改變，注意吸納更多民間權(quán)威的參加。中國正處于城市化快速推進時期，城鄉(xiāng)相貌、社會形態(tài)正在發(fā)生劇烈變化，從傳統(tǒng)熟人社會向當代陌生人社會轉(zhuǎn)化的趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村共同體逐步消亡〔家族淪落〕，鄉(xiāng)村生活日益邊緣化，人們公共生活領(lǐng)域呈現(xiàn)擴大化趨勢。農(nóng)村精英紛紛外出打工創(chuàng)業(yè)，部分鄉(xiāng)村走向空心化，諸如族長、老年長輩、鄉(xiāng)紳等農(nóng)村原生權(quán)威逐步淡出。而私營企業(yè)主、個體戶等新興權(quán)威屬于流動性很強的群體，很難代表村民利益。新興城市社區(qū)則是典型的陌生人社會，社會分層明顯，成員異質(zhì)性突出并具有較強的流動動機。由于缺乏共同的價值觀，城市社區(qū)凝聚力尚處于構(gòu)成階段，要十分注重將傳統(tǒng)道德倫理中的積極成分轉(zhuǎn)化應用于法治社會的公共倫理，積極發(fā)揮業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)和其他服務性、公益性、互助性社會組織的作用。社會構(gòu)造的變形決定了共同體的再生以及民間自治氣力的培育的必要性與緊迫性。民間權(quán)威的重構(gòu)是人民調(diào)解將來發(fā)展的一個著力點。民間自治氣力的培育與傳統(tǒng)的社會治理手段存在沖突，因此注定是一個充滿阻力的長期經(jīng)過，絕非通過立法將人民調(diào)解委員會定性為群眾性組織就能大功告成。這種狀況的改變只能是循序漸進的?，F(xiàn)前階段，積極穩(wěn)妥地發(fā)展企業(yè)、區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織，以及鼓勵律師作為法律專業(yè)人士以及其他行業(yè)專業(yè)人士介入調(diào)解，是人民調(diào)解的一個發(fā)展方向。上海長寧區(qū)江蘇路街道辦事處就曾在2003年與李琴調(diào)解工作室簽訂協(xié)議，為其提供經(jīng)費換取調(diào)解服務。由出資購買民間調(diào)解服務不失為一種有益的嘗試，對其他地區(qū)十分是財力雄厚的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言有一定借鑒價值?！踩痴尉S穩(wěn)與自治保障的協(xié)調(diào)在社會轉(zhuǎn)型時期進行的大調(diào)解機制建構(gòu)被注入政治功能，強調(diào)維穩(wěn)是能夠理解和接受的，由于社會穩(wěn)定不僅僅是政治追求，同時也是民生保障。但我們必須認識到，穩(wěn)定本身并不具有終極價值。假如為了維穩(wěn)而打壓權(quán)利訴求，純屬本末倒置之舉。因而，三調(diào)聯(lián)動的大調(diào)解必須實現(xiàn)傳統(tǒng)調(diào)解壓制利益表示出到當代調(diào)解注重權(quán)利保障的華美轉(zhuǎn)型，成為當事人利益表示出的對話和協(xié)商機制，成為社會階層的利益整合和保衛(wèi)機制。易言之，維穩(wěn)的政治追求應該建立在合法權(quán)益得到保障的基礎(chǔ)之上。這就為大調(diào)解機制的建構(gòu)提出了下面要求：首先，大調(diào)解不能以維穩(wěn)之名干涉調(diào)解程序糾紛解決中的當事人自治，并避免因維穩(wěn)需要走向兩個極端，要么動用權(quán)利資源打壓權(quán)利訴求，要么放縱非法訴求。其次，要建立保證化的調(diào)解員在當?shù)嘏c上訪案件存在利益關(guān)聯(lián)的情況下還能保持中立性的制度，避免出現(xiàn)調(diào)解方與一方當事人合謀對付另一方當事人的局面。再次，不能由于鼓勵調(diào)解而削弱調(diào)解自愿原則。相關(guān)立法應當明確，在當事人不同意調(diào)解的情況下，法院不能強迫將案件交付調(diào)解；已經(jīng)交付調(diào)解的案件，當事人有權(quán)隨時要求重啟審訊。這樣才能杜絕法院將大調(diào)解作為其回避矛盾、拒絕司法的理由和便捷通道的現(xiàn)象發(fā)生，保障當事人訴權(quán)。最后，應注重訴調(diào)快速對接機制的建設(shè)，在調(diào)解無望成功之際，當事人能夠迅速啟動審訊程序，尋求司法救濟。以下為參考文獻[1]冉光仙,徐玲琳,田杰.非直接利益沖突式集群行為現(xiàn)象的人本考量[J].吉首大