行政訴訟調(diào)解的基本原則及相關(guān)問題探討,行政訴訟法論文

行政訴訟調(diào)解的基本原則及相關(guān)問題探討,行政訴訟法論文我們國家(行政訴訟法〕第五十條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。此規(guī)定直接排除了調(diào)解這一解決糾紛、解決爭議的重要、有效形式，在行政訴訟領(lǐng)域的適用。在這一歷史時(shí)期，學(xué)術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學(xué)者以為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則;有學(xué)者以為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求;有學(xué)者以為是行政訴訟應(yīng)該適當(dāng)考慮公共利益的詳細(xì)表現(xiàn)；有學(xué)者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當(dāng)然延伸和必然結(jié)果；有學(xué)者以為行政訴訟審查的是詳細(xì)行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因此無調(diào)解的必要性；甚至有學(xué)者指出，在行政訴訟中假如適用調(diào)解制度，會有可能損害訴訟當(dāng)事人或是國家、社會的公共利益.客觀的講，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，學(xué)者們一邊倒的認(rèn)可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，國家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實(shí)迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相協(xié)調(diào)大行其道，構(gòu)成對法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的宏大威脅。因而，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確調(diào)解這一基本概念。當(dāng)下，對于行政訴訟調(diào)解,學(xué)術(shù)上存在諸多的稱謂，如和解、協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)和解,究其原因主要是為了躲避當(dāng)前我們國家行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運(yùn)用調(diào)解一詞應(yīng)更恰當(dāng)：一是與慣常生活用語相一致；二是和我們國家行訴法及起相關(guān)司法解釋用詞相符；三是無論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時(shí)，其本質(zhì)就是調(diào)解。行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭議各方就訴訟標(biāo)的之一部分或全部互相妥協(xié)和讓步而達(dá)成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認(rèn)后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中能夠看出，行政訴訟調(diào)解具有下面幾個(gè)特點(diǎn)：〔1〕強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過協(xié)商，仍需雙方當(dāng)事人達(dá)成一致意見；〔2〕當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違背法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)不予確認(rèn)；〔3〕若達(dá)成合意，調(diào)解書應(yīng)由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。調(diào)解大致能夠劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類，華而不實(shí)行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對當(dāng)事人間的民事爭議，進(jìn)行講服教育，使當(dāng)事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達(dá)成協(xié)議的詳細(xì)行政行為，它具有下面幾個(gè)特征：〔1〕主體具有特定性；〔2〕對象僅僅是民事糾紛，如商標(biāo)侵權(quán)等；〔3〕具有一定的強(qiáng)迫性；〔4〕調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：一是行政調(diào)解是一種獨(dú)立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則從屬司法調(diào)解；二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括國家行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)受權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審訊庭。二、行政訴訟調(diào)解的基本原則〔一〕合法調(diào)解原則該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過調(diào)解的低成本、高效率，進(jìn)而解決雙方紛爭、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保衛(wèi)當(dāng)事人的合法權(quán)益。本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違背實(shí)體法的詳細(xì)規(guī)定；二是調(diào)解程序必須合法。詳細(xì)而言，合法性調(diào)解原則具有下面幾個(gè)含義：1.介入調(diào)解的主體合法。即介入行政訴訟調(diào)解的雙方當(dāng)事人具有合法的主體資格。2.調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對于明顯違犯法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對于調(diào)解應(yīng)有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。3.當(dāng)事人自愿。行政主體不得利用本身優(yōu)勢地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強(qiáng)迫任何一方接受調(diào)解。4.行政機(jī)關(guān)不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)在法律受權(quán)的范圍以內(nèi)，能夠有條件地對其行使實(shí)體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律受權(quán)范圍內(nèi)。5.調(diào)解要在基本查清事實(shí)的前提下進(jìn)行。不得在未對事實(shí)和詳細(xì)行政行為進(jìn)行合法性審查判定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行折中的、和稀泥式的任性調(diào)解?！捕澈侠碚{(diào)解原則合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的詳細(xì)運(yùn)用。詳細(xì)有三層含義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動的全部經(jīng)過應(yīng)該符合合理性原則，公正平等地對待雙方當(dāng)事人；第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的構(gòu)成，應(yīng)該符合合理性原則，法院應(yīng)該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對當(dāng)事人提出的方案進(jìn)行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性；第三層含義是，作為爭議焦點(diǎn)的被訴詳細(xì)行政行為應(yīng)該具有合理性，假如不符合合理性原則要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作出必要的調(diào)整和退步忍讓，以使行政行為符合合理性。合理調(diào)解原則，具有相對客觀、靈敏和易于操作等特點(diǎn)，能夠有效地指導(dǎo)和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對人的合法權(quán)益。行政相對人不服行政決定而引發(fā)行政爭議，在很多情況下都是出于想得到一個(gè)公正合理的講法的考慮。簡言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自個(gè)與行政機(jī)關(guān)的爭議，對于行政機(jī)關(guān)對其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機(jī)關(guān)在法律受權(quán)的范圍內(nèi)，能夠自主決定調(diào)解退步忍讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大?！踩秤邢捱m用原則--針對調(diào)解的適用范圍在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，在類型化的基礎(chǔ)上，針對不同類別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其詳細(xì)要求是：第一，符合依法行政原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法處分行政職權(quán)。在行政機(jī)關(guān)沒有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。第二，根據(jù)行政和行政訴訟法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對審訊解決行政爭議方式的一個(gè)重要補(bǔ)充，然而不能無限度的擴(kuò)大其適用范圍，有限調(diào)解原則確實(shí)立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度?！菜摹钞?dāng)事人自愿原則此原則是指在糾紛調(diào)解的整個(gè)經(jīng)過中，都必須當(dāng)事人雙方自覺自愿。詳細(xì)而言，當(dāng)事人自愿原則有如下詳細(xì)要求：1.尊重當(dāng)事人的程序權(quán)利。其一，應(yīng)當(dāng)事人自愿采用調(diào)解程序；其二，調(diào)解方式的選擇；其三，調(diào)解地點(diǎn)的選擇；其四，甚至能夠考慮賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利；其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應(yīng)當(dāng)要遵循當(dāng)事人的意愿。2.尊重當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否；其二，調(diào)解的詳細(xì)內(nèi)容；其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。3.調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實(shí)在調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)盡早以裁判形式結(jié)案。反對拖泥帶水、以拖促調(diào)式的調(diào)解。4.賦予當(dāng)事人反悔權(quán).調(diào)解運(yùn)行不可能百分之百準(zhǔn)確無誤，應(yīng)該允許當(dāng)事人反悔，作為救濟(jì)的一種特殊形式和自愿原則的應(yīng)有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書送達(dá)前反悔；二是調(diào)解書送達(dá)后反悔。三、行政訴訟調(diào)解事項(xiàng)的范圍確定對(行政訴訟法〕進(jìn)行解讀，可知只要行政賠償能夠調(diào)解，但實(shí)務(wù)中并非如此，學(xué)界存在的一般意見，將適用范圍分為兩類：1.行政賠償訴訟案件。該類案件中牽涉侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解；而僅僅是身體遭到傷害，或喪失勞動能力以及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，能夠調(diào)解。2.屬于自由裁量權(quán)的領(lǐng)域的行政行為。包括：〔1〕行政裁決；〔2〕行政合同；〔3〕行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行法定職責(zé)；〔4〕未違背法律禁止性規(guī)定，但行政相對人對行政主體侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起訴訟；〔5〕詳細(xì)行政行為存在程序瑕疵；〔6〕不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件互相沖突；〔7〕具有重大影響的群體性案件。另一種使用排除的方式方法來確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍：第一，行政機(jī)關(guān)沒有事務(wù)管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。被告沒有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒有能夠處分的對象，意味著行政機(jī)關(guān)沒有可供處分的對象,無法履行調(diào)解協(xié)議。第二，行政行為不成立、無效或明顯重大違法。第三，牽涉確認(rèn)公民身份關(guān)系以及其他結(jié)論唯一性的行政案件。婚姻登記、戶口登記、身份證、護(hù)照發(fā)放等牽涉公民身份關(guān)系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只要合法有效與違法無效的選擇。四、行政訴訟調(diào)解啟動與時(shí)間等程序規(guī)范行政訴訟調(diào)解的啟動程序應(yīng)當(dāng)以原告申請為條件，訴訟中則應(yīng)由當(dāng)事人共同提交申請，若是由法院提出，則需雙方自愿。學(xué)界和實(shí)踐中對調(diào)解的時(shí)間存在不同的觀點(diǎn)：〔1〕將調(diào)解限制在訴訟開場到法庭辯論結(jié)束之前；〔2〕將調(diào)解限于一審程序的準(zhǔn)備階段；〔3〕將調(diào)解限于進(jìn)行實(shí)體審查后公布裁判之前。行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴(yán)格程序，詳細(xì)來講，包括下面幾個(gè)方面：〔1〕由受案法院管轄；〔2〕當(dāng)事人自愿；〔3〕法院仍需審查；〔4〕法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書；〔5〕若牽涉第三人利益，法院應(yīng)依職權(quán)或依申請追加第三人參加訴訟。五、行政訴訟調(diào)解與審訊的關(guān)系--調(diào)解形式的選擇調(diào)解和審訊的差異如下表表示：從以上比擬能夠發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審訊的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補(bǔ)。我們能夠根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運(yùn)作的基點(diǎn)，進(jìn)而對調(diào)解形式做出適宜的選擇。學(xué)者們對于行政訴訟調(diào)解的基本形式提出了多種主張，華而不實(shí)爭論最為劇烈的是調(diào)審合一與調(diào)審分離兩種形式。調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審訊并行，未有專門的調(diào)解程序；而調(diào)審分離則是指使調(diào)解程序與審訊并立，成為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。調(diào)審合一形式和調(diào)審分離形式各自的優(yōu)勢和弊端如下表：基于以上對于調(diào)解與審訊及其形式的比照與比擬，調(diào)解與判決差異顯著，并且對于正當(dāng)程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離形式更為適宜與恰當(dāng)。六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力行政案件調(diào)解協(xié)議應(yīng)與法院的裁判文書具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實(shí)體法上的效力，即具有確定力、拘謹(jǐn)力和執(zhí)行力。〔一〕確定力確定力，也即既判力。翁岳生教授以為：判決之本質(zhì)確定力，亦稱即判力，其內(nèi)容乃為訴訟標(biāo)的之法律關(guān)系，于確定之終局判決經(jīng)裁判者，當(dāng)事人不得就該法律關(guān)系更行起訴，且于其他訴訟用作攻擊或防御方式方法時(shí)，不得為與確定判決意旨相反之主張.既判力即是指對當(dāng)事人與法院都具有約束力，雙方均不得違犯，而若有條件的賦予行政訴訟調(diào)解一定的即判力，將符合調(diào)解實(shí)踐的要求。既判力本質(zhì)為何？有關(guān)其本質(zhì)的理論，各法系各國學(xué)者皆有不同學(xué)講，大體上可分為一事不再理講、實(shí)體法講、訴訟法講以及折衷講等等。就作者而言，綜合折衷講較為可取。基于以上的理論，對于既判力作如下理解：行政訴訟判決的既判力，意味著一旦在行政訴訟判決生效，針對該判決所牽涉權(quán)利義務(wù)的判定，將對此后針對一樣權(quán)利義務(wù)的爭訟產(chǎn)生拘謹(jǐn)效果，禁止當(dāng)事人以同一事實(shí)、理由再次提起訴訟，禁止當(dāng)事人提出與確定判決內(nèi)容不同的主張，同時(shí)禁止法院進(jìn)行與確定判決相矛盾的判定。這種拘謹(jǐn)效果具有實(shí)體法和訴訟法上的雙重效果?！捕尘兄?jǐn)力拘謹(jǐn)力，亦稱羈束力，僅對裁判機(jī)關(guān)發(fā)生作用的效力。法院的判決是法院所為確實(shí)定性判定，一經(jīng)宣示，法院就不能撤銷或者無視其內(nèi)容，若無法定理由，即便當(dāng)事人均認(rèn)可，也不得自行撤銷或變更宣示的判決，而調(diào)解協(xié)議亦然，其拘謹(jǐn)力表現(xiàn)為拘謹(jǐn)法院的行為。〔三〕執(zhí)行力假如行政訴訟調(diào)解協(xié)議具有可執(zhí)行的內(nèi)容，則其具有和訴訟判決同樣的執(zhí)行力。雙方當(dāng)事人均應(yīng)及時(shí)、主動履行行政調(diào)解協(xié)議上約定的義務(wù)，若其拒不履行義務(wù)或不完全履行，權(quán)利人可向法院申請強(qiáng)迫執(zhí)行，法院則以國家強(qiáng)迫力來保證調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容付諸施行。七、行政訴訟調(diào)解協(xié)議法律救濟(jì)的落實(shí)法院對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，須從兩方面入手：一是程序性的審查，二是本質(zhì)性的審查。由于作為行政訴訟一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上的強(qiáng)勢地位，因而不能排除行政訴訟原告方因被脅迫而接受調(diào)解的調(diào)解的情形，故在法院進(jìn)行審查以后，可以能會撤銷調(diào)解協(xié)議或宣告調(diào)解協(xié)議無效。救濟(jì)的途徑有四種：〔1〕提起再審，此種途徑是根據(jù)訴訟法角度來考察調(diào)解的，持以訴訟行為講的觀點(diǎn)的學(xué)者把訴訟調(diào)解視為純粹的訴訟行為，即行政訴訟調(diào)解假如有瑕疵，而且該瑕疵屬于再審的理由，應(yīng)由當(dāng)事人提起再審之訴來救濟(jì)；〔2〕繼續(xù)審訊，臺灣學(xué)者基本上采取此種途徑，他們主張既判力否認(rèn)講，一旦和解發(fā)生瑕疵，則視為從未發(fā)生過，原訴訟程序未經(jīng)法院判決而終結(jié)，能夠繼續(xù)進(jìn)行，通過正常的