公共管理學(xué)2發(fā)展史課件

公共管理學(xué)第二章公共管理的歷史發(fā)展2/6/20231第二章公共管理的歷史發(fā)展內(nèi)容概覽1.公共管理學(xué)的理論淵源影響公共管理學(xué)的管理理論和經(jīng)濟(jì)理論2.公共管理學(xué)的發(fā)展歷程公共行政時(shí)期（傳統(tǒng)的公共行政；新公共行政時(shí)期）公共管理時(shí)期3.新公共管理新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐和評(píng)析4.公共管理的新策略2/6/20232第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源公共管理學(xué)對(duì)政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等諸多學(xué)科具有依賴性：政治學(xué)為公共管理提供了基本分析框架和規(guī)則；經(jīng)濟(jì)學(xué)為管理活動(dòng)提供了使用各種分析工具和資源配置的準(zhǔn)則；社會(huì)學(xué)為公共管理提供管理活動(dòng)的社會(huì)背景，包括政治、文化、價(jià)值取向、管理者與被管理者之間的關(guān)系等；心理學(xué)為公共管理提供行為分析方法，幫助管理者認(rèn)識(shí)宏觀結(jié)構(gòu)下微觀動(dòng)力機(jī)制。2/6/20233第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（一）公共選擇理論——布坎南公共選擇：通過集體行動(dòng)和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過民主政治過程，將個(gè)人選擇上升為集體選擇的一種機(jī)制或過程?；炯僭O(shè)：人是自利、理性、追求效用最大化的觀點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上的人是相同的人，因此試圖將這兩方面納入統(tǒng)一的分析框架。傳統(tǒng)觀點(diǎn)：個(gè)人在兩種市場(chǎng)上的決策基于兩種不同的假設(shè)，前者個(gè)人受利己主義支配追求自身利益最大化，后者個(gè)人動(dòng)機(jī)超越個(gè)人利益，是利他主義的。2/6/20235第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（一）公共選擇理論——布坎南政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的差別：（1）交易物品和媒介；（2）交易主體；（3）交易性質(zhì)或者說強(qiáng)制性程度公共選擇作為非市場(chǎng)的決策具有三個(gè)規(guī)定性：（1）集體性（2）規(guī)則性（3）非市場(chǎng)性2/6/20236第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（一）公共選擇理論Ⅰ.運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和假設(shè)研究政治，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、有關(guān)政府的一般理論的努力，為公共管理研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)視野和新的研究途徑；Ⅱ.對(duì)民主政治問題的探討，引發(fā)了公共管理對(duì)政府干預(yù)行為局限性和弊端的反思。Ⅲ.強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，有關(guān)改善政治首先要改革規(guī)則、市場(chǎng)失靈根源于現(xiàn)行法律—政治規(guī)則失靈的分析，使公共管理十分重視從規(guī)則和制度層面進(jìn)行創(chuàng)新。2/6/20237第二章公共管理的歷史發(fā)展二、經(jīng)濟(jì)理論（二）政府失敗理論1.公共決策失效2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率3.政府的內(nèi)部性和擴(kuò)張4.政府尋租活動(dòng)2/6/20239第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（二）政府失敗理論產(chǎn)生政府失敗的原因：1.公共決策失效政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的基本手段——公共政策Ⅰ.社會(huì)不存在作為決策目標(biāo)的公共利益Ⅱ.現(xiàn)有機(jī)制缺陷難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目標(biāo)Ⅲ.決策信息的不完全性Ⅳ.選民的“短見效應(yīng)”Ⅴ.選民的“理性而無知”——Freeride2/6/202310第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（二）政府失敗理論——產(chǎn)生原因：2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策和供給公共物品效率不高，官僚主義嚴(yán)重，影響政策執(zhí)行效果，導(dǎo)致政府失敗。Ⅰ.缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力——壟斷Ⅱ.沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制利用壟斷和信息不對(duì)稱提高成本、反抗成本監(jiān)督官員的目標(biāo)是規(guī)模最大化Ⅲ.缺乏監(jiān)督信息——監(jiān)督機(jī)構(gòu)被操縱2/6/202311第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（二）政府失敗理論——產(chǎn)生原因：4.政府尋租（rent-seeking）活動(dòng)尋租：人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)，或指那種維護(hù)既得利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。尋租活動(dòng)就是利用行政法律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。尋租活動(dòng)導(dǎo)致資源配置的扭曲，它不產(chǎn)生財(cái)富，使國民收入落入私人腰包，導(dǎo)致爭(zhēng)權(quán)奪利等。2/6/202313第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論“政府失敗論”的啟迪1.深刻分析西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及弊端，揭示了西方代議民主制度的某些內(nèi)在缺陷。2.通過對(duì)政府失敗的分析，填補(bǔ)了政府行為缺陷研究的空白。3.提供了方法論的啟示，較好地反映了當(dāng)代社會(huì)中經(jīng)濟(jì)與政治的密切關(guān)系。2/6/202314第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（三）代理理論（AgentTheory）委托代理關(guān)系是一種明顯或隱含的契約，根據(jù)這種契約，一個(gè)或多個(gè)行為主體指定、雇用另一些行為主體為其提供服務(wù)，同時(shí)前者授予后者一定決策權(quán)力，根據(jù)其提供的服務(wù)支付相應(yīng)的報(bào)酬。代理理論的基本假設(shè)：關(guān)系雙方都是效用最大化者，由于信息不對(duì)稱，委托人與代理人利益偏離或沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。2/6/202315第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（三）代理理論（AgentTheory）委托代理關(guān)系所關(guān)注的問題：1.代理人的選擇和激勵(lì)；2.減少代理成本或代理所引起的資源耗費(fèi)；3.簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。對(duì)公共管理影響：公共服務(wù)主體的選擇，政府報(bào)酬制度等。2/6/202317第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（四）交易費(fèi)用理論（TransactionCostTheory）——科斯交易費(fèi)用：所有與組織或制度的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。關(guān)注焦點(diǎn)---如何降低交易費(fèi)用。利用價(jià)格機(jī)制是有成本的，即達(dá)成交易要付費(fèi)。企業(yè)出現(xiàn)后，價(jià)格機(jī)制為基礎(chǔ)的交易關(guān)系被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系取代。組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更有效，節(jié)約交易費(fèi)用。企業(yè)規(guī)模會(huì)擴(kuò)張，但是只能到一定程度。2/6/202318第二章公共管理的歷史發(fā)展問題一：公共管理學(xué)的理論淵源二、經(jīng)濟(jì)理論（四）交易費(fèi)用理論（TransactionCostTheory）——科斯交易費(fèi)用理論不僅為研究組織制度的功能及其選擇提供了一種全新的理論和方法，而且還成功地應(yīng)用于公共管理的許多領(lǐng)域，例如公共管理新模式在利用市場(chǎng)機(jī)制、承包公共服務(wù)、決定政府作用、非營(yíng)利組織活動(dòng)等方面，顯然從上述理論觀點(diǎn)中汲取了營(yíng)養(yǎng)。2/6/202319第二章公共管理的歷史發(fā)展(一)公共行政時(shí)期1.傳統(tǒng)的公共行政（1887—1960）

（1）就政治與行政的關(guān)系來看，這一時(shí)期前后是有變化的。（2）在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè)時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。2/6/202321第二章公共管理的歷史發(fā)展(一)公共行政時(shí)期2.新公共行政時(shí)期（1960—1980）（1）價(jià)值問題在公共行政中受到更多重視。（2）韋伯的官僚制理論開始受到越來越多的批評(píng)。（3）從具體的理論與方法的運(yùn)用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理等多學(xué)科理論與方法的影響。（4）公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢(shì)。2/6/202322第二章公共管理的歷史發(fā)展問題二：公共管理的歷史發(fā)展(二)公共管理時(shí)期(1980—至今)公共管理與公共行政時(shí)期的區(qū)別1.不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系。2.不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。傳統(tǒng)行政學(xué)：效率至上主義新公共行政學(xué)：效率目標(biāo)中增加公平函數(shù)公共管理學(xué)：公平前提下的效率改進(jìn)2/6/202323第二章公共管理的歷史發(fā)展問題三：新公共管理運(yùn)動(dòng)“新公共管理”一般是指20世紀(jì)80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。2/6/202325第二章公共管理的歷史發(fā)展問題三：新公共管理運(yùn)動(dòng)一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的歷史背景新技術(shù)革命是根本動(dòng)力國內(nèi)外環(huán)境的變化全球經(jīng)濟(jì)一體化的挑戰(zhàn)財(cái)政壓力是經(jīng)濟(jì)誘因民主壓力是政治誘因企業(yè)管理的創(chuàng)新是催化劑2/6/202326第二章公共管理的歷史發(fā)展問題三：新公共管理運(yùn)動(dòng)二、新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐探索2、美國的探索清除官樣文章顧客至上充分授權(quán)以獲得實(shí)際效果建立花費(fèi)較少而運(yùn)作較好的政府改革體現(xiàn)了解除過度管制，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，顧客至上，充分授權(quán)等新公共管理的主要特征。三種取向：市場(chǎng)化、放松規(guī)制，分權(quán)化。2/6/202329第二章公共管理的歷史發(fā)展問題三：新公共管理運(yùn)動(dòng)三、新公共管理運(yùn)動(dòng)的認(rèn)識(shí)1.市場(chǎng)化取向政府功能定位的市場(chǎng)化取向主要涉及政府功能調(diào)整，即政府應(yīng)該“做什么”。重新檢討政府的社會(huì)福利職能和經(jīng)濟(jì)職能，把原來由政府承擔(dān)的部分社會(huì)、經(jīng)濟(jì)職能推向社會(huì)，減輕負(fù)擔(dān)，縮小規(guī)模，精簡(jiǎn)人員。政府功能輸出的市場(chǎng)化取向主要涉及行政權(quán)力在社會(huì)的運(yùn)行方式變革問題，即政府應(yīng)該“如何做”。四種典型形式：合同出租、公私合作、用者付費(fèi)、憑單制度。2/6/202330第二章公共管理的歷史發(fā)展問題三：新公共管理運(yùn)動(dòng)三、新公共管理運(yùn)動(dòng)的認(rèn)識(shí)2.分權(quán)化取向政治管理者與被管理者之間的分權(quán)；中央政府與地方政府之間的分權(quán)；民選政治家與非民選的行政官員之間的分權(quán)；行政組織內(nèi)部層級(jí)之間的分權(quán)；公共服務(wù)供給過程的分權(quán)；政府與市場(chǎng)之間的分權(quán)。

3.政府行為法制化

4.政府決策民主化

2/6/202331第二章公共管理的歷史發(fā)展四、新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要特征體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”這兩個(gè)方面。

在“誰來管理”的問題上，政府應(yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時(shí)又有能力做好的事情，把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能的交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。2/6/202332第二章公共管理的歷史發(fā)展問題三：新公共管理運(yùn)動(dòng)四、新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要特征政策制定職能與日常管理職能分開；重視投入和過程轉(zhuǎn)向重視產(chǎn)出和結(jié)果；通過多種形式授權(quán)改善公共部門服務(wù)；放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破公共服務(wù)供給的壟斷性；廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段；采用以合同制和績(jī)效工資制為基礎(chǔ)的人力資源管理新模式；以顧客為導(dǎo)向，簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)，公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)效率。2/6/202333第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府（二）公共服務(wù)民營(yíng)化2/6/202334第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府1.涵義

---指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運(yùn)用資源提高政府的效率。

簡(jiǎn)言之，凡是能夠運(yùn)用創(chuàng)新策略，有效運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府即為企業(yè)型政府。2/6/202335第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府2.企業(yè)型政府的特征重視成本效益關(guān)系，以結(jié)果為導(dǎo)向。強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，重視選擇和競(jìng)爭(zhēng)授予權(quán)能創(chuàng)新與改革2/6/202336第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府3.實(shí)施策略主動(dòng)發(fā)掘機(jī)會(huì)，創(chuàng)造新任務(wù)行政首長(zhǎng)的支持建立外部聯(lián)盟，組織內(nèi)部團(tuán)隊(duì)善用輿論壓力具有說服力的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格2/6/202337第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府4.局限：堅(jiān)持“公共性”為前提，不能一味照搬私營(yíng)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、工作程序與行為模式。面臨著執(zhí)行者“道德風(fēng)險(xiǎn)”的問題，甚至可能出現(xiàn)貪瀆舞弊等現(xiàn)象。2/6/202338第二章公共管理的歷史發(fā)展（一）企業(yè)型政府5.對(duì)我國的啟示重新認(rèn)識(shí)政府的角色，處理好在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)、企業(yè)與社會(huì)的關(guān)系；完善宏觀調(diào)控機(jī)制，整合社會(huì)中政府、企業(yè)、社會(huì)組織的資源，形成新的管理模式，共同承擔(dān)責(zé)任，提高政府行政效率。2/6/202339第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（二）公共服務(wù)民營(yíng)化1.涵義----是指政府利用市場(chǎng)或民間部門（包括營(yíng)利和非營(yíng)利）來執(zhí)行公共項(xiàng)目，參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過程。實(shí)質(zhì)：政府通過契約外包、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除管制等方式將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門經(jīng)營(yíng)，政府只需承擔(dān)財(cái)政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績(jī)效成敗的責(zé)任。2/6/202340第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（二）公共服務(wù)民營(yíng)化2.主要目的（1）利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)原則”與“效率原則”，改善并提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量；（2）針對(duì)某些政府職能和政府業(yè)務(wù)，給予刪減或終止，以此縮小政府活動(dòng)和政府職能的范圍。2/6/202341第二章公共管理的歷史發(fā)展問題四：公共管理的新策略（二）公共服務(wù)民營(yíng)化3.民營(yíng)化的類型（1）委托授權(quán)---政府將實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門，但自身仍承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。包括契約外包、特許、補(bǔ)貼、抵用卷、強(qiáng)制（三險(xiǎn)一金）。（2）撤資---公營(yíng)事業(yè)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移向民間?？刹捎贸鍪?、贈(zèng)與及清理結(jié)算等方式。（3）替代---政府淡出---當(dāng)大眾認(rèn)為政府所提供生產(chǎn)或服務(wù)不能滿足社會(huì)的需求，可由民間私營(yíng)部門替代政府提供某種生產(chǎn)或服務(wù)以滿足社會(huì)大眾的需求。包含功能不足之替代；政府撤退之替代；放松管