我國(guó)如何對(duì)待國(guó)際河流跨界環(huán)評(píng)的國(guó)際法規(guī)則,國(guó)際法論文

我們國(guó)家如何對(duì)待國(guó)際河流跨界環(huán)評(píng)的國(guó)際法規(guī)則,國(guó)際法論文水是人類(lèi)生存與發(fā)展最重要的資源。這一資源正由于人口增長(zhǎng)、工業(yè)發(fā)展和氣候變化等原因變得供給缺乏。所以，國(guó)家對(duì)國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)和利用就變得日益敏感，成為沿岸國(guó)普遍關(guān)注的事項(xiàng)。國(guó)際河流最初指受條約制度管理的多國(guó)河流，出如今第一次世界大戰(zhàn)后的(協(xié)約國(guó)和各參戰(zhàn)國(guó)對(duì)德和約〕(又稱(chēng)(凡爾賽和約〕)中時(shí)，指的是對(duì)一切國(guó)家均開(kāi)放供自由航行的多國(guó)河流。后來(lái)這一概念被泛化，到1966年國(guó)際法委員會(huì)通過(guò)(國(guó)際河流利用規(guī)則〕(又稱(chēng)赫爾辛基規(guī)則)時(shí)，國(guó)際河流被定義為跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家，在水系的分界限內(nèi)的整個(gè)地理區(qū)域，包括該區(qū)域內(nèi)流向同一終點(diǎn)的地表水和地下水。固然(國(guó)際河流利用規(guī)則〕并沒(méi)有被廣泛接受，但國(guó)際河流這一概念被廣泛使用。在本文中，國(guó)際河流指流經(jīng)一國(guó)以上，在水系的分界限內(nèi)流向同一終點(diǎn)的地表水。由于國(guó)際河流的上下游國(guó)家的利益并不總是一致，所以國(guó)際河流法的理論和規(guī)則的發(fā)展一直非常緩慢。片面地強(qiáng)調(diào)對(duì)上游國(guó)家有利的領(lǐng)土主權(quán)論，或者對(duì)下游國(guó)家有利的領(lǐng)土完好論，都無(wú)濟(jì)于解決上下游國(guó)家間在水利用問(wèn)題上潛在的利益沖突。固然無(wú)論在條約法體系內(nèi)還是在習(xí)慣法體系內(nèi)，國(guó)際河流的實(shí)體法規(guī)則都沒(méi)有明顯的發(fā)展，但在程序法方面，卻有引人矚目的演進(jìn)。很多學(xué)者都注意到了這種程序規(guī)則發(fā)展的意義。程序性規(guī)則與實(shí)體規(guī)則之間有功能性聯(lián)絡(luò)，即履行程序性規(guī)則是評(píng)判實(shí)體規(guī)則下的義務(wù)能否得到履行的標(biāo)準(zhǔn)之一，不履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序性規(guī)則，就難以證明國(guó)家履行了勤勉(Duediligence)的義務(wù)。程序性規(guī)則的發(fā)展對(duì)國(guó)際水法實(shí)體規(guī)則的發(fā)展有重要的推進(jìn)作用。在國(guó)際水資源保衛(wèi)和利用的程序性規(guī)則中，最值得關(guān)注的是關(guān)于在國(guó)際河流利用中的環(huán)境損害評(píng)估的規(guī)則，這也是本文討論的核心問(wèn)題，文章的視角是我們國(guó)家應(yīng)該如何對(duì)待國(guó)際河流跨界環(huán)評(píng)的國(guó)際法規(guī)則。我們國(guó)家的國(guó)際河流有110多條，華而不實(shí)重要的有15條。近期十幾年，我們國(guó)家加大了對(duì)國(guó)際河流的利用。一些水利工程的規(guī)劃和建設(shè)引發(fā)了下游國(guó)家的擔(dān)憂，比擬突出的是西南地區(qū)的國(guó)際河流上的水利建設(shè)項(xiàng)目，如瀾滄江上的水壩項(xiàng)目和規(guī)劃中的怒江及雅魯藏布江上的項(xiàng)目。類(lèi)似的開(kāi)發(fā)和利用已經(jīng)引發(fā)了下游國(guó)家對(duì)中國(guó)的國(guó)際河流利用活動(dòng)和規(guī)劃的嚴(yán)重關(guān)切，以及對(duì)中國(guó)開(kāi)展跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的強(qiáng)烈等待。以2005年的松花江水污染事故為契機(jī)，中俄雙方自2006年起對(duì)額爾古納河、黑龍江、烏蘇里江、綏芬河和興凱湖等跨界水體展開(kāi)了聯(lián)合監(jiān)測(cè)。俄羅斯是(跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約〕(也稱(chēng)埃斯波公約，EspooCon-vention)的簽字國(guó)，其國(guó)家杜馬已經(jīng)表示將批準(zhǔn)該公約。所以，俄羅斯非常期望中國(guó)在中俄跨界水合作中也能夠尊重跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則。哈薩克斯坦是(埃斯波公約〕的締約國(guó)之一，是伊犁河的下游國(guó)，對(duì)于中國(guó)伊犁河的利用也特別擔(dān)憂，在中哈跨界水合作中，哈薩克斯坦也盼望中國(guó)能夠?qū)缃缢睦眠M(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。我們國(guó)家在東南亞的湄公河流域和伊洛瓦底江流域的鄰國(guó)以及南亞的印度等國(guó)家也特別關(guān)注中國(guó)在瀾滄江、怒江和雅魯藏布江的水利開(kāi)發(fā)計(jì)劃，等待中國(guó)能夠公開(kāi)更多的跨界水利用的信息，并且對(duì)水利工程進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)。中國(guó)作為國(guó)際河流的上游國(guó)家，有合理利用河流的權(quán)利，同時(shí)負(fù)有不使自個(gè)的利用給下游國(guó)家造成嚴(yán)重?fù)p害的責(zé)任。怎樣判定對(duì)下游國(guó)家有無(wú)損害或者損害的大小，跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)是最科學(xué)的工具?？陀^和科學(xué)的評(píng)價(jià)能夠防患于未然，防止因?qū)?guó)際河流利用不當(dāng)而導(dǎo)致鄰國(guó)之間的猜忌、指責(zé)或糾紛。然而，根據(jù)我們國(guó)家2002年公布的(環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〕第三條，我們國(guó)家只對(duì)境內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。那么，即便某些建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)境外的環(huán)境產(chǎn)生影響，也并不在法定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍之內(nèi)。本文以為，我們國(guó)家應(yīng)該擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，對(duì)境內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的境外環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估。假如在一國(guó)管轄或者控制下的活動(dòng)可能對(duì)其他國(guó)家造成嚴(yán)重不利的環(huán)境影響，國(guó)家有進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。一、跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)是國(guó)家在習(xí)慣國(guó)際法下的義務(wù)在國(guó)際水法領(lǐng)域內(nèi)，還沒(méi)有被廣泛接受的國(guó)際條約。這種情況凸顯了習(xí)慣法作為這一領(lǐng)域內(nèi)具有普遍拘謹(jǐn)力的國(guó)際法規(guī)則的作用。根據(jù)(國(guó)際法院規(guī)約〕第38條，國(guó)際法的淵源包括國(guó)際習(xí)慣，作為一般實(shí)踐的證據(jù)被接受為法律者。國(guó)際習(xí)慣是國(guó)際法最古老的淵源，對(duì)于國(guó)家具有普遍的拘謹(jǐn)力，只要自始至終的反對(duì)者除外。本文的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家在利用跨界水時(shí)，對(duì)于可能產(chǎn)生嚴(yán)重環(huán)境損害的項(xiàng)目和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是國(guó)家的一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)，中國(guó)也應(yīng)該遵守。本部分的目的是要證明這一習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)的存在。根據(jù)布朗利教授的觀點(diǎn)，習(xí)慣國(guó)際法的證據(jù)有很多，包括國(guó)家立法、國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的裁決和其他國(guó)際文件中經(jīng)常重復(fù)的內(nèi)容。(一)先例的創(chuàng)始和隨后的國(guó)家實(shí)踐最早的環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則載于美國(guó)1969年的(國(guó)家環(huán)境政策法〕，如今有很多該法律適用于跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的案例，但這些案例總體表示清楚，這一國(guó)內(nèi)法在規(guī)范跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的作用是有限的。以美國(guó)的(國(guó)家環(huán)境政策法〕為藍(lán)本制定的(加拿大環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〕則在跨界適用方面邁出了新的重要一步，該法第47節(jié)直接而明確地規(guī)定了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià):假如加拿大境內(nèi)的項(xiàng)目可能對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生嚴(yán)重不利的環(huán)境影響，外國(guó)或者其行政分區(qū)有權(quán)向加拿大環(huán)境保衛(wèi)部和外交部請(qǐng)求對(duì)項(xiàng)目的跨界環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估。施行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的典范無(wú)疑應(yīng)屬(埃斯波公約〕的45個(gè)成員國(guó)(截止到2020年3月)。該公約的締約方承諾，在批準(zhǔn)可能產(chǎn)生重大不利跨界影響的項(xiàng)目時(shí)，要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。很多發(fā)展中國(guó)家也踐行了跨界環(huán)評(píng)。根據(jù)1995年簽訂的(湄公河流域合作和可持續(xù)發(fā)展協(xié)議〕，該協(xié)議的成員國(guó)泰國(guó)、老撾、柬埔寨和越南在開(kāi)發(fā)和利用湄公河之前，要通知湄公河委員會(huì)，并與相關(guān)方協(xié)商，獲得湄公河委員會(huì)的同意。在中國(guó)的鄰國(guó)里，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐并不限于湄公河國(guó)家。2018年經(jīng)緬甸同意，泰國(guó)電力公司和中國(guó)水電公司合作，計(jì)劃在薩爾溫江流經(jīng)泰緬邊境的主河道上修建哈吉大壩(位于緬甸境內(nèi))，泰國(guó)電力公司對(duì)該工程可能給緬甸和泰國(guó)造成的環(huán)境影響進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并且報(bào)告已經(jīng)公開(kāi)。這類(lèi)實(shí)踐對(duì)于在該地區(qū)開(kāi)展類(lèi)似工程的公司構(gòu)成了良好的示范效應(yīng)。印度在其與巴基斯坦分享的印度河支流杰赫勒姆河上修建基申甘加水電站時(shí)，也對(duì)電站項(xiàng)目進(jìn)行了環(huán)評(píng)，并考慮到電站項(xiàng)目對(duì)巴基斯坦的影響。(二)有關(guān)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際司法判例在一國(guó)的行為可能給其他國(guó)家造成嚴(yán)重環(huán)境影響的情況下，各國(guó)紛紛通過(guò)立法，要求進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這些實(shí)踐推動(dòng)了一項(xiàng)新的習(xí)慣國(guó)際法的構(gòu)成。而在國(guó)際司法判例中，權(quán)威法庭關(guān)于跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則的表述，為這一習(xí)慣國(guó)際法的存在提供了宣示性的證據(jù)。國(guó)際司法機(jī)構(gòu)在公布環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則方面，也有一個(gè)發(fā)展經(jīng)過(guò)。對(duì)這一新的習(xí)慣法規(guī)則的肯定，最初只是出如今一個(gè)案件的異議部分。在1995年的核試驗(yàn)案中，國(guó)際法院的法官維拉曼特里(Weeramant-ry)在其異議中以為，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求正得到支持和接受，已經(jīng)到達(dá)普遍接受的水平，國(guó)際法院應(yīng)該注意到這一點(diǎn)。該案的專(zhuān)案法官帕爾默(Palmer)也以為，習(xí)慣國(guó)際法已經(jīng)發(fā)展出這樣的規(guī)范:當(dāng)國(guó)家的活動(dòng)對(duì)環(huán)境有重大影響時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。僅僅兩年之后，對(duì)這一規(guī)則的肯定，出如今另一案件的判決正文中:在1997年裁決加布奇科沃-大毛羅斯大壩案中，法庭確認(rèn)，爭(zhēng)議的當(dāng)事國(guó)有保衛(wèi)自然和維護(hù)多瑙河水質(zhì)的持續(xù)性義務(wù)，在評(píng)估環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)該考慮如今的標(biāo)準(zhǔn)。在上述兩個(gè)案件對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則進(jìn)行初步闡述之后，2018年，國(guó)際法院在阿根廷與烏拉圭之間的造紙廠案中明確提出:跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)是國(guó)家在習(xí)慣國(guó)際法下的一項(xiàng)義務(wù)。該案法庭裁定:當(dāng)擬議的在分享資源上的工業(yè)活動(dòng)可能產(chǎn)生嚴(yán)重的跨境的負(fù)面影響時(shí)，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)被視為一般國(guó)際法的一項(xiàng)要求，這一點(diǎn)近期這些年已經(jīng)得到很多國(guó)家的成認(rèn)，當(dāng)事國(guó)之間的條約應(yīng)該根據(jù)這一實(shí)踐來(lái)進(jìn)行解釋。除此之外，假如在河流上規(guī)劃工程的當(dāng)事國(guó)，沒(méi)有就工程對(duì)河流可能造成的影響，或者就工程對(duì)河水質(zhì)量造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，就不能被以為履行了慎重和警覺(jué)的職責(zé)以及它們所包含的預(yù)防責(zé)任。2018年，聯(lián)合國(guó)海洋法法庭在關(guān)于國(guó)際海底采礦的咨詢(xún)意見(jiàn)案中也重申:進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅僅僅是成員國(guó)在(聯(lián)合國(guó)海洋法公約〕第206條下的義務(wù)，同時(shí)也是國(guó)家在習(xí)慣國(guó)際法下的義務(wù)。在2020年國(guó)際常設(shè)仲裁法院關(guān)于巴基斯坦訴印度基申甘加水電工程仲裁案中，仲裁庭要求印度提交其對(duì)爭(zhēng)議的水電工程所做的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。而此仲裁案是巴基斯坦根據(jù)1960年與印度簽訂的(印度河水條約〕(IndusWatersTreaty)提出的，條約中并無(wú)締約方須就印度河水工程進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，但仲裁庭仍然以為印度有義務(wù)對(duì)工程進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。仲裁庭以為，國(guó)際環(huán)境法(關(guān)于進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià))的原則在解釋條約時(shí)是必須被考慮的，即便是解釋在那一原則構(gòu)成前締結(jié)的條約，這是一項(xiàng)廣為接受的實(shí)踐。國(guó)家有責(zé)任確保自個(gè)管轄和控制下的行為不對(duì)其他國(guó)家或者國(guó)家管轄控制以外區(qū)域的環(huán)境造成重大損害，這一原則長(zhǎng)期以來(lái)被廣泛接受。它在1941年的特雷爾冶煉廠案中就得到了仲裁庭的肯定，在1948年的科孚海峽案中又得到了國(guó)際法院的重申，隨后在1956年的拉農(nóng)湖仲裁案中又再次得到該仲裁庭的重申。國(guó)際法院在1996年發(fā)布的關(guān)于使用核武器的合法性的咨詢(xún)意見(jiàn)案中，明確指出:國(guó)家有確保其管轄和控制下的活動(dòng)不危害其他國(guó)家或者國(guó)家管轄以外區(qū)域的義務(wù)，這一義務(wù)的普遍存在是與環(huán)境有關(guān)的國(guó)際法的一部分。進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)是建立在該原則基礎(chǔ)上的，是實(shí)現(xiàn)該原則的程序性保證。沒(méi)有跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，國(guó)家就很難確切地知道其管轄和控制下的行為能否會(huì)對(duì)其他國(guó)家或者國(guó)家管轄范圍以外的地區(qū)造成環(huán)境損害。(三)有關(guān)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的軟法證據(jù)軟法是指不具有強(qiáng)迫拘謹(jǐn)力的國(guó)際法文件。固然沒(méi)有強(qiáng)迫拘謹(jǐn)力，但某些軟法文件表示出了對(duì)國(guó)家行為的清楚等待，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。在跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，有一系列國(guó)際文件強(qiáng)調(diào)和重復(fù)這一原則。1972年通過(guò)的(斯德哥爾摩宣言〕第21條規(guī)定:國(guó)家有責(zé)任確保其管轄和控制下的活動(dòng)不對(duì)其他國(guó)家或國(guó)家管轄范圍以外的地區(qū)的環(huán)境造成損害。這一規(guī)定反映了國(guó)際法上的睦鄰友好原則和勤勉原則。進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)該原則的必要的程序性規(guī)定，沒(méi)有跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，國(guó)家就難以確定自個(gè)管轄和控制下的行為一定不會(huì)給其他國(guó)家或者國(guó)家管轄范圍以外的地區(qū)造成環(huán)境損害。1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)公布了(環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的和原則〕，并獲得聯(lián)合國(guó)大會(huì)的通過(guò)。該文件直接提到了跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其目的之一就是鼓勵(lì)國(guó)家之間當(dāng)計(jì)劃的活動(dòng)可能對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境產(chǎn)生重要的跨界影響時(shí)，制定互惠的信息交換、通報(bào)和協(xié)商程序。UNEP的環(huán)境影響評(píng)價(jià)原則要求在項(xiàng)目的早期階段就進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，規(guī)定了怎樣確定哪些活動(dòng)應(yīng)該進(jìn)行環(huán)評(píng)，以及環(huán)評(píng)的程序和標(biāo)準(zhǔn)。二、中國(guó)對(duì)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)的接受(一)中國(guó)通太多邊條約接受跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)中國(guó)批準(zhǔn)或參加了一些含有跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)的國(guó)際條約，這表示清楚中國(guó)在那些條約所管轄的事項(xiàng)上對(duì)跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則的接受。作為(聯(lián)合國(guó)海洋法公約〕(1982)的締約國(guó)，中國(guó)承諾:假如在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或引發(fā)重大和有害的變化，將在實(shí)際可行范圍內(nèi)就這種活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境可能造成的影響做出評(píng)價(jià)，并提供評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告。國(guó)際海洋法法庭受理的愛(ài)爾蘭訴英國(guó)的MOX(MixedOxideFuel，混合氧化物燃料)工廠案牽涉該公約第206條規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)的范圍問(wèn)題，該案的專(zhuān)案法官沙克利(Szekely)在其發(fā)表的單獨(dú)意見(jiàn)中以為，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是國(guó)家預(yù)防環(huán)境損害的核心工具。根據(jù)執(zhí)行該條約第十一部分的協(xié)定，中國(guó)同意在開(kāi)發(fā)國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底和底土?xí)r，對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)所可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估。在關(guān)于擔(dān)保國(guó)在海底采礦活動(dòng)中的責(zé)任問(wèn)題的咨詢(xún)意見(jiàn)案中，國(guó)際海洋法法庭強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是公約第206條下的直接的義務(wù)。中國(guó)是(關(guān)于十分是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約〕的締約國(guó)，該公約本身固然沒(méi)有關(guān)于跨界環(huán)境損害評(píng)價(jià)的規(guī)定，但該公約締約國(guó)在2002年通過(guò)決議，要求締約方對(duì)于在濕地上進(jìn)行的任何項(xiàng)目，都要施行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。公約締約方在2008年進(jìn)一步通過(guò)決議，更新了2002年版的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指引。中國(guó)的某些濕地是(國(guó)際濕地公約〕所認(rèn)可的國(guó)際重要濕地，同時(shí)是很多遷徙鳥(niǎo)類(lèi)的重要繁衍地、停歇地或過(guò)冬地，中國(guó)不但應(yīng)該評(píng)估本身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)本國(guó)濕地生物多樣性的影響，還應(yīng)該考慮對(duì)這些遷徙類(lèi)物種的影響。中國(guó)還是(卡塔赫納生物安全議定書(shū)〕的成員國(guó)，該議定書(shū)要求，出口轉(zhuǎn)基因活生物的國(guó)家，應(yīng)該向進(jìn)口國(guó)提供擬出口的轉(zhuǎn)基因活生物的相關(guān)資料，以便進(jìn)口國(guó)就擬進(jìn)口的活生物對(duì)生物多樣性的影響和人類(lèi)健康的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)口國(guó)可以以要求出口國(guó)承當(dāng)這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并承當(dāng)相應(yīng)的評(píng)估費(fèi)用。根據(jù)中國(guó)1993年批準(zhǔn)的(生物多樣性公約〕的規(guī)定，中國(guó)應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)某绦?，?duì)可能對(duì)生物多樣性產(chǎn)生不利影響的項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，以期避免或盡量減輕影響，并酌情允許公眾介入此種程序。很多的水利工程都對(duì)河流的生態(tài)系統(tǒng)或者依靠河流生活的生物產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，如有學(xué)者證明，瀾滄江大壩的不同選址將對(duì)某些洄游魚(yú)類(lèi)產(chǎn)生重要影響。根據(jù)(生物多樣性公約〕，成員國(guó)應(yīng)該評(píng)估這些水利工程對(duì)生物多樣性的影響。該公約還鼓勵(lì)成員國(guó)在互惠的基礎(chǔ)上，就其管轄或者控制范圍內(nèi)的活動(dòng)對(duì)其他國(guó)家或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)生物多樣性的不利影響進(jìn)行通報(bào)、提供信息和進(jìn)行商量。如遇中國(guó)管轄或控制下起源的危險(xiǎn)即將或嚴(yán)重危及或損害其他國(guó)家管轄的地區(qū)內(nèi)或本國(guó)管轄地區(qū)范圍以外的生物多樣性的情況，中國(guó)應(yīng)立即將此種危險(xiǎn)或損害通知可能受影響的國(guó)家，并采取行動(dòng)預(yù)防或盡量減輕這種危險(xiǎn)或損害。就水壩工程有可能影響生物多樣性這一點(diǎn)而言，(生物多樣性公約〕可能是直接與國(guó)際河流上的水利工程相關(guān)的一個(gè)條約。中國(guó)及其各陸地鄰國(guó)都是該公約的締約國(guó)，該公約還有自個(gè)的爭(zhēng)端解決程序。(二)中國(guó)在區(qū)域性條約中對(duì)鄰國(guó)承諾跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)固然中國(guó)的環(huán)評(píng)法并沒(méi)有要求跨界環(huán)評(píng)，但不能簡(jiǎn)單地以為中國(guó)對(duì)其鄰國(guó)完全沒(méi)有進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。中國(guó)在跨界水合作方面與數(shù)個(gè)鄰國(guó)簽有多邊或雙邊條約，華而不實(shí)一些內(nèi)容牽涉跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，或者為跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了條件。中國(guó)明確而直接地在國(guó)際河流合作中承諾跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的是(圖們江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄〕。1995年，中國(guó)、蒙古、朝鮮、韓國(guó)和俄羅斯在紐約簽署了該備忘錄。其第1.2條規(guī)定:締約各方將進(jìn)行聯(lián)合(定期更新)區(qū)域環(huán)境分析，對(duì)經(jīng)反復(fù)研究的整體地區(qū)發(fā)展規(guī)劃在當(dāng)?shù)亍?guó)家、區(qū)域以致全球的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，并聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)境調(diào)節(jié)與管理計(jì)劃，以防止調(diào)節(jié)對(duì)環(huán)境的危害，基于區(qū)域環(huán)境分析及其他相關(guān)數(shù)據(jù)促進(jìn)環(huán)境的改善。(黑體為筆者所加)締約方在該備忘錄中承諾的不僅僅僅是跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而且還是聯(lián)合進(jìn)行的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這是非常嚴(yán)密的、信任程度很高的合作形式。固然大圖們經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃進(jìn)展并不順利，但這個(gè)備忘錄的意義仍然特別重大。它顯示了締約方對(duì)于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境所可能產(chǎn)生的影響的關(guān)心，以及締約方對(duì)于以環(huán)境友好的方式可持續(xù)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的莊嚴(yán)承諾。該備忘錄也是中國(guó)第一次明確在國(guó)際河流的合作中承諾進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)。(三)中國(guó)在雙邊條約中承諾跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)1994年4月29日，中國(guó)和蒙古簽訂了(中國(guó)和蒙古國(guó)關(guān)于保衛(wèi)和利用邊界水協(xié)定〕，該協(xié)定第三條規(guī)定了雙方專(zhuān)家對(duì)跨界水進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查和測(cè)量，以及互換資料和信息的義務(wù)。該協(xié)定第四條第1款則規(guī)定:締約雙方應(yīng)共同保衛(wèi)邊界水的生態(tài)系統(tǒng)，并以不致對(duì)另一方造成損害的方式開(kāi)發(fā)和利用邊界水。任何對(duì)邊界水的開(kāi)發(fā)和利用，須遵守公平、合理的原則，并不得對(duì)合理的邊界水使用造成損害。締約方假如不對(duì)本身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)際上就不能確切地知道本身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能否會(huì)給邊界水的生態(tài)系統(tǒng)造成損害。由于我們?cè)跅l約中承諾了這樣的內(nèi)容，我們對(duì)于在中蒙邊界地區(qū)進(jìn)行的大型建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際上進(jìn)行了對(duì)蒙古環(huán)境影響的評(píng)價(jià)。為了幫助湄公河國(guó)家防洪減災(zāi)，中國(guó)早在1993年7月15日就與湄公河委員會(huì)秘書(shū)處簽署了備忘錄，向后者提供水文情報(bào)以利湄公河下游的防洪預(yù)報(bào)工作。2002年，該備忘錄得到續(xù)簽，2008年成為(中國(guó)水利部與湄公河委員會(huì)關(guān)于中國(guó)水利部向湄委會(huì)秘書(shū)處提供瀾滄江湄公河汛期水文資料的協(xié)議〕。類(lèi)似地，中國(guó)水利部與印度水利部在2002年簽署了(關(guān)于中方向印方提供雅魯藏布江布拉馬普特拉河汛期水文資料的諒解備忘錄〕，中國(guó)向印度提供雅魯藏布江汛期的水文資料。2001年，中國(guó)與哈薩克斯坦共和國(guó)簽訂了(關(guān)于利用和保衛(wèi)跨界河流的合作協(xié)定〕，雙方在該協(xié)定第五條約定，將研究共同防止或減輕由于洪水、冰凌和其他自然災(zāi)禍影響的可行性;并研究跨界河流水量、水質(zhì)的將來(lái)變化趨勢(shì)。這些目的也是中國(guó)和哈薩克斯坦成立的聯(lián)合委員會(huì)的會(huì)談內(nèi)容之一，當(dāng)前會(huì)談仍然每年定期進(jìn)行。2008年1月29日，中國(guó)和俄羅斯簽署了(關(guān)于合理利用和保衛(wèi)跨界水的協(xié)定〕。該協(xié)定第8款規(guī)定，雙方將根據(jù)事先約定的程序，互相通報(bào)在跨界水上修建的和擬建的可能導(dǎo)致重大跨界影響的水利工程，并采取必要措施，以預(yù)防、控制和減少該影響。這是中國(guó)明確表示將對(duì)可能導(dǎo)致重大跨界影響的水利工程，采取必要的預(yù)防、控制和減少影響的措施。從上述條約來(lái)看，中國(guó)對(duì)其鄰國(guó)所承諾的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是不平衡的?？偟膩?lái)看，對(duì)東部和北部邊境的朝鮮、俄羅斯和蒙古所做的環(huán)評(píng)承諾內(nèi)容確定、詳細(xì)和具體;對(duì)西北部的哈薩克斯坦只承諾愿意就包括環(huán)評(píng)在內(nèi)的合作事項(xiàng)展開(kāi)會(huì)談，并且在實(shí)際協(xié)商中，也有一個(gè)會(huì)談和協(xié)商的平臺(tái);對(duì)南部的幾個(gè)鄰國(guó)，除了承諾提供一些河流汛期的水文資料以外，沒(méi)有做出過(guò)任何與環(huán)評(píng)相關(guān)的承諾，而且水文資料的提供也只限于給印度和湄公河委員會(huì)，對(duì)緬甸則不提供，固然緬甸的伊洛瓦底江和薩爾溫江都源自中國(guó)。這種在鄰國(guó)間厚薄不均的待遇可能引發(fā)南亞國(guó)家的不滿和擔(dān)憂。固然在理論上，中國(guó)給予某一鄰國(guó)的條約利益，不必也提供應(yīng)其他鄰國(guó)，但對(duì)河流利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同，它是一個(gè)關(guān)系到下游國(guó)家生態(tài)和環(huán)境安全的事項(xiàng)，不是錦上添花式的利益。而且，根據(jù)前文的論證，假如國(guó)家管轄或者控制下的活動(dòng)可能對(duì)鄰國(guó)造成不利的環(huán)境影響，該國(guó)有進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際法義務(wù)。三、中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐與國(guó)際義務(wù)之間的差距(一)現(xiàn)行環(huán)評(píng)實(shí)踐的評(píng)估范圍窄中國(guó)現(xiàn)行的2003年公布的(環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〕規(guī)定:在中國(guó)領(lǐng)域和中國(guó)管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照本法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。該條款僅對(duì)被要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目的地域范圍進(jìn)行了限定，而并沒(méi)有限定應(yīng)評(píng)估的影響的地域范圍。所以，僅僅根據(jù)這一條，并不能解釋為對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的域外影響，法律不要求評(píng)估。但是，根據(jù)筆者多方了解，我們國(guó)家現(xiàn)行的實(shí)踐是，僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的域內(nèi)影響進(jìn)行評(píng)估。固然那些在我們國(guó)家邊境地區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目，其環(huán)境影響可能不限于我們國(guó)家境內(nèi)，但對(duì)那些項(xiàng)目對(duì)境外環(huán)境的影響，并不在執(zhí)法部門(mén)所要求的評(píng)估范圍之內(nèi)。2018年中國(guó)公布了(規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例〕，該條例第二條規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評(píng)范圍包括流域開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，流域比河流的范圍要大得多，假如對(duì)河流的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)該將其對(duì)全流域的環(huán)境影響考慮在內(nèi)，對(duì)于國(guó)際河流或者界河而言，不考慮其對(duì)境外流域產(chǎn)生的影響，似乎很難解釋為是一種全流域的環(huán)評(píng)。不過(guò)從如今的實(shí)踐來(lái)看，我們國(guó)家的規(guī)劃環(huán)評(píng)也沒(méi)有考慮對(duì)境外的影響。鑒于對(duì)國(guó)際河流或界河的利用很可能影響下游國(guó)家的利益，我們應(yīng)該考慮在對(duì)流域規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)，也將對(duì)下游流域的影響一并考慮在內(nèi)。如僅西藏一地，就將投入1.6億元編制包括雅魯藏布江在內(nèi)的44條河流的流域開(kāi)發(fā)規(guī)劃，改善西藏水資源分布不均、區(qū)域性、季節(jié)性、工程性缺水等問(wèn)題。(二)中國(guó)應(yīng)制定履行國(guó)際承諾的國(guó)內(nèi)法規(guī)則如上所述，無(wú)論是在多邊國(guó)際條約中，還是在雙邊河流合作協(xié)議中，中國(guó)都有一些施行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的承諾，這些莊嚴(yán)的承諾構(gòu)成了中國(guó)的國(guó)際法義務(wù)。然而，我們國(guó)家如今還沒(méi)有施行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律或指南，所以，這些國(guó)際義務(wù)的落實(shí)還非常不確定。根據(jù)其他國(guó)家施行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)歷體驗(yàn)，跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠由環(huán)境影響起源國(guó)單獨(dú)完成，可以以由起源國(guó)和受影響國(guó)共同完成。前者如羅馬尼亞羅西亞蒙他那金礦有限責(zé)任公司金礦擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)評(píng)。由于在冶煉黃金的經(jīng)過(guò)中需要使用氫化物，因此可能影響地表水的質(zhì)量。該礦區(qū)所排放的水經(jīng)過(guò)處理后將首先排入阿布魯?shù)潞?，它是阿希耶河的支流，后者又是穆列什河的支流。從礦區(qū)到穆列什河流出羅馬尼亞邊界，大約有500公里。穆列什河在流出羅馬尼亞邊界20公里后，匯入蒂薩河，蒂薩河在塞爾維亞匯入多瑙河。蒂薩河/多瑙河盆地是中歐水質(zhì)污染比擬嚴(yán)重的地區(qū)，過(guò)去羅西亞蒙他那公司的老金礦項(xiàng)目加重了該區(qū)域的污染。該公司金礦擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)是由建設(shè)方單獨(dú)完成的，該金礦在擴(kuò)建的經(jīng)過(guò)中，對(duì)老的設(shè)備和工藝進(jìn)行了升級(jí)，使原有的有害物質(zhì)排放量減少，固然擴(kuò)建會(huì)增加新排放，但減少的排放量大于新增加的排放量，環(huán)評(píng)表示清楚，該金礦擴(kuò)建后，并不會(huì)增加向河流中排放的氫化物的總量。這一情況通報(bào)給鄰國(guó)匈牙利后，匈牙利沒(méi)有異議。這講明并不是所有的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)都必須由所涉國(guó)家聯(lián)合施行。類(lèi)似的單方進(jìn)行跨界環(huán)評(píng)的案例還有印度對(duì)基申甘加水壩工程的環(huán)評(píng)。當(dāng)然，假如通過(guò)對(duì)環(huán)境影響的篩查，項(xiàng)目確實(shí)可能對(duì)鄰國(guó)造成不確定的環(huán)境影響，比擬理想的方式就是進(jìn)行聯(lián)合環(huán)評(píng)。聯(lián)合環(huán)評(píng)方面比擬典型的例子是北溪輸油管道項(xiàng)目的環(huán)評(píng)。該項(xiàng)目由俄羅斯、芬蘭、瑞典、丹麥和德國(guó)五個(gè)影響起源國(guó)發(fā)起跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭四個(gè)受影響國(guó)家共同介入。事實(shí)證明，公開(kāi)和透明的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)于成功建設(shè)全長(zhǎng)1222公里的北溪輸油管道項(xiàng)目非常重要?？缃绛h(huán)評(píng)經(jīng)過(guò)中的信息公開(kāi)和公眾介入、商量，有效地消除了對(duì)項(xiàng)目可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的沒(méi)有憑據(jù)的猜忌和擔(dān)憂，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，九國(guó)也一起討論了減少風(fēng)險(xiǎn)的方案，并制定了長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控計(jì)劃。中國(guó)的跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，能夠獨(dú)立開(kāi)