布坎南政府失敗說

第六章總結(jié)與探索時期的西方行政學(xué)說

到20世紀80年代，西方行政學(xué)已經(jīng)走過了一個世紀的歷程。盡管它仍然缺乏一個為人們所公認的、明確的中心和體系。但作為一門學(xué)科與專業(yè)，其地位已經(jīng)在爭論和探索中得到了鞏固。80年代以來行政理論研究的主要內(nèi)容包括:

(1)“企業(yè)家政府”理論的興起。

(2)政策科學(xué)的繁榮。

(3)公共選擇理論的影響深遠。以1986年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國經(jīng)濟家布坎南為代表的“公共選擇學(xué)派”,從經(jīng)濟學(xué)的視角考察政治現(xiàn)象和政府行為問題布坎南公共選擇理論的“政府失敗說”第一節(jié)教學(xué)目標生平與著述公共選擇理論的基本假設(shè)政府的失敗及其根源補救“政府失敗”的政策建議對我國政府管理的啟示詹姆斯·布坎南（(JamesM.Buchanan,1919—）美國著名經(jīng)濟學(xué)家，公共選擇理論的創(chuàng)始人，美國布萊克斯堡弗吉尼亞大學(xué)公共選擇研究中心的教授和總負責人。

一、生平與著述1940年獲中田納西州師范學(xué)院理學(xué)學(xué)士學(xué)位；

1941年獲田納西大學(xué)文學(xué)碩士學(xué)位；

1948年獲芝加哥大學(xué)哲學(xué)博士學(xué)位。

先后在田納西大學(xué)、加州大學(xué)洛杉磯分校、劍橋大學(xué)等多所大學(xué)任教。

1955-1956年，在意大利進行為期一年的研究，深受意大利公共財政學(xué)派影響，并對政治決策問題產(chǎn)生濃厚興趣。

1969年在弗吉尼亞理工學(xué)院任教，與塔洛克創(chuàng)建了公共選擇研究中心。

意大利公共財政學(xué)派的理論。1956年和1959年布坎南兩度以研究學(xué)者身份赴意大利研修，其間他接觸了許多有關(guān)流行于19世紀末20世紀初的意大利公共財政字派的學(xué)術(shù)資料。公共財政學(xué)派的早期代表人物麥奇維里曾提出了一個關(guān)于國家運行的模型。在這一模型中，麥奇維里將社會劃分為統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級兩大集團，并且明確提出統(tǒng)治階級的行為是自私的，他們以社會名義作出的公共決策只是著眼于本集團的最大利益。就公共財政政策而言，統(tǒng)治階級的決策目標僅是選擇那些使被統(tǒng)治階級的抵制最小化的財政政策，而并不以真正的公共利益為轉(zhuǎn)移。布坎南正是在意大利公共財政學(xué)派經(jīng)濟思想的影響下，拋棄了國家是一個慈善君主的浪漫看法，對政治活動特別是政府行為的認識發(fā)生了根本性的變化，從政府的崇拜者變?yōu)檎呐姓撸⒆罱K得出了“政府失敗”的結(jié)論。這正是公共選擇學(xué)派最響亮、最有代表性的論點，公共選擇學(xué)派的核心思想就在于此。

1977年，曾獲邁阿密大學(xué)法學(xué)經(jīng)濟學(xué)中心頒發(fā)的法學(xué)經(jīng)濟學(xué)獎。

1986年榮獲諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。正如瑞典皇家科學(xué)院評價的那樣：“布坎南的貢獻在于他將人們從互相交換中各自獲益的概念應(yīng)用于政治決策領(lǐng)域?！?/p>

即將經(jīng)濟人假設(shè)引進政治決策領(lǐng)域

一生著述甚多，共有20多部著作，300多篇論文，涉及公共經(jīng)濟學(xué)的每一個方面。值得注意的是，1965年布坎南在《經(jīng)濟學(xué)》雜志上發(fā)表《俱樂部經(jīng)濟理論》，構(gòu)成其公共選擇理論的重要組成部分。俱樂部理論模型的核心內(nèi)容是，在沒有政府強制的條件下，出于私利的一組公共產(chǎn)品的消費者，能夠通過自愿協(xié)議談判方式，達成一種聯(lián)合提供的契約，來解決公共產(chǎn)品的共同消費及其成本分攤問題，并且只要滿足一系列假設(shè)，這種方式在實現(xiàn)各自利益的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)集體利益的最大化。（一）背景

20世紀30年代遍及資本主義世界的經(jīng)濟危機促使了凱恩斯主義的興起。隨著政府對市場干預(yù)的增強,政府干預(yù)的局限性和缺陷也日益顯露出來。布坎南等人創(chuàng)立公共選擇理論,其目的正在于揭示“政府失敗”并試圖克服政府干預(yù)的缺陷。正如布坎南所說,“市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件”,“政府的缺陷至少和市場一樣嚴重”。二、公共選擇理論的基本假設(shè)（二）內(nèi)涵

公共選擇理論是旨在將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟人模式。從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟分析之外的理論缺陷的一種新公共經(jīng)濟理論。（三）基本特點是以經(jīng)濟人的假設(shè)為分析武器，探討在政治領(lǐng)域中經(jīng)濟人行為是怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起到的制約作用。

◆公共選擇：是指非市場的集體選擇，實際上就是政府選擇。◆經(jīng)濟人:“經(jīng)濟人”假設(shè)最早是由英國經(jīng)濟學(xué)家亞當·斯密提出來的，他認為一是人都追求自己的利益即個人利益最大化，二是人都是有理性的，是精于算計的，亦即假定人都是有經(jīng)濟人特點?！魝鹘y(tǒng)經(jīng)濟學(xué)：是指以“經(jīng)濟人”為理論前提假設(shè)來研究人類社會各種經(jīng)濟活動與各種經(jīng)濟關(guān)系及其發(fā)展邏輯，規(guī)律的科學(xué)。◆傳統(tǒng)行政學(xué)：其研究的前提是把政府及官員看成一心為公，不為私利的利他主義者。政府家及官員對公共政策的選擇活動，是一種非盈利的活動，任務(wù)是保證公共政策的效率和公平。

政府不是神的造物，它并沒有無所不在和正確無誤的天賦，因為政府仍是一種人類組織，在這里做決定的人和其他人沒有什么差別，這些人一樣會犯錯誤。因此，建立在道德神話基礎(chǔ)上的國家政治理論一遇上“經(jīng)濟人”這一現(xiàn)實問題便陷入難以解決的困境，為此，我們必須從一方面是利己主義和狹隘個人利益所驅(qū)使的經(jīng)濟人，另一方面是超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來，將調(diào)查市場經(jīng)濟的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟的一切部門。這樣便使所有分析有了一個共同出發(fā)點：經(jīng)濟人---當人們必須在若干取舍面前進行選擇時，他們將更愿意選擇那種能為自己帶來較多好處的方法。政府不是萬能的，會有失誤

政府失敗是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代議制民主政治中得不到很好滿足,公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源,致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低,預(yù)算上出現(xiàn)偏差,政府的活動并不總象應(yīng)該的那樣或象理論上所說能夠做到的那樣“有效”。

在布坎南看來，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補市場經(jīng)濟的不足，并使各經(jīng)濟人員所做決定的社會效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高，否則，政府的存在就無任何經(jīng)濟意義。三、政府的失敗及其根源為什么政府干預(yù)會產(chǎn)生“負效應(yīng)”以及如何從制度上彌補這些缺陷？布坎南對政府失敗的主要表現(xiàn)形式——政府政策與政府工作機構(gòu)低效率及其根源進行了較為深入的分析，并就如何補救這種“失敗”提出了具體的政策建議，構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。布坎南認為，所謂政府政策的低效率是指所執(zhí)行的政策不是最好的政策，不能確保資源的最佳配置。一般地說，美國政府的政策在理論上可分為三類：

布坎南以第三類政策而言，他認為由于每個政府部門或公用事業(yè)部門所遵循的政策通常是由該部門領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自己對共同利益的理解來決定的，因而，一方面這些部門政治家的行為具有相當大的自由,他們對共同利益的理解常常很難符合公共利益。另一方面，他們的行為實際上也不傾向于為最大限度地增進共同利益服務(wù)，而是依據(jù)自己獲得信息和個人效用最大化原則來決策。受經(jīng)濟人動機左右布坎南認為，產(chǎn)生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機制制約政府行為方式，以確保任何人處于某一特權(quán)地位時均不能過多地牟取私利。公共選擇理論強調(diào)，不應(yīng)該把增加社會福利與保證人人平等的權(quán)力隨便交給某一特權(quán)機構(gòu)或階層，然后再虔誠地等待特權(quán)機構(gòu)或階層的恩賜。理性的做法應(yīng)該是使這些特權(quán)機構(gòu)或特權(quán)人物受制于某一硬性約束機制并且由公民真正地而非形式地掌握該約束機制的最終決策權(quán)。缺乏競爭機制1缺乏降低成本的激勵機制2政府機構(gòu)自我膨脹3監(jiān)督信息不完備4政府的尋租行為5

布坎南對政府工作機構(gòu)低效率的原因進行了分析。他認為，導(dǎo)致政府機構(gòu)工作低效率的原因有以下幾個方面：（一）缺乏競爭機制1、由選民直接選舉產(chǎn)生的代表只占政府工作人員總數(shù)的很小比例；2、部門領(lǐng)導(dǎo)與當選代表之間存在著密切的利害關(guān)系，不會應(yīng)工作低效率而遭到解雇，所以沒有壓力去高效工作；3、約束政治家個人活動的限制體制不以盈利為目的，提供公共服務(wù)的各部門之間不存在競爭，所以官員自由過多，工作沒有積極性。（二）缺乏降低成本的激勵機制

1、從客觀上看，由于政府部門的活動大多不計成本或計算不精確，形成政府部門對公共物品的供給超出社會財富最優(yōu)分配時所需要的數(shù)量，導(dǎo)致社會資源的浪費。2、從主觀上看，政府所屬各部、局的工作大多具有一定的壟斷性，一方面，各部、局可以利用這種壟斷地位在供給公共產(chǎn)品與勞務(wù)時盡可能降低服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)價格，并在此基礎(chǔ)上擴大生產(chǎn)規(guī)模，使之所提供的服務(wù)數(shù)量與范圍超過最優(yōu)的生產(chǎn)水平；另一方面，由于政府部門所承擔的任務(wù)較為復(fù)雜，他們可以利用所處的壟斷地位封鎖一部分公共產(chǎn)品生產(chǎn)職能及資源成本等信息，從而使承擔制約任務(wù)的議員和執(zhí)行管理預(yù)算職能的部門無法了解真是成本，不能準確評價運行效率，也就無法充分行使監(jiān)督權(quán)。公眾支出給特權(quán)階層變相的集體補貼，其成本由納稅人承擔（三）政府機構(gòu)自我膨脹

1、政府官員也是的人利益最大化者，他們總是希望不斷擴大機構(gòu)規(guī)模，增加其層次，擴大其權(quán)力，以相應(yīng)的提高其機構(gòu)的級別和個人待遇。2、使他們?nèi)ブ贫ǜ嗟囊?guī)章制度，增加自己的俸祿和享受。財政赤字→貨幣→通貨膨脹｝政府部門人員組成的增長和政府部門支出水平的增長（四）監(jiān)督信息不完備

監(jiān)督的效力很可能因為信息的不完備而降低、甚至失去。這是因為監(jiān)督者為了有效履行其職能，必須對被監(jiān)督者的情況了如指掌，但向監(jiān)督者提供信息的往往是被監(jiān)督者，由于政府部門對其經(jīng)營業(yè)務(wù)有著自然的壟斷性，可以利用其壟斷地位來封鎖一部分公共產(chǎn)品所涉及的有關(guān)資源和成本的信息。因此，監(jiān)督者根據(jù)被監(jiān)督者提供的不完備的信息所進行的監(jiān)督，其實效是大打折扣的。（五）政府的尋租行為“尋租”即尋求租金，是指人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉(zhuǎn)移而造成資源浪費的活動（本質(zhì)在于獲得更大的利潤）。用布坎南的話說就是“租金是支付給資源所有者的款項中超過那些資源在任何可代替的用途中所能得到的款項的那一部分。租金是超過機會成本的收入。”

政府擁有的土地

實際價值200萬

售出價300萬領(lǐng)導(dǎo)貪污100萬招標競標領(lǐng)導(dǎo)親屬領(lǐng)導(dǎo)者以房地產(chǎn)為例尋租行為出現(xiàn)的原因：

1、由于政府的各項經(jīng)濟決策往往以某種公共利益需要為解釋而為某些利益集團服務(wù)，特殊的利益集團為謀求政府保護，逃避市場競爭，實現(xiàn)高額壟斷利益。2、信息不完備所導(dǎo)致的監(jiān)督失效政府的權(quán)力濫用、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象和社會資源的巨大浪費最常見的尋租行為有四種：

一、政府定價；二、政府的特許權(quán)；三、政府的關(guān)稅和進口配額；四、政府訂貨。創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會民主程度。即通過社會制度的改革，約束和限制政府權(quán)力。（立憲改革、立憲限制，需求顯示法）第一改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。即限制稅收收入。第三在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運轉(zhuǎn)效率。即重建競爭結(jié)構(gòu)，恢復(fù)激勵機制第二四、補救“政府失敗”的政策建議布坎南等公共選擇理論家就如何對“政府失敗”進行補救提出了一些頗有啟發(fā)性的具體建議。（一）創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會民主程度。1、立憲改革、立憲限制：通過重建基本憲法規(guī)則，并通過新的憲法規(guī)則來約束政府的權(quán)力。（重要的是選擇產(chǎn)生結(jié)果的程序和規(guī)則，而不是結(jié)果本身。）2、完善選舉制度：采用需求顯示法制止政府不斷擴張的傾向。需求顯示法:又稱為征稅投票制、收費投票制，是由戈登·圖洛克提出來的。是指通過對投票人征收某種稅收或收取一定的費用的辦法促使其顯示對公共產(chǎn)品的真實偏好，偏好強度大的方案將獲勝。（具體做法：對每個人投票入進行考察）人員：甲、乙、丙方案：A、B、C方案選民ABC稅收甲3010520乙1040200丙2551015社會價值65553535從整體看A、B、C，A的社會價值最大，則A便為社會價值最大，因而集體的行動方案應(yīng)該是A。但如果A=B=C時，當B或C由于某個選民的偏好改變而變得社會價值一樣的時候，則會導(dǎo)致集體決策無法實施，但如果選A則對乙不公平。所以如果在選擇過程中我們先將甲不考慮，再看哪個方案社會最佳。如果甲加進去社會最佳方案不變則甲不交稅；如果變了，那么兩個方案的價值差就是甲應(yīng)交的稅。

我們一方案A為例:沒甲之前：乙+丙=45有甲之后：甲+乙+丙=65則甲應(yīng)繳稅：65-45=20同理可得乙不交稅，丙交15.需求顯示法的優(yōu)點：他可以激勵每個參與者說出對公共產(chǎn)品需求的真實信息，從而可以使投票者得到的公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量最大限度的接近投票者的偏好結(jié)構(gòu)。（二）在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運轉(zhuǎn)效率。

1、在行政管理體制內(nèi)部重新建立競爭結(jié)構(gòu)。（打破部門間的分工，彼此展開競爭。）2、在最高行政級別恢復(fù)發(fā)揮個人積極性的激勵制度。

(1)在能夠做出明細賬的公共部門，可采用最高負責人個人占有本部門節(jié)省下來的部分預(yù)算費用的方法；(2)在行政部門的中間級別，可把晉升的可能性同每一位官員所負責的部門的節(jié)約程度聯(lián)系起來；(3)允許辦事機構(gòu)的負責人把他們的“節(jié)約資金”用于“預(yù)算外”活動的投資，從而進一步加強各公共事業(yè)單位部門之間的競爭；(4)采用由私營企業(yè)承包公共事業(yè)的政策，依靠市場經(jīng)濟來生產(chǎn)某些“公益”。缺點：1、對官員的綜合要求高；2、工作量過大，影響效率。（三）改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。

賦稅制度是政治框架的命脈；以稅基和稅率結(jié)構(gòu)為特征的稅賦制度的公共選擇先決的提供了的政府無限權(quán)力的憲法約束的可能性。在其他條件不變的情況下，公眾對稅基形式和稅率結(jié)構(gòu)的公共選擇，事實上將在公眾愿意的效用水平上，限制政府的稅收收入，從而限制政府的權(quán)力。用需要顯示法來限制稅收，以達到限制政府權(quán)力的目的五、對布坎南理論的簡要評議及其對我國的啟示

在理論上，公共選擇理論的出現(xiàn)，對于現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)的理論研究都具有一定的創(chuàng)新和方法論意義。

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，它填補了傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)研究的一個空白，把政治過程納入到經(jīng)濟分析的框架中，使之成為經(jīng)濟學(xué)的一個重要分支。從政治學(xué)的角度看，公共選擇理論打通了經(jīng)濟與政治的隔離，用經(jīng)濟學(xué)方法分析政治學(xué)對象和政治過程，為政治學(xué)研究提供了一個新的視野和新的研究途徑，是對現(xiàn)代政治學(xué)的一個有益補充。（一）貢獻

在實踐上，公共選擇理論對西方市場經(jīng)濟條件下政府干預(yù)行為的局限性及由此帶來的種種弊端進行了頗為深刻的分析。它在客觀上粉碎了資本主義國家的政府及官員一心為公的神話,揭示了西方代議民主制的內(nèi)在矛盾,指出了過半數(shù)規(guī)則以及其他投票規(guī)則的缺陷、利益集團的影響力、政治家和官僚的利己主義等因素的存在必然產(chǎn)生無效或低效甚至有害的公共政策,以及它對政府失敗的原因分析與對策性研究等,都包含著諸多合理的成分。應(yīng)該說,公共選擇理論對資本主義經(jīng)濟問題的診斷在一定程度上講是找到了問題的癥結(jié)所在。但是,作為當代西方經(jīng)濟學(xué)新自由主義或新保守主義思潮的一支中堅力量,公共選擇理論及其政府與市場關(guān)系論具有明顯的局限性。1、它過分地依賴于“經(jīng)濟人”假設(shè),并把政治過程與經(jīng)濟過程加以機械類比,把市場經(jīng)濟的交換原則無限制地運用于政治領(lǐng)域。它掩蓋了當代資本主義國家的階級實質(zhì),沒有把西方國家政府干預(yù)行為的局限性以及政府失敗與資本主義的生產(chǎn)關(guān)系以及資本主義社會的基本矛盾聯(lián)系起來考察,而把資本主義政府謀取私利的特性推廣到所有的政府。（二）局限

2、公共選擇理論維護自由放任反對國家干預(yù)的觀點也不完全正確。自由放任的市場機制的弊端早已為歷次經(jīng)濟危機所證實,政府對經(jīng)濟的干預(yù)確實也在一定程度上彌補了市場的缺陷。所以問題的關(guān)鍵不在于要不要國家(或政府)的干預(yù),而在于如何干預(yù),如何把政府干預(yù)與市場機制相結(jié)合,如何用合適的政治過程制定合理的經(jīng)濟政策。對這些,我們也必須有一個清醒的認識。我國正處于社會主義初級階段,其政府過程中的弊端如機構(gòu)臃腫、人浮干事、職