第2章 財(cái)政支出基本理論

第2章財(cái)政支出基本理論財(cái)政支出分類財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析財(cái)政支出效益評價(jià)第一節(jié)財(cái)政支出分類財(cái)政支出的原則財(cái)政支出分類一、財(cái)政支出的原則1.財(cái)政支出的含義是政府提供公共產(chǎn)品的全部成本和費(fèi)用。實(shí)質(zhì)上是政府對對經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行分配和使用的行為和過程2、財(cái)政支出的原則量入而出原則以收定支、量力而行優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)原則協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展兼顧公平與效率原則二、財(cái)政支出分類

財(cái)政支出分類：根據(jù)不同的需要和標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政支出進(jìn)行劃分和歸類的方法。1、按財(cái)政支出的功能分類按政府主要職能活動(dòng)分類，主要反映政府各種職能活動(dòng)及其政策目標(biāo)。分為類、款、項(xiàng)三級，共設(shè)17類、172款。一般公共服務(wù)。分設(shè)32款外交。分設(shè)8款

國防。分設(shè)3款公共安全。分設(shè)10款教育。分設(shè)10款科學(xué)技術(shù)。分設(shè)9款文化體育與傳媒。分設(shè)6款社會(huì)保障和就業(yè)。分設(shè)17款社會(huì)保險(xiǎn)基金支出。分設(shè)6款醫(yī)療衛(wèi)生。分設(shè)10款環(huán)境保護(hù)。分設(shè)10款城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)。分設(shè)10款農(nóng)林水事務(wù)。分設(shè)7款交通運(yùn)輸。分設(shè)4款工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)。分設(shè)18款其他支出。分設(shè)4款轉(zhuǎn)移性支出。分設(shè)8款2、按財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)分類按財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途分類，反映政府財(cái)政是如何花的。分類設(shè)類、款兩級，12類、90款。工資福利支出。分設(shè)7款商品和服務(wù)支出。分設(shè)30款對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助。分設(shè)14款對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼。分設(shè)4款轉(zhuǎn)移性支出。分設(shè)2款贈(zèng)與。分設(shè)2款債務(wù)利息支出。分設(shè)6款債務(wù)還本支出。分設(shè)2款基本建設(shè)支出。分設(shè)9款其他資本支出。分設(shè)9款貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股。分設(shè)6款其他支出。分設(shè)5款商品服務(wù)支出辦公費(fèi)水電費(fèi)會(huì)議費(fèi)差旅費(fèi)設(shè)備購置費(fèi)培訓(xùn)費(fèi)招待費(fèi)工資福利支出工資獎(jiǎng)金津貼住房公積金伙食費(fèi)財(cái)政支出3、按財(cái)政支出的等價(jià)性原則分類（重點(diǎn)）購買性支出財(cái)政支出轉(zhuǎn)移性支出行政管理支出國防支出科教文衛(wèi)支出投資支出社會(huì)保障支出財(cái)政補(bǔ)貼

購買性支出對社會(huì)生產(chǎn)和就業(yè)有直接影響，對收入分配只有間接影響。而轉(zhuǎn)移性支出恰好相反。4、按財(cái)政支出產(chǎn)生效益的時(shí)間分類經(jīng)常性支出：使社會(huì)直接受益或當(dāng)期受益，補(bǔ)償方式應(yīng)該是稅收。資本性支出：使社會(huì)當(dāng)期和今后較長時(shí)間內(nèi)受益，補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)是稅收和國債。5、國際分類方法①理論分類用于理論和經(jīng)驗(yàn)分析按政府職能分按支出目的分按組織單位分按支出利益分②統(tǒng)計(jì)分類用于編制國家預(yù)算職能分類法經(jīng)濟(jì)分類法國際貨幣基金組織的財(cái)政支出分類（見45頁）第二節(jié)財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析財(cái)政支出規(guī)模分析財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分析一、財(cái)政支出規(guī)模分析財(cái)政支出規(guī)模是指財(cái)政支出總量的貨幣表現(xiàn)。（一）財(cái)政支出規(guī)模評價(jià)指標(biāo)1、衡量財(cái)政支出規(guī)模的指標(biāo)絕對量指標(biāo)：2011年全國財(cái)政支出108929.67億元，加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2892億元和地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1918.34億元，支出總量為113740.01億元。2012年全國財(cái)政支出125712.25億元，增長15.1%。加上中央財(cái)政用超收收入補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金184.15億元，以及地方政府債券還本支出2000億元和地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)下年支出13.35億元，支出總量為127909.75億元。全國財(cái)政收支總量相抵，差額8000億元。相對量指標(biāo)：財(cái)政支出占GDP的比重2011年全國財(cái)政支出占GDP的比重為：113740.01/471564=24.12%2012年全國財(cái)政支出占GDP的比重為：127909.75/519932=24.6%2、衡量財(cái)政支出規(guī)模變化的指標(biāo)（1）財(cái)政支出增長率財(cái)政支出增長率＝報(bào)告期財(cái)政支出增量/基期財(cái)政支出總量2011年全國財(cái)政支出113740.01億元，2012年全國財(cái)政支出127909.75億元，試計(jì)算2012年財(cái)政支出增長率？（2）財(cái)政支出增長彈性系數(shù)財(cái)政支出增長的彈性系數(shù)=財(cái)政支出增長率/GDP增長率2011年全國財(cái)政支出113740.01億元，2012年全國財(cái)政支出127909.75億元；2011年GDP471564億元，2012年GDP519932億元計(jì)算2012年的財(cái)政支出增長彈性系數(shù)（3）財(cái)政支出增長邊際傾向財(cái)政支出增長邊際傾向=財(cái)政支出增長額/GDP增長額2011年全國財(cái)政支出113740.01億元，2012年全國財(cái)政支出127909.75億元；2011年GDP471564億元，2012年GDP519932億元計(jì)算2012年財(cái)政支出增長邊際傾向（二）影響財(cái)政支出規(guī)模的因素①宏觀因素◆經(jīng)濟(jì)性因素經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定財(cái)政收入水平、舉債規(guī)模政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的方式行政手段，效果有限；經(jīng)濟(jì)手段，效果明顯對經(jīng)濟(jì)體制的不同選擇計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)收統(tǒng)支；市場經(jīng)濟(jì)，各司其職中長期發(fā)展戰(zhàn)略

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策◆政治性因素國家職能的擴(kuò)大政局是否穩(wěn)定政府機(jī)構(gòu)的行政效率◆社會(huì)性因素人口與義務(wù)教育、就業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生保健失業(yè)與貧困救濟(jì)、社會(huì)保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)城鎮(zhèn)化②微觀因素從具體支出項(xiàng)目支出效用來分析、控制總財(cái)政支出規(guī)模。③政治決策程序民主決策機(jī)制的科學(xué)性；重大問題集體決策機(jī)制、專家咨詢制度的健全性；社會(huì)公示和社會(huì)聽證制度的完備性；依法行政的完善性。

※案例：智庫與決策

智庫（Thinktank）:也稱“思想庫”，即智囊機(jī)構(gòu)、智囊團(tuán)，指由專家組成的多學(xué)科的、為決策者在處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、外交等各方面出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機(jī)構(gòu)。立身之本：身份獨(dú)立價(jià)值中立研究專業(yè)決策科學(xué)上世紀(jì)50年代，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，針對“中國是否會(huì)出兵朝鮮”的議題，弗蘭克·科爾博莫?jiǎng)?chuàng)辦的蘭德公司得出結(jié)論：中國將會(huì)出兵朝鮮。并想將此報(bào)告以200萬美元——一架戰(zhàn)斗機(jī)的價(jià)格賣給美國對華政策研究室，被婉拒。其后，果然中國出兵朝鮮，美國遭遇大敗，美軍司令麥克阿瑟后感慨：“我們最大的失策是舍得幾百億美元和數(shù)十萬美國軍人的生命，卻吝嗇一架戰(zhàn)斗機(jī)的代價(jià)?！薄爸袊畲蟮睦速M(fèi)莫過于戰(zhàn)略決策的失誤?！薄獏前顕澜玢y行估計(jì)，中國七五到九五期間，投資決策失誤造成的資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失為4000億到5000億元，決策失誤率達(dá)30%，西方發(fā)達(dá)國家卻只有5%左右。表面上中國研究機(jī)構(gòu)有2500多家，專職研究人員3.5萬人，工作人員27萬人。其中以政策研究為核心、直接或間接為政府服務(wù)的“智庫型”研究機(jī)構(gòu)達(dá)2000家。2009年年初，美國賓西法尼亞大學(xué)發(fā)布《2008年全球智庫報(bào)告》稱：中國僅有74家智庫被認(rèn)可，而美國有1778家。

若政府是國家大腦，智庫則是小腦，維系格局平衡；若政府是國家左腦，主理性建設(shè)，智庫則是右腦，主形象思維，提供預(yù)測和想象力。國家智商取決于智庫的智力水平、人才優(yōu)勢、發(fā)展規(guī)模。（三）財(cái)政支出規(guī)模發(fā)展變化的一般趨勢（重點(diǎn)）

各國財(cái)政支出規(guī)模普遍呈現(xiàn)出一種增長的趨勢。（見50頁）財(cái)政支出增長的理論解釋：1、瓦格納定律德國財(cái)政學(xué)家阿道夫·瓦格納對19世紀(jì)的許多歐洲國家、日本、美國的財(cái)政支出的增長情況作了考察后認(rèn)為，伴隨著人均國民收入的提高，財(cái)政支出占GDP的比重也不斷提高（瓦格納法則）。同時(shí)，瓦格納認(rèn)為決定財(cái)政支出增長的力量，是可以用政治和經(jīng)濟(jì)的因素來解釋。政治因素:國家職能擴(kuò)展→政府職能的內(nèi)在質(zhì)量提高→財(cái)政支出擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)因素工業(yè)化→擴(kuò)大的市場與市場主體間的關(guān)系日趨復(fù)雜→要求建立有關(guān)的司法和行政制度→財(cái)政支出增長城市化和人口密集問題→外溢性→必須政府解決此外，瓦格納把教育、娛樂、文化、保健與福利等方面的政府支出水平由它們需求的收入彈性決定，當(dāng)人均收入增加時(shí)，財(cái)政支出中用于這些方面的支出也會(huì)大幅度增加，即隨著經(jīng)濟(jì)中人均收入的增長，財(cái)政支出的相對規(guī)模也增長了。瓦格納法則集中分析了財(cái)政支出的需求因素。他的法則假定國家是一個(gè)有機(jī)體，避開了公共選擇問題，認(rèn)為收入增長幾乎不可避免會(huì)導(dǎo)致公共部門的擴(kuò)張。2、梯度漸進(jìn)增長理論（偶然事件論）英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮考克和維斯曼根據(jù)對英國在1890-1955年間公共支出的統(tǒng)計(jì)數(shù)字的分析，認(rèn)為英國的財(cái)政支出增長是“階梯式”的非連續(xù)性的增長。財(cái)政支出在正常年度中會(huì)呈現(xiàn)出一種漸進(jìn)的上升趨勢，但當(dāng)社會(huì)經(jīng)歷“激變”（如戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)大蕭條或其他嚴(yán)重災(zāi)害）時(shí)財(cái)政支出會(huì)急劇上漲，而激變過后的財(cái)政支出不會(huì)低于原來的水平，這在政府支出的統(tǒng)計(jì)曲線上呈現(xiàn)出一種梯度漸進(jìn)增長的特征。（見53頁）皮科克與懷斯曼的梯度漸進(jìn)增長理論皮科克與懷斯曼的梯度漸進(jìn)增長理論該理論的前提假設(shè)是：選民享受公共產(chǎn)品和服務(wù)的收益，但卻不愿納稅。政府在決定其財(cái)政支出時(shí)，必須密切關(guān)注選民對其所隱含的稅收將會(huì)作出的可能反映，假定存在一個(gè)可以容忍的稅收水平即“稅收容忍度”，政府安排支出時(shí)必須考慮這個(gè)因素的約束。皮科克與懷斯曼的梯度漸進(jìn)增長理論在上述假設(shè)的基礎(chǔ)上，皮科克和魏斯曼作出了如下推論：隨著經(jīng)濟(jì)增長，收入水平上升，以不變的稅率征的稅收不僅絕對額會(huì)上升，其相對于GDP的相對額會(huì)上升，于是政府支出的上升會(huì)與GDP的上升成正向關(guān)系，這是財(cái)政支出增長的內(nèi)在原因；但在非常時(shí)期，如發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭時(shí)，財(cái)政支出上升的壓力驟然增大，政府被迫提高稅收水平，而公眾在非常時(shí)期也會(huì)接受提高了的稅收水平。這是財(cái)政支出增長的外在原因。皮科克與懷斯曼的梯度漸進(jìn)增長理論外在原因通過兩方面的效應(yīng)，導(dǎo)致財(cái)政支出的迅速增長：（1）替代效應(yīng)（公共支出替代私人指出）（2）意識效應(yīng)3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論（馬斯格雷夫和羅斯托）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段：公共投資支出占到較大的份額。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段：公共消費(fèi)支出的絕對額上升。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段：轉(zhuǎn)移支出將大大超過其他方面支出的增長，也會(huì)快于GDP的增長速度。4、官僚行為增長論尼斯坎南認(rèn)為，官僚與其他人一樣，都是效用最大化者。他們的效用函數(shù)變量包括他的薪金、為他工作的職員人數(shù)和他們的薪金、他的公共聲譽(yù)、他的額外收入以及他的權(quán)力或地位、裝修考究的辦公室、現(xiàn)代化的公共設(shè)施、公費(fèi)活動(dòng)等。（四）我國財(cái)政支出規(guī)模的實(shí)證分析1、我國財(cái)政支出規(guī)?？v向比較分析（1）改革開放以前我國財(cái)政支出情況（見54頁）財(cái)政支出的規(guī)模整體上是增加的（2）改革開放以后我國財(cái)政支出的情況（見55頁）1978-1995年，財(cái)政支出占GDP的比重從30.8%下降到11.2%；1995年以后，財(cái)政支出占GDP的比重持續(xù)上升，到2009年上升到22.65%。2.財(cái)政支出規(guī)模的橫向比較分析（見51頁）二、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分析財(cái)政支出結(jié)構(gòu)：財(cái)政支出的各個(gè)不同部分的組合狀態(tài)及其數(shù)量配比的總稱。表明財(cái)政支出與政府職能的關(guān)系表明財(cái)政在履行政府職能中財(cái)政資源的分布表明不同時(shí)期財(cái)政政策的重點(diǎn)及其變化趨勢第三節(jié)財(cái)政支出效益評價(jià)財(cái)政支出效益的內(nèi)涵財(cái)政支出效益評價(jià)方法及評價(jià)指標(biāo)體系一、財(cái)政支出效益的內(nèi)涵財(cái)政支出的效益，即以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。包括三個(gè)層次：1、財(cái)政支出的內(nèi)源性效益指財(cái)政支出本身產(chǎn)生的效益，包括直接效益和間接效益。直接效益指某些財(cái)政項(xiàng)目直接產(chǎn)生的可計(jì)量的經(jīng)濟(jì)效益，如支農(nóng)支出項(xiàng)目。間接效益指某些項(xiàng)目不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益卻存在社會(huì)效益，有些可以量化，有些難以量化。（1）財(cái)政支出總量效益對財(cái)政支出總規(guī)模所產(chǎn)生的效益。（2）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)效益對財(cái)政支出項(xiàng)目間的組合效益（3）財(cái)政支出項(xiàng)目效益具體支出項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益，是支出效益的細(xì)化2、財(cái)政支出的部門績效評價(jià)3、財(cái)政支出的單位績效評價(jià)二、財(cái)政支出效益評價(jià)方法及評價(jià)指標(biāo)體系（一）財(cái)政支出效益評價(jià)方法1、成本-效益分析法2、最低費(fèi)用選擇法3、“公共勞務(wù)”收費(fèi)法通過制定和調(diào)整“公共勞務(wù)”的價(jià)格，使“公共勞務(wù)”得到有效、節(jié)約的使用，從而達(dá)到提高財(cái)政支出效益的目的。（二）財(cái)政支出效益評價(jià)指標(biāo)體系1、評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置的基本原則（1）3E原則經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）（2）針對性與兼容性相結(jié)合的原則共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)（3）定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合和相銜接的原則（4）工作需要與可操作性相