公共政策問題的認定

第三章公共政策問題認定公共政策問題認定包含公共政策問題分析的過程和公共政策問題認定的政治過程。前者，可以稱之為公共政策問題認定的技術(shù)分析，即公共政策問題構(gòu)建；后者，可以稱之為公共政策問題認定的政治分析，即公共政策議程建立。引導案例甘肅特大校車事故與校車安全條例的出臺過程2011年11月16日甘肅省正寧縣榆林子鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)某幼兒園一輛載有64人的校車與一輛大翻斗運煤車迎面相撞，18名幼兒、一名司機及一名陪護教師死亡，44名幼兒受傷。據(jù)悉，該校車核載9人實載64人，這并不是個例，還有很多地方存在校車事故，該事故迅速引起社會各界的廣泛關(guān)注。當天，教育部、省教育廳接連下發(fā)文件，要求各地教育部門和中小學幼兒園立即開展對中小學生和幼兒上下學乘車安全情況排查，并要求各學校加強對學生的交通安全教育。11月27日國務(wù)院總理溫家寶國務(wù)院總理溫家寶出席第五次全國婦女兒童工作會議時強調(diào)，國務(wù)院已經(jīng)責成有關(guān)部門迅速制定《校車安全條例》，抓緊完善校車標準，要求國務(wù)院法制辦在一個月內(nèi)制定出《校車安全條例》。2011年12月11日,《校車安全條例(草案征求意見稿)》(簡稱《校車安全條例(草案)》)及其說明全文公布，廣泛征求社會各界意見--共八章五十九條，對校車服務(wù)提供單位、校車使用許可、校車駕駛?cè)恕⑿＼囃ㄐ邪踩?、校車乘車安全和法律責任等方面作出了詳細?guī)定。2012年4月10日國務(wù)院正式發(fā)布《校車安全管理條例》并實施。在如此短的時間內(nèi)就得以發(fā)布，速度之快國內(nèi)公共政策領(lǐng)域中較為少見，因此該案例具備研究的典型性。第1節(jié)公共政策問題概述1、定義

公共政策問題是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題。2.公共政策問題的特點（1）關(guān)聯(lián)性：

政策問題并非單獨孤立地存在，事實上，某一領(lǐng)域的政策問題，往往會影響到其他領(lǐng)域的政策問題。（2）主觀性：

有些社會問題已存在，但公眾對此的訴求卻未得到重視，一些并不是最普遍性和急迫性的問題，卻被政策制定者確定為政策問題，這與人對社會現(xiàn)象的認識和選擇有關(guān)；

在對政策問題認識的正確程度和深刻程度上，也取決于主觀性，和政策制定者的認知能力和價值觀有關(guān)。（3）人為性：

政策問題是基于人們的社會需求而構(gòu)建、維持、改變的，因此，政策問題是人類主觀判斷的產(chǎn)物，不能脫離試圖界定該問題的厲害關(guān)系人。（4）動態(tài)性

3.公共政策問題的類型

（1）按層次劃分

1）

元政策：

是“關(guān)于政策的政策”，是“用以指導和規(guī)范政府政策行為的一套理念和方法的總稱”，其基本用途在于“如何正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策”。

價值性的元政策----例如：民主、自由、公正

方向性的元政策----例如：以經(jīng)濟建設(shè)為中心、改革開放

程序性的元政策----例如：民主集中制2）基本政策

通常是高層次的、大型的、長遠的、帶有戰(zhàn)略性的政策方案。

元政策側(cè)重于價值陳述，它為所有的政策提供價值評判的標準；基本政策則側(cè)重于目標陳述，為相關(guān)范疇內(nèi)的所有具體政策規(guī)定總目標。

3）具體政策

凡在元政策和基本政策的范疇以外的政策，都可歸入具體政策。

它的具體性表現(xiàn)在以下四方面：

具體政策是針對特定而具體的公共政策問題作出的政策規(guī)定。

具體政策表現(xiàn)為一系列的行動步驟和行動方案。

具體政策必然要求有對應(yīng)的部門或機構(gòu)來具體實施。

具體政策的實施效果是在經(jīng)驗基礎(chǔ)上可以直接觀察到并可以評價的。（2）按性質(zhì)劃分

可以分為政治、經(jīng)濟、社會問題等。

一般而言，按性質(zhì)認識問題的界限，是清晰而明確的，但在一些情況下，各種性質(zhì)不同的問題之間又是交叉的。

（3）按作用范圍劃分

可分為全國性、區(qū)域性、地區(qū)性政策。

我國幅員遼闊，各地區(qū)因經(jīng)濟狀況、文化水平、民族特點不同造成了各地區(qū)發(fā)展的不平衡。除全國性的政策以外，區(qū)域間的政策存在一些差異，各地區(qū)之間的實際政策間也存在一些差異。在一個區(qū)域或地區(qū)是政策問題的，在其他區(qū)域或地區(qū)就可能不是個問題。例如在貧困地區(qū)普及九年制義務(wù)教育是個政策問題，但是在東部沿海地區(qū)就不是政策問題。（4）從公共政策問題的結(jié)構(gòu)劃分鄧恩從公共政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把公共政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型。1）結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策問題

涉及涉及一個或幾個決策者，較少的幾個解決方案；決策者在政策方案的效用或價值方面，能夠達成一致；決策者也能夠確定每一種備選方案所能夠產(chǎn)生的結(jié)果，若存在風險，也可以通過計算確定其可能存在的范圍。這一類問題通常發(fā)生在公共權(quán)力機構(gòu)的較低層次。

2）結(jié)構(gòu)適度的政策問題

涉及一個或幾個決策者；有限的替代方案；方案的效用一致能夠反映目標的一致性；但結(jié)果是不確定的，也無法加以計算，從而誤差的概率也無法估計。3）結(jié)構(gòu)不良的政策問題涉及許多決策者，效用相互沖突或末知，各種替代方案末知或不能漸進排序，結(jié)果也末知。涉及許多的利益相關(guān)者，他們之間由于利益上的相互沖突，很難在價值方面達成一致。

第2節(jié)政策議程政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。政策議程就是將社會提上政府議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程。公眾議程（也稱系統(tǒng)化議程）和政府議程（也稱制度化議程）是兩種最基本的形式，同時也是政策議程的兩個不同階段。1、公眾議程與政府議程

公眾議程是指某個社會問題已引起社會公眾和社會團體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。一個問題要想達到公眾議程的程度，必須具備以下三個條件：（1）該問題必須在社會上廣泛流傳并受到廣泛注意，或至少也必須為公眾所感覺。（2）大多數(shù)人都認為有采取行動的必要。（3）公眾普遍認為，這個問題是某個政府機關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，而且應(yīng)當給予適當?shù)年P(guān)注。政府議程是指某些社會問題已引起決策者的深入關(guān)切，感到有必要采取行動，并把這些社會問題列入政策范圍的這樣一種政策議程。公眾議程和政府議程的區(qū)別：是政策議程的兩個不同階段，二者有著本質(zhì)區(qū)別。系統(tǒng)議程一般由一些較抽象的項目所組成，其概念和范圍都很模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決辦法，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點。政府議程則較系統(tǒng)議程來得特定而且具體，它是對政策問題進行界定或陳述的最后階段。

一般情況，社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}，先要經(jīng)過公眾議程，然后政府議程。但有并非所有社會問題必須經(jīng)過公眾議程。2、影響社會問題進入政策議程的因素

1）公民個人的作用2）利益集團的作用3）政治領(lǐng)袖的作用4）政府體制的作用5）大眾傳媒的作用6）專家學者的作用7）問題自身的作用3、進入政策議程的障礙

第一，政治原則的偏離。第二，價值體系的排斥。第三，政府體系的封閉。第四，承受能力不足。第五，表達方式失當。4、政府議程的觸發(fā)機制（1）美國學者科布在區(qū)分為公眾議程與政府議程的基礎(chǔ)上，以政策訴求的主體為標準，提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型--政策訴求由政府系統(tǒng)以外的公民個人或社會團體提出，經(jīng)闡釋（對政策訴求進行解釋和說明）和擴散（通過一定方式把政策訴求傳遞給相關(guān)群體），首先進入公眾議程，然后通過對政府施加壓力，使之進入政府議程。

內(nèi)在創(chuàng)始型—政府系統(tǒng)內(nèi)部的人員或部門為解決純粹的內(nèi)部事務(wù)而提出政策問題，且問題擴散對象僅限于“體制內(nèi)”的相關(guān)團體和個人。政治動員型—具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)導人主動提出其政策意向，并使其進入政府議程。

（2）金登的多源流模型美國著名的公共政策學家金登建立了多源流理論，該理論最早出現(xiàn)于1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》。他認為，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結(jié)果?！边@種共同作用就是多源流理論所講的問題源流、政策源流和政治源流三者交匯。1、問題流、政策流、政治流1）問題流

是指對那些需要政府行動來解決的問題的覺察，闡釋問題是如何引起相關(guān)方注意的。

之所以能夠引起人們的重視首先在于指標，正是指標表明了問題的重大意義。其次，焦點事件、危機使得問題被凸現(xiàn)出來。最后，根據(jù)現(xiàn)行反饋，問題可能被意識到。2）政策流在多源流模型里，政策源流產(chǎn)生于政策共同體——一個包含著官僚、國會委員會成員、學者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，他們共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域的問題。雖然不同的政策共同體在人員構(gòu)成與分布上表現(xiàn)出差異性，但政策共同體中的成員都會圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議得到重視。

3）政治溪流：政治流是指對問題解決產(chǎn)生影響的政治過程。它主要由國民情緒、利益集團、政府的變更、國會議席的重大變化、行政機構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成。國民情緒可以讓某些問題登上政策議程、甚至可以讓這些問題居于議程的顯著位置。

政策之窗的含義：是指政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會。政策之窗的作用：把政策溪流匯合在一起，政策問題被識別，政策建議被提出，政治的變動給政策變革提供一個良好的時機，而且潛在的約束條件也不嚴格。政策之窗的短暫性：窗口的打開是短暫的，并不經(jīng)常打開，等待下一次打開需要時間。

政策之窗打開的原因：一般來說，議程更多的受問題溪流和政治溪流的影響，而備選方案更多地受政策溪流的影響。

在根本上，政策窗口打開的原因在于政治溪流的變化：行政當局的變更、政治人事的調(diào)整、意識形態(tài)的重新分布等。某一問題的緊迫也可以為政策建議打開政策的窗口。政策之窗關(guān)閉的原因：1）參與者認為已經(jīng)通過決策把問題解決了。2）參與者可能沒有爭取到行動，不再愿意投入更多的時間、精力和政治資源。3）促使政策之窗打開的事件可能會消失。危機和焦點事件可能是短暫的。4）人事變化。5）沒有備選方案，機會消失。案例分析：1、簡述該公共政策問題的構(gòu)建過程？在去年校車安全問題引起社會廣泛關(guān)注之前，2009開始各地就已經(jīng)發(fā)生多起校車安全事故。但政府當時并沒有感知到校車事故涉及到的范圍，因此校車安全問題尚未納入政策議程。正寧校車事件發(fā)生，事故暴露了諸多嚴重問題：學校使用非法改裝的黑車：放任嚴重的超載現(xiàn)象，原本9座的改造后“校車”竟然擠進了64名學生，事故最終造成21死43傷。因事故的嚴重后果，促使公眾感知的形成，進而對政府感知的形成起了推動作用，政府有關(guān)部門經(jīng)過多方信息整合，對政策問題的情境有較為清晰、明確的感知。校車安全問題屬于長期積累而形成的一類社會問題，其原因既有政策制度設(shè)計的缺失，也有政府在基礎(chǔ)教育中投入不足等因素的影響。這一問題在現(xiàn)階段顯得尤為突出，由于城市化進程的加快，城區(qū)一擴再擴。許多居民的居住地距學校集聚的中心城區(qū)越來越遠，越來越多的學生面臨上下學交通難的問題，校車無疑是學生交通安全的重要保障。為了優(yōu)化教育資源，中國進行了大規(guī)模的中小學布局調(diào)整，其重要措施是“撤點并?！保ǔ蜂N教學點，合并學校）。教育資源雖然集中了，但也間接導致了安全隱患?！俺伏c并?！贝呱恕靶＼嚒?，但與此相配套的校車管理制度卻沒能得到足夠的重視，校車運營過程中存在的這樣或那樣的問題又催生了“校車事故”。該事件引起多方主體的關(guān)注，外部民意表達自下而上對政府產(chǎn)生了巨大壓力，從而促使這一政策問題得以界定。案例分析：2、結(jié)合該案例，分析影響該社會問題進入政府議程的因素？

1）公眾個體

對于廣大民眾而言，主張政策制定完善的個人或群體會充分利用突發(fā)事件提供的機會，運作突發(fā)事件的影響，采取和平或激烈的方式表達愿望和需求。2）大眾媒體的作用，使得政府決策系統(tǒng)能夠及時了解和掌握社會信息。以網(wǎng)絡(luò)、電視為代表的大眾傳媒使得校車安全問題廣泛傳播，它制造的強大輿論壓力，促使政府決策系統(tǒng)接受來自公眾的愿望和要求。特別是以微博為代表的新型傳媒形式對校車事件報道傳播，暴露了現(xiàn)有政策缺陷，對政府政策應(yīng)對形成了壓力。

3）政治領(lǐng)袖在政治舞臺上，政治領(lǐng)袖作為決策系統(tǒng)的核心，其對政策議程的影響力往往來自制度的授權(quán)，常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議加速問題提上政府議程。針對多個地方出現(xiàn)的校車安全問題，在2011年11月27日第五次全國婦女兒童工作會上，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶強調(diào)，要預防和避免兒童各種意外傷害，特別要加強校園治安、消防安全和校車交通安全工作。溫家寶提到：“近來，一些地方連續(xù)出現(xiàn)令人痛心疾首的重大校車安