以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)說

以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)說新公共行政學(xué)說新公共行政理論評價啟迪生平簡介3生平簡介新公共行政評價啟迪生平簡介H·喬治·弗雷德里克森（H．GeorgeFrederickson）是美國當(dāng)代著名的公共行政學(xué)家。美國著名公共行政學(xué)術(shù)期刊《公共行政理論與實踐》的主編。弗雷德里克森弗雷德里克森新公共行政評價啟迪生平簡介△美國當(dāng)代著名的公共行政學(xué)家、西方新公共行政學(xué)派的領(lǐng)軍人物，堪薩斯大學(xué)埃德溫·斯滕尼公共行政專業(yè)特聘教授?！髟鴵?dān)任美國公共行政學(xué)會會長、東華盛頓大學(xué)校長、密蘇里大學(xué)公共與社區(qū)服務(wù)學(xué)院院長和印第安納大學(xué)公共與環(huán)境事務(wù)學(xué)院副院長△曾任教于雪城大學(xué)、南加州大學(xué)、北卡羅來納大學(xué)和馬里蘭大學(xué)?！魇敲绹残姓W(xué)術(shù)期刊《公共行政理論與實踐》的主編?！髦小缎鹿残姓?、《公共行政的精神》等多部享有盛譽的公共行政學(xué)專著?！?990年榮獲美國公共行政學(xué)會和全美公共行政與公共事務(wù)學(xué)院聯(lián)合會頒發(fā)的特別研究獎。△1992年榮獲美國公共行政學(xué)會頒發(fā)的德懷特·沃爾多獎。6新公共行政學(xué)產(chǎn)生背景新公共行政評價啟迪生平簡介

弗雷德里克森的新公共行政思想集中體現(xiàn)在《論新公共行政學(xué)》一文中。所謂“新公共行政學(xué)”是相對于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)（古典公共行政學(xué)）”而言的。在弗雷德里克森等人看來，傳統(tǒng)公共行政學(xué)是指自威爾遜、古德諾提出“政治、行政二分法”和馬克斯·韋伯提出科層制組織制度以來到“二戰(zhàn)”后60年代形成的一場新的公共行政運動之前的公共行政理論，而新公共行政學(xué)則是指20世紀(jì)60年代末70年代初產(chǎn)生的運用現(xiàn)象學(xué)方法、本土方法論、符號互動論以及解釋學(xué)和批判理論等新的研究方法并且強調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政學(xué)理論。產(chǎn)生背景新公共行政評價啟迪生平簡介

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答如下的兩個問題中的一個問題：一是我們?nèi)绾卧诳晒├玫馁Y源的條件下提供更多更好的服務(wù)（效率），或者二是我們?nèi)绾紊倩ㄥX而保持特定的服務(wù)水平（經(jīng)濟）。新公共行政學(xué)則增加了這樣一個問題：這種服務(wù)是否增加了社會公平?

這實際上意味著行政管理人員不是價值中立的，他們應(yīng)該擔(dān)負(fù)起對社會的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把出色的政府管理與社會公平作為一種新的公共行政的基本原則、應(yīng)履行的必要職責(zé)和應(yīng)遵循的社會準(zhǔn)則，而且社會公平這一社會準(zhǔn)則本身又賦予了新的公共行政以新的使命，即它有責(zé)任改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會公平的政策與影響實現(xiàn)社會公平目標(biāo)的政府行政管理體制。換言之，新公共行政學(xué)的使命是對影響與削弱社會公平、出色管理、經(jīng)濟的和有效率的各種因素和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革。概述新公共行政評價啟迪生平簡介新公共行政學(xué)也稱為新公共行政運動，是相對傳統(tǒng)公共行政學(xué)而言的，但是它也僅是在某些價值理念上與傳統(tǒng)公共行政學(xué)有所區(qū)別，并且也無法根本改變官僚制的管理體制。新公共行政是60年代末、70年代初一批青年行政學(xué)者對傳統(tǒng)行政學(xué)提出挑戰(zhàn)而形成的“新”理論。它強調(diào)公共行政學(xué)以公平與民主作為目的及理論基礎(chǔ)，主張政治與行政、事實與價值關(guān)聯(lián)；重視人性和行政倫理研究，倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。然而，由于“新公共行政學(xué)”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)“范式”。概述新公共行政評價啟迪生平簡介

新公共行政學(xué)力圖擯棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。

新公共行政認(rèn)為應(yīng)當(dāng)研究與動蕩不安時代，與公眾的日常生活和與公共行政管理者實踐相關(guān)的議題。它強調(diào)政治與行政的連續(xù)性，將道德價值概念注入行政過程，將社會公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟與效率目標(biāo)；強調(diào)政府公平，對公眾需要負(fù)責(zé)而不是對公共機構(gòu)負(fù)責(zé)，以及公共項目應(yīng)當(dāng)對決策和執(zhí)行負(fù)責(zé)。它強調(diào)公民參與、政策制定、相關(guān)控制、分權(quán)授權(quán)、組織發(fā)展、顧客至上和民主工作環(huán)境。

新公共行政所倡導(dǎo)的價值觀，如社會公平、代表制、回應(yīng)性、參與和社會責(zé)任等，推動了公共行政的發(fā)展，在某些方面它為新公共管理的產(chǎn)生做了理論準(zhǔn)備。

反思與批判新公共行政評價啟迪生平簡介

“效率”是一個既十分重要又頗具歧義的概念。19世紀(jì)末期，效率的特定意義只應(yīng)用于工程方面，自20世紀(jì)初起，效率便開始應(yīng)用于經(jīng)濟界和企業(yè)界。由于政府資源的有限而且人民的需求日益增長，效率觀念也逐漸地在公共行政的理論研究和實際工作中得到廣泛的應(yīng)用。然而，即使是在公共行政領(lǐng)域；人們對效率也有著不同的理解。如果將各種不同的意見加以歸納，對效率的解釋大致可以分為以下兩種基本類型：

1.機械性效率：是指可以用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出之比率，它強調(diào)的是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出。這種效率亦稱“技術(shù)效率”或“生產(chǎn)效率”。傳統(tǒng)公共行政理論的效率觀大致就屬于此類。

2.社會性效率：是指以社會價值觀念為目標(biāo)，規(guī)范地予以衡量的效率，也就是說，效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標(biāo)結(jié)合起來才有意義。新公共行政學(xué)的興起即代表著這類效率觀的發(fā)展。反思與批判新公共行政評價啟迪生平簡介

新公共行政學(xué)正是在不斷地對傳統(tǒng)公共行政的所謂“效率至上”原則進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”原則的反思和批評是從理論和實踐兩個方面進(jìn)行的。（1）從理論上來看，新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，而且還是對廣大民眾生活的各個方面都具有決定性影響的重要因素，它還擔(dān)負(fù)著廣泛的社會責(zé)任。（2）從實踐方面來看，新公共行政學(xué)認(rèn)為：首先，新公共行政的最重要的目的在于促進(jìn)人類幸福。其次，傳統(tǒng)公共行政的效率觀使得一些行政學(xué)研究者以機械性效率為標(biāo)準(zhǔn)來評估公共服務(wù)的績效，專注于成本收益分析，但這種做法在實踐中被證明是行不通的。最后，傳統(tǒng)公共行政過分迷信效率，造成長遠(yuǎn)性的缺乏效率并且已經(jīng)明顯地造成了很多問題。對社會公平價值觀的提倡新公共行政評價啟迪生平簡介

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)是把效率和經(jīng)濟作為公共行政的兩個基本原則的。所謂效率是指利用有限的資源提供更多更好的服務(wù)，而所謂經(jīng)濟則是指花費更少的資金保持和提高服務(wù)水平。在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)視野中，經(jīng)濟特別是效率無可置疑地是公共行政的出發(fā)點和終極目標(biāo)。新公共行政學(xué)提出了與此不同的看法。他們認(rèn)為，實現(xiàn)以較少的投入換取較大的產(chǎn)出即經(jīng)濟和效率目標(biāo)固然是公共行政的價值追求和目標(biāo)之一，但決不是其核心價值，更不是唯一的價值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。何為社會公平新公共行政評價啟迪生平簡介

弗雷德里克森在《新公共行政學(xué)》一書所指出的：社會公平強調(diào)政府提供服務(wù)的平等性；社會公平強調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù)；社會公平強調(diào)公共行政管理的變革；社會公平強調(diào)對公眾要求做出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的；社會公平還強調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其他學(xué)科的交叉以實現(xiàn)對解決相關(guān)問題的期待。在新公共行政學(xué)者看來，社會公平應(yīng)該具有極其豐富的內(nèi)涵，為此，他們直接從美國當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理學(xué)家約翰·羅爾斯的“作為公平的正義”思想體系中獲取堅實的理論依據(jù)。他們完全贊同羅爾斯關(guān)于公平的基本觀點，即公平的自由處于高于一切的地位，理想的“正義”社會應(yīng)擁有最大的公平自由，每一個社會成員都應(yīng)該享有公平的自由，包括言論、集會、結(jié)社的自由等。一個民主立憲政體的首要原則就是保證公平的政治自由。這里所說的公平，實際上不僅指法律的公平，而且指事實上的公平，結(jié)果的公平，為此就需要對最少受惠者予以必要的補償，以減少社會中的不公平。何為社會公平新公共行政評價啟迪生平簡介

新公共行政學(xué)認(rèn)為，民主行政、實現(xiàn)“社會公平”并不是空洞的倫理道德，亦不是烏托邦的夢幻，它完全可以通過行政改革得以實現(xiàn)。因此，新公共行政學(xué)派沒有停留于理論的思辨和各種假說之中，他們以推動政府行政改革為己任，努力尋求發(fā)展公共行政的良方，從而使新公共行政不僅是一種社會思潮，同時也逐漸成為一種社會運動。由此可見，新公共行政學(xué)者所理解和倡導(dǎo)的“社會公平”價值觀，旨在通過理論的應(yīng)用、制度的設(shè)計以及政策的執(zhí)行來促使人們都能夠心悅誠服地生活，從而達(dá)到美好的境界。因此，新公共行政學(xué)傾向于拋棄傳統(tǒng)的過于穩(wěn)定的官僚組織體制，尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)或官僚組織形式。這樣，分權(quán)、權(quán)力下放、項目、組織發(fā)展、責(zé)任擴大、沖突和顧客至上是新公共行政學(xué)分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)對于社會公平的承諾蘊涵著一種更強大的行政或執(zhí)行的政府，即漢密爾頓所說的“執(zhí)行機關(guān)的力量”，政府行政部門的政策制定力量日益被認(rèn)識。新公共行政管理不僅尋求有效地、經(jīng)濟地執(zhí)行立法授權(quán)，而且尋求影響和執(zhí)行那些更一般地影響人們生活質(zhì)量的政策。對行政二分法的反思新公共行政評價啟迪生平簡介對于這種建立在政治一行政二分法基礎(chǔ)之上的公共行政學(xué)科的發(fā)展?fàn)顩r，新公共行政學(xué)派極其不滿。他們指出，由于傳統(tǒng)行政學(xué)的政治一行政二分法觀念使行政學(xué)研究局限在一個非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，尤其把研究焦點放在行政機關(guān)預(yù)算、人事、組織以及大量其他的所謂“中性”問題上，相反卻很少重視與社會、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等問題的研究，致使公共行政游離于社會政治現(xiàn)實之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會問題、處理社會危機的需要。傳統(tǒng)的公共行政研究事實上承認(rèn)了現(xiàn)行體制的合理性，忽視了政治因素對管理過程的影響，將豐富多彩的行政管理活動簡單化。在新公共行政學(xué)看來，政治——行政二分法只是一種理論虛構(gòu)，而在現(xiàn)實的政治與行政的實踐中，當(dāng)代西方國家政治與行政相互滲透的事實證明，傳統(tǒng)的政治——行政二分法是行不通的，因為實際上國會、總統(tǒng)或其他政治機構(gòu)對于政策問題往往只是提供原則性目標(biāo)，而具體的政策方案則是由行政機構(gòu)及其行政人員制定并通過行政機關(guān)人力、物力、財力規(guī)劃而得以落實或?qū)嵤┑摹π姓址ǖ姆此夹鹿残姓u價啟迪生平簡介

新公共行政學(xué)主張，在民主社會中，對行政人員決策地位的認(rèn)識應(yīng)該采取積極的態(tài)度，這樣有助于提高行政機關(guān)及其行政人員的自覺意識，即除在執(zhí)行政策中盡職盡責(zé)外，還應(yīng)以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并且善于運用自由裁量權(quán)來發(fā)展公共政策，使政策能更有效地解決社會問題。因此，新公共行政學(xué)要求行政學(xué)的研究應(yīng)該跳出政治——行政二分法的狹窄視野，以更加開放的和廣闊的行政系統(tǒng)觀念來研究行政組織遇到的社會問題，不僅研究行政組織的內(nèi)部管理問題，而且要研究行政組織的外部管理問題。動態(tài)、開放組織觀新公共行政評價啟迪生平簡介

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)注重研究行政組織本身，特別是研究政府內(nèi)部的組織與管理，如預(yù)算、人事、編制等，而新公共行政學(xué)則把政府的內(nèi)部行政管理置于次要地位，它運用行政生態(tài)學(xué)的廣闊視角去認(rèn)識組織的運作和對行政現(xiàn)象的分解。他們認(rèn)為，公共行政組織中存在著分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程這四種基本的運作過程。

分配過程是指新的公共行政必須關(guān)心分配形式，必須依據(jù)從公共行政項目中獲得的效益來處理人的物質(zhì)的和服務(wù)的分配問題，成本—效用分析和成本—效益分析是其最常用的方法。公共行政組織內(nèi)部的權(quán)力、資金與利益的分配形式是組織理論的系統(tǒng)內(nèi)容，由此引發(fā)的分配過程的分析也必然和組織的決策方式聯(lián)系在一起。

整合過程是指通過權(quán)威層級來協(xié)調(diào)組織中成員的工作的過程，而其中每個成員都可以視為在該層級中扮演的角色，其各自的任務(wù)通過權(quán)威層級聯(lián)系在一起，整合的目的在于建構(gòu)一個有凝聚力的、能夠有效實現(xiàn)目標(biāo)的組織整體，并使其運行機制更加有利于各種行政任務(wù)的完成。動態(tài)、開放組織觀新公共行政評價啟迪生平簡介

邊際交換過程是指公共行政組織與其他相關(guān)組織及目標(biāo)群體之間建立共生關(guān)系的過程。與公共行政組織相關(guān)聯(lián)的組織有立法機構(gòu)、輔助參謀機構(gòu)、上級行政長官以及利益集團等。由于公共行政組織處于一種競爭的環(huán)境中，各級政府也有相互依存的關(guān)系，它們都需要上述那些關(guān)聯(lián)組織的支持。因此，邊際交換過程不僅要求由行政機構(gòu)與立法機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展共生關(guān)系，而且鼓勵在各級政府之間建立新型的關(guān)系，同時還要重視少數(shù)群體的參與，這樣有利于緩和和減少相關(guān)群體的社會沖突與挫折。

社會情感過程，實際上是一種社會情感訓(xùn)練的過程，它也可以被視為行政管理體制改革的一種基本工具，還可以被視為一種技術(shù)，例如敏感性訓(xùn)練以及組織開發(fā)方法等。社會情感訓(xùn)練能使行政人員降低對權(quán)威層級的依賴，能接受各種風(fēng)險的挑戰(zhàn)，也能對各方襲來的沖突采取寬容大度的態(tài)度以提高行政機構(gòu)整體適應(yīng)各種社會環(huán)境的能力。20評價評價新公共行政評價啟迪生平簡介新公共行政學(xué)的研究重心在公共行政學(xué)的“公共部分”，倡導(dǎo)公共服務(wù)的平等性、行政官員的政治回應(yīng)性、民主行政、社區(qū)自治等基本價值，強調(diào)將“社會公平”引入政府目的和運作機制之中，即“要推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治積極資源支持，處于劣勢境地的人們”。

盡管由于新公共行政學(xué)自身的一些原因，例如，缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)等。它沒有成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式，然而正是由于它對社會公平與正義的追求，對公共行政“公共性”的關(guān)注，公共行政學(xué)自此開始步入“自覺構(gòu)建公共性”的歷史階段。

新公共行政學(xué)的主要貢獻(xiàn)在于將社會公平提高到公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，增強了公務(wù)員的內(nèi)省倫理道德意識等。它擴大了公共行政學(xué)研究的視野，極大地豐富、發(fā)展了公共行政學(xué)。22啟迪

從當(dāng)代中國現(xiàn)狀來看,由于當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期,社會不公平、不公正現(xiàn)象在很多方面都存在著。首先,自改革開放以來,我國城鄉(xiāng)差距在逐步擴大。其次,我國地區(qū)發(fā)展差距也在逐年擴大?，F(xiàn)狀新公共行政評價啟迪生平簡介

從城鄉(xiāng)居民收入差距看,改革開放以來,城鄉(xiāng)居民家庭人均收入相對差距出現(xiàn)了“先縮小后擴大”的變化趨勢。

1978年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為316元,農(nóng)民人均純收入為133.6元,城鄉(xiāng)差距是2.36：1,1984年曾縮小到1.86：1，1985年后開始拉大,到1990年擴大為2.2：1,1995年擴大為2.72：1,2000年擴大為2.79：1,2001年擴大為2.9：1，2002年繼續(xù)擴大到3.11:1，2003年進(jìn)一步擴大到為3.23：1，2005年約達(dá)3.22：1。

如果再將城市居民享受帶有很大福利性成份的住房、醫(yī)療、教育、交通、以及公共服務(wù)等計算在內(nèi)，剔除農(nóng)民收入中不可計算的實物部分，以及用作生產(chǎn)資料的投入，我國城鄉(xiāng)居民實際收入差距更是十分巨大，約達(dá)5：1或6：1。據(jù)國際勞工組織發(fā)表的1995年36個國家的資料表明，城鄉(xiāng)人均收入比一般小于1.6，只有三個國家大于2，我國就是其中之一。城鄉(xiāng)差距新公共行政評價啟迪生平簡介

從財政稅收來看,農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?/3,但是政府用于農(nóng)村的財政支出僅占總支出的10%~15%,2000年農(nóng)村人口實際人均稅費比率為5%,而城鎮(zhèn)人口實際人均稅率為0.58%。從教育來看,目前我國城鄉(xiāng)居民教育水平差距比較明顯這反映在人口受教育程度上,2000年我國農(nóng)村1歲及以上人口平均受教育年限為