第二講西方公務(wù)員制度的歷史發(fā)展

第二節(jié)西方公務(wù)員制度的建立及發(fā)展一、英國公務(wù)員制度二、美國公務(wù)員制度三、日本公務(wù)員制度四、法國公務(wù)員制度五、德國公務(wù)員制度恩賜官職制西方歷史上的官員任用制度

政黨分贓制英國公務(wù)員制度的建立及發(fā)展政務(wù)官與事務(wù)官區(qū)分。1、17世紀(jì)末開始，1701年議會的《王位繼承法》。2、19世紀(jì)末開始，1805年，財政部設(shè)立了第一個常務(wù)次官。標(biāo)志

考試擇優(yōu)錄用制度的建立。1、1832年，通過選舉法；2、1833年，實(shí)行官職的考試補(bǔ)缺制度；3、1853年，《麥考萊調(diào)查報告》、《諾斯科特報告》；4、1855、1870樞密院令。諾斯科特——特里維廉改革第一里程碑公務(wù)員制度第一里程碑主要內(nèi)容：通過公開、競爭性的手段選擇任用政府管理官員1853英國公務(wù)員制度成熟標(biāo)志—富爾頓報告1968改革背景

由于社會政治文化換進(jìn)的變遷，英國文官制度日益凸現(xiàn)出其不適應(yīng)政府管理和社會治理的需求，表現(xiàn)出低效、僵化、官僚主義和文牘主義。

1964年哈羅德威爾遜出任英國首相后，授權(quán)蘇塞克斯大學(xué)副校長富爾頓成立富爾頓委員會，負(fù)責(zé)研究并制定計劃改革英國陳舊的文官制度，并在后來提交了著名的《富爾頓報告》。英國富爾頓委員會的改革報告4321掃除通才官僚制度及其后果

實(shí)行目標(biāo)管理

從社會吸收專門管理人才

允許大臣隨帶高級政治人員

英國公務(wù)員制度的第三個里程碑“雷納——伊布斯改革方案”主要內(nèi)容1縮小文官規(guī)模，消減文官經(jīng)費(fèi)2改革文官管理體制，撤銷全國獨(dú)立的文官部3設(shè)立執(zhí)行性人事機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)精簡瘦身4加強(qiáng)對高級文官的控制、突破文官政府中立的原則界限5限制文官工資增加的幅度。雷納——伊布斯改革方案布萊爾：“我已永久改變了英國”10年布萊爾政府改革公務(wù)員制度改革的重點(diǎn)是提高管理成本意識、壓縮規(guī)模和層次、改進(jìn)工作效率、實(shí)行分權(quán)及權(quán)力下放、關(guān)注“事務(wù)及產(chǎn)出和結(jié)果”等2002年實(shí)施《服務(wù)供給與價值》的改革項(xiàng)目，提出公務(wù)員制度改革的愿景：“在維護(hù)公務(wù)員制度核心價值的同時，改進(jìn)在當(dāng)今社會中的公共服務(wù)績效。開發(fā)由創(chuàng)造性和戰(zhàn)略性政策，使公務(wù)員制度有助于政府向公眾提供更好的服務(wù)；關(guān)注公眾的需求，以直接或伙伴關(guān)系的形式安排和提供服務(wù)；有效使用公共資金等”英國公務(wù)員制度改革的“核心價值觀”政治中立、公正、客觀、擇優(yōu)錄用、誠信二、美國公務(wù)員制度的建立及發(fā)展美國紳士治理政府時期政府主要從有名望、有地位、有學(xué)識的紳士階層中挑選有能力、品行好的人擔(dān)任政府官職。類似于中國古代察舉制和征辟制。又稱之為“個人徇私制”。沒有法律規(guī)定，沒有人事管理機(jī)構(gòu)，沒有監(jiān)督和控制。依靠行政長官的個人意志和關(guān)系親疏遠(yuǎn)近選任。容易出現(xiàn)識人不準(zhǔn)和任人唯親的情況。1776年-1828年競爭獲勝的政黨，將行政職位分配給本黨主要骨干。提高政黨成員工作動力，控制行政體系，鞏固政黨統(tǒng)治地位。起源于1801年，第二任總統(tǒng)約翰·亞當(dāng)斯，1829年第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜明確提出“官職應(yīng)該屬于選舉的勝利者”等口號，開始公開實(shí)行政黨分臟制。弊端：忽視真才實(shí)學(xué)，效率低下，貪污腐敗，政府的周期性震蕩。釀成重大政治流血事件。政黨分贓時期1929年-1883年1881年加菲爾德事件加菲爾德名言：“政黨分贓制”下的政客就像攔路搶劫的強(qiáng)盜，只不過政客掏出的不是手槍而是求職書。

美國第20任總統(tǒng)

二、美國公務(wù)員制度的建立及發(fā)展《彭德爾頓法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著美國公務(wù)員制度的建立1883主要內(nèi)容

1確立了公務(wù)員考試錄用制度2確立了公務(wù)員職務(wù)常任制度3規(guī)定公務(wù)員在政治上實(shí)行中立

4建立聯(lián)邦政府公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)—公務(wù)員委員會5

1883年——《彭德爾頓法》美國公務(wù)員制度的運(yùn)行機(jī)制的建立，標(biāo)志著美國公務(wù)員制度的豐富發(fā)展

1920年——《退休法》1923年——《職位分類法》1939年——《哈奇法案》1945年——《工資法條例》1949年——《職位分類法》1950年——《工作考績法》1958年——《培訓(xùn)法》1970年——《政府人員管理法》等職位分類以精密細(xì)微和繁瑣著稱于世的職位分類是美國公務(wù)員制度的一大特色

職位分類：1、按職位的性質(zhì)把各種職位分成若干類；2、在類之下再按職位的責(zé)任大小、工作繁簡，所需要教育程度、技術(shù)精細(xì)劃分為若干等級。美國公務(wù)員制度的特色例：與美國公務(wù)員制度改革卡特：1978公務(wù)員制度改革背景政府管理機(jī)構(gòu)的不斷膨脹公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性受到抑制政府管理程序冗繁復(fù)雜辦事拖拉，時間浪費(fèi)嚴(yán)重政府管理績效降低行政運(yùn)作成本在逐步提高卡特：19781建立高級行政職位9200余個2推行功績工資制，規(guī)定9條功績制原則，以報酬促進(jìn)效率3改革考核制度，強(qiáng)調(diào)全面具體考核，以考核成績決定人事任免獎懲《文官制度改革法》4改革文官機(jī)構(gòu)，撤銷文官委員會。由人事管理署與功績制保護(hù)委員會兩個新成立的機(jī)構(gòu)分權(quán)承擔(dān)管理公務(wù)員的職能1978美國公務(wù)員制度改革克林頓：1992-1999克林頓政府改革：1、將政府部門的一些機(jī)構(gòu)，成建制地轉(zhuǎn)移出政府，實(shí)行企業(yè)化管理。（如美國人事總署，將擁有700多人專門從事調(diào)查服務(wù)的調(diào)查隊(duì)，變成一個私人企業(yè)，而工作性質(zhì)并未改變。成效顯著。）2、鼓勵退休。對一些年齡較大，身體條件較差或工作業(yè)績平平的公務(wù)員，鼓勵他們提前退休。如工作滿30年，55歲就可以退休。美國對公務(wù)員退休年齡沒有明確規(guī)定，目前退休年齡為61歲。3、對相當(dāng)數(shù)量需要裁減的公務(wù)員，還采取一次性補(bǔ)貼的辦法。鼓勵其離開政府，重新就業(yè)。平均每人補(bǔ)助2.5萬美元；4、對裁減下來的公務(wù)員，政府為他們提供各種培訓(xùn)和咨詢服務(wù)，以使其盡快重新就業(yè)。裁減公務(wù)員克林頓政府改革：1993年克林頓政府制定精簡10萬聯(lián)邦雇員及消減25%白宮雇員的目標(biāo)，設(shè)立了全國經(jīng)濟(jì)顧問局以處理國內(nèi)問題；1994年國會通過《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》。要求聯(lián)邦政府在1999年前裁減272500人，并授權(quán)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，“買出”雇員，以鼓勵雇員離開聯(lián)邦政府；1995年克林頓政府提交《文官改革法》，但因議員與工會等眾多力量的竭力反對，被國會否決。裁減公務(wù)員任命官員的多樣化、民主化在任命政治官員時，他注重地域、種族和性別因素，少數(shù)族裔、女性政治任命官員的人數(shù)大大超出以前的歷史數(shù)據(jù)。在他的第一任期內(nèi)，任職的官員非裔美國人占14%，西班牙裔占6%、亞裔占3%，土著人占1%，少數(shù)族裔總共占了任命官員的25%，1993年他任命的官員中女性占了31.3%（246名任命者中有76人為女性），在第二任期的1997年，女性占28.9%（128名任命者中有31人為女性），克林頓政府任命女性官員的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出以往前幾屆民主黨政府?？肆诸D：1995年克林頓政府改革的主要內(nèi)容1、下放聯(lián)邦政府對文官管理的部分權(quán)力，簡化有關(guān)程序；2、在維持常任文官終身任職制度的同時增加一些任期較靈活的合同制文官，打破單一的終身制；3、文官評估以績效與工作狀況為主導(dǎo)，增強(qiáng)政府管理效率；4、簡化文官分類制度；5、減少政府機(jī)構(gòu)層級，各層級及公務(wù)員具有更多的自主性和權(quán)力；6、美國公務(wù)員的培訓(xùn)，聯(lián)邦高級官員主要在美國聯(lián)邦學(xué)院進(jìn)行。地方政府、州、市級官員的培訓(xùn)主要在哥倫比亞大學(xué)、畢克高級培訓(xùn)中心之類的地方進(jìn)行。對美國公務(wù)員制度的選拔賢能和功績制是美國公務(wù)員運(yùn)行機(jī)制的兩大特色評價

“美國文官制度在發(fā)現(xiàn)人才，使用人才方面是非常大膽的”、“不論資排輩，凡合格的人就使用”。懷特：鄧小平：三、日本公務(wù)員制度的建立及發(fā)展日本公務(wù)員制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)兩個時期1、明治維新至戰(zhàn)后初期的日本官僚文官制度2、戰(zhàn)后日本公務(wù)員制度建立與發(fā)展

初步形成1、派團(tuán)前往德國學(xué)習(xí)考察，重點(diǎn)考察德意志帝國的政治體制和官吏制度1868—1912

初步形成2、頒布各種法律法規(guī)1868—1912伊藤博文的改革伊藤博文：日本歷史上第一資產(chǎn)階級內(nèi)閣的首相，對日本公務(wù)員制度的形成起到了重要作用。其主要體現(xiàn)在：1885年，參照普魯士法及有關(guān)公務(wù)員法規(guī)，制定并頒布了日本歷史上第一個現(xiàn)代公職任用制度的法律《官吏綱要》。1《官吏綱要》的主要內(nèi)容1、所有官吏必須絕對忠實(shí)于國家與君主；2、革除官吏恩賜制，個人徇私制及徇私舞弊，任人為親陋習(xí)；3、規(guī)定錄用官員必須通過考試，再由考試委員全面考查考生的年齡、品行、健康及才能然后選用；4、強(qiáng)調(diào)辦事要講究效率。伊藤博文改革1887年頒布了《文官考試試補(bǔ)及見習(xí)規(guī)則》和《文官考試委員官制》。1、確定了選拔高級文官和普通文官的范圍；2、確定了考試錄用文官的制度；3、規(guī)定帝國大學(xué)畢業(yè)的法科及文科學(xué)生，其他大學(xué)法學(xué)文學(xué)博士學(xué)生可以免試錄用；4、規(guī)定了在帝國大學(xué)文科擔(dān)任三年以上教授者可以直接擔(dān)任高等文官，無需考試。2伊藤博文改革1893年，頒布了《文官任用令》、《文官考試規(guī)則》，使文官選拔任用制度進(jìn)一步完善。1899年，山縣有朋任首相，對《文官任用令》進(jìn)行了修改，同時頒布《文官資格保障令》及《文官懲戒令》?！段墓偃斡昧睢?、《文官資格保障令》和《文官懲戒令》被稱為“文官三令”。標(biāo)志著日本官僚文官制度的初步形成。3

完全形成階段1、1913年（大正天皇）日本樞密院頒布法律規(guī)定：◆內(nèi)閣首相能任命政府次官與參事官以上的高級官員，這些政府高級官員的任用均無須通過考試，但須與政黨內(nèi)閣共進(jìn)退，不得常任?！粢话愎賳T須經(jīng)考試后擇優(yōu)錄用，并且常任。上述法律規(guī)定標(biāo)志著政治任命的非常任政務(wù)官與通過考試擇優(yōu)錄用的常任事務(wù)官的分類制度的確立。1912—1945

完全形成階段2、1929年（裕仁天皇），先后頒布了一些公務(wù)員制度的法規(guī)；3、1929年規(guī)定公務(wù)員考試中的必考科目由6門減至4門，主要是法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政學(xué)；選考科目的范圍由4門增至20門，包括法學(xué)、哲學(xué)、邏輯學(xué)、政治學(xué)、政策學(xué)、歷史學(xué)、心理學(xué)等。特點(diǎn)：考試內(nèi)容由主要偏重于法學(xué)擴(kuò)展為注重多學(xué)科，考生的選擇性也有所提高。1912—1945

1文官具有封建臣屬身份2確立考任制3官員薪俸高低差別大

4機(jī)構(gòu)膨脹，冗員過多沒有統(tǒng)一的中央人事管理制度51868—1945日本官僚文官制度主要特點(diǎn)日本官吏親任官赦任官奏任官判任官例：關(guān)于官員的入職條件◆親任官：由天皇親自任命，其委任狀由天皇署名；◆赦任官：內(nèi)閣官長、省、廳、府縣官長，居一、二等級；◆奏任官，經(jīng)考試后由總理大臣任命；委任狀上蓋內(nèi)閣官印。奏任官為內(nèi)閣、省、廳、局、道、府縣的事務(wù)官、參事官，居三至九等級，奏任官以上屬于高等級；◆判任官：經(jīng)考試后由省大臣任命，判任官為各級政府機(jī)構(gòu)中的事務(wù)官、辦事員，居十至十三等級，屬于較低級官吏。除親任、赦任官員實(shí)行自由任用外，其余官員均需通過考試任用，奏任制官員須通過高等入仕考試，判任制官員須通過普通入仕考試?！八念悺?1946年《日本國憲法》21947年《國家公務(wù)員法》31948年《國家行政組織法》日本現(xiàn)代公務(wù)員制度建立41950年《關(guān)于國家公務(wù)員職階制的法律》1950年12月《地方公務(wù)員法》1945—1955《日本國憲法》的重要作用1、宣布“主權(quán)屬于國民”、規(guī)定了“天皇是日本的象征，是日本國民統(tǒng)一的象征，其地位由全體國民的意志來決定”。從而使日本政體從天皇專制走向議會民主制。2、規(guī)定了“一切公務(wù)員都要為全體國民服務(wù)而不是一部分服務(wù)”；“國民有權(quán)選舉和罷免公務(wù)員”。從根本上否定了“官吏是天皇的官吏”，否定了官吏的特權(quán)地位?！度毡緡鴳椃ā窞槿毡緫?zhàn)后公務(wù)員制度的法制化提供了根本上的保障。標(biāo)志：1946年頒布的《日本國憲法》和1947年頒布的《國家公務(wù)員法》，標(biāo)志著日本文官官僚制度正式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代公務(wù)員制度。至此，以美國為模式日本公務(wù)員制度的基本框架建立起來。90年代的日本工資制度的改革1、縮小公務(wù)員工資差別。國家公務(wù)員高于地方公務(wù)員的工資差額，由六七十年代的10.6%降至3.4%；2、公務(wù)員家屬津貼有所增加，其配偶如無工資收入，可獲每月9000日元撫養(yǎng)津貼，配偶以外的家庭成員，兩人以內(nèi)的各可獲得每人每月2700日元津貼，兩人以外的每人可獲得每月1000日元津貼?！按蟛课葜髁x的集體辦公制”在日本只有部長(局）可以有單獨(dú)一間辦公室以外，其余的人均在一個大的辦公室辦公。例1：“大部屋辦公”的優(yōu)勢：提高工作效率1、可以減少電話數(shù)量；2、不需要秘書把門；3、相互之間提醒，不需要使用令人生厭的條子和備忘錄；4、不需要傳遞文件的通信員；5、領(lǐng)導(dǎo)容易掌握工作人員的情緒；6、易于指導(dǎo)和控制部下；7、有利于領(lǐng)導(dǎo)者的自我約束。安倍晉三：女性閣僚例2：例：安倍與

2014年9月，安倍政府改組內(nèi)閣，共有18內(nèi)閣成員中，出現(xiàn)了5位女性議員?？胺Q“歷史之最”。1、內(nèi)閣總務(wù)大臣高市早苗2、擔(dān)當(dāng)大臣山口惠理子3、經(jīng)濟(jì)大臣小淵優(yōu)子4、法務(wù)大臣松島綠5、擔(dān)當(dāng)大臣有村治子女性閣僚的出現(xiàn)，使得安倍政府的支持率驟然從42%增加到47%?！芭蚤w僚”1、女性內(nèi)閣的出現(xiàn)，被外界認(rèn)為是安倍為了呼應(yīng)自己提出的以“女性參與社會”為口號的新經(jīng)濟(jì)政策的重要一步。2、將女性的社會活躍度視為經(jīng)濟(jì)支柱之一的安倍，說不定會被這幾棵親自樹立“柱子”絆倒。評價：安倍政府新內(nèi)閣成立才1個月有余，安倍政府就不得不面對兩位女閣僚因可能違反相關(guān)法律而被迫辭職的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣：小淵優(yōu)子法務(wù)大臣：松本綠“后院起火”

“天神下凡”現(xiàn)象“天神下凡”是指日本高級公務(wù)員從政府部門退休之后，由各政府部門安排到民間企業(yè)或法人團(tuán)體再就職并享受優(yōu)厚待遇的現(xiàn)象。例3：“天神下凡”現(xiàn)象的弊端1、很多職能部門的公務(wù)員為了自己以后的出路，給其管轄的企業(yè)以不正當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，企業(yè)也愿意投桃報李，樂意供養(yǎng)這些“下凡”的高官，利用他們的關(guān)系網(wǎng)取得利益，形成政企勾結(jié)。2、很多公務(wù)員為了以后有一個好的去處，在職期間為此鉆營，造成人浮于事，工作效率低下。3、政府各省廳都成立有許多下屬或外圍的公益法人和特殊法人，讓退職高官過渡兩年，之后再到與各部門有關(guān)系的民間企業(yè)任高職。退職高官過渡的這些單位的資金都來自國家撥款，這實(shí)際上是在用公款維持一個退職公務(wù)員團(tuán)體，造成國家財政浪費(fèi)以及機(jī)構(gòu)臃腫，這些都是滋生腐敗的根源?！叭瞬陪y行”人才銀行，指的是日本政府在2000年在總務(wù)省設(shè)立“人才銀行”，將各部門退職高官匯集在一起，實(shí)行統(tǒng)一化管理，統(tǒng)一向用人單位推薦，但收效甚微，從2000年到2007年，7年間由“人才銀行”安排“再就業(yè)的官員只有1人。而由各部門推薦的所占再就業(yè)公務(wù)員的43.7%。2007年日本政府向國會提交國家公務(wù)員修正法案，提出公務(wù)員離職后2年，不得為自己再就業(yè)的企業(yè)與原政府部門拉關(guān)系。無邊界現(xiàn)象“官員影響力”例：科技部主管社團(tuán)近半法人代表為領(lǐng)導(dǎo)干部2014年中央巡視組公布：科技部主管的30多個學(xué)會、協(xié)會、基金會中，一半左右的法人代表都是科技部在任或退位的領(lǐng)導(dǎo)干部，如中國技術(shù)市場協(xié)會，其名譽(yù)會長、會長等人都是科技部原部級領(lǐng)導(dǎo)，副會長中11個為各地科技系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，還有來自地方黨委或政府退休官員?！皟蓷刹俊焙鲜∏謇碓谏鐣M織兼職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部4332人；新疆排查出983人；山西清理兼職的處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部544人等等。1干部增收的“錢袋子”

2隱形腐敗的“灰圈子”3不當(dāng)利益的“輸送帶”4

違規(guī)斂財?shù)摹笆湛顧C(jī)”危害性：四、法國公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展

與美國相比，法國公務(wù)員制度的建立經(jīng)歷了一個漫長而曲折的過程。

1.法國大革命前法國在大革命以前是西歐最強(qiáng)大的封建中央集權(quán)國家，國王集大權(quán)于一身，推行與中國封建制度極其相似的君主專制，即“恩賜官職制”。買官賣官、貪污腐敗橫行。

2.法國大革命期間1789年7月14日，在資產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下，法國巴黎人民起義，攻占巴士底獄，大革命爆發(fā)。在資產(chǎn)階級啟蒙主義思想的影響下，自由、平等原則成為政府公職任用制度的基本原則。政府公職人員一般由選民直接或間接選舉產(chǎn)生，與此同時，仍有一些公職人員由執(zhí)政黨直接任命。1791年《憲法》宣告：任何官職自此以后不得買賣或世襲。破除了恩賜官職制。四、法國公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展

3.法蘭西第一帝國時期

1799年11月，拿破侖波拿巴奪取政權(quán)，于1804年稱帝，建立第一帝國。取消了地方自治和選舉制，實(shí)行官吏任命制。建立行政官吏等級制度，實(shí)行嚴(yán)格的紀(jì)律并頒布了一些公務(wù)員薪酬、培訓(xùn)等方面的規(guī)章制度。公務(wù)員制度的雛形基本形成，但帶有鮮明的軍事色彩。四、法國公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展

4.從19世紀(jì)初到20世紀(jì)的前半期由于法國政局意志動蕩，封建復(fù)辟與資產(chǎn)階級的反復(fù)辟斗爭非常激烈，官吏任用形成了“恩賜制”和“分肥制”的交替，從而使官場營私舞弊和任人唯親。在二戰(zhàn)前，法國始終沒有形成一部統(tǒng)一的公務(wù)員法，但基本建立起一整套公務(wù)員制度。四、法國公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展

5.二戰(zhàn)結(jié)束后，戴高樂總統(tǒng)建立法國現(xiàn)代公務(wù)員制度。（一）制定公務(wù)員管理的相關(guān)法律