第九章行政法治

行政管理學(xué)主講:方美玲第九章行政法治第一節(jié)行政法治概述

一、行政法治的涵義行政法治是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須依據(jù)法律獲取與行使的一種公共行政原則和社會控制方式。這一概念具體包括以下涵義：1．制定良好的行政法律包括行政實體法和行政程序法。黨的十五大報告指出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利?！边@就要求首先必須要制定行政法律，而且為了使公民權(quán)利得到切實保障，所制定的行政法律還必須是良好的法律。因此，制定良好的法律是整個行政法制的基礎(chǔ)。2．依法行政制定出來良好的法律還必須要貫徹落實。而依法行政就是將良好的行政法律在行政活動中貫徹落實的過程，它意味著行政活動嚴(yán)格按照法律規(guī)定展開，行政權(quán)力范圍和行政權(quán)力行使的程序都必須以法律為依據(jù)。3．違法行政必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任漢密爾頓曾經(jīng)指出，對于法律觀念來說，主要是必須附有制裁手段；換言之，不守法要處以懲罰或刑罰。如果不守法而不受處罰，貌似法律的決議或命令事實上只不過是勸告或建議而已?？梢?，法律必須附有制裁手段才是有效的。對于那些違法行政行為，必須讓其依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二、行政法治的基本原則

1．行政合法性原則行政合法性原則是指行政活動的各個方面、各個階段都必須符合法律規(guī)范的規(guī)定。合法行政不僅要符合法律關(guān)于實體的規(guī)定，還要符合法律關(guān)于程序的規(guī)定。行政合法性原則是行政法治的根本與核心。“法”不是狹義上的法律，包括憲法、法律，還包括法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的規(guī)定。（1）行政主體合法行政主體是能以自己的名義實施國家行政管理活動，并對其實施的行政管理行為負(fù)責(zé)的組織。首先，行政主體的設(shè)定要合法，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置要由法律規(guī)定。其次，行政主體的職權(quán)法定。一般行政主體合法擁有行政職權(quán)的途徑：一是由憲法、法律和法規(guī)設(shè)定；二是由相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定授予。（2）行政行為合法行政行為合法指行政機(jī)關(guān)的管理活動要符合法律的規(guī)定。即行政機(jī)關(guān)的作為和不作為都要有合法的依據(jù)。行政行為實施必須依據(jù)法定的實體內(nèi)容，在法律允許的限度內(nèi)，受法律的規(guī)范和調(diào)整，否則不具有合法性。（3）行政程序合法行政主體不僅要依實體法，還要依照法定程序?qū)嵤┬姓袨?。行政行為程序合法主要是針對行政?quán)力的擴(kuò)張而對行政權(quán)力進(jìn)行必要的監(jiān)督和控制。追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任不僅要追究其違反實體法的責(zé)任，還要追究其違反程序法的責(zé)任。(我國行政程序立法相對滯后)2．行政合理性原則行政合理性原則是指行政行為要適當(dāng)、公平、合乎人類社會的理性要求。法律不可能對包羅萬象的公共事務(wù)做出疏而不漏的規(guī)范，在法律調(diào)整不到或不明確的地方，就為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的自由裁量行為提供了空間，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)在法律的限度內(nèi)可以對行為的范圍、方式、程度做出選擇。由于行政機(jī)關(guān)具有了選擇的權(quán)力，這種權(quán)力就有可能被濫用，而造成對公民權(quán)利和自由的侵害，因此行政行為除了要符合合法性要求外，還要符合合理性要求。合理性指自由裁量權(quán)的行使主觀上要符合公平、正義、維護(hù)社會公益的要求，客觀上要符合客觀規(guī)律，合乎立法目的，平等適用法律規(guī)范，不偏不倚。合理性原則限制了行政機(jī)關(guān)在自由裁量名義下對權(quán)力的褻瀆，成為現(xiàn)代行政法治的基本精神。3．行政權(quán)力制約原則現(xiàn)代政府不但是有限政府，還是責(zé)任政府，違法必究其實也是合法性原則的延伸或者說法制原則的必然要求。這項原則主要包括以下內(nèi)容：(1)制度制約建立完善的違法行政法律責(zé)任制度，違法的行政行為不但無效，而且行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)糾正的責(zé)任，對行政違法侵權(quán)，國家還要承擔(dān)賠償責(zé)任，對公務(wù)員的失職行為，也要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。(2)權(quán)力的相互制約解決權(quán)力與權(quán)力間的爭議，必須由中立的司法機(jī)關(guān)來進(jìn)行，對行政權(quán)的合法與否，除了已有的權(quán)力機(jī)關(guān)、上級機(jī)關(guān)和專門行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與審查外，更要建立和完善司法審查制度。(3)權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督建立完善的行政救濟(jì)制度，保障行政管理相對人的合法權(quán)益，使其在受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時，能得到有效的救濟(jì)。三、行政法治的意義1．行政法治是依法治國的關(guān)鍵依法治國就是指我們要依據(jù)憲法和法律來治理國家。依法治國的“國”，是指國家機(jī)器，包括立法、行政、司法和軍事等國家機(jī)關(guān)。其中，政府是法律主要的執(zhí)行機(jī)關(guān)，所涉及的范圍最廣，與人民群眾生活、工作聯(lián)系最密切，如果行政機(jī)關(guān)不能夠依法行政，不僅會侵犯廣大人民群眾的合法權(quán)益，而且也無法要求群眾去遵紀(jì)守法。因此，依法治國的關(guān)鍵是依法行政。2．行政法治是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求市場經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì)，也是一種權(quán)利經(jīng)濟(jì)，要求有完善的法律制度。市場主體都必須在遵守一定游戲規(guī)則的下展開自由經(jīng)濟(jì)活動。行政主體作為游戲規(guī)則重要制定者和維護(hù)者，首先要自己遵守游戲規(guī)則，依法辦事。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，對行政主體依法行政的要求就越高。反過來，依法行政搞得越好，越能促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善和發(fā)展。3．行政法治是促進(jìn)政府管理民主化、科學(xué)化的有力手段和重要保障行政管理必須借助完備的法制來維持和鞏固各種管理制度、管理權(quán)威和管理效能。行政管理法制化是達(dá)到行政管理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，它既是實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的重要手段，又是實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。4．行政法治是深化行政改革有效方法行政改革是當(dāng)代各國政府面臨的共同任務(wù)。行政改革與行政法治有密切關(guān)系。在行政改革中形成的新思想、新做法最終要依靠不斷建立健全法律法規(guī)來穩(wěn)定和鞏固。在現(xiàn)代民主憲政、法治國家，法的本質(zhì)精神和最主要功能是用以約束和規(guī)范政府權(quán)力，從源頭上、機(jī)制上、制度上治理腐敗，防止政府權(quán)力的膨脹或濫用，從而建設(shè)廉政、勤政、務(wù)實、高效政府。(現(xiàn)狀)

第二節(jié)行政立法

一、行政立法的涵義和原則

（一）行政立法的涵義行政立法是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序，制定、頒布有關(guān)行政管理方面具有法律效力的規(guī)范性文件的活動。其具體涵義可以從以下幾個方面來認(rèn)識：（1）行政立法的主體是有立法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)目前，我國有權(quán)立法的行政主體有：國務(wù)院，國務(wù)院各部、委、辦，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市，以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市、特區(qū)市人民政府。目前，我國有權(quán)立法的行政主體有49個。其中省會城市27個、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市4個、國務(wù)院批準(zhǔn)的其它城市有18個。國務(wù)院先后4次批準(zhǔn)19個“較大的市”（其中重慶1997年3月升格為直轄市）：1984年10月：唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶；1988年3月：寧波市；1992年7月批準(zhǔn)淄博、邯鄲、本溪市；1993年4月：蘇州、徐州市。經(jīng)濟(jì)特區(qū)（4個）：深圳、珠海、汕頭、廈門，海南省為特區(qū)，立法權(quán)另有規(guī)定。（2）行政立法是依法進(jìn)行的行為依法行政是社會主義國家依法治國方略的基本要求，行政立法作為行政法治的基本環(huán)節(jié)，其本身也應(yīng)依法進(jìn)行。即行政機(jī)關(guān)制定的行政法律規(guī)范必須有法律依據(jù)，必須與憲法、基本法律和其他法律相一致；必須在法定的權(quán)限內(nèi)，即行政機(jī)關(guān)必須獲得相應(yīng)的授權(quán)；必須遵守法定的立法程序，等等。（3）行政立法調(diào)整的對象是國家行政管理活動中所發(fā)生的各種社會關(guān)系具體包括兩方面：一是執(zhí)行法律，即對憲法和法律以及上級行政法律文件的具體展開和運(yùn)用；二是授權(quán)立法，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，對有關(guān)法律內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和完善。（4）行政立法的表現(xiàn)形式為行政法規(guī)和行政規(guī)章行政立法的名稱通常用條例、規(guī)定、辦法、實施細(xì)則等，而不能使用“法”。（5）行政立法行為是抽象行政行為行政立法活動實質(zhì)是國家行政機(jī)關(guān)的一種行政管理活動，但又有別于一般的具體行政行為。（二）行政立法的原則1．依法立法原則依法立法原則要求做到立法有據(jù)、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法、形式合法。（1）立法有據(jù)一是只有法律規(guī)定有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能制定行政法規(guī)和行政規(guī)章。二是國務(wù)院制定行政法規(guī)必須要有憲法和法律的有關(guān)規(guī)定作為立法依據(jù)。三是國務(wù)院所屬各部、委、辦，省人民政府，省人民政府所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市政府發(fā)布行政規(guī)章，必須以現(xiàn)行法律、法規(guī)為依據(jù)，不得直接以憲法的有關(guān)規(guī)定做出發(fā)布行政規(guī)章的依據(jù)。（2）權(quán)限合法有行政立法權(quán)的行政主體必須按照法律規(guī)定的權(quán)限，在本地區(qū)、本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定行政法規(guī)和規(guī)章。如必須超越，需通過同級權(quán)力機(jī)關(guān)或上級機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)，否則無權(quán)就自己管轄外的事務(wù)進(jìn)行立法。（3）內(nèi)容合法行政立法的內(nèi)容必須符合憲法和法律的規(guī)定。下一級所制定的法律規(guī)范不得與上一級的法律規(guī)范相抵觸，即國務(wù)院所制定的行政法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸，地方行政主體和部門行政機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)和規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)、上級機(jī)關(guān)的決定、命令相抵觸。（4）程序合法不論是行政法規(guī)還是行政規(guī)章，其制定、通過和發(fā)布都必須經(jīng)過合法的程序。這也是世界各國立法的共同準(zhǔn)則。目前，我國已制定了《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，在行政立法中必須嚴(yán)格遵守，以確保行政立法的科學(xué)化、規(guī)范化。

（5）形式合法即行政立法必須遵守法定的形式、格式。按照法律、法規(guī)的規(guī)定，國務(wù)院的行政立法稱行政法規(guī)，其表現(xiàn)形式是“條例”、“規(guī)定”、“辦法”，其中“條例”為國務(wù)院立法專用，其他國家機(jī)關(guān)或部門不得使用。國務(wù)院各部門及地方人民政府的行政立法只能稱行政規(guī)章。2．堅持從實際出發(fā)的原則制定行政法規(guī)、規(guī)章必須尊重客觀實際，根據(jù)國家政權(quán)建設(shè)和法制建設(shè)的要求，既要積極，又要慎重；既要考慮可能性，又要考慮可行性；恰如其分地掌握立法時機(jī)，條件成熟的，應(yīng)及時制定；未成熟的不能急于求成、片面追求“完備化”。所以，一切從實際出發(fā)，調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗，是制定適合中國國情、具有中國特色的社會主義行政管理法規(guī)的關(guān)鍵。3．堅持原則性與靈活性相結(jié)合的原則

原則性是立法工作的本質(zhì)規(guī)定性，是法律的基本目的和要求。它是維護(hù)法律性質(zhì)，堅持社會主義立法方向，實現(xiàn)法制統(tǒng)一性的基礎(chǔ)。制定社會主義法律，有兩個基本原則，即民主原則和社會主義原則，行政立法也必須遵循，以免迷失社會主義方向。靈活性是指在原則允許的限度內(nèi)，根據(jù)具體情況，對某些問題作靈活規(guī)定。社會主義法律的靈活性包括兩個方面：首先，在制定法律時，對某一項原則，要考慮到實現(xiàn)時間上的步驟性和方式方法上的多樣性。其次，要考慮到社會主義法制的統(tǒng)一性和各地方、部門的實際情況。即既要保證中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮各地方、部門的積極性和主動性。充分注意靈活性。4．堅持穩(wěn)定性與適應(yīng)性統(tǒng)一的原則

法的穩(wěn)定性是指一個法律文件一經(jīng)制定生效，就不能輕率改變。法律作為評判人們行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)，是明確的、肯定的，應(yīng)當(dāng)適用于一段較長的時期，不能朝令夕改。行政管理法規(guī)也應(yīng)如此。法的適應(yīng)性就是要根據(jù)客觀發(fā)展的需要，從立法上對法律做及時的制定、修改或廢止，以適應(yīng)其調(diào)整的社會關(guān)系的變化。

5．堅持計劃性與科學(xué)性相結(jié)合的原則

行政立法堅持計劃性與科學(xué)性的相結(jié)合，集中體現(xiàn)在立法規(guī)劃的制定上。(1)立法規(guī)劃期限的確定，盡可能與國家的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃相一致。(2)行政立法既要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，又要有近期計劃。二、行政立法的內(nèi)容行政立法的內(nèi)容是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并依照法定程序制定和發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容。通常是有關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)的具體管理問題。主要涉及行政權(quán)利義務(wù)，也涉及民事權(quán)利義務(wù)。（一）行政法規(guī)的內(nèi)容行政法規(guī)是指國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，依法定程序制定的具有普遍性法律約束力的規(guī)范性文件。行政法規(guī)是行政立法的表現(xiàn)形式之一。屬于行政法規(guī)規(guī)定的事項構(gòu)成了行政法規(guī)的內(nèi)容，具體而言包括以下方面：1．為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項

由于有些事項在法律中只作了原則規(guī)定，為了直接執(zhí)行法律，需要對法律的具體實施作出規(guī)定，如《中華人民共和國學(xué)位條例實施辦法》就是為了《中華人民共和國學(xué)位條例》的執(zhí)行而制定的。2．國務(wù)院的職權(quán)立法事項

憲法第89條規(guī)定了國務(wù)院行政管理職權(quán)的立法事項：1.規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)；2.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作；3.編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和國家預(yù)算；4.領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；5.領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；6.領(lǐng)導(dǎo)管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；等共有15項。3．對本應(yīng)由法律規(guī)定的事項依專門授權(quán)制定的行政法規(guī)

根據(jù)《立法法》第56條第3款的規(guī)定，應(yīng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定可先制定行政法規(guī)；經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院再及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。（二）行政規(guī)章的內(nèi)容行政規(guī)章是指特定的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律和法規(guī)，依法定權(quán)限和程序制定的、具有普遍法律約束力的規(guī)范性文件的總稱。行政規(guī)章通常又簡稱為“規(guī)章”，是行政立法的另一種表現(xiàn)形式。屬于行政規(guī)章規(guī)定的事項構(gòu)成了行政規(guī)章的內(nèi)容。行政規(guī)章的內(nèi)容只限于一定的范圍。分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章兩類。部門規(guī)章是國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章，必須在本部門的權(quán)限內(nèi)，對其主管的具體業(yè)務(wù)或其他行政事務(wù)作出規(guī)定。如果涉及其他部門的職權(quán)，必須與有關(guān)部門協(xié)商，取得一致意見，并與有關(guān)部門共同發(fā)布。地方政府規(guī)章是有關(guān)地方人民政府制定的行政規(guī)章，必須在本地區(qū)的權(quán)限內(nèi)，就本轄區(qū)內(nèi)的各項行政事務(wù)作出規(guī)定。1．部門規(guī)章的內(nèi)容第一，法律或國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令規(guī)定由有關(guān)部門作出規(guī)定的事項；第二，為執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；第三，屬于各部委本系統(tǒng)自身建設(shè)的事項；第四，有關(guān)各部委本系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等事項。2．地方政府規(guī)章的內(nèi)容1.法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)規(guī)定由地方政府作出規(guī)定的事項；2.省級權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)本級人民政府或下級人民政府制定規(guī)章的事項；3.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；4.屬于本級政府及下級行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的事項;5.屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項等。三、行政立法的程序行政立法程序是指國家行政機(jī)關(guān)依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循的步驟、方式和順序。具體指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)和規(guī)章的活動程序。根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，行政立法的一般程序是：立項、起草、審查、決定、公布和備案。1．立項國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)于每年年初向國務(wù)院報請立項。國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定部門規(guī)章，應(yīng)當(dāng)向該部門報請立項。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)向省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府報請立項。2．起草起草是指對列入立法工作計劃的需要制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章，由相應(yīng)的政府主管部門分別草擬法案。3．審查審查是指行政法規(guī)、規(guī)章草案擬訂之后，送交政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議、核查的制度。承擔(dān)行政法規(guī)、行政規(guī)章審查職能的是政府法制機(jī)構(gòu)。4．決定決定是指行政法規(guī)、規(guī)章起草、審查完畢后，交由主管機(jī)關(guān)的正式會議決定的制度。行政法規(guī)由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)審查后，應(yīng)與行政法規(guī)草案一并由國務(wù)院常務(wù)會議或國務(wù)院全體會議決定是否通過。部門規(guī)章應(yīng)經(jīng)部務(wù)會議或委員會會議決定。地方規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)地方政府常務(wù)會議或全體會議決定。5．公布和備案公布是指行政法規(guī)和規(guī)章在通過上述程序后公開發(fā)布。凡是未經(jīng)公布的行政法規(guī)和規(guī)章都不能認(rèn)為已經(jīng)生效，行政法規(guī)、行政規(guī)章必須上報法定的機(jī)關(guān)，使其知曉，并在必要時備查。第三節(jié)行政執(zhí)法

一、行政執(zhí)法的涵義與特征

（一）行政執(zhí)法的涵義廣義的行政執(zhí)法，除了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章等行政立法行為外，其他幾乎所有的行政管理活動，包括制定規(guī)章以下的規(guī)范性文件都屬于行政執(zhí)法行為。本節(jié)的行政執(zhí)法取狹義，是指國家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章或履行國際條約時所采取的具體辦法和步驟，是為了保證行政法規(guī)的有效執(zhí)行，面對特定的人和特定的事件所作的具體行政行為。包括以下幾層涵義：1．行政執(zhí)法是執(zhí)法的一種執(zhí)法是執(zhí)行者將法律規(guī)范適用于現(xiàn)實社會關(guān)系的活動，行政執(zhí)法是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、法律特別授權(quán)的組織執(zhí)行法律、法規(guī)的活動。不同于人民法院和人民檢察院對法律的適用。2．行政執(zhí)法是行政行為的一種行政行為是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行公務(wù)、實施行政管理活動的總稱。包括決策行為、指揮行為、執(zhí)法行為和監(jiān)督行為等。行政執(zhí)法權(quán)是國家行政權(quán)的一部分，是基于特定的行政管理權(quán)的單方面意思表示。3．行政執(zhí)法屬于具體行政行為范疇

行政機(jī)關(guān)的行政行為依其適用對象是否確定、能否反復(fù)適用、是不是一種行為規(guī)范或者是不是對未來的普遍要求或指引，可分為抽象行政行為和具體行政行為。具體行政行為是行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中，依法對特定的行政管理相對人就特定的具體事件所實施的，影響其權(quán)利義務(wù)的行為，是對具體事件的處理，不具有普遍適用性和向后的拘束力。抽象行政行為是制定行為規(guī)范，或發(fā)布一項具有普遍約束力的行政命令，指引、指導(dǎo)管理相對人行為的抽象規(guī)范。行政執(zhí)法是將包括抽象行政行為的法律規(guī)范適用于特定的人或事件，直接影響相對人的權(quán)利和義務(wù)的一種經(jīng)常性活動。根據(jù)具體行政行為的功能與作用不同，分為行政命令、行政許可、行政減免、行政征收、行政征用、行政批準(zhǔn)、行政登記、行政授予、行政獎勵、行政檢查、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政處分等。（二）行政執(zhí)法的特征

1．行政執(zhí)法的主體是各級國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，國家行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法行為是非本人的行為，其行為是依法行使行政管理職能的行為。2．行政執(zhí)法行為的結(jié)果直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)。3．行政執(zhí)法行為的做出是在不爭取公民、法人和其他組織的同意的前提下進(jìn)行的，具有主動性。二、行政強(qiáng)制

（一）行政強(qiáng)制的含義行政強(qiáng)制是指有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)為了保障行政管理的順利進(jìn)行，強(qiáng)制不履行行政法義務(wù)的行政相對方個人、組織履行義務(wù)，或者出于維護(hù)社會秩序或保護(hù)公民人身健康、安全的需要，而對作為行政相對方個人的人身、財產(chǎn)或作為行政相對方組織的財產(chǎn)采取的直接或間接的強(qiáng)制措施。（二）行政強(qiáng)制的類型1．預(yù)防、制止性強(qiáng)制措施預(yù)防、制止性強(qiáng)制措施是指行政主體為了維護(hù)社會秩序，保障社會安全，保護(hù)公民的人身、財產(chǎn)權(quán)免受侵害，采取一定的強(qiáng)制措施，對某種可能或正在發(fā)生的違法行為或危害社會及公民個人安全的行為予以預(yù)防或制止。預(yù)防、制止性強(qiáng)制措施主要有下述形式：（1）強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、盤問根據(jù)《警察法》規(guī)定，警察對嚴(yán)重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強(qiáng)制帶離現(xiàn)場，依法予以拘留或采取法律規(guī)定的其他措施。對有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查；經(jīng)盤問、檢查，發(fā)現(xiàn)其有法律規(guī)定的某種情形的，則將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可對其繼續(xù)盤問。(2)約束、扣留約束是行政主體對具有某種可能危害社會、他人或本人安全的行為或情形的個人的人身自由進(jìn)行短時間限制，以保障社會和其他個人的安全。（醉酒的人）扣留指行政主體為及時制止或查明某種違法行為而依法扣留嫌疑人、有關(guān)物品或證件。如海關(guān)扣留走私嫌疑人和走私貨物等。(3)使用警械、武器根據(jù)《警察法》規(guī)定，警察為制止嚴(yán)重違法犯罪活動的需要，依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用警械(如警棍、警笛、手銬、警繩等)。如遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或其他暴力行為的緊急情況，還可依照國家有關(guān)規(guī)定使用武器。(4)強(qiáng)制檢疫，強(qiáng)制治療強(qiáng)制檢疫是指衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對可能患有某種惡性傳染疾病的嫌疑人或可能帶有某種病菌、病毒的人進(jìn)行強(qiáng)制性疾病檢疫，以防止其給社會帶來危害。強(qiáng)制治療指衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對患有某種惡性傳染疾病的人采取的強(qiáng)制隔離治療措施。2．執(zhí)行性強(qiáng)制措施執(zhí)行性強(qiáng)制措施是指行政主體為了保證法律、法規(guī)等規(guī)范性文件，以及行政主體本身依法作出的行政決定所確定的行政相對方的義務(wù)的實現(xiàn)，采取一定的強(qiáng)制措施，迫使違法和拒絕履行相應(yīng)義務(wù)的行政相對方履行義務(wù)，或通過其他法定方式使相應(yīng)義務(wù)得以實現(xiàn)。(1)直接強(qiáng)制執(zhí)行措施主要形式有第一，查封第二，扣押第三，凍結(jié)第四，劃撥第五；扣繳第六；抵繳第七，強(qiáng)制收購第八，限價出售(2)間接強(qiáng)制執(zhí)行措施主要有兩種第一，執(zhí)行罰，即行政主體對拒不履行行政法義務(wù)的相對方科處一定數(shù)額的金錢給付義務(wù)，促使其履行，相對方在被科處金錢給付義務(wù)后如再不履行，可再次科處，直至其履行；第二，代執(zhí)行，即行政主體雇人代不履行行政法上義務(wù)的相對方履行其義務(wù)而強(qiáng)制義務(wù)人繳付勞務(wù)費用的強(qiáng)制執(zhí)行方法。三、行政處罰（一）行政處罰的涵義行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理法規(guī)，但尚不夠刑事處分的人所作出的懲罰或制裁。行政處罰是由行政主管機(jī)關(guān)采取的行政執(zhí)法行為，僅限于違法情節(jié)較輕的，因而行政處罰不同于刑罰。行政機(jī)關(guān)擁有行政處罰權(quán)力的根本目的，在于通過行政處罰形成社會公共秩序。行政處罰不同于行政處分，行政處分是行政機(jī)關(guān)在其內(nèi)部對違法失職的行政人員所采取的懲戒措施。（二）行政處罰的類型

1．限制或剝奪權(quán)利的處罰對人身自由權(quán)的限制（行政拘留、勞動教養(yǎng)），這是一種比較嚴(yán)厲的處罰，法律規(guī)定有較為嚴(yán)格的實施條件和適用范圍；剝奪財產(chǎn)權(quán)的處罰（沒收），它可能是當(dāng)事人的非法所得，也可能是當(dāng)事人用于非法活動的財物；限制或剝奪行為權(quán)的處罰（吊銷執(zhí)照），它可能為臨時性的，也可能是永久性的。2．科以義務(wù)的處罰科以義務(wù)的處罰是要求當(dāng)事人采取某種行為或承擔(dān)某種義務(wù)，以此作為處罰措施。如罰款即是當(dāng)事人為其違法行為付出的某種代價，以此作為對當(dāng)事人的懲戒。3．影響聲譽(yù)的處罰影響聲譽(yù)的處罰有警告、通報批評等。這類懲罰將影響當(dāng)事人的聲望或名譽(yù)，從而產(chǎn)生精神壓力，起到懲戒作用。（三）行政處罰的形式行政處罰的形式(又稱為罰則)最重要的有:警告(適用于情節(jié)輕微或未構(gòu)成實際危害的違法行為)，罰款(是行政處罰中最為普遍的罰則），拘留(短期內(nèi)剝奪人身自由，只能由公安機(jī)關(guān)實施，行政拘留不同于刑事拘留，是一種處罰形式)，沒收，停止?fàn)I業(yè)，扣留或吊銷執(zhí)照或許可證，勞動教養(yǎng)(一種強(qiáng)制性教育改造措施，是最重的行政處罰，由民政、公安部門報經(jīng)省級或地級市的勞教管理委員會審查批準(zhǔn))。（四）行政處罰的程序

行政處罰必須遵循規(guī)定的程序，以保證處罰的合法性和有效性，維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)?shù)臋?quán)益。行政處罰的一般程序為：傳喚當(dāng)事人，進(jìn)行詢問，調(diào)查取證，做出裁決。在程序執(zhí)行中必須注意順序和時限問題，前者指程序順序不能省略顛倒，后者指程序?qū)嵤┻^程有規(guī)定的時限。對行政處罰決定不服，可申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。第四節(jié)行政救濟(jì)一、行政救濟(jì)的涵義與作用

（一）行政救濟(jì)的涵義

行政救濟(jì)是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為造成自己合法權(quán)益的損害，請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度的總稱。包括對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，以及對于因行政行為而遭受的財產(chǎn)損失給予彌補(bǔ)等多項內(nèi)容。行政救濟(jì)分為簡易的或非正式的行政救濟(jì)和依正式程序進(jìn)行的行政救濟(jì)。（二）行政救濟(jì)的作用1．保障公民或組織的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)侵害

行政權(quán)力實際上是一種強(qiáng)制他人服從的力量，行政機(jī)關(guān)及其人員如果違法或不當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)，就有可能侵害到公民或組織的合法權(quán)益。設(shè)立行政救濟(jì)制度，就是為公民或組織的合法權(quán)益提供保障機(jī)制，以便他們可以通過救濟(jì)途徑、手段的運(yùn)用來維護(hù)自己的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的不法侵害。我國確立了行政復(fù)議和行政訴訟制度，公民或組織可以向行政違法行為的上級行政機(jī)關(guān)和人民法院請求撤銷或改變違法行為，并可要求賠償損失。使受侵害的權(quán)利及利益得以恢復(fù)或彌補(bǔ)。2．防止行政機(jī)關(guān)違法并促使其依法行政，改善服務(wù)

行政權(quán)也存在消極的負(fù)面影響。建立行政救濟(jì)制度，能夠?qū)π姓?quán)力行使進(jìn)行必要的控制和監(jiān)督，防止其違法或濫用。一旦行政機(jī)關(guān)有違法、濫用職權(quán)的行為，就有可能被訴至其上級行政機(jī)關(guān)和人民法院，由它們對行政行為的合法性或合理性進(jìn)行審查。有利于防止行政機(jī)關(guān)行政違法行為的發(fā)生，促使其依法行政。3．化解行政機(jī)關(guān)與公民或組織的矛盾與沖突

法律上的救濟(jì)本質(zhì)上是通過裁判社會生活中的糾紛而使權(quán)益受損害者獲得法律救濟(jì)。通過行政復(fù)議和行政訴訟等途徑發(fā)揮國家的強(qiáng)制力，撤銷違法的行政行為和對公民的合法權(quán)益的強(qiáng)制恢復(fù)和保障，使公民與行政機(jī)關(guān)之間的沖突得以排解、減少或減輕，從而有利于協(xié)調(diào)兩者間的關(guān)系?；庑姓C(jī)關(guān)與公民或組織的矛盾與沖突（案例）2008年7月1日9時40分許，一男子持刀闖入上海市公安局閘北分局，用刀連續(xù)捅向多名民警和保安，5民警送醫(yī)院搶救無效犧牲，另有4民警和1保安受傷，正在接受救治。該男子后被民警當(dāng)場擒獲。上海警方通報稱，犯罪嫌疑人楊佳，男，28歲，北京市人。

化解行政機(jī)關(guān)與公民或組織的矛盾與沖突（案例）楊某2007年10月到上海游玩時，在閘北的上?；疖囌疽粠ё庥昧艘惠v自行車，卻被閘北分局民警認(rèn)為涉嫌購買贓車，以盜竊自行車的罪名對他進(jìn)行了審查。事后經(jīng)過調(diào)查，楊某并無問題，為此楊某多次要求閘北分局對此展開督察，并提出了行政賠償，雙方在金額上一直僵持不下，楊某很可能因此產(chǎn)生不滿和怨恨。3．化解行政機(jī)關(guān)與公民或組織的矛盾與沖突（案例）1.全中國的警察給國人留的印象太壞了，這不是一天兩天就有的印象，是長期積累的結(jié)果，請警察叔叔阿姨哥哥姐姐妹妹弟弟們自身找原因。2.還是警察自身找原因吧，不要找什么借口，說什么死的幾個警察都是上了年紀(jì)的，什么最小的也是61年出生，而且都是文職，還有什么殺人者太突然，沒來得及就被殺了。都是借口，因為你是警察，是執(zhí)法者，文職也是警察，只要沒退休，你就是執(zhí)法者，執(zhí)法者是保護(hù)我們這樣的公民的，你連自己都保護(hù)不了，還當(dāng)什么警察。3.這個殺人兇手，殺了5個人傷了4個，一共九個，還不是在一個辦公室殺的人，分布在三個不同樓層。那我就想不明白了，就算這個殺人兇手殺了一個，能不被發(fā)現(xiàn)，但是9個前都沒被發(fā)現(xiàn)嗎，一群警察干什么吃的，去別的樓層還要上樓下樓或坐電梯吧。4.殺人兇手是北京人，來上海工作，為什么他要殺那么多警察，如果他不是精神有問題，那他一定是知道后果的，知道自己會死。那他這么做一定是受到什么不公正的待遇了。這還是警察自己的問題。5.回到第一個問題，為什么這次警察死了那么多人，很多人沒有同情，我想有部分原因是在上海吧，因為上海人看不起外地人，所以這次外地人有點起哄，雖然不該，但是是不是本地人也該自身找點原因了。二、行政復(fù)議

（一）行政復(fù)議的涵義和特征

行政復(fù)議是指公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，依法向該行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)提出申請，由受理申請的行政機(jī)關(guān)對原具體行政行為進(jìn)行重新審查并做出裁決的活動。行政復(fù)議是一種特殊的行政行為，它具有如下的基本特征：1．行政復(fù)議主體的特定性行政復(fù)議是由法定的行政主體進(jìn)行的。法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般是做出具體行政行為的行政主體的上一級行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織。而且行政管理相對人提出行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)由哪一級行政復(fù)議機(jī)關(guān)來行使行政復(fù)議管轄權(quán)，《行政復(fù)議法》也做了明確的規(guī)定。2．行政復(fù)議行為的應(yīng)申請性行政復(fù)議是應(yīng)申請的行政行為。應(yīng)申請的行政行為是以相對人的申請為前提條件行使行政權(quán)力而做出的行政行為。行政復(fù)議采用了類似普通司法程序中的“不告不理”原則，即沒有行政管理對象的申請，就沒有行政復(fù)議活動的產(chǎn)生。3．行政復(fù)議的標(biāo)的主要是具體行政行為具體行政行為是指行政主體針對特定對象，就特定的事項做出的處理決定。行政復(fù)議是對具體行政行為的合法性和合理性的審查。公民、法人或其他社會組織原則上只能針對行政主體做出的具體行政行為提出復(fù)議申請。對行政機(jī)關(guān)做出的具有普遍約束力的規(guī)范性文件不服，不能單獨對抽象行政行為提起行政復(fù)議。4．行政復(fù)議結(jié)果的非終局性行政復(fù)議是國家行政機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部監(jiān)督方式。行政復(fù)議程序相對于司法程序來說，它遵循簡便、易行、以書面審理為主的原則。因此，行政復(fù)議一般不能成為解決行政爭議的最終手段，對行政復(fù)議結(jié)果不服，仍然可以通過司法程序來解決。（二）行政復(fù)議的作用（1）行政復(fù)議程序簡便，費用節(jié)省，適合迅速處理大量的行政爭議，有利于以較高的行政效率及時保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。（2）行政復(fù)議機(jī)關(guān)熟悉與行政爭議相關(guān)的情況和專業(yè)技術(shù)知識，便于處理和解決專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政爭議。（3）行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用行政命令或其他行政手段，可以迅速查明案件事實，可以及時糾正原行政機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)?shù)男姓Q定，所作的復(fù)議決定也易于執(zhí)行。（4）行政機(jī)關(guān)通過行政復(fù)議解決和處理行政爭議，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政管理活動中存在的問題和失誤，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)中工作人員的責(zé)任心和依法行政的觀念，提高執(zhí)法質(zhì)量，有利于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督和約束。（5）通過行政復(fù)議途徑解決行政爭議，可以避免行政爭議過多地集中到人民法院，能夠減輕人民法院的負(fù)擔(dān)，有利于行政爭議的及時解決。三、行政訴訟

（一）行政訴訟的涵義及特點行政訴訟是指公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，在法定期限內(nèi)向人民法院起訴，由人民法院按司法程序?qū)徖聿脹Q行政糾紛的活動。行政訴訟也是我國實施行政救濟(jì)的重要方式。行政訴訟具有以下的特點：（1）行政訴訟是法院通過審判方式進(jìn)行的一種司法活動，具有終結(jié)性。是在人民法院的主持下，由當(dāng)事人各方參加，采用開庭舉證、質(zhì)證、辯論、陳述和法官合議、法院裁判等訴訟形式解決行政爭議的一種司法活動。（2）行政訴訟是通過審查行政行為合法性的方式解決行政爭議的活動，裁判形式以撤銷、維持具體行政行為為主。（3）行政訴訟是解決特定范圍內(nèi)行政爭議的活動。不是所有的行政爭議都可以通過行政訴訟來解決，法院解決行政爭議的范圍由法律特別規(guī)定，法律沒有規(guī)定的，人民法院不能受理。行政訴訟的范圍也小于行政復(fù)議的范圍。（4）行政訴訟當(dāng)事人的地位具有特殊性。行政訴訟的原告只能是管理相對一方的公民、法人或其他組織，其享有起訴權(quán)和撤訴權(quán)；被告只能是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，其不享有起訴權(quán)、反訴權(quán)。（二）行政訴訟的受案范圍

行政訴訟的受案范圍就是人民法院受理行政案件的范圍。它是指人民法院對行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為擁有司法審判權(quán)，或者說公民、法人或其他社會組織對行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的法定界限。根據(jù)我國《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，人民法院受理行政案件的范圍是：（1）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（2）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；（3）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定經(jīng)營自主權(quán)的；（4）認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（5）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（6）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（7）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（8）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。《行政訴訟法》第12條不受理的有關(guān)規(guī)定。（三）行政訴訟的程序行政訴訟有法定的程序，包括提起訴訟、受理訴訟、審理、判決、執(zhí)行等過程，并有相應(yīng)的時限要求。直接起訴應(yīng)在知道做出具體行為后的三個月內(nèi)，法院應(yīng)在收到起訴的七日內(nèi)決定是否受理，審理過程應(yīng)在立案之日起五日內(nèi)開始等。行政訴訟的判決分為四種：判決維持，判決撤消或部分撤銷，判決限期履行(關(guān)于法定職責(zé)、義務(wù))，判決變更(關(guān)于行政處罰)。行政訴訟采用兩審終審制，當(dāng)事人不服一審判決時，有權(quán)在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)提起上訴。逾期不提出上訴的，第一審判決即發(fā)生法律效力。四、行政賠償（一）行政賠償?shù)暮x行政賠償又稱行政侵權(quán)賠償責(zé)任，是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)、執(zhí)行公務(wù)過程中，因違法或不當(dāng)執(zhí)法侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，由國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。行政賠償概念具有的涵義（1）行政賠償是一種責(zé)任，屬于國家責(zé)任，賠償費用由財政列支；（2）行政賠償產(chǎn)