我國(guó)工程監(jiān)理制度改進(jìn)思路與建議,工程管理論文

我們國(guó)家工程監(jiān)理制度改進(jìn)思路與建議,工程管理論文原標(biāo)題：對(duì)完善工程監(jiān)理制度改革的考慮內(nèi)容摘要：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出完善工程監(jiān)理制度的改革，個(gè)別省市率先提出了取消強(qiáng)迫監(jiān)理制度的試點(diǎn)方案，給行業(yè)帶來(lái)了宏大的沖擊。從監(jiān)理制度建立的背景和目的來(lái)考慮施行監(jiān)理制度的意義；通過(guò)對(duì)監(jiān)理行業(yè)存在問(wèn)題的分析來(lái)考慮監(jiān)理制度改革的方向；針對(duì)監(jiān)理制度的法律地位和存在的必要性，提出對(duì)完善監(jiān)理制度改革的建議。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：建設(shè)工程監(jiān)理制度；項(xiàng)目管理；改革0引言國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)〕〔建市[2020]92號(hào)〕提出要進(jìn)一步完善工程監(jiān)理制度.個(gè)別省市率先提出取消強(qiáng)迫監(jiān)理制度的試點(diǎn)方案，給監(jiān)理行業(yè)乃至全社會(huì)帶來(lái)了宏大的沖擊。中國(guó)的監(jiān)理制度從推行之初到如今，歷經(jīng)20多年卻一直存在爭(zhēng)議。焦點(diǎn)問(wèn)題是制度對(duì)監(jiān)理的定位不明確，十分是對(duì)監(jiān)理責(zé)任沒(méi)有明確的界定。除此之外，行業(yè)和社會(huì)各界對(duì)工程監(jiān)理的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致在執(zhí)行經(jīng)過(guò)中對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題的態(tài)度和觀點(diǎn)不一。那么，這個(gè)在國(guó)際上通行的做法在中國(guó)的國(guó)情下能否就是完全不適應(yīng)，以致于需要徹底否認(rèn)，建立一個(gè)新的替代方案？還是應(yīng)該在認(rèn)真分析和考慮問(wèn)題根本源頭的基礎(chǔ)上，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行深化改革，從理論上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在法律上清楚明晰定位，進(jìn)而使這項(xiàng)制度在保障工程質(zhì)量方面發(fā)揮不可替代的積極作用。1從建設(shè)監(jiān)理制度的建立看監(jiān)理的定位1.1建設(shè)監(jiān)理制度建立的背景和目的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們國(guó)家建設(shè)工程實(shí)行的是業(yè)主自我建設(shè)、自我監(jiān)管的自拉自唱式的傳統(tǒng)管理形式。這種臨時(shí)籌建的工程管理機(jī)構(gòu)既不能做到專業(yè)化，也無(wú)法使管理經(jīng)歷體驗(yàn)得到積累承襲，更缺乏監(jiān)督措施來(lái)約束其弄虛作假。20世紀(jì)80年代進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期，隨著建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及多元化投資主體的出現(xiàn)，舊的傳統(tǒng)管理形式遭到了挑戰(zhàn)，項(xiàng)目管理能力參差不齊、運(yùn)作不規(guī)范等問(wèn)題隨之而來(lái)，對(duì)工程建設(shè)實(shí)行監(jiān)管的需求愈加強(qiáng)烈。建設(shè)工程監(jiān)理制度的創(chuàng)立，能夠培育出工程建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)的專業(yè)化分工，使工程建設(shè)及管理適應(yīng)改革開(kāi)放形勢(shì)的要求。除此之外，國(guó)際金融組織在提供國(guó)內(nèi)建設(shè)工程項(xiàng)目貸款時(shí)，華而不實(shí)條件之一就是要求必須采用FIDIC合同條件,由專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)為投資者提供項(xiàng)目咨詢并施行項(xiàng)目管理。這一以咨詢工程師為核心的管理形式是歐美經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的通行做法，由咨詢工程師作為獨(dú)立、公正的第三方對(duì)承建單位的施工經(jīng)過(guò)進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致的監(jiān)督和檢查。為了與國(guó)際慣例接軌，國(guó)外稱之為工程咨詢或工程管理的引入，就成為了必然。由此可見(jiàn)，創(chuàng)立建設(shè)工程監(jiān)理制度的目的有三個(gè)：一是協(xié)助建設(shè)單位做好項(xiàng)目管理工作；二是與國(guó)際工程管理的慣例接軌；三是培育工程建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的監(jiān)管主體，把建設(shè)工程的監(jiān)督管理分離出來(lái)。1.2施行建設(shè)工程監(jiān)理制度的意義建設(shè)工程監(jiān)理制度的引入，改變了我們國(guó)家傳統(tǒng)的工程建設(shè)管理形式。20多年來(lái)的實(shí)踐證明，工程監(jiān)理在促進(jìn)我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，保障工程質(zhì)量安全，保障社會(huì)和公眾利益等方面功績(jī)顯著。首先，監(jiān)理促進(jìn)了建設(shè)主管部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變。監(jiān)理制度建立之前，建設(shè)工程在施工經(jīng)過(guò)中的實(shí)體監(jiān)督、工程隱蔽驗(yàn)收和完工驗(yàn)收均由建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，不但要組織氣力介入工程建設(shè)的詳細(xì)經(jīng)過(guò)，還要承當(dāng)監(jiān)督責(zé)任。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)發(fā)動(dòng)的狀況，完全不能適應(yīng)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)體制。建設(shè)工程監(jiān)理制度的引入，使得建設(shè)主管部門(mén)的管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)建設(shè)市場(chǎng)的行政立法和行為監(jiān)管，而建設(shè)工程的實(shí)體監(jiān)管則由市場(chǎng)化運(yùn)作的監(jiān)理企業(yè)詳細(xì)施行。其次，監(jiān)理在建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)體監(jiān)管經(jīng)過(guò)中，發(fā)揮著保障工程質(zhì)量的獨(dú)立第三方監(jiān)督的作用。由于建設(shè)主管部門(mén)對(duì)建設(shè)市場(chǎng)的行政立法和行為監(jiān)管只構(gòu)成對(duì)工程建設(shè)介入方的建設(shè)行為最基本的約束，它要求工程建設(shè)各介入方的建設(shè)行為都應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和市場(chǎng)準(zhǔn)則。而要做到這一點(diǎn)，僅僅依靠各介入方的自律機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需另一種約束機(jī)制，來(lái)對(duì)在建設(shè)工程施行經(jīng)過(guò)中的建設(shè)行為進(jìn)行約束。通過(guò)建設(shè)工程監(jiān)理制度的引入，工程監(jiān)理企業(yè)可根據(jù)委托監(jiān)理合同和有關(guān)的建設(shè)工程合同，對(duì)承建單位的建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)督管理。由于這種約束機(jī)制貫穿于工程施工的全經(jīng)過(guò)，采用事前、事中和事后控制相結(jié)合的方式，能夠有效地規(guī)范各承建單位的建設(shè)行為，最大限度地避免不當(dāng)建設(shè)行為的發(fā)生；即便出現(xiàn)不當(dāng)建設(shè)行為，可以以及時(shí)加以制止，最大限度地減少其不良后果。最后，監(jiān)理在提升工程管理水平，十分是在保障工程質(zhì)量方面發(fā)揮了宏大作用。時(shí)任總理溫家寶曾經(jīng)評(píng)價(jià)講：工程監(jiān)理是借鑒國(guó)際工程項(xiàng)目管理經(jīng)歷體驗(yàn)，促進(jìn)工程建設(shè)管理水平提高，保障工程質(zhì)量和投資效益的重要措施。工程監(jiān)理是受項(xiàng)目法人委托，對(duì)施工全經(jīng)過(guò)進(jìn)行監(jiān)督，確保工程質(zhì)量的一項(xiàng)重要制度。1.3我們國(guó)家法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)工程監(jiān)理制度的定位與監(jiān)理理論的差異不同(中國(guó)建筑法〕第三十二條規(guī)定：建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位施行監(jiān)督。工程監(jiān)理人員以為工程施工不符合工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正。工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告建設(shè)單位要求設(shè)計(jì)單位改正。(建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例〕規(guī)定：工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對(duì)施工質(zhì)量施行監(jiān)理，并對(duì)施工質(zhì)量承當(dāng)監(jiān)理責(zé)任工程監(jiān)理單位應(yīng)中選派具備相應(yīng)資格的總監(jiān)理工程師和監(jiān)理工程師進(jìn)駐施工現(xiàn)場(chǎng)。未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進(jìn)行下一道工序的施工。未經(jīng)總監(jiān)理工程師簽字，建設(shè)單位不撥付工程款，不進(jìn)行完工驗(yàn)收監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程監(jiān)理規(guī)范的要求，采取旁站、巡視和平行檢驗(yàn)等形式，對(duì)建設(shè)工程施行監(jiān)理.(建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例〕第十四條規(guī)定：工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案能否符合工程建設(shè)強(qiáng)迫性標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理單位在施行監(jiān)理經(jīng)過(guò)中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)迫性標(biāo)準(zhǔn)施行監(jiān)理，并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承當(dāng)監(jiān)理責(zé)任。GB/T50319-2020(建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范〕對(duì)建設(shè)工程監(jiān)理的定義：工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計(jì)文件及合同，在施工階段對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)進(jìn)行控制，對(duì)合同、信息進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)的服務(wù)活動(dòng)。(建設(shè)工程監(jiān)理概論〕等理論教學(xué)材料明確指出：我們國(guó)家的建設(shè)工程監(jiān)理是專業(yè)化、社會(huì)化的建設(shè)單位項(xiàng)目管理，所根據(jù)的基本理論和方式方法來(lái)自建設(shè)項(xiàng)目管理學(xué)。監(jiān)理的工作內(nèi)容是三控制二管理,監(jiān)理工作的原則是要處理好質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，還要具體表現(xiàn)出出工作的服務(wù)、科學(xué)、獨(dú)立、公正的性質(zhì)。比照以上法律、法規(guī)所確立的建設(shè)工程監(jiān)理制度體系與監(jiān)理理論教學(xué)材料對(duì)建設(shè)工程監(jiān)理的定義能夠看出：我們國(guó)家監(jiān)理制度體系賦予工程監(jiān)理的定位、權(quán)利和職責(zé)與工程監(jiān)理的基礎(chǔ)理論有著很大的差異，其差異的核心內(nèi)容就在于：監(jiān)理的基礎(chǔ)理論是從管理理論和方式方法的角度來(lái)定義的，它將建設(shè)工程監(jiān)理等同于國(guó)外的建設(shè)工程項(xiàng)目管理，將監(jiān)理工程師的職能等同于FIDIC合同條件中的咨詢工程師，是為建設(shè)單位提供咨詢服務(wù)，要求全經(jīng)過(guò)全方位，還必需要處理好質(zhì)量、進(jìn)度和造價(jià)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，具體表現(xiàn)出服務(wù)、科學(xué)、獨(dú)立、公正的特性；而根據(jù)法律制度體系的定位，工程監(jiān)理是對(duì)工程施工質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理的社會(huì)化監(jiān)督服務(wù)活動(dòng)，并賦予了監(jiān)理單位和監(jiān)理人員法律層面的義務(wù)、權(quán)利和職責(zé)。事實(shí)上，建立工程監(jiān)理制度之初，要求監(jiān)理既能協(xié)助建設(shè)單位做好項(xiàng)目管理工作，又能對(duì)施工經(jīng)過(guò)施行監(jiān)督。但在實(shí)踐經(jīng)過(guò)中，一般情況下，建設(shè)單位都不會(huì)將項(xiàng)目管理工作的實(shí)權(quán)部分放手給監(jiān)理機(jī)構(gòu)，而由于建設(shè)單位項(xiàng)目管理與施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理的工作內(nèi)容、性質(zhì)以及職責(zé)又有很大差異不同。再加上監(jiān)理從業(yè)人員對(duì)監(jiān)理的理解來(lái)源于監(jiān)理理論和監(jiān)理規(guī)范及監(jiān)理合同，但建設(shè)主管部門(mén)對(duì)監(jiān)理的執(zhí)法監(jiān)管又根據(jù)法律、法規(guī)以及地方和部門(mén)規(guī)章。這樣對(duì)于同一個(gè)制度，對(duì)其內(nèi)容和工作要求的理解因人而異，就會(huì)產(chǎn)生行為與期望的差異不同。在不同角色的人群中，以本身的認(rèn)識(shí)來(lái)對(duì)工程監(jiān)理進(jìn)行定位，矛盾與沖突就自然發(fā)生了。2從監(jiān)理行業(yè)存在的問(wèn)題看監(jiān)理制度改革的方向2.1監(jiān)理行業(yè)存在的問(wèn)題監(jiān)理制度在20多年的實(shí)踐中，從介入市場(chǎng)的各方主體以及建設(shè)主管部門(mén)的角度來(lái)總結(jié)所暴露出的問(wèn)題，詳細(xì)表現(xiàn)有下面幾方面。監(jiān)理企業(yè)和從業(yè)人員抱怨行業(yè)地位低，惡性競(jìng)爭(zhēng)，待遇低，責(zé)權(quán)不對(duì)等。施工單位則出于本身利益的本能抵觸，不積極配合，不會(huì)由于有監(jiān)理而變得不違規(guī)。建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理的價(jià)值不認(rèn)同，以為花錢請(qǐng)監(jiān)理得不到所期望的服務(wù)，只是為了知足政策法規(guī)的要求，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)過(guò)管理不放權(quán)。社會(huì)各界對(duì)監(jiān)理有誤解，以為監(jiān)理是工程質(zhì)量安全的保證，一旦發(fā)生質(zhì)量或安全事故，就會(huì)以為與監(jiān)理瀆職甚至腐敗有關(guān)。而建設(shè)主管部門(mén)則以為，是由于推行了強(qiáng)迫監(jiān)理制度，給監(jiān)理企業(yè)和從業(yè)人員提供了工程監(jiān)理的市場(chǎng)機(jī)遇，監(jiān)理應(yīng)珍惜時(shí)機(jī)并盡職盡責(zé)，因而對(duì)監(jiān)理的社會(huì)責(zé)任尤其是工程質(zhì)量、安全責(zé)任的預(yù)期較高，期望監(jiān)理扮演管理職能的左膀右臂，將監(jiān)理視作施工質(zhì)量、安全監(jiān)管的第三只手，以為有監(jiān)理就不應(yīng)該出問(wèn)題，一旦施工現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)質(zhì)量、安全事故，監(jiān)理就一定有責(zé)任。這種情結(jié)具體表現(xiàn)出在對(duì)監(jiān)理的立法上和執(zhí)法中，將責(zé)任主體本身的缺乏一廂情愿地交由第三方來(lái)彌補(bǔ)，片面強(qiáng)調(diào)第三方的作用而忽視主體本身責(zé)任所帶來(lái)的后果。事實(shí)上，工程質(zhì)量是施工單位干出來(lái)的，而不是監(jiān)理單位監(jiān)或檢出來(lái)的。這么講，并不是推脫監(jiān)理的責(zé)任。由于影響工程建設(shè)的潛在干擾因素很多，而這些因素并不是監(jiān)理工程師所能完全駕馭和控制的。監(jiān)理工程師只能在許可的條件下，力爭(zhēng)最大限度地減少或盡量避免這些干擾因素對(duì)建設(shè)目的的影響。除此之外，建設(shè)主管部門(mén)建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理五方責(zé)任主體的提法，又或多或少地混淆了工程責(zé)任的主次。實(shí)際上，五方責(zé)任不是對(duì)等的，也不應(yīng)該是責(zé)任共擔(dān)的。直到近期，才有相關(guān)文件明確指出：建設(shè)單位對(duì)工程質(zhì)量承當(dāng)全面責(zé)任；施工單位對(duì)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)承當(dāng)主要責(zé)任；監(jiān)理單位對(duì)施工質(zhì)量安