三種制度化互聯網政民溝通模式分析

三種制度化互聯網政民溝通模式分析

我國政府對互聯網信息技術高度重視，互聯網上的政民溝通已經歷了三個階段的探索。第一個階段以政府上網工程為標志。1999年1月22日，中國電信、國家經貿委信息中心聯合全國人大、全國政協(xié)等48家中央國家機關信息主管部門共同發(fā)起了政府上網工程，其目的是推動我國政府辦公自動化與政府網上便民服務，以此來發(fā)揮政府對社會的示范效應，提升整個社會的信息化程度。但直到目前，政府網站仍然主要以單方發(fā)布信息為主，服務性不足、缺乏互動等問題仍比較突出。第二階段是政民網絡溝通的制度化探索，始于2001年湖南紅網的“百姓呼聲”欄目。此后，安徽蕪湖“市民心聲”、山東煙臺“網上民聲”、遼寧省民心網、廣東省奧一網等都通過搭建平臺讓政府部門有效回復網民咨詢投訴來推動政府和社會公眾互動，增進政府公信力。第三個階段是個體化政民溝通的發(fā)展，與第二階段同步，2003年開始，不少官員在網上與網民進行在線交流。2006年，一些官員開始實名開博客，2011年，政務微博大量涌現。但微博和博客的制度化目前還處于初步探索期，官員個人微博與機構微博之間的關系尚未明確定位。從長遠看，制度化乃是網絡政民溝通的方向，因此，筆者著重分析制度化的網絡政民溝通模式。一、網絡官媒推動模式網絡官媒推動模式即由官方網絡媒體搭建互聯網平臺推動政府與公眾交流溝通的模式。紅網的“百姓呼聲”欄目、膠東在線的“網上民聲”欄目、奧一網的網絡問政平臺等都屬于這種模式。其大體的具體做法是：1.以鼓勵方式推動網民投訴處理機制的建立“百姓呼聲”、“網上民聲”、奧一網網絡問政平臺都對網民的投訴咨詢采取了完整的處置流程，一方面將網民的投訴咨詢編發(fā)給有關政府部門，另一方面又發(fā)揮媒體的監(jiān)督功能來促進問題的有效解決。例如“百姓呼聲”在“后臺實名制驗證”基礎上，確立了網友投訴(咨詢、求助等)—編輯審核—記者調查—編輯—發(fā)調查函—回復(解答)—以《輿情轉達函》等形式提交省市縣各級黨政領導這一整套運作機制?！熬W上民聲”則在煙臺市直機關建設辦公室的協(xié)調主管下，建立了“提問—審核—回復—反饋”的平臺運作流程，并將流程細則公開，網民既可實名也可匿名留言。奧一網問政平臺則以“問—答—辦—督”的長效機制催生了政府部門網絡發(fā)言人制度，對網民的提問“件件有落實，事事有回應”。為了推動政府部門及時有效回復網民提問，網絡官媒還與政府主管部門設計了公開的激勵監(jiān)督機制，例如“百姓呼聲”在每周一期的“呼聲簡報”中對問題轉達有關部門情況、政府部門對問題的回復和處理情況予以公告，“網上民聲”則通過留言榜單、回復率、滿意度、部門承諾等制度鼓勵煙臺市的黨政部門積極回應民意。奧一網網絡問政平臺則將公眾和媒體的監(jiān)督蘊含到領導留言排行、網民拍磚排行和問政觀察員排行等激勵性欄目。2.拓寬政民互動網絡投訴處理機制只是官媒推動政民互動的開始，近年來，官媒更是將觸角延伸到基層，將領域拓展到民意征集等領域。例如紅網在市縣發(fā)展分平臺，于2011年3月設立《問政湖南》頻道，設置議題征集民意，優(yōu)化黨政官員與網友互動。膠東在線的“網上民聲”則增加了追蹤報道、嘉賓訪談和市長關注欄目，與問答平臺相補充。奧一網的網絡問政平臺則增加了捎話汪洋書記和有話問省長、問省直機關、問21地市領導的網民“問”系列欄目，以及權威發(fā)布、在線交流、“誠信廣東”大家談等論壇欄目來整合民意。網絡官媒推動模式之所以能夠有效地推動政民溝通，主要原因有三：一是媒體責任感的驅使，官媒盡管都清楚自己的官方身份，但是更強調自己的媒體身份。例如，膠東在線網站在摸不準主管部門意圖的情況下力推“網上民聲”欄目，其原因就是“有理想、有責任感的媒體永遠不會在困難面前退縮。”［2］奧一網網絡問政平臺的成長也被歸因于南方報業(yè)傳媒集團的責任與使命，以及以獨立精神對網絡公民理念持之以恒的追求［3］。紅網強調新聞立網和媒體的社會責任［4］。監(jiān)督者和社會價值守護者角色與溝通平臺提供者角色相互強化，成為這些網絡官媒展示媒體責任感的選擇。二是地域主要領導的支持。紅網在總結網絡問政十余年的經驗時，湖南官員“給力”被列為首要因素，奧一網網絡問政平臺的發(fā)展更是與廣東省委省政府的大力支持密不可分，從2008年春節(jié)開始，汪洋書記和省長都給全省網民拜年，汪洋書記還提出“頂出一個富有建設性的網絡社會”等觀點。在廣東省委省政府的大力支持下，廣東省委辦公廳每年兩次網友集中反映問題交辦會，網上議政和網下座談并舉，有力推動了政府與網民間的互信。膠東在線的“網上民聲”也獲得了煙臺市委市政府領導的重視，定期上報網上熱點信息?？傮w上看，領導的重視和支持是官媒推動模式成功的關鍵力量，既使網民的參與日益理性，又使黨政干部越來越適應互聯網時代的政治生態(tài)。三是以“幫忙不添亂”為原則的規(guī)范化運作。官媒都選擇了善意解決現實問題的建設性策略。例如膠東在線認為“‘只幫忙不添亂’應該是‘網上民聲’平臺所堅持的原則，也是對主管部門和政府部門的一個嚴肅的承諾?！保?］對敏感、容易引發(fā)矛盾和沖突的問題以內參形式轉給部門，直到問題解決后再公開。與這個策略相配合，官媒們都選擇民生作為關注的核心問題，通過規(guī)范化運作形成問題從反映到解決的完整流程，與政府形成推動問題解決的合力，促進公共治理的改善。二、政府主辦模式2003年網上論壇開始興起，不少地方政府在政府網站、地方信息港等網站開辦論壇，加強政府與公眾之間的交流，其中，創(chuàng)辦于2003年1月17日的蕪湖“市民心聲”論壇通過不斷的制度化獲得了持久的生命力，為不少地方政府所仿效。最初，“市民心聲”只是蕪湖市政府網站的一個子欄目。盡管當時對網民發(fā)帖就采取了寬松的態(tài)度，實行后臺實名制，除反動言論、人身攻擊等不良帖外，各種批評性意見都可以發(fā)到網上，但“市民心聲”并未引人注意。2003年4月21日零時，時任市長沈衛(wèi)國看到網民對網站長期沒有更新、基本處于死站的狀況提出尖銳的批評后，以實名“沈衛(wèi)國”給予回復，但許多網民以為有人冒市長之名開玩笑并未當真。當時，SARS席卷全國，有網民認為蕪湖在抗擊非典工作中存在薄弱環(huán)節(jié)，提出了幾條建議，4月29日晚，市長沈衛(wèi)國再次用實名逐條予以回復，次日，“斑竹”公開對網名“沈衛(wèi)國”的身份予以證實，引起轟動。沒幾天，網民的建議被采納。一時間，論壇人氣大漲。截止2003年底，欄目總訪問量達91萬人次，欄目注冊網民用戶1.3萬人。自此，論壇日益受到蕪湖市政府各級各部門的高度重視［6］。2005年11月16日，“市民心聲”啟用獨立域名，開設發(fā)展論壇、咨詢投訴、民意征集、百姓話題、社區(qū)生活、鄉(xiāng)土蕪湖等欄目，強化政民溝通和公眾間的溝通。十年來，蕪湖的“市民心聲”形成了在線回復、在線訪談、公共議題討論三大溝通機制，市民已習慣于到“市民心聲”上發(fā)表看法，黨政干部也已習慣于每天一上班就打開“市民心聲”瀏覽帖子。這種以制度化引政民溝通習慣化的探索有效地促進了當地的經濟發(fā)展和社會和諧。1.在線回復機制面對市民心聲點擊率的大幅提升和日益增多的網民投訴，為了提高政府各級各部門的回應性，2004年6月，蕪湖市政府下發(fā)了《關于開展市政府網站“市民心聲”在線回復的通知》，要求各級各部門指定專人，每天登陸“市民心聲”，對涉及本單位職責范圍的網民投訴、意見和建議在3-5個工作日內在網上作出正式答復，同時，由市政府督辦部門加強督促，對超過5個工作日沒有部門回復的帖子，進行催辦、督辦；每個月對各級部門的在線回復情況進行檢查，結果在網上公開通報，并納入年度目標考核范圍。為了提升政府各級各部門的回復時效和回復質量，2008年10月，蕪湖市府辦又發(fā)了《關于開展“市民心聲”網站在線回復紅黃牌督辦的通知》，明確規(guī)定對超過5天未回復的帖子掛“黃牌警示”；超過15天未回復的帖子掛“紅牌督辦”；超過30天仍未回復的帖子，由市政務公開辦公室印發(fā)“催辦通知單”予以催辦。同時，網站上增加了網民評價的滿意帖排行榜和不滿意帖排行榜。為了強化政府的回應性，減少部門間的推諉扯皮，2009年蕪湖市府辦又發(fā)了96號文，對在線回復工作追加了四條要求：建立承辦單位在線回復領導責任制、首問負責制、在線回復評價制度和責任追究制度，這些制度及其執(zhí)行情況全部掛在“市民心聲”網站，使網民反映的問題得到較快的答復和解決。2.定期在線訪談機制2004年年初，蕪湖市政府下發(fā)了《關于開展政府網站“市民心聲”在線訪談活動有關問題的通知》，從此，“市民心聲”每月邀請一個市直部門的主要負責人與網民進行在線即時交流，不預設主題，不限定內容，在訪談時間內全部由網友自由提問，部門一把手帶領業(yè)務骨干在網上當場回答網民問題。對于來不及現場回答、需要研究后再做回答的問題，在活動結束后一周內發(fā)帖予以明確答復。后來，在線訪談又擴展到各區(qū)縣負責人、公用企事業(yè)單位負責人，每年年初公布該年在線訪談計劃。如果說2004年時各部門負責人對在線訪談還是如臨大敵，那么，如今蕪湖市政府各級各部門的負責人已經是從容淡定了。筆者2011年8月在“市民心聲”在線訪談現場看到，民政局長和業(yè)務骨干們在網上解答問題從市民角度出發(fā)的自覺流露出強大的自信。3.日常化的在線謀劃機制蕪湖市政府定期推出經濟發(fā)展、政府工作、社會生活等具有現實意義的各類話題，引導市民參與討論。凡有關城市規(guī)劃、經濟發(fā)展戰(zhàn)略、項目建設等關系到市民切身利益的重大決策出臺前，也均以［民意征集］的醒目標題通過“市民心聲”征求市民意見。網友也可以提出議題，供政府參考。簡言之，政府和網民都可以充當公共議程的設置者，這種權力共享有效地拉近了政府與公眾的關系，形成了政民互動的民意社區(qū)，增強了網民共同體感。此外，蕪湖市政府施行了《關于“市民心聲”專欄與媒體聯動的方案》等六項制度，通過與傳統(tǒng)媒體的聯動，將網民的意見和部門的答復向全社會發(fā)布，變網民參與為全民參與，引起了強烈的社會反響。從成效看，“市民心聲”既使市民的問題得到解決，又使政府部門改進了工作流程，提高了政府效能，同時還增強了社會凝聚力。其成功的原因主要有三：一是主要領導高度重視。市長的關注使“市民心聲”獲得了初始生命力，此后每個機制的完善也都得益于蕪湖市委市政府主要領導的重視。二是市民心聲每一步進展都由蕪湖市政府辦公室的信息主管部門和督辦部門負責并聯手推動，有力地推動了“市民心聲”各項流程的規(guī)范化和網上反映事務網下處理的制度化。三是立足于本地化、生活化打造蕪湖社會共同體?！笆忻裥穆暋睆囊婚_始就定位于本地化，網上互動的都是本地民生、本地的社會經濟生活發(fā)展改善的公共話題，容易引起共鳴。三、第三方獲授權主辦模式這種模式相對較為少見，開通于2004年5月21日的遼寧民心網是一個典型。民心網最初是作為遼寧省紀委、監(jiān)察廳、省政府糾風辦利用現代網絡信息技術提高糾風實效而創(chuàng)建的糾風工作平臺。在經過近兩年的摸索后，2006年5月29日，自收自支事業(yè)單位屬性的遼寧省政務公開信息處理中心成立，成為民心網的機構依托。在遼寧省紀委、監(jiān)察廳的授權下，民心網形成了以舉報投訴處理機制為核心，融咨詢互動、信息整合為一體的一整套運行機制和制度體系。1.以“三個清楚”為原則的舉報投訴處理機制。所謂“三個清楚”，即民意民訴問題清楚、解決民意民訴的責任主體清楚、民意民訴解決的效果清楚。圍繞“三個清楚”，民心網設計了投訴舉報處理的閉環(huán)流程，一是對群眾的舉報投訴采取24小時多渠道受理，網絡、電話和手機短信等各渠道受理信息均納入民心網數據庫進行統(tǒng)一處理。其次，以軟件系統(tǒng)為工作流程支撐，舉報投訴發(fā)到網上自動生成公文辦理單。投訴事項具體清晰且留有聯系方式的要求報告辦理結果，并把問題的辦理過程和結果在網上公布，群眾不滿意的，則發(fā)回有關部門重新查處；對于投訴事項模糊、超越受理范圍或無法聯系的則不要求辦理結果，存入數據庫中。再次，對舉報投訴辦理工作實行五星計分制的考評辦法，按照群眾的滿意度和遼寧省糾風辦的核實認定部門辦理工作的星級，納入省政府考核市政府工作的體系中。這樣，舉報投訴處理機制就形成了完整的閉環(huán)流程，既使群眾的需求及時得到滿足，又極大地調動了各地和各部門的工作積極性。2.信息資源的全面整合機制。首先，民心網拓展分平臺建設，著力政府與群眾的對接。分平臺包括部門分平臺和地方分平臺、基層群眾工作站。與之相適應的是工作站、民心網承辦人、省民心網三級回訪督辦制。其次，用復合媒體建設提升信息整合功能。民心網圍繞提出訴求的群眾和“一把手”來互動［7］，通過網站的復合式媒體建設，按照主題采集、加工、整合信息，為政府決策提供支持。截至目前，民心網已有178494位網友投訴，155271個問題被解決，還利于民5.21億元民心網首頁：/index.aspx，最后檢索日期：2012年8月22日。，贏得越來越多的贊譽，也吸引了內蒙古、山東、重慶等地方政府的考察學習。民心網之所以成功，原因有三：第一，緊扣執(zhí)政理念，獲得主要領導高度重視與積極支持。民心網從創(chuàng)立到不斷創(chuàng)新、發(fā)展、壯大，順應了黨的執(zhí)政理念和深化社會管理體制改革的要求，用網絡說百姓的事，使政府把群眾的事當回事，紀檢監(jiān)察機關拿群眾的事說事，用問題倒逼各級政府和部門梳理責任和職能，這種將執(zhí)政為民的原則性要求具體化、清晰化的做法收獲了國家層面和遼寧省委省政府主要領導的一貫高度重視，獲得了紀檢監(jiān)察機關的權威性后盾支持。第二，以軟件系統(tǒng)為支撐，通過嚴密可行的工作流程將群眾的訴求與一把手的要求緊密結合起來。民心網具有信息容量大、處理方便快捷、既開放又可控的特點，在為民辦事的同時又形成民情民意分析報告，服務于政府決策，實現了政民溝通正效應的疊加，有效推動了政民關系的優(yōu)化。第三，自收自支事業(yè)單位獨立化運保證了民心網的中立和活力。為了激勵員工的責任感和積極性，民心網并沒有采取事業(yè)單位的定崗層級化管理，而是以聘用合同實行身份平等化的工作模塊管理來保持民心網團隊的活力。100多名工作人員均具有大學本科以上學歷，并經過嚴格培訓，共同參與民心網工作制度和流程的訂立，將民心網的工作內化為每個員工的動力，保證了民心網嚴格按照宗旨、核心和工作流程運行。四、三種模式的共性與網絡政民溝通前景分析(一)三種模式的共性分析毫無疑問，這三種模式都是互聯網時代強化政府和民眾之間互信關系的創(chuàng)新之舉，具有以下共同點：第一，都較早把握了互聯網技術改變政治生態(tài)這一潮流?；ヂ摼W時代傳播的即時性、交互性和溝通的無級別無差別性，大大降低了以往政治系統(tǒng)信息輸入輸出模式所依憑的信息不對稱程度，使政府與公眾之間的委托-代理關系的授權性和監(jiān)督性更加透明，進而對政民溝通的程度、頻度提出更高的要求。這三種模式都顯示出所在區(qū)域人們對互聯網時代政治生態(tài)變化的敏銳把握，順應了互聯網給政民溝通帶來的拉平效應，降低了信息不對稱帶來的公信力風險。第二，都以網上公開解決群眾問題作為新技術與既有體制耦合的節(jié)點。這三種模式盡管主辦和運營主體不同，但都選擇以網絡提供政府和公眾之間的問-答-辦平臺，凸顯了其所在區(qū)域政府領導者以互聯網將執(zhí)政為民的決心嵌入既有體制中的節(jié)點選擇智慧：互聯網提供了技術支撐，政府則提供了既有體制中的辦事規(guī)程和辦事效率，圍繞“問-答-辦”構建一系列的工作規(guī)程，實現公眾需求與政府職能落實之間的有效銜接，以政府的辦事效率和質量來贏取公眾的滿意，直接凝聚政府公信力。不僅如此，常規(guī)化的在線訪談和在網上設置議題征集并引導公眾討論，增加了政府和公眾之間溝通的直接性和建設性，有利于政府權威的長期維護。第三，都邊探索邊制度化，以政民互動營造區(qū)域共同體。作為新技術和既有的政民溝通規(guī)律相結合的平臺節(jié)點，三種模式都經歷了這樣的推進邏輯：推出投訴舉報產品——測試效果，效果好——完善流程——制度固化——推出其他互動產品。這種邊探索邊制度化的做法既有利于鞏固已經取得的政民溝通成果，又有利于推出將互聯網互動功能最大化的新舉措，使政府與公眾在不斷的溝通中形成并不斷擴大共識，發(fā)揮建設性作用。(二)網絡政民溝通的前景從政府角度看，我國的網絡政民溝通框架由三部分組成：政府