民國北洋時(shí)期行政訴訟體制中的平政院研究,法制史論文

民國北洋時(shí)期行政訴訟體制中的平政院研究,法制史論文平政院，是民國北京采取大陸制司法制度繼而結(jié)合國情而設(shè)立的一個(gè)行政裁判機(jī)構(gòu)，是專門受理行政訴訟及糾彈案件的機(jī)關(guān)(糾彈指國家專門機(jī)關(guān)對(duì)違法瀆職的官吏揭露和追查其法律責(zé)任的行為)。民國北京的行政訴訟是指公民、法人、肅政史或其他組織以為行政官署或行政違法行為損害公益或其本身合法權(quán)益時(shí)，依法向平政院提出訴訟，由平政院審理并作出裁決的行為。1914年3月31日平政院在北京成立，1928年，國民革命軍北伐，北京倒臺(tái)，平政院也隨北京走入歷史，到1932年11月南京國民頒布(行政法院組織法〕，最終以行政法院代替了平政院。從這個(gè)角度來看，平政院處于近代行政裁判體制:行政審訊院(籌)(清末)平政院(民國北京)行政法院(南京國民)發(fā)展的中間環(huán)節(jié)上，居于承前啟后的地位，具有過渡和折衷的色彩，也因而在波濤詭譎的中國近代法制史上有其獨(dú)特的意義。有關(guān)民國北京時(shí)期(北洋軍閥執(zhí)政時(shí)期)(1912～1928)的法律史研究，近十年來已經(jīng)成為法律史學(xué)領(lǐng)域中逐步升溫的一個(gè)熱門。在這個(gè)軍閥混戰(zhàn)、派紛爭的年代，政局更迭頻繁、擾攘不休①，然而在法制近代化進(jìn)程中，卻獲得了不少偉大的成就，華而不實(shí)不乏充滿著理性和智慧光輝的制度設(shè)計(jì)，這不能不引起現(xiàn)代法律史學(xué)者的敬意與驚奇，繼而開場回首與反思那個(gè)時(shí)代的法律與社會(huì)，期望給當(dāng)今乃至將來中國法律的發(fā)展提供一個(gè)可資借鑒的思想資源，華而不實(shí)，對(duì)于北洋時(shí)期行政訴訟體制當(dāng)中的平政院的研究，正是這一敬意與驚奇的具體表現(xiàn)出。一民國平政院研究的大概情況關(guān)于平政院的研究，民國時(shí)代即已開啟。專論中較有影響的作品有汪叔賢的論平政院，張保彝的平政院制度之變遷，章士釗的論平政院答儲(chǔ)君亞心，張東蓀的行政裁判論等，另有很多作品，盡管并非專論平政院，而是闡述憲政制度與行政訴訟制度的同時(shí)，辟專章或者附帶闡述平政院的，此類作品較多，較有影響的有吳宗慈編的(中華民國憲法史〕、白鵬飛著(行政法大綱〕(上卷總論)、范揚(yáng)著(行政法總論〕、陶天南的(中國行政法總論〕，這些多屬于行政法學(xué)講的匯編或教學(xué)材料②。除此之外，牽涉到闡述平政院機(jī)構(gòu)的尚有一些著名報(bào)刊雜志，比方(申報(bào)〕(庸言〕上的一些文章，以及管歐、陳顧遠(yuǎn)等學(xué)者撰寫的教學(xué)材料和回憶錄，在這里不再逐一列舉。民國的這些研究平政院的作者大多與平政院同時(shí)代或者稍晚一些，他們親眼觀察到了平政院機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，很多作者親歷平政院的創(chuàng)設(shè)和終結(jié)。有些作者本身就是平政院的人員，如魚飲水，冷暖自知，對(duì)于平政院的一系列活動(dòng)，有其切膚體會(huì)③。所以這些作品最大的優(yōu)點(diǎn)就在于能夠形象并且準(zhǔn)確地?cái)⑹銎秸旱臋C(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)構(gòu)成以及司法狀況。現(xiàn)代學(xué)者了解平政院，華而不實(shí)一個(gè)重要的知識(shí)來源就是這些作品。所以近十年學(xué)者關(guān)于平政院的研究，一定程度上是這些民國學(xué)人作品的重述和發(fā)揚(yáng)。很多引文直接出自他們的文章中。當(dāng)然，盡管這些學(xué)者在研究平政院時(shí)較之現(xiàn)代學(xué)人有其先天的優(yōu)勢(shì)，缺乏之處也在所難免，主要是有著激憤或者情感超越理智之處，而現(xiàn)代學(xué)者則沒有這方面存在的問題，是故八十余年之后，我們重新審視這一機(jī)構(gòu)，將其定位在法律近代化進(jìn)程中的一環(huán)整體考察它，進(jìn)而作出更為理智和妥切的判定，假如講現(xiàn)代學(xué)人超越前人的研究之處，就在于此。就筆者閱讀范圍所見，近十年對(duì)于平政院的研究，大陸學(xué)者和臺(tái)灣學(xué)者都作出了奉獻(xiàn)④。這些學(xué)者視角不一，所用思想方式方法也不一，但都圍繞著平政院這一機(jī)構(gòu)作出了集中闡述。二民國平政院研究的考察近年來學(xué)界對(duì)于民國平政院的研究主要集中于歷史沿革、組織構(gòu)造與功能、利弊評(píng)價(jià)幾個(gè)方面。筆者在這里擬從平政院研究的不同方面，對(duì)以上作者的研究成果作一分析。(一)關(guān)于平政院歷史沿革的研究幾乎每一位研究平政院的學(xué)者在其作品中都會(huì)提及該組織的歷史，這里面更多的是一種歷史事實(shí)的描繪敘述，也就是所謂的法律史學(xué)的外部性考察①。這種研究進(jìn)路主要在于描繪敘述歷史現(xiàn)象，把握歷史真實(shí)，是法律史學(xué)研究最基礎(chǔ)也是最重要的環(huán)節(jié)，否則，單純分析法律制度，難免會(huì)陷入偏見的迷霧之中，缺乏必要的事實(shí)基礎(chǔ)。關(guān)于平政院的研究也是如此，如不了解平政院組織的來龍去脈，是難以對(duì)平政院其他方面作出精深的研究的。當(dāng)然，由于每一位研究者的研究旨趣不同，所以對(duì)沿革歷史的研究方面也有詳略之分，研究角度同樣也有差異。作為一種行政裁判的機(jī)構(gòu)，平政院最初來自于清末行政審訊院之籌設(shè)，那么從籌設(shè)到平政院設(shè)立這一段歷史就至為關(guān)鍵了。李啟成的(清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭議〕一文，集中梳理了清末民初圍繞設(shè)立行政裁判所所引起的長期爭議:在晚清主要集中于傳統(tǒng)的都察院與新式的行政審訊院之關(guān)系，民初則主要圍繞是選擇參照西方的一元制還是二元制來建立我們國家的行政審訊形式這個(gè)問題展開的。光緒三十二年7月13日清廷開場官制改革，作為預(yù)備立憲的初階，華而不實(shí)一項(xiàng)重要的主張就是行政審訊衙門要單立開來，為此要籌備設(shè)立行政審訊院，有官員建議即以已經(jīng)存在的都察院來行使行政裁判之權(quán)，有官員建議廢止都察院，并都察院之權(quán)于行政裁判所，一時(shí)紛擾，最終妥協(xié)的結(jié)果是保存都察院，籌設(shè)行政審訊院，然而未及清廷覆亡，這一爭論于是留到了民國。李啟成此文的主要奉獻(xiàn)就在于揭示了民初行政裁判之爭議，它基本圍繞著三個(gè)問題而集中展開:一是訴訟形式選擇之基準(zhǔn)官民平等抑或特權(quán)行政，二是行政裁判阻礙司法獨(dú)立否，三是歷史傳統(tǒng)應(yīng)怎樣考量。［1］后爭議被袁世凱以一紙(中華民國約法〕而解決，按照該法文章的影子。這篇文章在平政院設(shè)立的思想淵源、設(shè)立經(jīng)過、編制構(gòu)造、人事問題、功能特征等單個(gè)方面，也許不如后來者那么詳盡，但是其在利弊得失研究上的奠基性質(zhì)的地位，卻毋庸置疑，作者以為盡管(平政院編制令〕在行政公訴機(jī)關(guān)的設(shè)置上對(duì)大陸法系的行政訴訟體制作了創(chuàng)造性的改進(jìn)，但這種局部的改進(jìn)缺乏以抵消大陸法系行政訴訟體制在中國的不適應(yīng)性［5］。原因主要有二:第一，平政院無法承當(dāng)全國所有的行政訴訟，中國的面積比歐陸國家大得多，故而在歐陸國家能行得通的，在中國卻困難重重;第二，中國司法權(quán)歷來薄弱，導(dǎo)致了中國不像歐陸國家那樣，后者的行政訴訟制度是在司法權(quán)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)的情形下構(gòu)成的，而我們卻沒有這樣的條件。武乾此文的高明之處，就在于他看到了制度背后的需要有相應(yīng)的社會(huì)土壤，否則制度運(yùn)行就成問題。此論點(diǎn)在陳有勇、楊紹濱等作者的文中都得到了重述。而在筆者看來，對(duì)平政院利弊得失的評(píng)價(jià)最為公允的，還是黃源盛先生，茲備錄其評(píng)價(jià)與此，以為這一部分作結(jié):不幸的是，民國初期，兵連禍結(jié)在上無道揆下無法守的時(shí)際，而有平政院創(chuàng)設(shè)之根據(jù)，未始非與民更始，厲行法治之意，是一件值得大書特書的法制史事。雖有批評(píng)平政院績效不彰，甚至聊備一格者，然而，經(jīng)過初步的實(shí)證分析結(jié)果，平政院于民國開基伊始，行政爭訟制度方才萌芽之際，于法治及法制均未健全的時(shí)代里，專理行政訴訟十又四年，期間并無重大流弊，評(píng)事中雖較乏法律專業(yè)人才，但皆富于行政經(jīng)歷體驗(yàn)之有學(xué)養(yǎng)人士，事簡而專責(zé)，過事亦無遲滯，能有此成績，已屬難能;更重要的是，它為下一階段的國民時(shí)期的行政訴訟制度奠下了根基［2］三民國平政院研究的反思。。民國初年的行政訴訟制度，大體模擬德、日等國，尤其近似于奧地利，中國傳統(tǒng)的行政形式、中國傳統(tǒng)的監(jiān)察制度乃至當(dāng)時(shí)的政治體制都對(duì)于這一制度產(chǎn)生了影響，使之與德、日、奧國的行政訴訟體制又產(chǎn)生了明顯的不同。為某一國人民而制定的法律，應(yīng)該是非常合適于該國人民的;所以假如一個(gè)國家的法律竟能合適于另外一個(gè)國家的話，那只是非常湊巧的事。［6］6在行政權(quán)利長期處于強(qiáng)勢(shì)地位的中國，建立行政訴訟制度并保障其有效運(yùn)行本來就是件特別困難的事情，不能期盼它湊巧合適中國人民，這需要立法者、執(zhí)法者、法學(xué)家的不懈努力，使行政訴訟觀念深切進(jìn)入人心。遺憾的是，在清末民初的中國，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)這樣的目的。平政院在設(shè)立以及運(yùn)行經(jīng)過中困難重重，幾至廢棄，反映了當(dāng)時(shí)還缺乏行政訴訟制度得以運(yùn)行的良好土壤。但無論怎樣，這一制度在中國確實(shí)立已經(jīng)有了開場，華而不實(shí)的經(jīng)歷體驗(yàn)教訓(xùn)，都會(huì)成為以后中國行政訴訟制度建設(shè)的難得珍貴財(cái)富。知道了研究之動(dòng)態(tài)，才能明研究之得失。事實(shí)上，盡管平政院只存在了14年，14年在整個(gè)歷史年間只要短短一瞬，然而考慮到那14年恰是中國歷史上最動(dòng)亂不安，可以講是最黑暗的時(shí)代，而平政院在這里困難時(shí)世，仍然延續(xù)了14年之久，并且仍然作出了一定的成績，不能不講是吾國法制史上的重要一頁。檢討對(duì)于平政院的研究，雖已經(jīng)獲得了不少成績，仍然還有很多領(lǐng)域值得開掘，就筆者而言，研究平政院乃至其他任何歷史上的法律組織，必需要處理好下面三對(duì)關(guān)系:第一，歷史的組織和組織的歷史。由于法律史學(xué)中研究的組織，大多已成歷史陳跡，所以開掘這個(gè)歷史的組織，使我們明確該組織的樣態(tài)和功能，繼而聯(lián)絡(luò)今天的實(shí)際，是一件較有意義的事，但我們?cè)诳疾鞖v史的組織時(shí)，應(yīng)勿忘組織的歷史，組織只要放在歷史大背景下考察，才能回答當(dāng)代人的疑惑，也才能對(duì)當(dāng)代更具啟示意義。第二，組織的制度與制度下的組織。所謂組織的制度，就是該組織需要遵循的行為規(guī)范以及其創(chuàng)設(shè)的某種規(guī)范，這更多能夠用來理解該組織的功能。而所謂制度下的組織，主要了解該組織外圍的制度環(huán)境，法律史研究的核心之一是制度，假如對(duì)與組織相涉的制度不聞不問，這樣的研究也是沒有多少意義的。第三，組織的內(nèi)部與組織的外部。組織的內(nèi)部就要求研究組織的人和事，而組織的外部則側(cè)重組織與社會(huì)的相調(diào)節(jié)關(guān)系，不研究前者，組織研究會(huì)陷于空疏，不研究后者，則凸現(xiàn)不了組織研究的時(shí)代意義和當(dāng)代價(jià)值。這是筆者對(duì)法律組織的法律史研究的一點(diǎn)管見。再回到平政院研究上來，我們的疑問還有很多，黃源盛先生的困惑也仍然屬于筆者:不過，對(duì)于平政院的裁決，能否均能切實(shí)執(zhí)行?當(dāng)時(shí)行政官署能否陰奉陽違?甚至是鞭長莫及，使行政院之設(shè)形同具文?以下為參考文獻(xiàn):［1］李啟成．清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭議［J］．當(dāng)代法學(xué)，2005(5):168－171．［2］黃源盛．民初平政院裁決書整編與初探［J］．(臺(tái)灣)國家科學(xué)委員會(huì)研究集刊:人文及社會(huì)科學(xué)，民國八十九年十月(十卷):500－