第三章我國城市土地制度

第3章

我國城市土地制度3.1土地度制所包含的內(nèi)容

所有制：一定社會(huì)制度下?lián)碛型恋氐慕?jīng)濟(jì)形式，是土地關(guān)系的基礎(chǔ)——土地歸屬。占有權(quán)-----實(shí)際支配和控制使用權(quán)-----可分離收益權(quán)----標(biāo)志處分權(quán)-----核心3.1土地度制所包含的內(nèi)容

使用制：一定所有制下使用土地所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)土地使用程序、條件和形式的界定兩權(quán)合一/兩權(quán)分離有償使用制/無償使用制3.1土地度制所包含的內(nèi)容

管理制度目的-——社會(huì)性保護(hù)土地所有權(quán)和使用權(quán)調(diào)整土地關(guān)系土地所有權(quán)和使用權(quán)必要限制合理分配與利用土地資源保證國家土地收益機(jī)構(gòu)設(shè)置：分級(jí)分類——垂直統(tǒng)一管理中國城市土地所有制中國城市土地使用制中國城市土地管理體制社會(huì)主義土地公有制形式全民所有制勞動(dòng)群眾集體所有制具體形式國家所有制農(nóng)民集體所有制所有權(quán)主體及代表全民-國家-國務(wù)院-地方政府一定范圍的農(nóng)民集體（三種）所有權(quán)客體及范圍國有土地（城市市區(qū)土地，農(nóng)村及城市郊區(qū)的一部分土地p53）集體土地（農(nóng)村和城市郊區(qū)的一部分土地）農(nóng)民集體的類型及代表村農(nóng)民集體

（行政村，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）村內(nèi)農(nóng)民集體（村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體（鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）三個(gè)層次地位平等、相互獨(dú)立，無隸屬關(guān)系，是單獨(dú)享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的民事主體。城市：市建制的城市，不包括縣城、建制鎮(zhèn)。市區(qū)：不包括城市郊區(qū)。我國土地管理部門和學(xué)術(shù)界人士普遍贊成以“城市的建成區(qū)”界定城市市區(qū)的范圍。城市土地一般應(yīng)理解為進(jìn)行城市配套建設(shè)、具備城市功能、基本連片的區(qū)域。舊中國的城市土地所有權(quán)形式復(fù)雜多樣，有帝國主義國家的資本家、大房地產(chǎn)業(yè)主所有的土地，有以蔣宋孔陳四大家族為首的官僚資本家所有的土地，有資本主義商業(yè)、銀行業(yè)等民族資本家所有的土地，有國民黨政府機(jī)關(guān)及其各部門所有的土地，等等。中華人民共和國成立后，針對(duì)不同性質(zhì)的所有權(quán)形式，分階段，分別采取接管、沒收、贖買、征收和法律宣布等方式，逐步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義國家所有制。中國城市土地所有制（一）接管和沒收帝國主義、官僚資本主義、國民黨政府及反革命分子等占有的城市土地，無償把它們變?yōu)閲型恋?。毛澤東七屆二次全體會(huì)議上指出：“必須接管帝國主義在華的資產(chǎn)，沒收官僚資本歸無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民共和國所有，使人民共和國掌握國家的經(jīng)濟(jì)命脈，使國營經(jīng)濟(jì)成為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)成分?！备髡鶕?jù)相關(guān)規(guī)定，接管了一批國民黨政府、帝國主義、官僚資本家以及戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子在城市中的土地。中央人民政府政務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于沒收戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家與反革命分子的財(cái)產(chǎn)的指示》與《關(guān)于沒收反革命罪犯財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》。各城市對(duì)官僚資本家以及戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子在城市中的土地做了進(jìn)一步的清理和沒收。1949年3月1949年3月-1951年1月1951年1-6月（二）改造資本主義工商業(yè)、私營房地產(chǎn)公司及房地產(chǎn)業(yè)主擁有的城市地產(chǎn)，用贖買的辦法把它們轉(zhuǎn)變成國有財(cái)產(chǎn)。這類資本主義性質(zhì)的地產(chǎn)，是通過社會(huì)主義改造，用贖買的辦法轉(zhuǎn)變?yōu)閲械摹Ｔ诰唧w做法與時(shí)期上有所差異。城市資本主義工商業(yè)的地產(chǎn)，是從1950年開始，在加工訂貨、經(jīng)銷代銷到公私合營的改造資本主義工商業(yè)的過程中，隨同工商業(yè)資本家的其他財(cái)產(chǎn)一起收歸國有的。城市私營房地產(chǎn)公司和私有房地產(chǎn)業(yè)主的地產(chǎn)，是在國家對(duì)私有出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造中（國家經(jīng)租），隨同房屋一起收歸國有的。（三）以城市建設(shè)征收土地的方式，把城鄉(xiāng)非國有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋?。新中國成立后，城市建設(shè)所需要的土地除少量是靠原國有土地解決的外，大量是靠征收城鄉(xiāng)非國有土地來解決的。被征收后的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位和個(gè)人只有使用權(quán)。國家在城市中通過征收變?yōu)閲械耐恋兀?982年以前是城市私人和集體所有的土地。1982年以后，國家通過征收變?yōu)閲械耐恋貎H限于農(nóng)村集體所有的土地了。中共中央1956年有個(gè)原則指示，即“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)?shù)霓k法，一律收歸國有”。（四）通過法律程序把城市其余尚未國有化的土地變?yōu)閲宜小?967年10月31日，國家房管局、財(cái)政部稅務(wù)總局在答復(fù)《關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請(qǐng)示提綱》時(shí)，明確主張全部城鎮(zhèn)土地收歸國有。

到1982年，城市絕大多數(shù)已為國家所有了，但還有少量土地仍然屬于集體和個(gè)人所有。1982年經(jīng)第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有?！敝链?，除臺(tái)灣、香港、澳門外，全國范圍內(nèi)已實(shí)現(xiàn)了土地的國有化。中國城市土地所有制中國城市土地使用制中國城市土地管理體制城市土地?zé)o償使用時(shí)期（1949-1978年）城市土地有償使用時(shí)期（1979-至今）城市土地流轉(zhuǎn)制度的建立（1988-2000年）城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-）城市土地有償使用制度的建立（1979-1988年）土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓土地收購一儲(chǔ)備一開發(fā)一出讓機(jī)制的初步形成征收土地使用費(fèi)征收土地使用稅以1978年改革開放為分界點(diǎn)，我國城市土地使用制度可分為土地?zé)o償使用和土地有償使用兩個(gè)時(shí)期。中國城市土地使用制

傳統(tǒng)城市土地使用：行政劃撥；無償無限期使用；禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。行政劃撥無償無限期使用禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所謂行政劃撥，是指土地由國家行政管理機(jī)關(guān)調(diào)撥分配使用。所謂無償無限期使用，是指國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、國有企業(yè)等從國家得到用地時(shí)不支付地價(jià)，在使用中也不繳納地租或土地使用費(fèi)，也沒有規(guī)定明確的土地使用期限。所謂禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指禁止土地使用者以買賣、出租、贈(zèng)與、交換等方式將土地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人。傳統(tǒng)的城市土地使用制此外，由于國有土地使用權(quán)無償劃撥，需要政府相關(guān)部門層層審批，這不僅降低了政府管理效率，而且在缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的條件下，也極易滋生腐敗，造成國有土地資產(chǎn)的大量流失。傳統(tǒng)城市土地使用制的弊端：不利于城市的建設(shè)與發(fā)展。不利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制與公平的市場競爭環(huán)境的建立。不利于土地的集約利用與合理配置。城市土地?zé)o償使用時(shí)期（1949-1978年）城市土地有償使用時(shí)期（1979-至今）城市土地流轉(zhuǎn)制度的建立（1988-2000年）城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-）城市土地有償使用制度的建立（1979-1988年）土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓土地收購一儲(chǔ)備一開發(fā)一出讓機(jī)制的初步形成征收土地使用費(fèi)征收土地使用稅以1978年改革開放為分界點(diǎn)，我國城市土地使用制度可分為土地?zé)o償使用和土地有償使用兩個(gè)時(shí)期。中國城市土地使用制我國自20世紀(jì)80年代初開始了城市土地使用制的改革。改革的基本目標(biāo)是：城市土地使用制改革的目標(biāo)與進(jìn)程實(shí)行城市國有土地的有償使用制度。把城市國有土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來。推向市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)即全面開放城市國有土地使用權(quán)市場。近20年來所采取的措施征收土地使用費(fèi)（稅）。開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī)。修改《憲法》和《土地管理法》。制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)，全面開放城市國有土地使用權(quán)市場。國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種方式。土地使用者將土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)移的行為。其方式包括出售、交換與贈(zèng)與。將土地使用權(quán)抵押。土地使用權(quán)抵押時(shí)，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。土地使用者作為出租人，將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。土地使用權(quán)可因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回、不履行土地使用權(quán)出讓合同及土地滅失等原因而終止。土地使用權(quán)終止土地使用權(quán)抵押土地使用權(quán)出租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)出讓現(xiàn)行城市土地使用制的基本內(nèi)容中國城市土地所有制中國城市土地使用制中國城市土地管理體制中國土地管理以城鄉(xiāng)分割、部門分管的多頭分散管理體制為主。中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》，成立國家土地管理局，確立全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制。國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，成立了國土資源部，對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制。新中國成立至1986年以前1986年1998年中國土地管理體制自新中國成立后至今，國家土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置大體經(jīng)過統(tǒng)一、分散、再統(tǒng)一三個(gè)不同階段。其間，持續(xù)時(shí)間長、占主導(dǎo)地位的是多頭分散的土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的演變1956年將土地利用總局與有關(guān)部門的人員集中組合成立農(nóng)墾部，主管全國所有荒地的開發(fā)和國營農(nóng)場建設(shè)工作。城市房地產(chǎn)管理工作移交給新成立的城市服務(wù)部；內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)土地遺留問題處理和部分征地劃撥工作。1954年，國家撤銷地政局，在農(nóng)業(yè)部下設(shè)土地利用總局。1952年，城市基建規(guī)劃及考核移交給新成立的建筑工程部。以后，隨著政府管理部門分工的細(xì)化，土地管理工作逐步向各部門分散。1949年7月制定的《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政局，作為全國土地管理機(jī)構(gòu)。至此，相對(duì)獨(dú)立、專門從事土地管理工作的國家職能部門被取消，短短幾年的土地統(tǒng)一管理體制宣告結(jié)束，隨后開始了長達(dá)近30年的土地多頭分散管理體制，以土地利用為主的土地管理工作由各有關(guān)業(yè)務(wù)部門分散進(jìn)行。多頭分散管理階段無償無限期土地使用制度導(dǎo)致不珍惜土地的行為發(fā)生，而各自為政、政出多門的分散管理體制，更加劇了這種局面。1966年至1976年的“十年動(dòng)亂”期間，土地失管失控的情況更為嚴(yán)重，分散在各部門的土地管理工作同其他工作一樣，基本陷于停頓狀態(tài)。1982年，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，確定在農(nóng)牧漁業(yè)部下設(shè)土地管理局，行使國務(wù)院授權(quán)歸口管理全國土地的職能。歸口管理全國土地的體制，對(duì)亂占濫用土地的現(xiàn)象起到了明顯的抑制作用，土地管理的形勢開始好轉(zhuǎn)。中國土地管理以城鄉(xiāng)分割、部門分管的多頭分散管理體制為主。中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》，成立國家土地管理局，確立全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制。國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，成立了國土資源部，對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制。新中國成立至1986年以前1986年1998年中國土地管理體制城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理階段

1986年國務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議對(duì)于如何加強(qiáng)土地管理工作進(jìn)行了專門研究。決定：確定全國土地資源統(tǒng)一管理體制，成立直屬國務(wù)院的土地管理機(jī)構(gòu)——國家土地管理局。從此，中國土地開始由多頭分散管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一管理。到1998年，全國已形成了中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)土地管理體系。中國土地管理以城鄉(xiāng)分割、部門分管的多頭分散管理體制為主。中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》，成立國家土地管理局，確立全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制。國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，成立了國土資源部，對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制。新中國成立至1986年以前1986年1998年中國土地管理體制1998年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，組建了中華人民共和國國土資源部。國土資源相對(duì)集中統(tǒng)一管理階段至此，我國實(shí)行了集中統(tǒng)一的管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制?，F(xiàn)行土地管理體制的建立

1998年國務(wù)院組建國土資源部，對(duì)國土資源的管理體制進(jìn)行了重大改革。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了國土資源由多部門分別管理向集中統(tǒng)一管理的體制轉(zhuǎn)變。明確了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國土資源行政管理職能，實(shí)行政企分開、政事分開，使國土資源部的行政職能，主要集中到依法行政上來。進(jìn)一步加強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)察。賦予了明確的國土資源規(guī)劃的責(zé)權(quán)。將土地問題作為國土資源依法行政管理的重點(diǎn)。在事權(quán)和職能劃分上，確立了國土資源管理雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。加強(qiáng)了土地管理，提高了土地利用效率，基本實(shí)現(xiàn)了土地總量的動(dòng)態(tài)