行政管理學第1章緒論

行政管理學

thepublicadministration主講岳澎Cellphonemail:ypeng812@126.com人間奇跡："阿波羅"登月1969年7月16日，美國佛羅里達州東海岸卡納維拉爾角的肯尼迪宇航中心發(fā)射場上氣氛異常緊張。一枚36層樓高的巨型火箭莊嚴地聳立云天，阿姆斯特朗、奧爾德林、柯林斯等3名宇航員早已在火箭頂部的"阿波羅"號飛船的指令艙內(nèi)落坐，正焦急地等待著那開始人類第一次登月飛行時刻的到來。

一切準備就緒，電子計算機發(fā)出"點火"信號，"土星-V"第一級火箭的五臺發(fā)動機發(fā)出隆隆的轟響，噴吐出了巨大的火焰，3000多噸重的龐然大物騰空而起，大約10秒之后，5公里外看臺上的人們感到有強烈的震波。12分鐘之后，第三級火箭把飛船送入地球軌道。當飛船在地球軌道上運行時，經(jīng)過對飛船作了檢查和調(diào)整之后，第三級火箭重新啟動，將飛船加速到第二宇宙速度，"阿波羅"逸出地球軌道，奔向月球。1969年7月21日，格林威治時間3時51分，"阿波羅"號飛抵月球，指令長阿姆斯特朗小心地爬出艙門，先在5米高的小平臺上停了幾分鐘，然后他伸出左腳，慢慢地走下扶梯：4時零7分，他用左腳疑慮地、小心翼翼地觸及月面，接著，他又挪動右腳，終于站到了月球之上，他是有幸登上月球的第一個人類。據(jù)知，"阿波羅"登月計劃是美國總統(tǒng)肯尼迪于1961的提出的。他請他的科學顧問就這樣一項計劃的可行性提供咨詢。經(jīng)過詳細地調(diào)查研究之后，科學的回答是：從設計、制造、發(fā)射到回收等階段看，在工程技術上是沒有問題的，都是已有的科學技術所能達到的，但是問題可能出在管理上。事實上，這種擔心不是沒有道理的，為實施這項人類史上空前宏大的計劃，須動員2萬多家工廠，120所大學參加，參與此項計劃的人數(shù)多達400萬，要生產(chǎn)300多萬個零部件，共耗資250億美元，該計劃的每一個主要步驟都得經(jīng)過周密的計算，而每一個主要步驟又都需要次級計劃和第三級計劃的支持和配合，顯然，這些人力、物力、財力都需要周密地組織與協(xié)調(diào)，為按部就班地順利完成設計、制造、發(fā)射、回收等各個程序，必須進行精確無誤的控制，倘有某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)一個哪怕極微小的差錯，都可能給整個計劃帶來無可挽回的后果，所有這一切，都需要有一個統(tǒng)一的機構進行強有力的領導。然而，無論人們是怎樣地擔心可能出現(xiàn)的可怕后果，計劃終究是實現(xiàn)了--月球上有了人類的足跡。討論思考題：1．據(jù)認為，從技術實力來看，"阿波羅"計劃所需要的一切零部件，日本均能創(chuàng)造，那么為什么日本人沒有把人推上月球呢？2．您從"阿波羅"登月飛行計劃的實現(xiàn)受到哪些啟示？案例分析參考要點

1、科技和管理是人類社會發(fā)展的兩大助推器。這兩大助推器就象鳥的兩翼，推動著社會快速發(fā)展，推動國家不斷創(chuàng)造奇跡。本案例中，日本的技術力量雖然達到了人類登月的水平，但日本的管理水平在當時遠遠達不到組織這么宏大的高科技攻關和使之協(xié)調(diào)運行的水平。而美國，不但技術水平達到了登月的水平，管理理論中的管理過程學派、權變理論學派等較典型的管理學派都產(chǎn)生于美國，行政管理學作為一門獨立的學科也誕生于美國。美國的企業(yè)管理和行政管理水平都居世界領先地位，行政管理水平、企業(yè)管理水平和技術水平的有機結(jié)合，使美國創(chuàng)造了人類登上月球的奇跡。2．管理也是先進的生產(chǎn)力。人類社會的重大創(chuàng)新和突破都離不開政府的作用。因此，必須重視政府對社會、經(jīng)濟發(fā)展的主導作用。主要參考書目1、毛澤東著《毛澤東選集》1-5卷人民出版社(北京)1991年再版2、鄧小平著《鄧小平文選》1-3卷人民出版社(北京)1989年再版3、李景鵬著《中國政治發(fā)展的理論研究綱要》黑龍江人民出版社2000年版4、俞可平著《權力政治與公益政治》社會科學文獻出版社2003年版5、孫哲著《全國人大制度研究：1979-2000》法律出版社（北京）2004年版6、胡偉著《政府過程》浙江人民出版社（杭州）1998年版7、曹沛霖著《政府與市場》浙江人民出版社(杭州)1998年版8、梁琴、鐘德濤著《中外政黨制度比較》商務印書館（北京）2000年版9、林尚立著《當代中國政治形態(tài)研究》天津人民出版社（天津）2000年版10、陳紅太著《當代中國政府體系》華文出版社（北京）2001年版11、[美]詹姆斯·湯森等著，顧速等譯《中國政治》江蘇人民出版社（南京）1995年版12、謝慶奎著《政府學概論》中國社會科學出版社（北京）2004年版13、何增科等著《中國政治體制改革研究》中央編譯出版社（北京）2004年版14、胡鞍鋼、王紹光、周建明主編《第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建設》清華大學出版社2003年版15、馬俊著《中國公共預算改革——理性化與民主化》中央編譯出版社(北京)2005年版16、中科院公共政策研究中心等編《中國公共政策分析》（2005年卷）中國社會科學出版社(北京)2005年版17、黃宗智主編《中國研究的范式問題討論》社會科學文獻出版社2003年版18、亞當普沃斯基《民主與市場：東歐與拉丁美洲的政治經(jīng)濟改革》北京大學出版社2005年版1、[美]尼古拉·享利《公共行政與公共事務》中國人民大學出版社2002年版；2、[美]戴維·H·羅森布魯姆《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》中國人民大學出版社2002年版；3、[美]詹姆斯·W·費斯勒、唐納德·F·凱特爾《行政過程中的政治：公共行政學新論》中國人民大學出版社2002年版；4、[美]戴維·奧斯本特德·蓋布勒《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》上海譯文出版社1996年版；5、[美]拉塞爾·林登《無縫隙政府：公共部門再造指南》中國人民大學出版社2002年版；6、[美]史蒂文·科恩、威廉·埃米克《新有效公共管理者：在變革的政府中追求成功》中國人民大學出版社2001年版；7、[美]戴維·奧斯本彼得·普拉斯特里克《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》中國人民大學出版社2002年版；8、[美]E·S·薩瓦斯《民營化與公私部門的伙伴關系》中國人民大學出版社2002年版；9、[美]麥克爾·巴澤雷《突破官僚制：政府管理的新愿景》中國人民大學出版社2002年版；10、B·蓋伊·彼得斯《政府未來的治理模式》中國人民出版社2001年版；11、左然、周志忍、毛壽龍編譯《新興現(xiàn)代化國家行政改革研究》國家行政學院出版社1999年版；12、[美]埃莉諾·奧斯特羅姆《公共事物的治理之道》上海三聯(lián)書店2000年版；13、謝慶奎等《中國政府體制分析》中國廣播電視出版社1995年版；14、朱光磊《當代中國政府過程》天津人民出版社1997年版建議擴展閱讀書目1、《美國公共行政思想危機》文森特·奧斯特洛姆上海三聯(lián)出版社2、《復合共和制的政治理論》文森特·奧斯特洛姆上海三聯(lián)出版社3、《美國聯(lián)邦主義》同上4、《美國地方政府》同上5、《論美國的民主》脫殼維爾商務印書館6、《制高點－重建現(xiàn)代世界的政府與市場之爭》丹尼爾·耶金外交出版社7、《政治與市場》林德布羅姆8、《集體行動的邏輯》奧爾森三聯(lián)出版社9、《中國歷代政治得失》錢穆三聯(lián)出版社10、《文明的沖突與世界秩序的重建》亨廷頓11、《市場或政府：權衡兩種不完善的選擇》沃爾夫，查爾斯中國發(fā)展出版社12、《財產(chǎn)權利與制度變遷》科斯等13、《中國官僚政治研究》王亞南中國社會科學出版社第一章緒論行政學，在我國也稱之為行政管理學，在國外被稱之為公共行政學、公共管理學。盡管名稱不同，但它不論在國內(nèi)、國外都被認為是一門探求政府科學管理社會公共事務的規(guī)律的科學。它是在19世紀末20世紀初的特定歷史條件下形成的一門獨立學科。

對于行政，不同的國家有不同的理解。本章從分析國內(nèi)、國外行政學家對行政的理解入手，在進行多方比較的基礎上，建立了對行政的理解與認識。一門學科的成熟程度是以其學科體系的完善程度為標志的。行政學學科體系的建構問題，由于學派的不同及各國行政學體系建立的背景不同，至今尚未有統(tǒng)一定論。在我國關于行政學體系建構問題仍處在探討之中。本章以系統(tǒng)論為指導思想，以行政主體為行政學研究的邏輯起點，以行政主體功能、行政主體行為、行政主體活動保障、行政主體活動目的為內(nèi)容，將行政主體的運作看做為一個系統(tǒng)運行過程，展開對行政學體系的建構，把行政學體系歸結(jié)為行政主體的運行過程及其規(guī)律來加以研究。行政主體——政府行政職能行政組織行政領導行政決策人事行政財務行政機關管理行政監(jiān)督行政效率行政改革每個人的一生都與行政管理分不開，是從搖籃到墳墓的管理。美國學者米切爾·蒂茨1967年《關于城市公共設施定位的理論》描述到：“現(xiàn)代的人是在政府資助的醫(yī)院里出生的，是在公立的中小學、大學中接受教育的，他的很多旅行時間是在公共交通設施中度過的，他與外面的聯(lián)系則是通過郵局或半公共性質(zhì)的電話系統(tǒng)進行的；他喝的是公共生產(chǎn)的飲用水，讀的是公共圖書館里的書；他用公共排污系統(tǒng)處置垃圾，他在公園中野餐，他受公共治安、消防、衛(wèi)生部門的保護，最終，他又在醫(yī)院里離開人世，甚至被埋葬在公共墓地?？傊?，不管人們在意識形態(tài)上多么守舊，現(xiàn)代人的日常生活總是同政府關于提供上述和許多其他地方服務的決策聯(lián)在一起，這種聯(lián)系是掙不脫、割不斷的。第一節(jié)行政管理學的基本概念

一、行政管理的含義與特點１．行政管理的含義從政治的角度說明行政。這種政治行政觀又分為兩種傾向：一派注重從一定社會的政府組織的分工關系上確定行政的特性。另一派從政治權力的運用上說明行政的特征。從管理的角度說明行政。持這種“管理”行政觀的人主要是科學管理運動興起以后的一些行政學者。管理角度的觀點側(cè)重從行政的技術、程序和方法看問題。從這些觀點中可以看出，他們是從科學管理的原則出發(fā)看待行政，將行政理解為一個實際而廣泛的操作過程。他們所注重的是行政實施過程中的方法及其有效性。后來人們稱這種觀點為廣義的行政概念。由于這派觀點完全撇開了行政活動中的政治條件和政治因素來界定行政，因而不可能完全合理地說明社會總體的行政現(xiàn)象。從法制的角度說明行政。這種理論又后于第二種理論。在20世紀70年代，西方國家在走出滯脹以后，加速了現(xiàn)代化的步伐，法制化已成為這一時代政府管理的根本特征。因此，一些學者從法制的角度來確定行政的涵義。如喬治·J·戈登認為，“行政可定義為與執(zhí)行立法機關、行政部門和法院所采用或頒布的法律及其他規(guī)定相聯(lián)系的一切過程、組織和個人?！保╗美]喬治·J·戈登：《美國公共行政》，1978年。引自彭和平著《公共行政管理》，中國人民大學出版社1995年版，第7頁。）“行政是運用管理的、政治的、法律的理論和過程遵行立法、執(zhí)行和司法部門的政府命令，以履行對整個社會及其各個部分進行法制管理和提供服務的職能自80年代以來，行政學的研究在我國掀起了熱潮，我國的一些行政學者對什么是行政也展開了熱烈的討論。行政是“行使國家權力，從事國家事務管理的活動”。（田禾著：《中國社會主義行政管理學導論》，西南師范大學出版社1986年版，第2頁。）“行政是國家的組織活動，是行使國家權力，管理整個社會的活動”。（王健剛等編者：《行政機關學》，上海交通大學出版社1987年版，第1頁。）行政“是指國家行政部門管理國家事務、政府事務和社會事務的活動”。（譚健主編：《現(xiàn)代行政管理手冊》，遼寧人民出版社1987年版，第1頁）“（行政是）國家政務的管理活動”。（黃達強、劉怡昌主編：《行政學》，中國人民大學出版社1988年版，第3頁。）“所謂行政管理是指國家依據(jù)憲法和有關法律，通過各級行政機關對國家事務、社會事務和政府事務進行管理的活動”。（蔣翰庭主編：《行政管理學基礎》，機械工業(yè)出版社1989年版，第6頁。）“所謂行政管理，是指國家產(chǎn)生以后，國家政府部門通過組織、領導、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，以完成行政任務，實現(xiàn)國家目標的一種基本政府職能”。（李方、李福玉主編：《行政管理學基礎》，高等教育出版社1988年版，第10頁。）“行政管理是從社會管理中演化出來的一種特殊管理，隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是一種高層次的管理。它的基本含義應該理解為：是國家政府系統(tǒng)對社會公共事務的管理”。（向美清主編：《現(xiàn)代中國行政管理學教程》，法律出版社，1990年版，第2頁。）“行政管理也即行政，主要是指國家行政機關對國家政務的管理活動”。（許文惠主編：《行政管理學》，紅旗出版社，1992年版，第1頁。）“所謂行政，是指國家行政系統(tǒng)行使公共權力，執(zhí)行國家意志，推行國家政務，管理社會公共事務的活動”。（張德信、李兆光主編：《現(xiàn)代行政學》，紅旗出版社，1993年版，第3頁。）

行政是國家行政組織行政機關依據(jù)國家法律和運用國家法定的權力，為實現(xiàn)國家的社會目標和統(tǒng)治階級的利益，對國家和社會事務進行的一系列組織和管理活動。“誰管理”、“如何管理”、“管理什么”第一，明確了行政的主體。第二，明確了行政的行為方式和特點，即依法行政。第三，明確了行政的對象或客體為國家政務第四，行政是一個活動過程。

2.行政管理的特點：執(zhí)行性政治性權威性二、幾個與行政相關的概念政治與行政：美國學者威爾遜和古德諾都有論述。威爾遜提出了政治與行政相分離的觀點；古德諾則進一步提出政治是關于國家意志的制定，行政是關于國家意志的執(zhí)行。政治和行政都是社會歷史現(xiàn)象，都是建立在一定的經(jīng)濟基礎之上、為一定的經(jīng)濟基礎服務的上層建筑。二者既緊密聯(lián)系又有區(qū)別：政治的實質(zhì)是階級之間的關系，其核心是國家政權；行政實質(zhì)是以國家政權為后盾、以維護和鞏固國家政權為根本任務的。因此，政治主導行政，行政從屬于政治。行政的目標、職能、行為和活動，都在不同程度上體現(xiàn)了政治的目標、職能。因此，政治與行政難以分開。

管理與行政：行政與管理在英文中也是兩個詞，行政(Administration)與管理(Management)在詞意上區(qū)別很明顯?！靶姓北旧砑窗泄芾淼囊馑迹饕呛驼蛐姓C關的活動有關，而“管理”除指一般性的管理外，主要和工商企業(yè)的活動有關。所以，行政實質(zhì)上是管理，但它又有區(qū)別于一般管理活動：（1）從出現(xiàn)和存在的時間上看：管理活動是早在有人類群體活動以來就出現(xiàn)了，并與人類社會相伴始終。而行政則是產(chǎn)生階級、國家之后才出現(xiàn)的，特別是在統(tǒng)一的中央集權國家形成后，國家對公共事務的管理有了長足發(fā)展。（2）從活動的外延上看：管理的外延要比行政更寬。從個人到家庭、從國家到世界、從地面到天空、從物質(zhì)到精神，只要有人跡涉足的地方都有管理，但并非所有管理都能納入行政范疇，行政是管理這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。（3）從活動的性質(zhì)上看：一般管理活動不具有政治性質(zhì)，而行政則是政治性與社會性的統(tǒng)一。從行政的運行機制、方法技術看只具有社會性，從它以推行統(tǒng)治階級意志的目的角度看，它是維護統(tǒng)治階級的工具，具有鮮明的政治性。立法、司法與行政：在承認國家權力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統(tǒng)，行政是有別于立法、司法的一種國家權力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。公共行政與新公共管理：“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關于行政改革的理論和實踐模式。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內(nèi)部作技術上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。公共管理學是行政管理學的一個分支，是公共行政中重視公共組織和非營利組織實施公共管理的技術與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策的執(zhí)行的理論派別。在實施公共管理的主體、公共活動的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標等一些基本原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度上，公共管理和公共行政可以相互代替，但是公共管理并不能替代公共行政的全部。差別：公共行政注重設計，公共管理重視實現(xiàn)公共行政目標的具體過程；公共行政強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調(diào)管理的、經(jīng)濟的手段；公共行政關注過程、程序和遵照別人的指示和內(nèi)部取向，公共組織更關注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負個人責任和外部取向。公共管理和企業(yè)管理二者都必須履行計劃、組織、領導、控制等在內(nèi)的一般的管理職能。但是由于管理的目標不同、管理對象不同及內(nèi)容不同、管理行為的依據(jù)不同、，他們之間有存在差異。既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩類管理活動?；顒拥哪康牟煌?為社會所提供的服務不同；管理對象不同；活動的依據(jù)不同。三、行政管理學的研究對象和內(nèi)容1、研究對象：從行政組織的主體地位來確定行政對象。如中國人民大學出版社1988年出版的《行政學》，認為行政學的研究對象為國家行政組織對社會公共事務進行有效管理的規(guī)律的科學。從行政活動規(guī)律角度來確定行政對象。浙江大學出版社1989年出版的《行政管理學簡明教程》認為，行政學是研究國家如何運用行政管理及其規(guī)律的科學，即研究國家如何通過行政管理機關對國家的政治、經(jīng)濟、文化、科學、教育、衛(wèi)生等方面事務進行管理，從中揭示其內(nèi)在的規(guī)律。從法律的角度來確定行政對象。如中山大學出版社1991年出版的《行政管理學》認為，行政學的研究對象是關于國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的客觀規(guī)律的科學。從行政的不同層次角度來確定行政對象。如上海三聯(lián)書店1988年出版的《行政學導論》，認為行政學的研究對象是社會公共機構為執(zhí)行公共權威而展開的活動、形式和關系的規(guī)律。從行政現(xiàn)象與行政行為關系的角度來確定行政對象。如北京大學出版社1990年出版的《行政管理學概論》認為，行政管理學是關于行政現(xiàn)象與行政行為的比較關系的理論、邏輯、知識和方法的體系。（上述資料引自《中國行政科學發(fā)展》，中國人事出版社1996年版，第24—28頁。）

從這點出發(fā)我們可以把行政學的研究對象表述為：行政學是一門研究國家行政組織依法對國家政務進行有效管理的規(guī)律及其應用的科學。這一概念須從以下幾個方面理解：第一，行政學研究的主體是國家行政組織；第二，行政活動的前提是依法行政；第三，國家政務，包括國家事務、社會公共事務、行政機關自身事務是行政學研究的對象；第四，行政學研究的目的是提高行政效率；第五，行政學研究的實質(zhì)是探求和揭示行政活動的規(guī)律，它的表現(xiàn)形式為行政管理的原理、原則、程序和方法；第六，行政學研究的出發(fā)點與歸宿點是理論與實際的結(jié)合并取得良好效果。

2、行政管理學研究的主要內(nèi)容POSDCORB的概括。POSDCORB是1937年由行政學者路德·古立克提出的。它是下列內(nèi)容的英文縮寫：①計劃(Planning)②組織(Organizing)③人事(Staffing)④領導(Directing)⑤協(xié)調(diào)(Coordinating)⑥報告(Reporting)⑦預算(Budgeting)15個M的概括。①目標(Aim)②計劃(Program)③人員(Men)④經(jīng)費(Money)⑤物資(Materials)⑥組織(Machinary)⑦方法(Method)⑧指揮(Command)⑨激勵(Motiration)10.溝通(Communication)11.士氣(Morale)12.和諧(Harmony)13.時間(Time)14.空間(Room)15.改進(Improvement)行政活動的依據(jù)和基礎：在現(xiàn)代民主憲政社會中，這種基礎由兩大部分構成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會習慣合法認定和授予的政府行政職能。其二，政府在名義上享有、在實際上行使的國家公共行政權力。公共行政權力的有效性主要取決于三個要素：合法、合理、實際運用。(1)合法性是公共行政權力的第一要素。公共行政權力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。(2)合理性是公共行政權力的第二要素，其基本涵義，是指公共行政權力的存在和運用，必須要符合國家、民族、國民的利益和有利于社會的發(fā)展。(3)實際運用作為公共行政權力的第三個要素，主要是指公共行政權力所特有的實際操作性質(zhì)。主體：政府即國家行政機關代表國家，是這種行為的主體。政府通過實施公共行政管理，來履行國家的社會職能。國家行政管理的主體又可以分為四種：1、政府，包括中央政府和地方政府。2、政府行政機關。3、行政首長。4、政府普通公務員。行政管理的客體1、經(jīng)濟性組織，包括制造業(yè)、服務業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以盈利為目的的組織。政府與它們的公共行政管理關系，主要表現(xiàn)在利率、稅收、正當開支、工業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護、人身保障等方面。2、社會性組織，包括教會、社區(qū)團體、群眾團體等一切非以盈利為目的的組織。3、政治性組織，包括政黨和一切以政權或政治性權力為目的的組織。4、教科文組織，包括學校、科學研究單位和各種文化團體。5、新聞性組織，包括報社、新聞社、電臺、電視臺等一切新聞傳播媒介組織。6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對象四、行政管理學的學科特點行政管理學是一門綜合性學科行政管理學是一門實用性學科行政管理學是一門工具性學科行政管理學是一門系統(tǒng)性學科行政管理學是一門發(fā)展性學科第二節(jié)行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展一、西方行政管理學形成的原因及產(chǎn)生1、西方行政管理學形成的原因（板書）社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展要求加強行政管理實踐和行政管理理論的獨立、深入研究。管理思想的突破性進展為行政管理學的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。資產(chǎn)階級政治理論的發(fā)展為行政管理學產(chǎn)生奠定了最重要的理論基礎。政府職能的擴張，行政效率的低下要求研究行政管理行政管理學對其它學科知識的兼容并蓄也為其產(chǎn)生創(chuàng)造了有利的條件。2、西方行政管理學的產(chǎn)生①威爾遜是行政管理學的創(chuàng)始人“行政管理”一詞始于德國學者L.V史坦因于1865--1868年出版的行政學著作。但作為一門獨立的學科行政學誕生于美國。1887年威爾遜在《政治學季刊》上發(fā)表《行政學研究》一文，此文被認為是行政管理學發(fā)端的標志。該文從行政學的角度研究政府管理，突破了以往的研究視角。該文研究了政治與行政關系的區(qū)別，力圖找出行政管理的規(guī)律。伍德羅·威爾遜(1856.12.28—1924.2.3)是美國第28任總統(tǒng)。父親約瑟夫·威爾遜是大學教授。1856年威爾遜出生在弗吉尼亞斯湯城，少年時代就醉心于政治，三度出任英國首相的威廉?格萊斯頓是他心目中崇拜的英雄。威爾遜16歲進入戴維森學院，29歲獲博士學位，30歲開始在大學任教。1902年發(fā)表的《美國人民史》被認為是其學術上的最高成就。同年威爾遜出任普林斯頓大學校長。1909年當選為新澤西州長。1912年威爾遜作為民主黨候選人當選為美國第二十八任總統(tǒng)并且在后來獲得連任。威爾遜被認為是美國歷史上學術成就最高的一位總統(tǒng)，這不是因為他一生十余部的專著和數(shù)十篇的論文，也不是因為他曾經(jīng)獲得普林斯頓大學校長的頭銜，而在于他從學術和教育的角度正式確立了國際政治學作為一門獨立的政治學科的地位，并第一次提出了同西方列強崇尚的武力解決問題針鋒相對的理想主義政治理念，這種學說影響之大，是任何一位美國總統(tǒng)所不及的，即使今天仍被很多人奉為經(jīng)典。

②古德諾和懷特的貢獻1900年古德諾出版《政治與行政》一書，提出了著名的“政治與行政二分法”，為行政管理學成為一門獨立的科學研究領域奠定了基礎。1926年懷特的《行政學導論》的出版標志著行政管理學作為一門獨立的學科正式誕生，該書是第一本行政管理學的教科書。這一時期行政學作為一門獨立的學科，從政治學分離出來的過程，主要受到傳統(tǒng)管理理論的影響。許多原理、原則是從傳統(tǒng)管理理論借用或移植過來的。弗蘭克．J．古德諾(Frank．J．Goodnow，1859～1939)是與威爾遜同時代的另一個著名行政理論學家。美國哥倫比亞大學的法學院院長，美國政治學會的創(chuàng)議人，當時世界政治學和行政學的權威，也是現(xiàn)代中國國際法的重要啟蒙導師之一的顧維鈞的博士生導師。古德諾對法學、政治學以及行政學都有研究，是著名政治學家、行政學家和法學家，曾任美國政治學會的第一任主席。古德諾在美國哥倫比亞大學主修法律。自1888年起，他在該校主講行政法學等課程，為時近20年，他的學術地位和聲譽也在這一時期得以建立。1913年至1914年兩年間，古德諾曾在北京擔任中國政府的政治顧問，因撰寫《共和與君主論》(1914年)從歷史、政治、法律、國際關系以及國民素質(zhì)等方面，論證、比較了君主制與共和制的長短，明確表示，“中國如用君主制，較共和制為宜”而被罵為袁世凱的吹鼓手。1914年至1928年間，古德諾出任美國約翰·霍布金斯大學校長，對該校的發(fā)展作出了杰出的貢獻。1900年，古德諾出版了其具有劃時代意義的名著《政治與行政》（《PoliticsAndAdministration，AStudyinGovernment》）一書，他的行政學思想也主要體現(xiàn)在這本書中。二、行政管理學發(fā)展的幾個階段1、科學管理時期①泰羅的“科學管理理論”：泰羅對管理的貢獻主要是它的“工效”研究和“科學管理原理原則”的提出《科學管理原理》。它由四組管理責任構成：第一，管理者認真收集工人所有的工作經(jīng)驗，進行記錄、列表、歸納為法規(guī)、規(guī)則或數(shù)學公式，即將工人的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為“科學”。第二，科學地選拔和培養(yǎng)工人。管理者應認真研究每一位工人的品質(zhì)、性格和工作成績，發(fā)現(xiàn)其潛力，給以晉升機會，使他們從事自己所擅長和滿意的工作。第三，科學地訓練工人，保證工作規(guī)則的充分運用。第四，合理分工，明確職責和工作范圍。

經(jīng)濟和效率作為行政管理的主要目標，并將“科學”視為實現(xiàn)目標的手段。泰羅的思想對后來的行政學家懷特、古利克及厄威克等人的影響很大，有的學者認為，20世紀30年代流行的“行政原理”運動和泰羅的科學原理運動有直接的聯(lián)系。②法約爾的“一般管理理論”（法國科學管理之父）管理由計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等五要素構成。管理的14條原則法約爾認為，“我所講的‘行政管理’一詞的意義，包括各種規(guī)模和種類的、各種形式和目的的企業(yè)。所有企業(yè)都要求計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，為了適當?shù)匕l(fā)揮作用，都必須注意同樣的普遍原則。人們不再是面對幾種行政管理科學，而是一種。它能同樣應用于公私事務”。法約爾的理論對行政學的發(fā)展有很深遠的影響。德國社會學家韋伯(MaxWeber)是現(xiàn)代官僚制度理論的奠基人。在《論官僚制度》一文中，韋伯通過對埃及、古羅馬、中國及歐洲近現(xiàn)代官僚制度的考察，系統(tǒng)分析了官僚制度的特征、成因和作用。韋伯講的官僚制組織指的是一種層次分明、制度嚴格、權責明確的理想的等級制組織模式，與現(xiàn)在人們對“官僚”一詞的貶意理解不同。典型官僚制度的主要特征是：專門化等級制規(guī)則化非人格化技術化公私分明管理制組織的基本精神與價值：理性（本尼斯指出：官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命時期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法；韋伯也指出“體制官僚是"理性"性質(zhì)的：規(guī)則、目的、手段和‘求實的’非人格性控制著它的行為”弊端：第一，組織僵化、臃腫難以適應社會環(huán)境的變化第二，理性主義的極端化和對人性的損害導致了人的異化第三，知識和專業(yè)技術的“精英”統(tǒng)治在民主政治中的危機第四，目的和手段的倒置使形式合理性步入誤區(qū)帕金森定律：英國行政理論家C·諾斯科特·帕金森(C·NorthcoteParkinson)于1957年在《帕金森定律與行政管理中其他問題的研究》一書中提出了有名的帕金森定律。這條定律可以用兩句話來說明：①一名官員想要增加的是下屬而不是對手；②官員們相互之間制造工作。其基本點在于說明行政人員數(shù)量的增加和工作數(shù)量沒有關系，并以此揭示官僚組織實際存在的弊端。②巴納德的系統(tǒng)行政組織學說（1）運用系統(tǒng)的觀點對正式組織進行研究（2）非正式組織理論（3）權威接受理論（4）組織平衡理論③西蒙的行為決策理論西蒙的主要觀點包括：①管理就是決策。決策過程和決策行為存在于一切組織的行政管理過程之中。“任何實踐活動，無不包含著‘決策制定過程’和‘決策執(zhí)行過程’”。②研究了決策行為的心理環(huán)境，借助于心理學的研究成果對決策本身和決策過程及程序進行了科學分析。③與“完全理性”、“尋求最優(yōu)”的經(jīng)濟人不同，“行政人”(或譯“管理人”)是在“有限理性”的范圍內(nèi)運用相對簡單的經(jīng)驗方法按照“滿意原則”挑選決策方案并進行決策的。④對程序化決策和非程序化決策進行了區(qū)分和分析。⑤從決策的角度，對權威、信息溝通、效率、認同、組織目標和組織系統(tǒng)、信息處理技術等問題進行了分析和研究。由于決策是一切政府組織和行政管理過程的重要活動，西蒙的研究無疑對行政學的發(fā)展有十分重要的影響。2、行為科學時期（20世紀30—60年代）①霍桑實驗這一時期以艾頓·梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標志，到60年代系統(tǒng)管理學派起之前。它使用反傳統(tǒng)的研究方法，開拓了以人的行為和人際關系為中心的新的研究領域，所以有人稱之為“新社會科學”。行為科學發(fā)端于美國的“霍桑試驗”。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續(xù)五年進行了新的試驗，即著名的“霍桑試驗”。通過對組織中人的行為的實證性研究，他們開創(chuàng)了行為科學-人際關系學說的理論先河。他們認為，對人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會平衡、士氣、小團體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規(guī)章、紀律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統(tǒng)的管理學的主要理論，開創(chuàng)了一種新的管理理念和研究視角，進而奠定了行為科學的基礎。梅奧等人以實驗的結(jié)果為依據(jù)，主要提出了三條原理：(1)工人是復雜的社會系統(tǒng)的“社會人”，而不僅是“經(jīng)濟人”。所以，工人會追求金錢收入，但也會追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等，他們還有社會、心理方面的需求。因此，社會、心理因素是鼓勵工人提高勞動生產(chǎn)率的基本途徑。(2)企業(yè)中普遍存在著經(jīng)常表現(xiàn)為某種團體的“非正式組織”。這些團體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產(chǎn)率存在直接的影響。(3)新型的領導能力在于，“要在正式組織的經(jīng)濟需求和工人的非正式組織的社會需求之間保持平衡”，即通過提高職工的滿足度而激勵職工的“士氣”，從而實現(xiàn)提高生產(chǎn)率的目標。3、現(xiàn)代化管理時期①里格斯的行政生態(tài)學說

1961年出版《行政生態(tài)學》一書。認為社會組織要素的、經(jīng)濟結(jié)構、政治權力結(jié)構以及社會溝通網(wǎng)絡的變化，各個社會階段的行政管理有著不同的內(nèi)容和特點：融合型——農(nóng)業(yè)社會的管理模式特征：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為基礎，經(jīng)濟結(jié)構與行政結(jié)構重疊，行政制度同時也是一種分配制度，土地的分配時政府的重大事務，君主時分配制度的中心；在社會結(jié)構方面，以家庭主義為基礎，裙帶風盛行，個人才能和社團利益微不足道；在全力結(jié)構