總體規(guī)劃變革主要內(nèi)容

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部自2011年以來一直致力于城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新的研究，并啟動(dòng)了《城市總體規(guī)劃編制審批辦法》的制訂工作，目前已進(jìn)入征求意見階段。為通過規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)一步修改和完善本《辦法》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部選擇了東莞市作為城市總體規(guī)劃編制改革的試點(diǎn)城市。東莞市一直是我國改革開放的先行區(qū)，在本輪總規(guī)編制改革中，又將為全國提供寶貴經(jīng)驗(yàn)：東莞市在總規(guī)中確立了“以人為本、生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌”的總體指導(dǎo)思想，在“精簡內(nèi)容、強(qiáng)調(diào)底線管理”、“事權(quán)分級、權(quán)責(zé)對應(yīng)”、“規(guī)劃傳導(dǎo)、剛性彈性相結(jié)合”、“全域管控、分區(qū)指引”、“存量規(guī)劃”、“公共政策”、“多規(guī)融合”等方面都做出了非常有益的創(chuàng)新探索。今天，我們齊聚東莞，結(jié)合東莞市城市總體規(guī)劃的改革實(shí)踐，深入探討總規(guī)新思路、新方法，并就總規(guī)的改革與發(fā)展，提出倡議。自建國以來，城市總體規(guī)劃在各個(gè)時(shí)期均起到了非常重要的作用：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，總規(guī)是國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的延續(xù)與深化，曾經(jīng)有效指導(dǎo)了“一五”期間國家156項(xiàng)重點(diǎn)工程的建設(shè)；改革開放前20年，總規(guī)是城市各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，起到了指導(dǎo)城市發(fā)展和建設(shè)的作用；21世紀(jì)以來，隨著資源環(huán)境、社會(huì)民生問題的逐漸凸顯，總規(guī)成為國家宏觀調(diào)控的重要手段。但是，我們也看到，在城市快速擴(kuò)張的同時(shí)，資源環(huán)境、文化特色、社會(huì)民生等方面的問題越來越突出。城市總體規(guī)劃必須認(rèn)識(shí)到自身肩負(fù)的責(zé)任，以“舍我其誰”的擔(dān)當(dāng)致力于解決這些阻礙城市持續(xù)發(fā)展的問題。同時(shí)，總規(guī)自身在規(guī)劃理念、市場機(jī)制應(yīng)變能力、橫向和縱向事權(quán)劃分、剛性傳遞、存量規(guī)劃、公眾參與等方面也存在著問題和不足，亟待改進(jìn)和完善。我們認(rèn)識(shí)到，我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后階段，其城鎮(zhèn)化特征與以往有著本質(zhì)的不同：發(fā)展速度將從高速轉(zhuǎn)為中速；發(fā)展方式將從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式提升；發(fā)展動(dòng)力將從單純依靠工業(yè)化轉(zhuǎn)向更加多元和特色化?！捌埨诿?，不必法古；茍周于事，不必循舊?！背鞘锌傮w規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)自身的改革與創(chuàng)新，按照“依法治國”和“簡政放權(quán)”的精神，讓總規(guī)真正成為保護(hù)和管控空間資源的重要手段，保障公共利益和公共安全的公共政策，統(tǒng)籌空間利用的協(xié)調(diào)平臺(tái)，指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)的法定藍(lán)圖。我們確信，我國未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市總體規(guī)劃仍將發(fā)揮極為重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用。我們號(hào)召，所有城市規(guī)劃工作者聯(lián)合起來，銘記城市規(guī)劃的莊嚴(yán)使命，全力以赴、眾志成城，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的百年夢想、營造人民群眾的幸福家園而努力！我們倡議，城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新應(yīng)“樹立一個(gè)理念、厘清三大關(guān)系、強(qiáng)化四方面重點(diǎn)”：一、規(guī)劃理念：從“以物為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”“天生萬物，唯人為貴”。城市發(fā)展的最終目標(biāo)是為了人。要真正實(shí)現(xiàn)國家新型城鎮(zhèn)化，就應(yīng)當(dāng)在總規(guī)中落實(shí)“以人為本”的發(fā)展理念。我們倡議，規(guī)劃發(fā)展理念應(yīng)當(dāng)從過去偏重追求經(jīng)濟(jì)上的數(shù)量增長轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)“五位一體”發(fā)展和質(zhì)量提升，樹立人與生態(tài)環(huán)境、歷史文化是一個(gè)“靈魂永續(xù)的生命共同體”的理念；從關(guān)注物質(zhì)空間形象轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和人居環(huán)境；從圍繞“生產(chǎn)”提供“場地”轉(zhuǎn)向圍繞“生活”塑造“場所”；從城市“吞噬”農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)共榮發(fā)展；從自上而下的政府管制轉(zhuǎn)向上下雙向的政府與社會(huì)治理相結(jié)合。二、規(guī)劃編制內(nèi)容：界定政府與市場關(guān)系，政府從“包辦一切”到“管控+供給”城市發(fā)展到今天，市場應(yīng)當(dāng)逐步在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但政府也應(yīng)切實(shí)履行責(zé)任和義務(wù)，做到“既不缺位、也不越位”。我們倡議，總規(guī)應(yīng)明確政府和市場的行為邊界，充分體現(xiàn)政府職能。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對“市場失靈”的公共領(lǐng)域進(jìn)行管制，強(qiáng)化公共資源管控、公共服務(wù)供給；在此基礎(chǔ)上弱化對“市場有效”領(lǐng)域的管控，避免“過度干預(yù)和扭曲市場規(guī)律”，實(shí)現(xiàn)開放、包容、彈性發(fā)展，適應(yīng)未來的復(fù)雜性和不確定性。三、規(guī)劃審批內(nèi)容：厘清各級政府縱向關(guān)系，從“分工不清”到“責(zé)權(quán)明晰”“一級政府，一級規(guī)劃、一級事權(quán)”，各級政府的空間管理事務(wù)應(yīng)有明確分工?？傄?guī)應(yīng)按照編制、審批和管理的事權(quán)主體確定相應(yīng)內(nèi)容。我們倡議，對應(yīng)中央（?。┱聶?quán)的規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)由中央（?。┱畤?yán)格審批和督察，應(yīng)將其合理簡化；對應(yīng)城市政府事權(quán)的規(guī)劃內(nèi)容由城市政府負(fù)責(zé)實(shí)施，建議只需向中央（省）政府上報(bào)備案，其調(diào)整、修改應(yīng)簡化程序。此部分規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)相對綜合、完整，以保證總規(guī)對城市發(fā)展的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性作用。四、規(guī)劃協(xié)調(diào)內(nèi)容：梳理各部門橫向關(guān)系，從“九龍治水”到“一張藍(lán)圖”城市總體規(guī)劃是城市層面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展的綜合性空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在空間規(guī)劃體系中起主導(dǎo)作用。要強(qiáng)化總規(guī)與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接。我們倡議，應(yīng)當(dāng)以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)、建立健全“空間滿覆蓋、事權(quán)不重疊”的空間規(guī)劃體系，建立城市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作機(jī)制，在一個(gè)信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，通過多元主體的充分博弈，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌決策、協(xié)同分工”，真正做到“先布棋盤后落子”、“一張藍(lán)圖干到底”。五、規(guī)劃體系改革重點(diǎn)：從“層級脫節(jié)”轉(zhuǎn)向“剛性傳遞”空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)是各層次規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣的整體。一旦其中一個(gè)環(huán)節(jié)斷裂，則整個(gè)體系就會(huì)崩潰。因此，“剛性內(nèi)容”的“有效傳遞”是健全空間規(guī)劃體系、保障總規(guī)權(quán)威的基礎(chǔ)。我們倡議，要加強(qiáng)總規(guī)“剛性內(nèi)容”向控制性詳細(xì)規(guī)劃“有效傳遞”的研究，重點(diǎn)研究空間型剛性內(nèi)容的落實(shí)方法?！疤釀t靡，太剛則折?！睉?yīng)在簡化、強(qiáng)化剛性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，留足彈性空間。同時(shí)，應(yīng)把握剛性內(nèi)容的本質(zhì)，“意為本，形為末”，可以在新建地區(qū)嘗試以“空間關(guān)系”取代“位置坐標(biāo)”作為管控手段，確保剛性內(nèi)容的“意”而不是“形”能夠在控規(guī)中得以落實(shí)。六、規(guī)劃技術(shù)改革重點(diǎn)：從“千城一面”到凸顯地方特色與傳統(tǒng)文化人選擇留在城市，不是為了生存，而是為了更好地生活，更希望能夠“詩意地棲居”。我們倡議，要重拾荒蕪已久的文化精神，讓城市被每個(gè)市民所認(rèn)同，成為每個(gè)市民的精神歸屬。我們要從樹立中華民族文化自信的高度，從人文關(guān)懷的視角，充分認(rèn)識(shí)城市特色風(fēng)貌保護(hù)與提升的重要性。要充分運(yùn)用“城市設(shè)計(jì)”這一技術(shù)工具，遵循城市自然山水格局，建立城市與自然相融的空間結(jié)構(gòu)，將城市“輕輕地放在山水之間”；應(yīng)當(dāng)充分挖掘地方特色、延續(xù)傳統(tǒng)文化，讓城市更好地體現(xiàn)“地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌”；應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造優(yōu)美的城市輪廓、景觀視廊、建筑風(fēng)格與色彩，為每一個(gè)人提供豐富多彩的公共空間，容納“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的環(huán)境氛圍。七、規(guī)劃成果改革重點(diǎn)：從“技術(shù)文件”到“公共政策”城鎮(zhèn)化初期，百廢待興，總規(guī)重點(diǎn)關(guān)注的是新城區(qū)空間建構(gòu)，規(guī)劃重點(diǎn)是“建設(shè)”；城鎮(zhèn)化中后期，城市空間大致定型，基層社會(huì)逐步孕育，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)從“建設(shè)”轉(zhuǎn)向“更新”，以“生態(tài)修復(fù)、城市更新”為措施、公共政策為手段，推動(dòng)老城區(qū)的持續(xù)發(fā)展，避免大拆大建。我們倡議，改進(jìn)以政府和專家為主導(dǎo)的組織編制方式，借鑒協(xié)作式、參與式、漸進(jìn)式規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，以公眾參與推動(dòng)城市有機(jī)更新。充分尊重既有土地權(quán)屬和居民權(quán)益，平衡好相關(guān)主體的利益。政府應(yīng)將政策聚焦在公共領(lǐng)域，如歷史文化保護(hù)、公共設(shè)施完善、公共綠地及開放空間建設(shè)、城市功能和形象提升等內(nèi)容。八、規(guī)劃實(shí)施改革重點(diǎn)：強(qiáng)化依法實(shí)施和監(jiān)督檢查“發(fā)號(hào)施令，在乎必行；賞德罰罪，在乎不濫?！敝挥袕?qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督，才能保障規(guī)劃的權(quán)威，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系才能得以存在。我們倡議，應(yīng)強(qiáng)化總規(guī)的依法實(shí)施，在控規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃及其他下位規(guī)劃中，確?？傄?guī)的剛性內(nèi)容得以落實(shí)。我們倡議，應(yīng)嚴(yán)格依照法律履行總規(guī)編制、審批和修改程序，嚴(yán)禁規(guī)劃在實(shí)施過程中被隨意修改；應(yīng)強(qiáng)化地方人大對總規(guī)的決策與監(jiān)督作用；加強(qiáng)總規(guī)