第八章社會(huì)救助概述

第八章社會(huì)救助概述學(xué)習(xí)目的和要求通過本章學(xué)習(xí)，掌握社會(huì)救助的基本概念；了解國外社會(huì)救助的發(fā)展過程和現(xiàn)狀；掌握我國社會(huì)救助的改革背景及改革的主要內(nèi)容。1/23/20231山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第一節(jié)社會(huì)救助的內(nèi)涵和外延1/23/20232山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、社會(huì)救助的概念與特點(diǎn)1/23/20233山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會(huì)救助的定義社會(huì)救助是指通過立法由國家(或政府)和社會(huì)對(duì)由于失業(yè)、疾病、災(zāi)害等原因造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員和家庭實(shí)行補(bǔ)償，以保證其最低生活水平的一種社會(huì)保障制度。1/23/20234山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會(huì)救助的幾層含義1.對(duì)困難人群的救助是政府和社會(huì)的一種共同責(zé)任；2.社會(huì)救助在公民不能維持最低限度生活標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才發(fā)揮作用；3.社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)是滿足救助對(duì)象的最低生活需要，僅以維持公民的基本生存為限。1/23/20235山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（三）社會(huì)救助的特點(diǎn)1.提供救助是政府和社會(huì)的一項(xiàng)法定責(zé)任和義務(wù)，享受社會(huì)救助是符合法定資格者的一項(xiàng)權(quán)益；2.只看結(jié)果，不看原因的制度；3.對(duì)象具有選擇性；4.標(biāo)準(zhǔn)是低層次的；5.一般是短期性；6.基金主要來自財(cái)政。1/23/20236山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、社會(huì)救助的思想基礎(chǔ)和理論依據(jù)1/23/20237山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會(huì)救助制度的思想基礎(chǔ)1.慈善或恩賜思想如宗教教義成為其思想來源之一。2.平等或公平思想自身權(quán)利保護(hù)意識(shí)，使平等權(quán)成為當(dāng)代社會(huì)救助理論的基石。3.空想社會(huì)主義理想化的平等或公平1/23/20238山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會(huì)救助的理論依據(jù)1.德國新歷史學(xué)派的理論國家舉辦公共福利事業(yè)，間接對(duì)國民收入實(shí)行再分配，緩和當(dāng)時(shí)的社會(huì)矛盾。1/23/20239山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.費(fèi)邊社會(huì)主義和新自由主義前者主張對(duì)貧民和失業(yè)者，包括對(duì)病人、殘疾人、老年人的救濟(jì)，屬于溫和、漸進(jìn)的改良主義政策；后者主張國家采取一切必要的措施，干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，按社會(huì)需要實(shí)行社會(huì)財(cái)富的部分轉(zhuǎn)移，援助患病的人、老年人、寡婦、孤兒和失業(yè)者，確保每個(gè)人實(shí)現(xiàn)真正的自由。1/23/202310山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院3.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古1920年《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》增進(jìn)福利的兩種方式：一是通過增加國民收入增進(jìn)普遍福利；二是通過國民收入重新分配增進(jìn)普遍福利（累進(jìn)稅、遺產(chǎn)稅等）。1/23/202311山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院4.凱恩斯的經(jīng)濟(jì)理論1936年《就業(yè)、利息和貨幣通論》國家運(yùn)用財(cái)政政策，對(duì)自由市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，通過個(gè)人間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)失業(yè)者、貧困者以救濟(jì)，從而刺激消費(fèi)需求。同時(shí)，還主張實(shí)行社會(huì)保障、消除貧困、累進(jìn)稅制、最低工資法、限制工資法等。1/23/202312山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院5.戰(zhàn)后社會(huì)救助理論新發(fā)展（1）新劍橋?qū)W派。通過累進(jìn)稅改變分配結(jié)構(gòu)，給低收入家庭補(bǔ)助，對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)社會(huì)福利的措施解決國民收入分配不公問題。（2）貨幣主義。反對(duì)實(shí)行社會(huì)救助制度，主張實(shí)行負(fù)所得稅。（3）供給學(xué)派理論。主張削減社會(huì)支出，降低津貼和補(bǔ)助，嚴(yán)格限制領(lǐng)受條件，采取“緊急援助、嚴(yán)格的福利和對(duì)兒童補(bǔ)貼相結(jié)合”。1/23/202313山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第二節(jié)社會(huì)救助的制度構(gòu)成1/23/202314山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、社會(huì)救助的目標(biāo)與原則1/23/202315山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會(huì)救助的目標(biāo)克服現(xiàn)實(shí)的貧困，維持貧困階層的最低生活需要。扶貧濟(jì)困1/23/202316山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會(huì)救助的原則1.政府為主，社會(huì)為輔。如政府利用社會(huì)政策維護(hù)社會(huì)公平。2.全民性與選擇性相結(jié)合。要通過嚴(yán)格的家庭資產(chǎn)調(diào)查。3.提供最低生活保障。4.無差別待遇。彌補(bǔ)最低生活標(biāo)準(zhǔn)差額。5.積極救助。如生產(chǎn)自救、以工代賑等。1/23/202317山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、社會(huì)救助的對(duì)象與條件1/23/202318山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會(huì)救助的對(duì)象1.依據(jù)貧困原因不同，分為：（1）無依無靠又無生活來源的公民。如孤兒、長期病患者、喪失勞動(dòng)能力者、孤寡老人等。（2）突發(fā)性災(zāi)害造成生活拮據(jù)的公民。（3）有收入但生活水平低于或僅相當(dāng)于國家最低標(biāo)準(zhǔn)的公民。1/23/202319山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

2.按照具體的人口群劃分兒童（一般、特殊、不幸兒童等）老人殘疾人失業(yè)者病人患難者不幸者1/23/202320山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院3.按照地區(qū)劃分貧困地區(qū)即按人口平均收入低于基本生活水平的地區(qū)，列為扶貧地區(qū)。國家給予社會(huì)救助。1/23/202321山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會(huì)救助的條件申請(qǐng)者提出申請(qǐng)主管部門進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查西方國家的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查一般包括：家庭收入水平、市場物價(jià)、購買力動(dòng)向、就業(yè)狀況、消費(fèi)構(gòu)成等1/23/202322山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院三、社會(huì)救助的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)1/23/202323山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會(huì)救助的內(nèi)容生活社會(huì)救助醫(yī)療社會(huì)救助生產(chǎn)社會(huì)救助住房社會(huì)救助教育社會(huì)救助災(zāi)害社會(huì)救助1/23/202324山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)1.最低生活水平的含義從絕對(duì)意義上是指保證維持生命所需的最低限度的飲食和居住條件（絕對(duì)貧困）。從相對(duì)意義上是指享有當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力水平屬于數(shù)量最少的消費(fèi)資料和服務(wù)（相對(duì)貧困）。1/23/202325山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.確定貧困線的方法（1）市場菜籃子法簡單、易懂，但必需品由專家定，易偏。（2）生活形態(tài)法結(jié)合主、客觀，涉及多方面。操作復(fù)雜。（3）恩格爾系數(shù)法簡單易行，便于操作和比較，一般參考。（4）國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法簡單，易操作、比較，貧困者能分享經(jīng)濟(jì)成果。1/23/202326山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院四、社會(huì)救助的功能社會(huì)救助體系是由救助主體、救助客體、救助內(nèi)容、救助方式等因素構(gòu)成的有機(jī)結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)在具體運(yùn)行過程中發(fā)生的作用，即為功能。1/23/202327山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）對(duì)救助對(duì)象的保障功能這是救助體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但是，單項(xiàng)救助與政策銜接會(huì)導(dǎo)致救助對(duì)象與救助需求的遺漏問題，即救助標(biāo)準(zhǔn)之外邊緣群體的遺忘與忽視。通過制度平臺(tái)的重新設(shè)計(jì)與構(gòu)造，使救助標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)外的人員得到比較公平的對(duì)待，使具有同樣救助需求的家庭與人員得到相應(yīng)的關(guān)照與照顧，使保障功能真正運(yùn)行到位。1/23/202328山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）對(duì)救助內(nèi)容的完善功能確定救助內(nèi)容的兩個(gè)依據(jù)：一是根據(jù)城鄉(xiāng)居民的實(shí)際需求，設(shè)計(jì)、確定相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目（需求決定供給模式，如英國等發(fā)達(dá)國家）；二是根據(jù)救助資金的多少，設(shè)計(jì)救助項(xiàng)目（供給決定需求模式——發(fā)展中國家）。救助標(biāo)準(zhǔn)不是實(shí)際需求，是有限供給。1/23/202329山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（三）對(duì)救助主體的協(xié)調(diào)功能各級(jí)政府是社會(huì)救助的責(zé)任主體要注重發(fā)揮社會(huì)參與的作用通過協(xié)調(diào)功能，使政府各部門、社會(huì)團(tuán)體能夠各負(fù)其責(zé)、各守其職、各盡所能，防止發(fā)生“多頭救助”和“重復(fù)救助”1/23/202330山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（四）對(duì)救助資源的整合功能從性質(zhì)上劃分，救助資源主要分為現(xiàn)金、實(shí)物和服務(wù)主要包括：財(cái)政投入、福彩公益金、慈善募捐資金、政府各部門和群眾團(tuán)體及企業(yè)在住房、教育、醫(yī)療等方面采取的政策性減免、臨時(shí)性的社會(huì)捐助、志愿者提供的社會(huì)服務(wù)等等。通過整合，充分發(fā)揮救助的作用。1/23/202331山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院五、社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制1/23/202332山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會(huì)救助基金的籌集與管理1.社會(huì)救助基金的籌集（1）財(cái)政撥款。包括中央財(cái)政撥款和地方各級(jí)財(cái)政撥款，占救助基金的2/3。一部分是定期定量救助，另一部分是臨時(shí)性救助。1/23/202333山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（2）社會(huì)籌集。城市企業(yè)和農(nóng)村救助基金及為救災(zāi)應(yīng)急而臨時(shí)籌集的資金。其形式有：募捐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)福利企業(yè)利潤留成、救災(zāi)扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)的儲(chǔ)金。（3）信貸扶貧。通過發(fā)放低息或貼息優(yōu)惠貸款，支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)。（4）國際援助。主要體現(xiàn)在救災(zāi)方面。1/23/202334山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.社會(huì)救助基金的管理管理機(jī)構(gòu)主要是民政部門1985年，國務(wù)院設(shè)立“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，管理、使用貧困地區(qū)的救助款。農(nóng)村基層設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理站、救災(zāi)扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)，也管理社會(huì)救助基金。特大自然災(zāi)害時(shí)，政府出面，民政主持，組成臨時(shí)救災(zāi)委員會(huì)，直接管理救災(zāi)基金。1/23/202335山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會(huì)救助基金的發(fā)放與使用1.發(fā)放與使用的原則（1）?？顚Ｓ谩＞葹?zāi)款——救災(zāi)；五保糧款——五保戶；扶貧基金——扶貧?！缎谭ā返?26條：“挪用國家救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、救災(zāi)款物，情節(jié)嚴(yán)重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損失的，對(duì)直接負(fù)責(zé)人員處3年以下有期徒刑或拘役，情節(jié)特別嚴(yán)重的處以3年以上，7年以下有期徒刑?！?/23/202336山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（2）重點(diǎn)使用。①在貧困救助中，首先救助特困對(duì)象；②在救災(zāi)工作中，保證把有限的款物重點(diǎn)用于最困難的災(zāi)區(qū)和災(zāi)民；③發(fā)給災(zāi)民和貧困戶的救災(zāi)款物，重點(diǎn)用于吃飯、穿衣、住房等方面1/23/202337山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.社會(huì)救助基金的發(fā)放程序個(gè)人申請(qǐng)社區(qū)證明基層審核上級(jí)審批另外，一是救災(zāi)款物發(fā)放情況應(yīng)張榜公布；二是五保救助按有關(guān)規(guī)定實(shí)施，救災(zāi)扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)按其章程使用基金。1/23/202338山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院3.社會(huì)救助基金的使用方式（1）無償使用。（2）有償使用——造血式救助方式。如救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)金、信譽(yù)扶貧款、互助儲(chǔ)金會(huì)的使用等。（3）分散使用。直接發(fā)放到被救助者手中。主要是吃、穿、住、醫(yī)等基本生活需要。（4）集中使用。主要是扶貧基金用于經(jīng)濟(jì)開發(fā)。1/23/202339山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第三節(jié)社會(huì)救助的產(chǎn)生和發(fā)展1/23/202340山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、社會(huì)救助產(chǎn)生的背景（一）生產(chǎn)社會(huì)化的深入（二）收入水平差距的不斷擴(kuò)大（三）家庭功能的弱化（四）社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展（五）社會(huì)救助思想的存在（六）救濟(jì)機(jī)構(gòu)的存在1/23/202341山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、社會(huì)救助的產(chǎn)生

1/23/202342山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院三、社會(huì)救助的發(fā)展（一）初期發(fā)展階段（1834-1882年）（二）與社會(huì)保險(xiǎn)并存階段（1883-1934年）（三）多層面發(fā)展階段（1935-1944年）（四）黃金階段（1945-20世紀(jì)70年代）（五）改革階段（20世紀(jì)70年代至今）1/23/202343山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第四節(jié)我國社會(huì)救助的發(fā)展與改革1/23/202344山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、發(fā)展過程（一）萌芽階段（1949年以前）（二）形成階段（1949-1952年）（三）發(fā)展階段（1953-1956年）（四）調(diào)整階段（1957-1965年）（五）蕭條階段（1966-1976年）1/23/202345山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、改革過程（1978年至今）（一）改革背景1.社會(huì)救助范