建設(shè)工程造價(jià)管理制度現(xiàn)狀和改革趨勢(shì)

建設(shè)工程造價(jià)管理制度現(xiàn)狀和改革趨勢(shì)作者:**2003年5月13日

一、建設(shè)工程造價(jià)管理制度范疇和核心內(nèi)容

本文所述的建設(shè)工程造價(jià)管理制度范疇是廣義的,應(yīng)指從建設(shè)項(xiàng)目的投資機(jī)會(huì)研究開始至建設(shè)項(xiàng)目竣工和試營業(yè)（或試生產(chǎn)期）結(jié)束,即項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)周期中和建設(shè)投資相關(guān)的管理制度,其核心內(nèi)容是建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)招標(biāo)、施工招標(biāo)、合同管理和設(shè)備材料的采購管理以及相配套的建設(shè)工程估算、概預(yù)算定額等管理制度。從現(xiàn)行管理制度和辦法來看,1988年上海市政府頒發(fā)50號(hào)文“上海市建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法”和其他陸續(xù)頒布配套的文件,仍作為指導(dǎo)本市施工招標(biāo)的基礎(chǔ)和管理法規(guī)?！爸腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法”從2000年元月一日起施行,其和本市相關(guān)辦法的配合尚待時(shí)日,勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)仍施行滬建設(shè)（1989）第600號(hào)“上海市建設(shè)工程勘察招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施辦法”,施工合同以國家建設(shè)部頒布,上海市工商行政管理局和上海市建設(shè)委員監(jiān)制的GF-96-0205“建設(shè)工程施工合同”和“建筑裝飾工程施工合同”范本為主。盡管新的結(jié)合市場(chǎng)化管理的定額正在編制,目前采用的定額仍是市建委于93年頒布實(shí)施的“上海市建筑安裝工程預(yù)算定額”、“上海市公用事業(yè)定額”等等。

二、淺析建設(shè)工程造價(jià)管理制度和國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)的相容性

1、國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)的競爭性格局和配套制度

目前正在實(shí)施并通過政府部門頒發(fā)的造價(jià)管理制度,已對(duì)規(guī)范國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)起到積極的推進(jìn)作用,使國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)保持了一定程度的有序性。改革開放10年來,從國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行了大刀闊斧的改革,如對(duì)國有企業(yè)“抓大放小”等一系列政策的出臺(tái),對(duì)國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)的主體國有建設(shè)單位和施工企業(yè)及和建設(shè)工程有關(guān)的設(shè)備材料廠商所造成的沖擊是巨大和不可避免的,也促使國有施工企業(yè)、設(shè)備材料的生產(chǎn)加工企業(yè)以及材料供應(yīng)單位等走向市場(chǎng),向市場(chǎng)要項(xiàng)目、要任務(wù),改變了國家?guī)资陙淼挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)項(xiàng)目由政府大包大攬的局面,對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極推動(dòng)作用,通過國家經(jīng)濟(jì)體制的改革,尤其是國有企業(yè)的改革,使國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)的競爭機(jī)制基本形成,建設(shè)項(xiàng)目正在逐步適應(yīng)市場(chǎng),并接受市場(chǎng)的洗禮,由政府包攬的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過競標(biāo)也正在走向市場(chǎng),如高速公路、跨越黃浦江的大橋、隧道等等,建設(shè)項(xiàng)目的承攬方式也已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的分配方式轉(zhuǎn)向國有、集體、股份制、國際總承包和個(gè)體施工企業(yè)百家競爭的格局,因此,目前國內(nèi)的建設(shè)市場(chǎng)已逐步形成了開放型、競爭性、多種經(jīng)濟(jì)體制并存和尚待逐漸完善、規(guī)范的巨大復(fù)雜的有形市場(chǎng)。

為促進(jìn)國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)更為健康、規(guī)范的發(fā)展,各項(xiàng)管理制度、法規(guī)和政策相繼出臺(tái),但從實(shí)施情況和效果分析,現(xiàn)行管理制度,如與建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理相關(guān)的施工、設(shè)計(jì)招投標(biāo)辦法、合同法和定額管理制度等等法規(guī),對(duì)如何適應(yīng)國內(nèi)巨大、復(fù)雜的有形建設(shè)市場(chǎng),還存在一定差距和尚待改革、完善。

2、目前國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)尚處于走向完全市場(chǎng)化的過渡期

建設(shè)市場(chǎng)的理想目標(biāo)是走向完全市場(chǎng)化,這應(yīng)是改革開放和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終結(jié)果,也應(yīng)是改革開放對(duì)建設(shè)市場(chǎng)的最終目標(biāo)要求,但要真正達(dá)到這一目標(biāo),有待于國家經(jīng)濟(jì)體制改革的全面完成,包括集體、股份制和個(gè)體企業(yè)完成的產(chǎn)值等在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重,達(dá)到或超過適合市場(chǎng)化的要求目標(biāo),方具備走向完全市場(chǎng)化的條件,而目前國內(nèi)國有建筑施工企業(yè)的所占比重和其管理體制尚未完全走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架,其完成固定資產(chǎn)的投資產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中仍占主導(dǎo)地位,因此國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)的現(xiàn)狀目前尚未具備完全市場(chǎng)化的條件,暫且稱之為半市場(chǎng)化或完全市場(chǎng)化的過渡期,由于國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在國內(nèi)已有幾十年的發(fā)展歷史,且有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的完整的管理模式和在此管理模式指導(dǎo)下的管理現(xiàn)狀、管理觀念及受傳統(tǒng)管理習(xí)慣的束縛,因此要突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體系的束縛走向完全市場(chǎng)化,還需要有一個(gè)相當(dāng)長或較長的過渡期。

3、半市場(chǎng)化或完全市場(chǎng)化過渡期內(nèi)的管理制度同樣需要適應(yīng)目前的建設(shè)市場(chǎng)

建設(shè)市場(chǎng)其市場(chǎng)化發(fā)展軌跡是在宏觀國家經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)下,循序漸進(jìn),自然發(fā)展形成的,而依據(jù)自然形成的不同階段市場(chǎng)化的建設(shè)市場(chǎng),需要有相應(yīng)配套的管理辦法和制度,來對(duì)建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范、指導(dǎo)和約束,因此,應(yīng)該結(jié)合市場(chǎng)化不同階段的發(fā)展條件來確定相應(yīng)的管理制度,同時(shí)管理制度不應(yīng)束縛建設(shè)市場(chǎng)的發(fā)展或由建設(shè)市場(chǎng)來適應(yīng)管理制度,這是制訂建設(shè)市場(chǎng)管理制度應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。

客觀評(píng)價(jià)現(xiàn)有建設(shè)市場(chǎng)造價(jià)管理制度及其和建設(shè)市場(chǎng)的相容性,對(duì)穩(wěn)定和發(fā)展建設(shè)市場(chǎng),保證市場(chǎng)建設(shè)健康發(fā)展,逐步走向建設(shè)市場(chǎng)的完全市場(chǎng)化,應(yīng)當(dāng)具有積極的促進(jìn)作用。

三、建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度尚滯后于建設(shè)市場(chǎng)的需求

1、國家招標(biāo)法和本市招投標(biāo)法規(guī)的關(guān)系

中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法已于2000年1月I日起施行,標(biāo)志著國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)和招投標(biāo)管理已有了統(tǒng)一的大法,對(duì)規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)的管理具有重大意義,由于建設(shè)項(xiàng)目完整、健全的招投標(biāo)管理工作復(fù)蓋于項(xiàng)目建設(shè)的全過程,因此,分析現(xiàn)有建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度現(xiàn)狀,涉及到建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、合同、定額和竣工決算的全過程。

國家招標(biāo)法對(duì)招標(biāo)的總則、招標(biāo)項(xiàng)目、招標(biāo)代理、投標(biāo)人及投標(biāo)要求以及開標(biāo)評(píng)標(biāo)的原則都作了具體明確的規(guī)定,國家招標(biāo)法是項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)的指導(dǎo)性文件,各地方、地區(qū)的招投標(biāo)管理辦法均應(yīng)在國家招標(biāo)法的指導(dǎo)下進(jìn)行細(xì)化以適應(yīng)地域性的特點(diǎn),上海市政府自1988年發(fā)布了“上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法”以來,市建委等有關(guān)職能部門已陸續(xù)發(fā)布了相配套或修改、補(bǔ)充的招投標(biāo)管理文件20余個(gè),其中正在實(shí)施并對(duì)招投標(biāo)管理具有明確管理要求和正在執(zhí)行的管理辦法為99年頒布的滬建建(99）第0432號(hào)文“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定（試行）”（以下簡稱“若干規(guī)定”）,“若干規(guī)定”和國家的招標(biāo)法在某些法規(guī)條款上有較大的分歧,“若干規(guī)定”在實(shí)施過程中所暴露出的問題,均已說明應(yīng)及時(shí)作出修改,以順應(yīng)當(dāng)前的建設(shè)市場(chǎng)。

2、“若干規(guī)定”未能體現(xiàn)對(duì)招標(biāo)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)

國家招標(biāo)法在總則條款中明確規(guī)定,招標(biāo)投標(biāo)的根本目的,是為了“保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益”,同時(shí),“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則”,因此,招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人不可避免地將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和招標(biāo)項(xiàng)目的履約責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。但是,-若干規(guī)定-對(duì)保護(hù)招標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益這一根本原則在其辦法中未能有效體現(xiàn)。對(duì)公開招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)工作,規(guī)定評(píng)委成員全部由受聘專家組成,且技術(shù)標(biāo)的得分比重必須百分制評(píng)標(biāo)法規(guī)定的40%~60%,一般由于商務(wù)標(biāo)的報(bào)價(jià),在報(bào)價(jià)口徑上較為統(tǒng)一,各投標(biāo)單位之間的報(bào)價(jià)差異,一般不會(huì)超過10%,因此,確定中標(biāo)單位的中標(biāo)因素在很大程度上取決于技術(shù)標(biāo)的評(píng)分,即取決于專家評(píng)委對(duì)技術(shù)標(biāo)的評(píng)定。而招標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人對(duì)確定中標(biāo)單位的中標(biāo)原則受制于專家評(píng)委的意見,并需承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)施工的風(fēng)險(xiǎn)。由于評(píng)標(biāo)工作難以避免社會(huì)不良傾向的影響,受聘專家也并不生活在真空中,因此,對(duì)評(píng)標(biāo)工作這一關(guān)鍵性環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)在保護(hù)招標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人合法權(quán)益的前提下,從改革企業(yè)內(nèi)部管理制度著手,既保證中標(biāo)價(jià)格的合理性、經(jīng)濟(jì)性和中標(biāo)施工企業(yè)的可靠性,同時(shí)避免各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。而不應(yīng)本未倒置,把中標(biāo)決定權(quán)放在既無項(xiàng)目履約責(zé)任又不承擔(dān)履約風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任的受聘專家身上。

3、現(xiàn)有評(píng)標(biāo)辦法和建設(shè)市場(chǎng)價(jià)格競爭規(guī)律的矛盾

從地方和政府所頒施的招投標(biāo)管理制度分析,其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)招投標(biāo)的管理程序,遵循公平、公開的原則和合理的中標(biāo)價(jià),以避免在招標(biāo)過程中出現(xiàn)違規(guī)、不公和腐敗現(xiàn)象,但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過渡期,要完全避免上述現(xiàn)象,尚未具備保證的條件和措施。按現(xiàn)有評(píng)標(biāo)辦法和程序,中標(biāo)的偶然性很強(qiáng),以不同程度受個(gè)人意志力的控制和干擾,分析其原因,主要涉及對(duì)投標(biāo)標(biāo)書的考核、評(píng)定依據(jù)和現(xiàn)有的評(píng)標(biāo)體系（主要是百分制評(píng)標(biāo)法）并不科學(xué),如對(duì)商務(wù)標(biāo)的評(píng)定,“參考標(biāo)底”主要由造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)編制,其價(jià)格確定的依據(jù)是現(xiàn)行定額和市場(chǎng)價(jià)格,由于其價(jià)格的編制依據(jù)和建設(shè)市場(chǎng)不斷浮動(dòng)變化的價(jià)格機(jī)制存在較大的差異,故難以判別其合理性。同樣,這一情況也反映在各投標(biāo)單位的報(bào)價(jià)之中,由于各投標(biāo)單位自身的管理機(jī)制不同、設(shè)備材料采供渠道不同、施工設(shè)備機(jī)具配置不同,尤其目前采用的定額逐步進(jìn)行量價(jià)分離后,更難判別其報(bào)價(jià)的合理性和可比性,因此,無論是“參考標(biāo)底”或是投標(biāo)單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)都難以脫離現(xiàn)有建設(shè)市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制來編制,故作為中標(biāo)主要依據(jù)的商務(wù)標(biāo)最高得分報(bào)價(jià)其報(bào)價(jià)本身帶有很大的價(jià)格偶然性。故“合理報(bào)價(jià)”的提法并不科學(xué),作為投標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)報(bào)價(jià),鑒于其法律的嚴(yán)肅性,其報(bào)價(jià)有其特定的依據(jù),因此,商務(wù)標(biāo)評(píng)標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)分析其報(bào)價(jià)的依據(jù)和可信度,“參考標(biāo)底”不應(yīng)作為商務(wù)標(biāo)評(píng)分的主要依據(jù),僅作為評(píng)標(biāo)時(shí)的價(jià)格參考。對(duì)投標(biāo)單位的報(bào)價(jià),在價(jià)格“可信度”分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合合同條件和保證合同履約的措施及制約條件,通過組織詢標(biāo)和答辯,以滿足合同履約條件的最低標(biāo)作為商務(wù)標(biāo)的最高評(píng)分?，F(xiàn)行評(píng)標(biāo)辦法按商務(wù)標(biāo)設(shè)定的規(guī)則進(jìn)行打分,其做法本身背離了建設(shè)市場(chǎng)的價(jià)格競爭規(guī)律和現(xiàn)狀,因?yàn)?盡管各投標(biāo)單位報(bào)價(jià)有差異,但其報(bào)價(jià)都有其存在的理由,這是建設(shè)市場(chǎng)價(jià)格競爭所產(chǎn)生的必然結(jié)果,對(duì)商務(wù)標(biāo)按設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分,以此來確定高標(biāo)和低標(biāo)之間的中閱價(jià)作為商務(wù)標(biāo)中標(biāo)依據(jù),并不符合建設(shè)市場(chǎng)的價(jià)格競爭規(guī)律。

同樣,對(duì)技術(shù)標(biāo)的評(píng)定,也應(yīng)當(dāng)結(jié)合商務(wù)標(biāo),因?yàn)榧夹g(shù)標(biāo)所確定的技術(shù)措施和保證條件,以及施工項(xiàng)目的機(jī)具、人員等組織管理配套等,和商務(wù)標(biāo)報(bào)價(jià)具有密切關(guān)系。同時(shí),對(duì)技術(shù)標(biāo)的評(píng)定,應(yīng)在商務(wù)標(biāo)評(píng)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行,由商務(wù)標(biāo)最低標(biāo)作為第一預(yù)定中標(biāo)人,在對(duì)其技術(shù)標(biāo)考核評(píng)定的基礎(chǔ)上,分析其授標(biāo)于第一預(yù)定中標(biāo)人,其余技術(shù)標(biāo)可不作評(píng)定,如第一預(yù)定中標(biāo)人技術(shù)標(biāo)評(píng)定未獲通過,則以商務(wù)標(biāo)的次最低標(biāo)作為第二預(yù)定中標(biāo)人,對(duì)其技術(shù)標(biāo)考核評(píng)定,以此類推,,以確定合理低標(biāo)和技術(shù)方案可靠的投標(biāo)單位作為中標(biāo)人。

4、改革招標(biāo)管理制度要吸取境外建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)管理經(jīng)驗(yàn)

目前,建設(shè)市場(chǎng)項(xiàng)目承包權(quán)的競爭異常激烈,各種機(jī)制和性質(zhì)投資項(xiàng)目及管理單位、投標(biāo)施工企業(yè)魚龍混雜,從而帶來施工招投標(biāo)管理的復(fù)雜性,尤其超低標(biāo)競爭〈指并無報(bào)價(jià)依據(jù)的低標(biāo)〉和其他不合理競爭等現(xiàn)象對(duì)建設(shè)市場(chǎng)的擾亂和沖擊很大,因此,造價(jià)管理制度包括招投標(biāo)管理制度如何進(jìn)一步適應(yīng)建設(shè)市場(chǎng)是值得深一步探討的問題。從推行招標(biāo)管理制度的近十五年來,頒布和完善招投標(biāo)管理制度及辦法陸續(xù)出臺(tái),對(duì)規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)起了較大促進(jìn)作用,但從實(shí)施過程中所暴露出的問題和相關(guān)辦法的滯后性來看,其管理內(nèi)容和方法尚未能完全和當(dāng)前的建設(shè)市場(chǎng)相溶合,如管理制度中涉及中標(biāo)依據(jù)、評(píng)標(biāo)辦法和合同管理內(nèi)容等。因此,本人認(rèn)為現(xiàn)有管理辦法尚缺乏系統(tǒng)性,并和招投標(biāo)的宗旨、目的和規(guī)律有一定距離。改革現(xiàn)有招標(biāo)管理制度,需要吸取境外建設(shè)市場(chǎng)成熟的招標(biāo)管理經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合國內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)的建設(shè)條件和管理制度,制訂行之有效的相應(yīng)措施,以更有利于規(guī)范現(xiàn)有建設(shè)市場(chǎng),分析、研究境外招投標(biāo)管理制度,學(xué)以致用,是今后造價(jià)管理研究的重要課題,也是造價(jià)管理制度改革和發(fā)展的必然趨勢(shì)。

四、建設(shè)工程招標(biāo)管理制度改革趨勢(shì)和措施

1、招投標(biāo)管理制度和造價(jià)管理制度的關(guān)系

建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理的范圍涉及設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料采購和建設(shè)監(jiān)理等各個(gè)方面,從管理內(nèi)容來看,涉及到結(jié)合項(xiàng)目不同特點(diǎn)的招標(biāo)要求、投標(biāo)報(bào)價(jià)、合同條件、條款和細(xì)則及合同履約條件等各個(gè)方面,因此,從廣義上講,建設(shè)工程招投標(biāo)管理的內(nèi)容和范圍幾乎涵蓋造價(jià)管理的各個(gè)方面,因此,造價(jià)管理制度改革的核心內(nèi)容,是改革招投標(biāo)管理制度,同樣,在改革招投標(biāo)管理制度的同時(shí),也涉及到造價(jià)管理制度改革的各個(gè)方面,如建設(shè)工程的定額管理、合同管理等等。下文重點(diǎn)對(duì)管理的核心內(nèi)容投標(biāo)管理制度改革作一些分析和探討。

2、目前招投標(biāo)管理制度的改革條件和外部環(huán)境

自1983年國家施行招投標(biāo)管理制度以來,已經(jīng)過十多年的社會(huì)實(shí)踐,首先對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)的重要依據(jù)工程定額的改革,已由政府部門頒布的從計(jì)劃性較強(qiáng)的量價(jià)結(jié)合定額、頒布材料價(jià)格系數(shù)確定材料價(jià)格及固定費(fèi)率報(bào)價(jià)等,逐步走向半市場(chǎng)化的頒布參考材料價(jià)格,人工工資可結(jié)合市場(chǎng)調(diào)整,不強(qiáng)調(diào)固定費(fèi)率報(bào)價(jià),鼓勵(lì)競爭性報(bào)價(jià)等,到目前正在編制并預(yù)計(jì)將在年內(nèi)頒布的完全量價(jià)分離的工程定額,都已表明建設(shè)工程從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式逐步走向市場(chǎng)化的時(shí)間條件正在趨于成熟z其次,建設(shè)工程招投標(biāo)的主客體建設(shè)方和承包方,其承受市場(chǎng)化所帶來的壓力和動(dòng)力以及企業(yè)改革的催化促使其內(nèi)部改革的條件也正在成熟,已能主動(dòng)接受社會(huì)、市場(chǎng)的信息及所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn),除政府項(xiàng)目外,一般建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到建設(shè)管理,建設(shè)方都能自行承擔(dān)起項(xiàng)目的建設(shè)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),承包方也逐步適應(yīng)了通過市場(chǎng)競爭后才能獲得建設(shè)項(xiàng)目承包權(quán)的招標(biāo)管理機(jī)制,同時(shí)建設(shè)承包方企業(yè)體制改革也已經(jīng)或正在走向市場(chǎng),這一切都表明,建設(shè)工程招投標(biāo)管理從計(jì)劃、計(jì)劃和市場(chǎng)結(jié)合到完全市場(chǎng)化的時(shí)間和條件已基本趨于成熟并已成為今后招投標(biāo)管理的發(fā)展主流,同國外招投標(biāo)管理的通行規(guī)則靠攏、接軌已是招投標(biāo)管理部門和造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)今后發(fā)展研究的方向。

3、建設(shè)工程招標(biāo)管理制度改革設(shè)想

〈1〉招標(biāo)管理制度的改革目的和目標(biāo)

招標(biāo)管理制度改革的基本目標(biāo)是建立能真正適應(yīng)、規(guī)范和指導(dǎo)建設(shè)市場(chǎng)的價(jià)格管理體系和項(xiàng)目運(yùn)作體系。目前建設(shè)市場(chǎng)已逐步呈現(xiàn)競爭性、開放型的格局,國家固定資產(chǎn)的投資額度也逐年保持在較高的水平上,通過國家經(jīng)濟(jì)體制改革,多種經(jīng)濟(jì)體制并存的局面已進(jìn)一步擴(kuò)大,從而使建設(shè)項(xiàng)目多樣性的性質(zhì)特點(diǎn)更加明顯,更帶來建設(shè)市場(chǎng)管理的難度和復(fù)雜性。較突出的問題有資金來源和渠道不暢,受建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)因素的制約較大,如房產(chǎn)項(xiàng)目的滯銷及銀行信貸因素的制約等,使建設(shè)資金不能及時(shí)組織到位,影響了建設(shè)項(xiàng)目的正常實(shí)施。同樣建設(shè)項(xiàng)目價(jià)格鎖鏈放開后,并不意味著管理環(huán)節(jié)可放松,可任其自由發(fā)展。反之,由于建設(shè)市場(chǎng)放開后,新的價(jià)格管理機(jī)制尚未形成,加上現(xiàn)有投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)成份的復(fù)雜性和原有管理機(jī)制及管理基礎(chǔ)長期以來根深蒂固的影響,所以如不加以科學(xué)的、有的放矢的引導(dǎo),更容易使建設(shè)市場(chǎng)處于無序和混亂的狀態(tài)。因此,建設(shè)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的放開,意味著需要有更高層次和深度上的管理制度來加以引導(dǎo),才能達(dá)到規(guī)范和指導(dǎo)建設(shè)市場(chǎng)的目的及目標(biāo)。

（2）招投標(biāo)管理制度改革內(nèi)容和要求

①完善建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)管理?xiàng)l件

建設(shè)工程定額體系按市場(chǎng)化的要求進(jìn)行量價(jià)分離后,建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理的重點(diǎn)將集中在項(xiàng)目建設(shè)的前期,尤其是設(shè)計(jì)招標(biāo)和施工招標(biāo)更是管理的核心,故必須完善建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)條件和要求,使通過招標(biāo)所確定的中標(biāo)價(jià)格,具有不可變性和法定的權(quán)威性,故建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)價(jià)條件需滿足不可變報(bào)價(jià)的要求。以施工招標(biāo)為例,完整的設(shè)計(jì)施工閣、可靠的工程地質(zhì)勘察報(bào)告、描述清晰的施工現(xiàn)場(chǎng)條件、合理的工程施工周期、內(nèi)容完整的施工合同條件和可靠的資金來源及付款辦法等等都是必須具備的基本條件。只有在招標(biāo)條件滿足投標(biāo)報(bào)價(jià)要求的前提下,才能通過招標(biāo)競爭,確定合理的、基本不變的、符合業(yè)主和投標(biāo)方雙方利益的中標(biāo)價(jià)格,達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的真正目的。以搶工期為由和“邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊修改”的“三邊”項(xiàng)目,儉促進(jìn)行費(fèi)率招標(biāo)、在設(shè)計(jì)方案基礎(chǔ)上或擴(kuò)初設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上招標(biāo),很難對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的造價(jià)進(jìn)行真正意義上的控制,尤其是建設(shè)材料價(jià)格放開后,對(duì)中標(biāo)單位的材料、設(shè)備價(jià)格等更難進(jìn)行控制。因此,政府職能部門應(yīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所要具備的招標(biāo)條件進(jìn)行明確,不具備招標(biāo)條件的項(xiàng)目一律不允許擅自招標(biāo)和開工。

②對(duì)投標(biāo)項(xiàng)目和投標(biāo)單位應(yīng)嚴(yán)格資審,重點(diǎn)審核資信、索賠和合同履約能力。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)建設(shè)的項(xiàng)目,在招投標(biāo)過程中,由于涉及項(xiàng)目建設(shè)資金的落實(shí)情況、建設(shè)效果、質(zhì)量和合同履約能力等,故對(duì)參加投標(biāo)的雙方均需進(jìn)行必要的考核,除對(duì)其施工業(yè)績、企業(yè)資質(zhì)條件、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目管理班子的施工能力進(jìn)行必要的考核外,更應(yīng)重點(diǎn)考核建設(shè)單位的建設(shè)資金落實(shí)情況和投標(biāo)單位的合同履約能力,因?yàn)?具備法律效應(yīng)的建設(shè)合同,受國家法律的保護(hù),任何一方違約都需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中,產(chǎn)生帶資承包、“三角債鎖鏈”、“半拉子”工程等情況,主要由于合同條款不嚴(yán)密,招標(biāo)條件不具備或合同履約條件能力的限制等因素,從而使建設(shè)雙方都蒙受不同程度的損失且難以解決。因此,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在招標(biāo)前進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)審,對(duì)投標(biāo)單位進(jìn)行嚴(yán)格考核是完全必要的,從而在合同履約過程中產(chǎn)生違約情況,需要違約方承擔(dān)違約責(zé)任和違約金時(shí),違約方有支付承擔(dān)合同違約履約金的條件和能力（即有承擔(dān)索賠的能力）,以確保合同的正常履行。

③合同條款和條件要滿足合同履約的需要。

目前,建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)執(zhí)行的合同文本參差不齊,主要以執(zhí)行國家建設(shè)部于1992年頒布的標(biāo)準(zhǔn)合同范本為主,建設(shè)部合同范1本對(duì)合同條款作了通用性、原則性的規(guī)定,在數(shù)年來的實(shí)施過程中,合同范本尚能適應(yīng)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的市場(chǎng)條件下的合同管理要求,其所反映出的問題和漏洞說明對(duì)真正能滿足市場(chǎng)化的閉口或接近閉口條件下的建設(shè)合同,還有相當(dāng)?shù)牟罹?如對(duì)工程的保險(xiǎn)要求,合同的履約擔(dān)保,因建設(shè)資金不能及時(shí)組織到位所要承擔(dān)的違約責(zé)任和工程設(shè)備、材料的用料細(xì)則及技術(shù)規(guī)范的運(yùn)用和限制措施等等,建設(shè)部合同范本難以企及和達(dá)到合同履約所必要的深度,對(duì)必須進(jìn)行閉口的工程合同,由于缺乏必要的履約措施和內(nèi)容,而影響到合同的正常履行。因此,合同范本的制定和修訂,可借鑒境外建設(shè)合同的內(nèi)容、范圍和報(bào)價(jià)方式等等,使合同在履約過程中能真正做到有法可依,有據(jù)可查,起到控制工程建設(shè)投資和保證工程工期、質(zhì)量的真正目的。

④招投標(biāo)管理辦法和制度需符合建設(shè)市場(chǎng)的價(jià)值發(fā)展規(guī)律

本市現(xiàn)行招標(biāo)管理辦法的核心內(nèi)容即確定中標(biāo)的條件、要求和其他相應(yīng)條款,至今仍執(zhí)行數(shù)年來施行的“百分制”評(píng)標(biāo)辦法,從“百分制”評(píng)標(biāo)法實(shí)施情況來看,以最高得分確定中標(biāo)單位帶有很大偶然性,標(biāo)底作為“百分制”評(píng)標(biāo)法的評(píng)分依據(jù)之一,如何衡量其價(jià)格的正確性缺乏評(píng)判依據(jù)（因?yàn)闃?biāo)底開標(biāo)前是保密的）,以各投標(biāo)單位的平均報(bào)價(jià)（或平均報(bào)價(jià)低幾個(gè)百分點(diǎn)）作為商務(wù)標(biāo)最高得分既不科學(xué)、也不符合價(jià)格競爭的規(guī)律,尤其是建設(shè)工程定額執(zhí)行量價(jià)分離后,價(jià)格的差異將會(huì)更大,故很難以一種價(jià)格來評(píng)判其價(jià)格的合理性。國家于2000年1月1日起實(shí)施的招標(biāo)法對(duì)中標(biāo)標(biāo)書的要求和符合中標(biāo)的條件中規(guī)定,確定中標(biāo)的依據(jù)為“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求,并經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低,但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”,本規(guī)定已明確無誤的說明,商務(wù)標(biāo)中標(biāo)的