建設工程造價管理制度現狀和改革趨勢

建設工程造價管理制度現狀和改革趨勢作者:**2003年5月13日

一、建設工程造價管理制度范疇和核心內容

本文所述的建設工程造價管理制度范疇是廣義的,應指從建設項目的投資機會研究開始至建設項目竣工和試營業(yè)（或試生產期）結束,即項目整個建設周期中和建設投資相關的管理制度,其核心內容是建設項目的設計招標、施工招標、合同管理和設備材料的采購管理以及相配套的建設工程估算、概預算定額等管理制度。從現行管理制度和辦法來看,1988年上海市政府頒發(fā)50號文“上海市建設工程施工招標投標管理暫行辦法”和其他陸續(xù)頒布配套的文件,仍作為指導本市施工招標的基礎和管理法規(guī)。“中華人民共和國招標投標法”從2000年元月一日起施行,其和本市相關辦法的配合尚待時日,勘察設計招標仍施行滬建設（1989）第600號“上海市建設工程勘察招標投標管理實施辦法”,施工合同以國家建設部頒布,上海市工商行政管理局和上海市建設委員監(jiān)制的GF-96-0205“建設工程施工合同”和“建筑裝飾工程施工合同”范本為主。盡管新的結合市場化管理的定額正在編制,目前采用的定額仍是市建委于93年頒布實施的“上海市建筑安裝工程預算定額”、“上海市公用事業(yè)定額”等等。

二、淺析建設工程造價管理制度和國內建設市場的相容性

1、國內建設市場的競爭性格局和配套制度

目前正在實施并通過政府部門頒發(fā)的造價管理制度,已對規(guī)范國內建設市場起到積極的推進作用,使國內建設市場保持了一定程度的有序性。改革開放10年來,從國家宏觀經濟發(fā)展的需要對國有企業(yè)進行了大刀闊斧的改革,如對國有企業(yè)“抓大放小”等一系列政策的出臺,對國內建設市場的主體國有建設單位和施工企業(yè)及和建設工程有關的設備材料廠商所造成的沖擊是巨大和不可避免的,也促使國有施工企業(yè)、設備材料的生產加工企業(yè)以及材料供應單位等走向市場,向市場要項目、要任務,改變了國家?guī)资陙淼挠媱澖洕w制和建設項目由政府大包大攬的局面,對國民經濟的發(fā)展起到積極推動作用,通過國家經濟體制的改革,尤其是國有企業(yè)的改革,使國內建設市場的競爭機制基本形成,建設項目正在逐步適應市場,并接受市場的洗禮,由政府包攬的市政基礎設施項目通過競標也正在走向市場,如高速公路、跨越黃浦江的大橋、隧道等等,建設項目的承攬方式也已由計劃經濟體制下的分配方式轉向國有、集體、股份制、國際總承包和個體施工企業(yè)百家競爭的格局,因此,目前國內的建設市場已逐步形成了開放型、競爭性、多種經濟體制并存和尚待逐漸完善、規(guī)范的巨大復雜的有形市場。

為促進國內建設市場更為健康、規(guī)范的發(fā)展,各項管理制度、法規(guī)和政策相繼出臺,但從實施情況和效果分析,現行管理制度,如與建設項目造價管理相關的施工、設計招投標辦法、合同法和定額管理制度等等法規(guī),對如何適應國內巨大、復雜的有形建設市場,還存在一定差距和尚待改革、完善。

2、目前國內建設市場尚處于走向完全市場化的過渡期

建設市場的理想目標是走向完全市場化,這應是改革開放和國民經濟發(fā)展的最終結果,也應是改革開放對建設市場的最終目標要求,但要真正達到這一目標,有待于國家經濟體制改革的全面完成,包括集體、股份制和個體企業(yè)完成的產值等在國民經濟中所占的比重,達到或超過適合市場化的要求目標,方具備走向完全市場化的條件,而目前國內國有建筑施工企業(yè)的所占比重和其管理體制尚未完全走出計劃經濟體制的框架,其完成固定資產的投資產值在國民經濟總產值中仍占主導地位,因此國內建設市場的現狀目前尚未具備完全市場化的條件,暫且稱之為半市場化或完全市場化的過渡期,由于國家計劃經濟體制在國內已有幾十年的發(fā)展歷史,且有計劃經濟體制下的完整的管理模式和在此管理模式指導下的管理現狀、管理觀念及受傳統(tǒng)管理習慣的束縛,因此要突破計劃經濟管理體系的束縛走向完全市場化,還需要有一個相當長或較長的過渡期。

3、半市場化或完全市場化過渡期內的管理制度同樣需要適應目前的建設市場

建設市場其市場化發(fā)展軌跡是在宏觀國家經濟政策指導下,循序漸進,自然發(fā)展形成的,而依據自然形成的不同階段市場化的建設市場,需要有相應配套的管理辦法和制度,來對建設市場進行規(guī)范、指導和約束,因此,應該結合市場化不同階段的發(fā)展條件來確定相應的管理制度,同時管理制度不應束縛建設市場的發(fā)展或由建設市場來適應管理制度,這是制訂建設市場管理制度應當遵循的基本準則。

客觀評價現有建設市場造價管理制度及其和建設市場的相容性,對穩(wěn)定和發(fā)展建設市場,保證市場建設健康發(fā)展,逐步走向建設市場的完全市場化,應當具有積極的促進作用。

三、建設工程招投標管理制度尚滯后于建設市場的需求

1、國家招標法和本市招投標法規(guī)的關系

中華人民共和國招標投標法已于2000年1月I日起施行,標志著國內建設市場和招投標管理已有了統(tǒng)一的大法,對規(guī)范建設市場的管理具有重大意義,由于建設項目完整、健全的招投標管理工作復蓋于項目建設的全過程,因此,分析現有建設工程招投標管理制度現狀,涉及到建設項目的設計、施工、合同、定額和竣工決算的全過程。

國家招標法對招標的總則、招標項目、招標代理、投標人及投標要求以及開標評標的原則都作了具體明確的規(guī)定,國家招標法是項目實施招標的指導性文件,各地方、地區(qū)的招投標管理辦法均應在國家招標法的指導下進行細化以適應地域性的特點,上海市政府自1988年發(fā)布了“上海市建設工程招標投標暫行辦法”以來,市建委等有關職能部門已陸續(xù)發(fā)布了相配套或修改、補充的招投標管理文件20余個,其中正在實施并對招投標管理具有明確管理要求和正在執(zhí)行的管理辦法為99年頒布的滬建建(99）第0432號文“關于進一步加強上海市建設工程施工招標投標管理的若干規(guī)定（試行）”（以下簡稱“若干規(guī)定”）,“若干規(guī)定”和國家的招標法在某些法規(guī)條款上有較大的分歧,“若干規(guī)定”在實施過程中所暴露出的問題,均已說明應及時作出修改,以順應當前的建設市場。

2、“若干規(guī)定”未能體現對招標當事人合法權益的保護

國家招標法在總則條款中明確規(guī)定,招標投標的根本目的,是為了“保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益”,同時,“招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則”,因此,招標投標活動的當事人不可避免地將承擔相應的法律責任和招標項目的履約責任及風險責任。但是,-若干規(guī)定-對保護招標活動當事人的合法權益這一根本原則在其辦法中未能有效體現。對公開招標項目的評標工作,規(guī)定評委成員全部由受聘專家組成,且技術標的得分比重必須百分制評標法規(guī)定的40%~60%,一般由于商務標的報價,在報價口徑上較為統(tǒng)一,各投標單位之間的報價差異,一般不會超過10%,因此,確定中標單位的中標因素在很大程度上取決于技術標的評分,即取決于專家評委對技術標的評定。而招標活動的當事人對確定中標單位的中標原則受制于專家評委的意見,并需承擔項目建設施工的風險。由于評標工作難以避免社會不良傾向的影響,受聘專家也并不生活在真空中,因此,對評標工作這一關鍵性環(huán)節(jié),應當在保護招標活動當事人合法權益的前提下,從改革企業(yè)內部管理制度著手,既保證中標價格的合理性、經濟性和中標施工企業(yè)的可靠性,同時避免各種腐敗現象的發(fā)生。而不應本未倒置,把中標決定權放在既無項目履約責任又不承擔履約風險和法律責任的受聘專家身上。

3、現有評標辦法和建設市場價格競爭規(guī)律的矛盾

從地方和政府所頒施的招投標管理制度分析,其重點強調招投標的管理程序,遵循公平、公開的原則和合理的中標價,以避免在招標過程中出現違規(guī)、不公和腐敗現象,但在計劃經濟體制逐步向市場經濟體制改革的過渡期,要完全避免上述現象,尚未具備保證的條件和措施。按現有評標辦法和程序,中標的偶然性很強,以不同程度受個人意志力的控制和干擾,分析其原因,主要涉及對投標標書的考核、評定依據和現有的評標體系（主要是百分制評標法）并不科學,如對商務標的評定,“參考標底”主要由造價咨詢機構編制,其價格確定的依據是現行定額和市場價格,由于其價格的編制依據和建設市場不斷浮動變化的價格機制存在較大的差異,故難以判別其合理性。同樣,這一情況也反映在各投標單位的報價之中,由于各投標單位自身的管理機制不同、設備材料采供渠道不同、施工設備機具配置不同,尤其目前采用的定額逐步進行量價分離后,更難判別其報價的合理性和可比性,因此,無論是“參考標底”或是投標單位的投標報價都難以脫離現有建設市場的價格機制來編制,故作為中標主要依據的商務標最高得分報價其報價本身帶有很大的價格偶然性。故“合理報價”的提法并不科學,作為投標企業(yè)的投標報價,鑒于其法律的嚴肅性,其報價有其特定的依據,因此,商務標評標應重點分析其報價的依據和可信度,“參考標底”不應作為商務標評分的主要依據,僅作為評標時的價格參考。對投標單位的報價,在價格“可信度”分析的基礎上,結合合同條件和保證合同履約的措施及制約條件,通過組織詢標和答辯,以滿足合同履約條件的最低標作為商務標的最高評分?，F行評標辦法按商務標設定的規(guī)則進行打分,其做法本身背離了建設市場的價格競爭規(guī)律和現狀,因為,盡管各投標單位報價有差異,但其報價都有其存在的理由,這是建設市場價格競爭所產生的必然結果,對商務標按設定的標準進行打分,以此來確定高標和低標之間的中閱價作為商務標中標依據,并不符合建設市場的價格競爭規(guī)律。

同樣,對技術標的評定,也應當結合商務標,因為技術標所確定的技術措施和保證條件,以及施工項目的機具、人員等組織管理配套等,和商務標報價具有密切關系。同時,對技術標的評定,應在商務標評定的基礎上進行,由商務標最低標作為第一預定中標人,在對其技術標考核評定的基礎上,分析其授標于第一預定中標人,其余技術標可不作評定,如第一預定中標人技術標評定未獲通過,則以商務標的次最低標作為第二預定中標人,對其技術標考核評定,以此類推,,以確定合理低標和技術方案可靠的投標單位作為中標人。

4、改革招標管理制度要吸取境外建設項目的招標管理經驗

目前,建設市場項目承包權的競爭異常激烈,各種機制和性質投資項目及管理單位、投標施工企業(yè)魚龍混雜,從而帶來施工招投標管理的復雜性,尤其超低標競爭〈指并無報價依據的低標〉和其他不合理競爭等現象對建設市場的擾亂和沖擊很大,因此,造價管理制度包括招投標管理制度如何進一步適應建設市場是值得深一步探討的問題。從推行招標管理制度的近十五年來,頒布和完善招投標管理制度及辦法陸續(xù)出臺,對規(guī)范建設市場起了較大促進作用,但從實施過程中所暴露出的問題和相關辦法的滯后性來看,其管理內容和方法尚未能完全和當前的建設市場相溶合,如管理制度中涉及中標依據、評標辦法和合同管理內容等。因此,本人認為現有管理辦法尚缺乏系統(tǒng)性,并和招投標的宗旨、目的和規(guī)律有一定距離。改革現有招標管理制度,需要吸取境外建設市場成熟的招標管理經驗,并結合國內建設市場的建設條件和管理制度,制訂行之有效的相應措施,以更有利于規(guī)范現有建設市場,分析、研究境外招投標管理制度,學以致用,是今后造價管理研究的重要課題,也是造價管理制度改革和發(fā)展的必然趨勢。

四、建設工程招標管理制度改革趨勢和措施

1、招投標管理制度和造價管理制度的關系

建設項目招投標管理的范圍涉及設計、施工、設備材料采購和建設監(jiān)理等各個方面,從管理內容來看,涉及到結合項目不同特點的招標要求、投標報價、合同條件、條款和細則及合同履約條件等各個方面,因此,從廣義上講,建設工程招投標管理的內容和范圍幾乎涵蓋造價管理的各個方面,因此,造價管理制度改革的核心內容,是改革招投標管理制度,同樣,在改革招投標管理制度的同時,也涉及到造價管理制度改革的各個方面,如建設工程的定額管理、合同管理等等。下文重點對管理的核心內容投標管理制度改革作一些分析和探討。

2、目前招投標管理制度的改革條件和外部環(huán)境

自1983年國家施行招投標管理制度以來,已經過十多年的社會實踐,首先對投標報價的重要依據工程定額的改革,已由政府部門頒布的從計劃性較強的量價結合定額、頒布材料價格系數確定材料價格及固定費率報價等,逐步走向半市場化的頒布參考材料價格,人工工資可結合市場調整,不強調固定費率報價,鼓勵競爭性報價等,到目前正在編制并預計將在年內頒布的完全量價分離的工程定額,都已表明建設工程從計劃經濟管理模式逐步走向市場化的時間條件正在趨于成熟z其次,建設工程招投標的主客體建設方和承包方,其承受市場化所帶來的壓力和動力以及企業(yè)改革的催化促使其內部改革的條件也正在成熟,已能主動接受社會、市場的信息及所帶來的機遇和挑戰(zhàn),除政府項目外,一般建設項目從立項到建設管理,建設方都能自行承擔起項目的建設責任和風險,承包方也逐步適應了通過市場競爭后才能獲得建設項目承包權的招標管理機制,同時建設承包方企業(yè)體制改革也已經或正在走向市場,這一切都表明,建設工程招投標管理從計劃、計劃和市場結合到完全市場化的時間和條件已基本趨于成熟并已成為今后招投標管理的發(fā)展主流,同國外招投標管理的通行規(guī)則靠攏、接軌已是招投標管理部門和造價咨詢機構今后發(fā)展研究的方向。

3、建設工程招標管理制度改革設想

〈1〉招標管理制度的改革目的和目標

招標管理制度改革的基本目標是建立能真正適應、規(guī)范和指導建設市場的價格管理體系和項目運作體系。目前建設市場已逐步呈現競爭性、開放型的格局,國家固定資產的投資額度也逐年保持在較高的水平上,通過國家經濟體制改革,多種經濟體制并存的局面已進一步擴大,從而使建設項目多樣性的性質特點更加明顯,更帶來建設市場管理的難度和復雜性。較突出的問題有資金來源和渠道不暢,受建設項目市場因素的制約較大,如房產項目的滯銷及銀行信貸因素的制約等,使建設資金不能及時組織到位,影響了建設項目的正常實施。同樣建設項目價格鎖鏈放開后,并不意味著管理環(huán)節(jié)可放松,可任其自由發(fā)展。反之,由于建設市場放開后,新的價格管理機制尚未形成,加上現有投資項目經濟成份的復雜性和原有管理機制及管理基礎長期以來根深蒂固的影響,所以如不加以科學的、有的放矢的引導,更容易使建設市場處于無序和混亂的狀態(tài)。因此,建設市場價格機制的放開,意味著需要有更高層次和深度上的管理制度來加以引導,才能達到規(guī)范和指導建設市場的目的及目標。

（2）招投標管理制度改革內容和要求

①完善建設項目招標管理條件

建設工程定額體系按市場化的要求進行量價分離后,建設項目造價管理的重點將集中在項目建設的前期,尤其是設計招標和施工招標更是管理的核心,故必須完善建設項目的招標條件和要求,使通過招標所確定的中標價格,具有不可變性和法定的權威性,故建設項目的報價條件需滿足不可變報價的要求。以施工招標為例,完整的設計施工閣、可靠的工程地質勘察報告、描述清晰的施工現場條件、合理的工程施工周期、內容完整的施工合同條件和可靠的資金來源及付款辦法等等都是必須具備的基本條件。只有在招標條件滿足投標報價要求的前提下,才能通過招標競爭,確定合理的、基本不變的、符合業(yè)主和投標方雙方利益的中標價格,達到建設項目招標的真正目的。以搶工期為由和“邊設計、邊施工、邊修改”的“三邊”項目,儉促進行費率招標、在設計方案基礎上或擴初設計基礎上招標,很難對建設項目的造價進行真正意義上的控制,尤其是建設材料價格放開后,對中標單位的材料、設備價格等更難進行控制。因此,政府職能部門應對建設項目所要具備的招標條件進行明確,不具備招標條件的項目一律不允許擅自招標和開工。

②對投標項目和投標單位應嚴格資審,重點審核資信、索賠和合同履約能力。對經批準立項建設的項目,在招投標過程中,由于涉及項目建設資金的落實情況、建設效果、質量和合同履約能力等,故對參加投標的雙方均需進行必要的考核,除對其施工業(yè)績、企業(yè)資質條件、項目負責人及項目管理班子的施工能力進行必要的考核外,更應重點考核建設單位的建設資金落實情況和投標單位的合同履約能力,因為,具備法律效應的建設合同,受國家法律的保護,任何一方違約都需承擔相應的法律責任。在項目建設實施過程中,產生帶資承包、“三角債鎖鏈”、“半拉子”工程等情況,主要由于合同條款不嚴密,招標條件不具備或合同履約條件能力的限制等因素,從而使建設雙方都蒙受不同程度的損失且難以解決。因此,對建設項目在招標前進行嚴格的預審,對投標單位進行嚴格考核是完全必要的,從而在合同履約過程中產生違約情況,需要違約方承擔違約責任和違約金時,違約方有支付承擔合同違約履約金的條件和能力（即有承擔索賠的能力）,以確保合同的正常履行。

③合同條款和條件要滿足合同履約的需要。

目前,建設項目施工招標執(zhí)行的合同文本參差不齊,主要以執(zhí)行國家建設部于1992年頒布的標準合同范本為主,建設部合同范1本對合同條款作了通用性、原則性的規(guī)定,在數年來的實施過程中,合同范本尚能適應以計劃經濟為主的市場條件下的合同管理要求,其所反映出的問題和漏洞說明對真正能滿足市場化的閉口或接近閉口條件下的建設合同,還有相當的差距,如對工程的保險要求,合同的履約擔保,因建設資金不能及時組織到位所要承擔的違約責任和工程設備、材料的用料細則及技術規(guī)范的運用和限制措施等等,建設部合同范本難以企及和達到合同履約所必要的深度,對必須進行閉口的工程合同,由于缺乏必要的履約措施和內容,而影響到合同的正常履行。因此,合同范本的制定和修訂,可借鑒境外建設合同的內容、范圍和報價方式等等,使合同在履約過程中能真正做到有法可依,有據可查,起到控制工程建設投資和保證工程工期、質量的真正目的。

④招投標管理辦法和制度需符合建設市場的價值發(fā)展規(guī)律

本市現行招標管理辦法的核心內容即確定中標的條件、要求和其他相應條款,至今仍執(zhí)行數年來施行的“百分制”評標辦法,從“百分制”評標法實施情況來看,以最高得分確定中標單位帶有很大偶然性,標底作為“百分制”評標法的評分依據之一,如何衡量其價格的正確性缺乏評判依據（因為標底開標前是保密的）,以各投標單位的平均報價（或平均報價低幾個百分點）作為商務標最高得分既不科學、也不符合價格競爭的規(guī)律,尤其是建設工程定額執(zhí)行量價分離后,價格的差異將會更大,故很難以一種價格來評判其價格的合理性。國家于2000年1月1日起實施的招標法對中標標書的要求和符合中標的條件中規(guī)定,確定中標的依據為“能夠滿足招標文件的實質性要求,并經評審的投標價格最低,但是投標價格低于成本的除外”,本規(guī)定已明確無誤的說明,商務標中標的