稅權(quán)劃分改革

稅權(quán)劃分改革●推進稅權(quán)劃分是為了讓政府間財政關(guān)系更具效率、公平和平衡

●中國稅權(quán)劃分的改革要在五個方面進行

●給予地方政府更大的收入權(quán)，比僅僅擴大中央政府的轉(zhuǎn)移支付，將產(chǎn)生一系列的收益

中國稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀及問題

研討會對中國稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀和問題進行了深刻的剖析。有專家認為，中國稅制的建立和稅權(quán)劃分的開展劃分為四個階段：1950年至1957年的稅權(quán)高度集中階段;1958年至1978年的稅權(quán)混亂階段;1979年至1993年的分權(quán)初步建設(shè)階段，以及目前的稅權(quán)劃分完善階段。中國的稅權(quán)劃分一直未能穩(wěn)定，從1994年到2022年實施分稅制改革的12年，中央與地方財政關(guān)系發(fā)生了較大變化，集中表現(xiàn)為財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全部財政收入的比重大幅提高，其中一個主要原因，是稅權(quán)劃分未能充沛考慮市場經(jīng)濟體制要求。

對于目前中國在稅收立法權(quán)限劃分方面還存在哪些問題，有專家認為：包括不足穩(wěn)定性、立法主體之間的劃分不明確、立法權(quán)的劃分內(nèi)容不盡合理、各級政府的事權(quán)沒有明確的界定等。稅收執(zhí)法權(quán)劃分方面：執(zhí)法規(guī)范混同、稅收立法權(quán)與征管權(quán)錯位、多頭管理導致行政執(zhí)法權(quán)分散等。稅收司法權(quán)限劃分方面：稅收征管秩序混亂、稅收司法權(quán)與執(zhí)法權(quán)之間關(guān)系定位不明確、公安機關(guān)同稅務(wù)機關(guān)配合不協(xié)調(diào)、有關(guān)部門在稅收執(zhí)法中法律責任和義務(wù)不明確、稅收司法權(quán)配置不合理等。

另外有專家重點從財權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)相匹配的角度來分析中國目前稅權(quán)劃分問題，認為最大的缺陷在于地方政府承當了財政支出70%的責任，而收入?yún)s缺乏50%，地方政府之間存在稅收能力和可持續(xù)收入流的差別，從而導致隨著地方稅收入流向興旺省區(qū)，導致資源配置的惡化。而且，中國目前的稅權(quán)劃分只波及到中央和省一級政府，并沒有針對省級下列政府進行特定安頓，從而造成稅權(quán)劃分在地方政府層次無序、紊亂，也減少了地方政府的責任和收入的可預見性。

也有專家從地方政府人力資源、技術(shù)支持、協(xié)調(diào)能力等方面來分析，認為在現(xiàn)有條件下，地方政府并不具備獨立行使稅權(quán)的能力，中國稅權(quán)改革的路徑選擇必須考慮這個因素。

稅收收入和稅權(quán)劃分的原那么

所謂稅權(quán)劃分實質(zhì)是國家政府間和國家機關(guān)間涉稅權(quán)力的分配。從稅權(quán)劃分領(lǐng)域看，稅權(quán)劃分可以區(qū)別為中央機關(guān)之間的橫向劃分和中央、地方政府之間的縱向劃分。從稅權(quán)劃分形式看，稅權(quán)劃分可以區(qū)別為稅基分享制和收入分享制。而公共產(chǎn)品理論和財政聯(lián)邦制是稅權(quán)劃分的經(jīng)濟理論根底。

專家們認為，在不足可預期、透明、有效的財力平衡安頓的前提下，對于存在多級政府層次的國家，要到達每一級政府支出責任和收入能力相對平衡的目標，稅權(quán)的合理劃分是至關(guān)重要的。通常認為，各級政府間的稅權(quán)劃分要到達兩個目標：一是為每級政府提供其支出所需的稅收收入;二是防止把一些不適合本級政府的稅收權(quán)劃分給該級政府。要實現(xiàn)這樣的目標，稅權(quán)劃分不能脫離各級政府的經(jīng)濟角色，特別是不同政府各自的事權(quán)和財權(quán)。

關(guān)于稅權(quán)劃分的原那么，專家之間有一些不同意見。有專家從稅權(quán)劃分改革的操作性和經(jīng)濟原那么上，提出：體現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定政策的稅收應劃歸中央政府;累進所得稅應該在那些寬稅基能夠有效實施的轄區(qū)內(nèi)使用;累進和再分配的稅收更適合于中央政府;地方政府故選取那些能提供穩(wěn)定的收入的稅種;次級政府，適合選用流動性較小的稅基;次級政府間分配不均衡的稅收應劃分給中央政府。

還有專家立足稅權(quán)劃分的指導性原那么，認為：地方政府的收入要穩(wěn)定，易于管理;任何稅權(quán)的重新配置都要與地方政府的支出責任相對應;地方政府需要更多的預算自主權(quán);考慮財政橫向均衡的效應;稅權(quán)劃分的決策要考慮稅收管理權(quán)的安頓。

也有專家針對中國的實際情況，指出稅權(quán)劃分要依據(jù)以下原那么：法定原那么;效率原那么;財權(quán)與事權(quán)相適應的原那么;循序漸進原那么;與國家政體相一致的原那么。

與會代表均認為合理的稅權(quán)劃分將在下列幾個方面產(chǎn)生積極影響：將有助于緩解不同區(qū)域間收入差距;將有助于地方政府擁有更多的自主權(quán)并且能夠更確切地了解他們的未來稅收收入的狀況;將有助于地方政府更好地滿足納稅人的需要;將有助于減少地方政府對不均衡甚至扭曲的地方收入機制的依賴。

在研討會上，大多數(shù)專家認為，稅權(quán)劃分不應該獨自實施，事權(quán)的界定是稅權(quán)劃分的核心，而轉(zhuǎn)移支付的完善也可以履行局部稅權(quán)劃分的功能。所以，有關(guān)稅權(quán)改革要同步協(xié)調(diào)進行，其改革的最終目標不僅是滿足地方政府的收入需要，而且要使政府間的財政關(guān)系更具效率、公平和平衡。

稅權(quán)劃分改革思路

關(guān)于中國稅權(quán)劃分的改革，專家們提出了許多有建設(shè)性的思路。

專家指出，中國稅權(quán)劃分的改革要在五個方面進行：一要由憲法和稅收根本法(或稅法通那么)明確規(guī)定我國稅權(quán)劃分的根本模式。二應合理規(guī)定中央和地方稅收立法權(quán)劃分。中央稅和共享稅的立法權(quán)全部歸中央;全國統(tǒng)一開征的地方主體稅種由中央統(tǒng)一制定根本法律法規(guī)及實施方法，給予地方適當?shù)恼{(diào)整權(quán);對一些不會影響資源合理流動，合乎地方特色的小稅種，由地方?jīng)Q定是否開征;取消地方設(shè)立的各種具有稅的性質(zhì)的收費工程，改為標準的稅收形式征收。三要標準收入歸屬方式。明晰中央與地方乃至地方各級政府的收入界限，同時轉(zhuǎn)移支付制度成為平衡地方最終收入支配權(quán)和支配能力的重要制度。四要夯實執(zhí)法根底，理順稅收執(zhí)法關(guān)系。五應減少稅收司法層次，簡化司法程序。

專家指出，對現(xiàn)行分稅制進行改革，給予地方政府更大的收入權(quán)，比僅僅擴大中央政府的轉(zhuǎn)移支付，將產(chǎn)生一系列的收益。首先，將幫忙扶貧財政政策的實施。其次，擁有自己的收入來源，有利于地方政府自行安頓支出，從而能有效地回應地方的需求。第三，稅權(quán)劃分安頓的改變使得地方政府擁有更多的自主權(quán)，并且能夠更確切地了解他們的未來稅收收入的狀況。第四，地方政府擁有更多的稅收權(quán)力會使之更好地滿足納稅人的需要。地方政府的活動將受到更有效的監(jiān)督。第五，有