對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的調(diào)查報告

對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的調(diào)查報告政府介入推動土地流轉(zhuǎn)

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是對土地資源進行重新配置。土地作為一種資源，其配置方式從基本上講，可分為兩種：一是市場行為，一是政府行為。一般認為市場行為的效率要高于政府行為，政府這只“看得見的手〞只是在市場這只“看不見的手〞失靈的時候才進行干涉。然而，在對福建省漳州市薌城區(qū)埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)〔下面簡稱“示范

園區(qū)〞〕的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況進行調(diào)研時，筆者發(fā)現(xiàn)，政府這只“看得見的手〞不僅可以發(fā)揮積極有效的作用，甚至是土地流轉(zhuǎn)過程中不可短少的。一、根本情況介紹

埔里大洋示范園區(qū)所波及的農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面積在薌城區(qū)是最大的，具有代表性。埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)內(nèi)有埔里、洪坑、仙都三個村，這三個村的根本情況如下表〔2000年數(shù)據(jù)〕。這三個村屬于較典型的農(nóng)業(yè)村，出外打工的人員少，大局部勞力都在家種田，土地經(jīng)營方式多為分散式家庭承包。

洪坑村

埔里村

仙都村

總?cè)丝凇踩恕?/p>

2972

2585

2925

勞動力〔人〕

1400

1480

1625

勞動力/總?cè)丝?/p>

47.1％

57.3％

55.6％

戶數(shù)〔戶〕

760

635

805

人均純收入〔元〕

2932

2808

2933

耕地面積〔畝〕

2470

3367

3050

人均耕地面積〔畝〕

0.83

1.30

1.04

戶均耕地面積〔畝〕

3.25

5.30

3.79

示范園區(qū)原是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的稻—菜—果、蕉—稻—菜—蔗輪間作區(qū)，耕地面積2034畝。其中水稻120畝，占5.9，蔬菜380畝，占18.7，甘蔗110畝，占5.4，香蕉714畝，占35.1，水果710畝，占34.9〔含柑桔、龍眼、蜜柚、荔枝等〕。示范園區(qū)的田塊呈梯田式排列，面積小且規(guī)格不一，肥力缺乏，機械化程度低，配套設(shè)施不齊全，土地的市場價值很低。示范園區(qū)地處薌城區(qū)西北郊，自然條件優(yōu)越。氣候和煦濕潤且寒害輕微，光熱資源豐盛，雨量充分，水資源豐盛，區(qū)內(nèi)分布有埔里、布坑兩座水庫，水質(zhì)良好。

二、政府介入前

政府介入前，在分散式家庭承包經(jīng)營條件下，具有風險躲避意識的單個農(nóng)戶和過于細小的土地結(jié)合，一方面維持食物自給，一方面直接面對龐大的市場尋求貨幣收入，日益感受到農(nóng)產(chǎn)品銷售難、市場通道不暢的壓力。這可以從產(chǎn)品市場和要素市場兩個方面分析。

關(guān)于產(chǎn)品市場。農(nóng)產(chǎn)品市場在某種程度上可看作是完全競爭的市場，單個農(nóng)戶在面對龐大的市場時，只能作為價格的接受者，因此，農(nóng)民的收入與價格緊密相關(guān)。而農(nóng)產(chǎn)品是特殊的商品，具有地域性、季節(jié)性等特點，價格波動較大。以漳州市為例，近幾年的農(nóng)產(chǎn)品價格波動很厲害，而且大局部時間處于低價位狀態(tài)。如香蕉，低的時候0.2元/斤都不一定有人要，高的時候可以到達近1元/斤，平均就是0.5元/斤左右；柑桔的價格波動也很厲害，低的時候只有幾分錢一斤。由市場的供需關(guān)系所主導的市場價格均衡一旦失衡，農(nóng)戶就會調(diào)整自己的行為，但是農(nóng)戶只能根據(jù)自己的供需狀況做出有限范圍內(nèi)的調(diào)整，并且由于農(nóng)戶掌握的信息往往滯后于市場的變動，在供應(yīng)方面存在著時滯，造成“蛛網(wǎng)效應(yīng)〞在現(xiàn)實生活中屢試不爽。因此，如果要單靠市場價格機制來調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，農(nóng)民要付出相當大的代價。

關(guān)于要素市場。這里的要素指的是土地、資本和勞動力。從上面的根本情況介紹中可看出，平均一個勞動力要負責耕地2畝左右。按照優(yōu)劣搭配的原那么，一個家庭分配到戶的責任田可能會很分散，則2畝地的勞動量對于一個勞動力來說也許強度很大，但是收益相對來說卻較低。埔里村一位農(nóng)民說：“在流轉(zhuǎn)之前，村里分配到戶的責任田，按優(yōu)劣搭配的原那么，我們家的責任田共有9塊，分散在村子的四周。如果要施肥、噴農(nóng)藥什么的，就得騎自行車，從早上8點一直干到下午3點多才能弄完，連午飯也顧不上吃。〞土地資源外表上看來稀缺〔三個村平均人均耕地面積1畝左右〕，但由于單個農(nóng)戶投入限制，難以形成有效的農(nóng)業(yè)投入機制和積累機制，土地的市場價值很低?？偟恼f就是土地生產(chǎn)效率低。由于單純的種植業(yè)并不能形成穩(wěn)定的收入來源，造成農(nóng)戶的儲蓄率較城市要低得多，農(nóng)戶沒有有效的積累機制，因此可用于投入再生產(chǎn)的資金十分有限。所以在土地、勞動力和資本三大要素中，資本是最稀缺的。

總之，在這種情況下，根底結(jié)構(gòu)〔小農(nóng)經(jīng)營〕的簡單和脆弱使得農(nóng)民的生產(chǎn)本錢、交易本錢和交易風險都很大。

三、政府介入后

正是注意到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的諸多困難，1999年7月，天寶鎮(zhèn)政府聯(lián)合各村組織啟動了“埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)〞項目，

希望能通過該項目的實施，為解決以上問題探索一條新的途徑。該示范園區(qū)采用了“土地返租——連片開發(fā)——規(guī)模經(jīng)營〞形式，主要作法是：由天寶鎮(zhèn)政府、各村組織協(xié)調(diào)，以每年支付一定的租金〔貨幣或產(chǎn)量形式〕，向農(nóng)民租回承包地，經(jīng)過土地連片開發(fā)，改善水、電、路等根底設(shè)施后，再向經(jīng)營大戶發(fā)包，實行土地規(guī)模經(jīng)營，開展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，建立無公害蔬

菜生產(chǎn)基地、名優(yōu)特新品種示范區(qū)和花果生產(chǎn)區(qū)。

具體操作過程如下：

〔1〕土地返租。埔里大洋的田塊呈梯田式排列，面積小且規(guī)格不一，因此要進行大范圍平整。在土地整理過程中，波及到用地、青苗賠補和土地返租等問題，按照下列原那么處理。

①用地方面：發(fā)展土地整理，需要修建田間道路、排灌設(shè)施等配套設(shè)施，要動用土地，該局部面積由土地整理后增加地有效面積來彌補，缺乏局部由受益田塊平攤；有漲出局部，按比例安頓給各村掌握使用；鎮(zhèn)、村對土地動用實行賠青、租用的方法處理。②青苗賠補：需要賠補的青苗面積約為1000畝，鎮(zhèn)、村工作組實地評估，確定等級給予賠償。水果賠青按照實行最高限價、分成四個等級進行：香蕉每株20元〔16元、10元、4元〕，柑桔、龍眼每棵100元〔80元、50元、20元〕，柚子每棵150元〔110元、70元、30元〕；蔬菜在收獲后再整理或按實地評估賠補。動用資金約60萬元。③土地返租：按照土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)原那么，為了兼顧集體、農(nóng)民利益，根據(jù)當?shù)貙嶋H，由鎮(zhèn)、村向農(nóng)民成片租回，鎮(zhèn)、村逐年支付租金，租金每年600元/畝或稻谷2000斤，以時價折合成人民幣支付，由農(nóng)民自由選擇。如果標包有盈利，視情況適當分配紅利。土地返租時拿出工作底冊，按分田到戶時的面積賠補，并由鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶挨戶簽訂?承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議書》。首期共返租500畝，波及三個村共380戶農(nóng)戶，其中埔里58戶共75畝，仙都45戶共62畝，洪坑287戶共380畝。

〔2〕連片開發(fā)。在土地返租后，鎮(zhèn)政府通過公開招標，組織施工單位進行土地平整、分區(qū)土壤改進〔Ⅰ區(qū)無公害蔬菜基地，Ⅱ區(qū)名優(yōu)特新品種示范區(qū)，Ⅲ區(qū)花果生產(chǎn)區(qū)〕和水、電、路等根底設(shè)施建設(shè)，如道路建設(shè)〔修建3條南北走向，3條東西走向的機耕路〕、溝渠建設(shè)〔石砌灌排兩用渠總長14900m〕、噴灌管道鋪設(shè)〔總長3510m〕、架設(shè)電線、田間林建設(shè)和大拱棚購買等。這樣，土地經(jīng)過連片開發(fā)后，改善了根底設(shè)施，根本合乎高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的要求。

〔3〕招標發(fā)包。在土地整理和根底設(shè)施建設(shè)完成后，將2000畝的示范園區(qū)按功能劃分為三個區(qū)：Ⅰ區(qū)無公害蔬菜基地，約1000畝；Ⅱ區(qū)名優(yōu)特新品種示范區(qū)，約800畝；Ⅲ區(qū)花果生產(chǎn)區(qū)，約200畝。由鎮(zhèn)、村向當?shù)卮蟊娬袠私?jīng)營，把握三個原那么：①每畝租金必須高于與農(nóng)民的返租租金；②要有一定規(guī)?！膊荒艿陀?0畝，最好在20畝以上〕；③必須嚴格按照已劃分的功能區(qū)域布局來安頓種植品種?，F(xiàn)在，整理好的300畝土地已經(jīng)發(fā)包出去，共有5個經(jīng)營大戶承包，其中有本地的農(nóng)戶，也有薌城區(qū)其他村鎮(zhèn)的農(nóng)戶。另外，薌城區(qū)的科技局、農(nóng)林局、菜辦等涉農(nóng)單位也分別承包了一些土地，作為引進新品種的試驗基地。

四、政府的作用

從示范園區(qū)的操作過程看，有一個步驟很關(guān)鍵，那就是對土地的連片開發(fā)，包括土地平整，水、電、路等根底設(shè)施的建設(shè)和分區(qū)土壤改進。原來的田塊呈梯田式排列，面積小且規(guī)格不一，肥力缺乏，機械化程度低，土地的市場價值很低。這樣的土地，發(fā)包出去是沒有任何意義的，因為它實現(xiàn)不了經(jīng)濟效益的飛躍。正是由于對土地進行了深層次的開發(fā)，使得土地由“貧瘠〞轉(zhuǎn)為富有“含金量〞，為提高土地的總產(chǎn)出效益提供了可能性，這樣“土地返租——連片開發(fā)——規(guī)模經(jīng)營〞的最后一個環(huán)節(jié)才能順利實現(xiàn)。同時，對2000畝的土地進行功能區(qū)劃分，便于統(tǒng)一管理和機械化操作，有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以降低單位本錢，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，這是一個質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

在示范園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)過程中，政府充當了一個“中介〞的角色，它聯(lián)系著農(nóng)戶和經(jīng)營大戶兩頭。政府在連片開發(fā)土地中所投入的大量資金，是農(nóng)戶或者一般經(jīng)營大戶所不能做到的。在上面的分析中我們知道，土地、勞動力和資本三大要素中，唯有資本是最稀缺的。一般的農(nóng)戶和經(jīng)營大戶無法負擔起土地平整、分區(qū)土壤改進的費用，而且水、電、路等根底設(shè)施的建設(shè)需要全局設(shè)計，并具有很強的外部性，一家一戶是做不到的。如果跳過政府這個環(huán)節(jié)，由農(nóng)戶直接與經(jīng)營大戶簽定土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，由于是雙方自愿協(xié)商，那么矛盾會較小，但是農(nóng)戶所獲得的租金也會比擬少。另一方面，由于短少統(tǒng)一規(guī)劃，根底設(shè)施較不完善，生產(chǎn)效益相對較低，而且還會存在事后監(jiān)督本錢和經(jīng)營大戶短視行為的問題。如果發(fā)生糾紛，對于雙方來說，訴訟的本錢都要高于收益。由政府充當中介，農(nóng)戶可以獲得穩(wěn)定的收入，解除后顧之憂，而經(jīng)營大戶與政府交易，也會減少時機主義的行為。因此，由政府充當中介，可以大大降低交易風險。并且政府可以用“返租〞與“倒包〞之間的價格差來補償土地連片開發(fā)中的一局部費用。

當然，由于埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)要求土地連片，波及到不少農(nóng)戶的承包地，政府如果要返租，就必須分別與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，如果有哪個農(nóng)戶不愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地，還必須與之交涉，這樣要消耗較多的時間和精力，造成交易本錢很大。但是，如果政府返租的價格較高〔如目前的600元/畝〕，在利益機制的推動下，多數(shù)農(nóng)戶還是很主動的與政府達成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。

五、一點思考

當前大多數(shù)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的文章一般都是介紹土地流轉(zhuǎn)的具體形式以及對農(nóng)業(yè)的有利之處，或者分析土地流轉(zhuǎn)的成因與機制，在波及政府時，一般也是強調(diào)政府作為“局外人〞的作用。本文那么想通過埔里大洋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的案例，分析政府作為土地流轉(zhuǎn)的主體之一，在整個土地流轉(zhuǎn)過程中所起的關(guān)鍵性作用。

我們并非要否認市場〔企業(yè)和顧客〕對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導作用，只是認為，分散的農(nóng)戶直接面對市場，交易費用和交易風險都很大，比擬收益低下。對于中國的“三農(nóng)〞問題，許多經(jīng)濟學家都認為根本的問題是：小農(nóng)戶和大市場的連接存在制度性欠缺〔姑且稱之為“中介欠缺〞〕。一般認為解決方式有兩種：一是通過龍頭企業(yè)，示例“藍田模式〞；二是通過合作組織，示例山東壽光等地的專業(yè)合作社。由于筆者對二者都未實際調(diào)查，不敢妄作結(jié)論。但可以肯定的是，無論是哪種解決方式，都離不開政府這只“看得見的手〞。不論是“龍頭企業(yè)農(nóng)戶〞還是“合作社農(nóng)戶〞，共同存在的問題就是契約約束的脆弱性和時機主義行為。這兩個問題的出現(xiàn)是這兩種組織形式的內(nèi)在缺陷決定的，同時農(nóng)副產(chǎn)品市場的多變性又加劇了問題的嚴重性。因此，政府的介入不僅是適