財(cái)政學(xué) 第十三章

會(huì)計(jì)學(xué)1財(cái)政學(xué)第十三章一、國(guó)家預(yù)算的含義及其類別（一）國(guó)家預(yù)算的含義國(guó)家預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，是政府分配集中性財(cái)政資金、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的主要財(cái)政機(jī)制，是國(guó)家的重要立法文件。1、國(guó)家預(yù)算涵蓋整個(gè)財(cái)政活動(dòng)的范圍。（實(shí)際不是）2、國(guó)家預(yù)算是以年度財(cái)政收支計(jì)劃的形式存在的，反映政府活動(dòng)的范圍、方向和政策。3、國(guó)家預(yù)算是政府調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。4、國(guó)家預(yù)算和決算要經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審批才能生效，是具有法律效力的文件。

第1頁/共61頁（二）國(guó)家預(yù)算的分類

1、以預(yù)算形式為依據(jù)，可為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算（1）單式預(yù)算：?jiǎn)问筋A(yù)算制是將政府的全部財(cái)政收支匯編在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算表之中。（一張表的兩邊）

[其優(yōu)點(diǎn)是：

—能從整體上反映年度內(nèi)政府財(cái)政收支情況，便于了解政府財(cái)政的全貌；

—完整性強(qiáng)，體現(xiàn)國(guó)庫統(tǒng)一和會(huì)計(jì)統(tǒng)一的原則要求；

—具有直觀、簡(jiǎn)單的特點(diǎn)，便于立法機(jī)關(guān)的審議批準(zhǔn)和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的了解。

—本世紀(jì)30年代以前，各國(guó)均采取單式預(yù)算制，我國(guó)1992年以前也采取單式預(yù)算制。]第2頁/共61頁（2）復(fù)式預(yù)算：是把預(yù)算年度內(nèi)的全部財(cái)政收支，按收入來源和支出性質(zhì)不同，分別編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，通常包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算。

——經(jīng)常預(yù)算：收入（稅收）；支出（公共支出）。

——資本預(yù)算：收入（經(jīng)常預(yù)算結(jié)余，債務(wù)收入）；支出（資本支出）。

[復(fù)式預(yù)算的產(chǎn)生（1）赤字財(cái)政成為財(cái)政政策的主流——債務(wù)收支成為財(cái)政收支的重要內(nèi)容。（2）政府支出從消耗性開支轉(zhuǎn)向一部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)（3）國(guó)有經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要力量，資本性開支增多。（4）社會(huì)福利支出成為政府支出的重要組成部分。由于以上變化，傳統(tǒng)的單式預(yù)算已難以反映政府的全部財(cái)政活動(dòng)，適應(yīng)不了對(duì)不同性質(zhì)資金進(jìn)行管理的要求，于是復(fù)式預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生。]第3頁/共61頁

[復(fù)式預(yù)算制的優(yōu)點(diǎn)：（1）便于考核預(yù)算資金的來源和用途；（2）有利于分析預(yù)算收支對(duì)社會(huì)供求的影響；（3）使預(yù)算成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力杠桿，有利于提高就業(yè)水平。]

[復(fù)式預(yù)算的主要缺點(diǎn)：（1）容易導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模過大。（2）把政府預(yù)算劃分為不同的子預(yù)算，會(huì)給預(yù)算編制帶來一些困難。]

我國(guó)從1992年起開始編制復(fù)式預(yù)算，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。目前已不再編制復(fù)式預(yù)算。2、以預(yù)算分項(xiàng)支出的安排方式為依據(jù)，可為增量預(yù)算和零基預(yù)算第4頁/共61頁（1）增量預(yù)算：指計(jì)劃財(cái)政年度的預(yù)算分項(xiàng)支出數(shù)是以上年度各該項(xiàng)支出數(shù)作為基數(shù)，考慮新的財(cái)政年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整后確定的。其初衷是控制支出規(guī)模，但結(jié)果可能是平均分配資金，難以保證重點(diǎn)，導(dǎo)致支出規(guī)模的日益膨脹。（2）零基預(yù)算：指計(jì)劃財(cái)政年度預(yù)算分項(xiàng)支出指標(biāo)的確定，只以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)和對(duì)當(dāng)年各部門新增任務(wù)的審核為依據(jù)，不考慮以前財(cái)政年度各項(xiàng)支出的基數(shù)。其優(yōu)點(diǎn)是有利于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算效率，控制預(yù)算規(guī)模，但要求具備科學(xué)的預(yù)測(cè)和評(píng)估方法以及統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，否則也會(huì)失之謬誤。世界各國(guó)的預(yù)算，無論是單式預(yù)算或是復(fù)式預(yù)算，主要仍采用增量預(yù)算法。第5頁/共61頁二、國(guó)家預(yù)算級(jí)次及預(yù)算管理權(quán)限(一)國(guó)家預(yù)算級(jí)次（一級(jí)政權(quán)，一級(jí)預(yù)算）我國(guó)設(shè)有五級(jí)政權(quán)，所以也設(shè)有五級(jí)預(yù)算（包括中央預(yù)算和四級(jí)地方預(yù)算）。1、中央總預(yù)算：由中央所屬部門預(yù)算和各省總預(yù)算組成。2、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總預(yù)算：由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）本級(jí)各部門單位預(yù)算和以及所屬下級(jí)總預(yù)算組成。3、設(shè)區(qū)的市（自治州）總預(yù)算：由市（自治州）本級(jí)各部門單位預(yù)算和下級(jí)總預(yù)算組成。4、縣總預(yù)算：由本級(jí)各部門單位預(yù)算和所屬鄉(xiāng)總預(yù)算組成。5、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預(yù)算中國(guó)的預(yù)算級(jí)次見下圖：第6頁/共61頁中國(guó)的預(yù)算級(jí)次第7頁/共61頁(二）預(yù)算管理權(quán)限1、各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)（1）預(yù)算、決算審批權(quán)；（2）預(yù)算、決算監(jiān)督權(quán)（3）（本級(jí)人大常委會(huì)的）預(yù)算、決算不適當(dāng)決定的撤銷權(quán)

2、各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)（1）預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)；（2）預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)；（3）決算審批權(quán)；（4）（本級(jí)政府和下一級(jí)人大的）預(yù)算、決算不適當(dāng)決定的撤銷權(quán)3、各級(jí)政府的職權(quán)（1）預(yù)算管理體制具體辦法的確定權(quán)；第8頁/共61頁（2）預(yù)算、決算草案的編制權(quán)；（3）預(yù)備費(fèi)動(dòng)用的決定權(quán)；（4）預(yù)算執(zhí)行的組織和監(jiān)督權(quán)；（5）（本級(jí)部門和下級(jí)政府的）預(yù)算、決算不適當(dāng)決定的撤銷權(quán)；4、各級(jí)財(cái)政部門的職責(zé)（1）具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；（2）具體組織本級(jí)預(yù)算或總預(yù)算的執(zhí)行；（3）提出本級(jí)預(yù)備費(fèi)動(dòng)用和預(yù)算調(diào)整方案；（4）定期按預(yù)算法規(guī)定的程序報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況

5、監(jiān)督與法律責(zé)任的規(guī)定（1）全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督；第9頁/共61頁（2）縣以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督；（3）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督；（4）各級(jí)政府審計(jì)部門對(duì)本級(jí)各部門、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行和決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。三、國(guó)家預(yù)算原則國(guó)家預(yù)算原則指國(guó)家選擇預(yù)算形式和體系以及編制國(guó)家預(yù)算應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想和方針。（一）公開性（二）可靠性（三）完整性（不能另列預(yù)算）第10頁/共61頁（四）統(tǒng)一性（統(tǒng)一的預(yù)算科目、統(tǒng)一的口徑、統(tǒng)一的程序計(jì)算和填列）（五）時(shí)效性（年度性）1、歷年制2、跨年制

國(guó)際貨幣基金組織的標(biāo)志第11頁/共61頁第二節(jié)我國(guó)預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)（不講）一、推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督(enhancemanagementandsupervisionunderthelaw)二、編制部門預(yù)算(thedepartmentbudgetthepurchasingsystemofthegovernment)三、政府采購制度(thepurchasingsystemofthegovernment)

四、國(guó)庫集中收付制度(centralizedpaymentsystemoftreasury)五、實(shí)施“收支兩條線”管理(tworoutesbetweenrevenueandexpenditure)

六、政府收支分類改革(reformofclassificationofgovernmentrevenueandexpenditure)第12頁/共61頁一、推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督（見教材P349——351）（一）加強(qiáng)和改善預(yù)算編制工作（二）細(xì)化預(yù)算和提前編制預(yù)算（三）加強(qiáng)對(duì)超收收入使用的監(jiān)督（四）嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑（五）加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

二、編制部門預(yù)算（見教材P351——352）（一）編制部門預(yù)算的背景和意義（二）部門預(yù)算的內(nèi)容第13頁/共61頁

三、政府采購制度（一）政府采購與政府采購制度政府采購，也稱公共采購，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了提供公共商品，而在市場(chǎng)上進(jìn)行的購買行為。政府采購制度，就是對(duì)政府采購政策、采購程序、采購過程及采購管理所作的具體規(guī)定。實(shí)施政府采購制度，要求在政府采購過程中遵循公開性、公正性、競(jìng)爭(zhēng)性和物有所值原則，以保障政府所購物品價(jià)格合理、質(zhì)量可靠、性能適用。第14頁/共61頁（二）政府采購的特點(diǎn)1、資金來源的公共性（財(cái)政撥款和需要財(cái)政償還的公共借款）2、采購主體的特定性（依靠財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體）3、采購活動(dòng)的非商業(yè)性（不是為賣而買，不以盈利為目的）4、采購對(duì)象的廣泛性（貨物、工程、服務(wù)三大類）5、政策性（購買本國(guó)產(chǎn)品等）6、規(guī)范性（規(guī)范、公開、公平競(jìng)爭(zhēng)等）7、影響力大（國(guó)內(nèi)最大的單一消費(fèi)者）第15頁/共61頁（三）政府采購的基本方式

1、按是否具備招標(biāo)性質(zhì)分類招標(biāo)性采購方式。非招標(biāo)性采購方式。2、按招標(biāo)范圍分類公開招標(biāo)采購。選擇性招標(biāo)采購。限制性招標(biāo)。3、按招標(biāo)階段分類單階段招標(biāo)采購。兩階段招標(biāo)采購。第16頁/共61頁

（四）政府采購的基本程序

1、確定采購需求。

2、選擇采購方式。

3、執(zhí)行采購方式和簽訂采購合同。

4、履行采購合同。

5、效益評(píng)估。其中前2個(gè)階段稱為合同形成階段；后3個(gè)階段稱為合同管理階段。（五）建立政府采購制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1、建立政府采購主管機(jī)構(gòu)。

2、明確采購模式。

3、建立仲裁機(jī)構(gòu)。

4、建立相應(yīng)的法規(guī)體系。第17頁/共61頁

四、國(guó)庫集中收付制度（一）我國(guó)改革原國(guó)庫管理制度的背景

我國(guó)原國(guó)庫管理制度，是以設(shè)立多重帳戶為基礎(chǔ)的分散收付制度，財(cái)政收入的許多項(xiàng)目由征收部門通過設(shè)立過度帳戶收款，財(cái)政支出通過財(cái)政部門和用款單位分別開設(shè)的帳戶層層撥付；大量財(cái)政資金未鈉入財(cái)政預(yù)算管理。其主要弊端是：多重帳戶設(shè)置延滯了財(cái)政資金的入庫時(shí)間，在財(cái)政支出之前就流出國(guó)庫，大量滯留在預(yù)算單位，嚴(yán)重降低了財(cái)政資金的使用效益；財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用問題時(shí)有發(fā)生甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象；財(cái)政資金運(yùn)行信息反饋遲緩，透明度不高，難以準(zhǔn)確及時(shí)地為預(yù)算編制、執(zhí)行分析以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供有效依據(jù)，因此，改革原國(guó)庫管理制度勢(shì)在必行。第18頁/共61頁2001年，國(guó)務(wù)院確定科技部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院司法局等幾個(gè)有代表性的部門率先進(jìn)行國(guó)庫管理制度改革。地方根據(jù)本地情況決定改革試點(diǎn)時(shí)間和步驟。（二）國(guó)庫集中收付

國(guó)庫集中收付，指政府將所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫或國(guó)庫指定的代理行,所有的財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付。國(guó)庫集中收付具有以下特征：1、是政府的財(cái)政管理活動(dòng)。2、對(duì)象是所有財(cái)政性資金。3、中介是國(guó)庫及其代理銀行。4、集中統(tǒng)一性。（集中收入，集中支付）5、資金可控性。第19頁/共61頁（三）國(guó)庫集中收付制度

國(guó)庫集中收付制度，又稱國(guó)庫單一賬戶制度，是建立、規(guī)范國(guó)庫集中收付活動(dòng)的各種法令、辦法、制度的總稱。包括國(guó)庫集中收入制度和國(guó)庫集中支付制度。（四）國(guó)庫集中收付制度的優(yōu)點(diǎn)1.有助于加大預(yù)算管理力度。（財(cái)政部門可對(duì)財(cái)政資金的流向、流量全程監(jiān)控）2.有助于提高預(yù)算管理效率。（財(cái)政部可及時(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握財(cái)政資金運(yùn)行信息，為宏觀調(diào)控提供依據(jù)）第20頁/共61頁3.有助于提高資金使用效率。（收入及時(shí)足額入庫，支出不滯留，政府資金調(diào)度更靈活，減少短期國(guó)債發(fā)行量及國(guó)債利息支出）4.有利于防止腐敗行為的滋生，加強(qiáng)廉政建設(shè)。（透明度高，制約機(jī)制完善）（五）國(guó)庫集中收付制度的主要內(nèi)容1、集中收入：繳付者將各項(xiàng)收入（預(yù)算內(nèi)、外收入，其他收入）直接繳入國(guó)庫，或經(jīng)過其授權(quán)的代理銀行清算將款項(xiàng)劃入國(guó)庫；集中支付：錢從財(cái)政帳戶直付到收款單位，中間不經(jīng)過用款單位。第21頁/共61頁2、財(cái)政集中開設(shè)單一賬戶體系：（1）國(guó)庫單一賬戶：為國(guó)庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收支活動(dòng)，并與零余額賬戶清算。（2）財(cái)政部門的零余額賬戶：用于財(cái)政直接支付和與國(guó)庫單一賬戶支出清算。（3）預(yù)算單位的零余額賬戶：用于財(cái)政授權(quán)支付和清算。（4）預(yù)算外財(cái)政資金專戶：用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金的收支活動(dòng)及日常收支清算，實(shí)現(xiàn)支付。第22頁/共61頁（5）小額現(xiàn)金賬戶：用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的零星支出活動(dòng)，并用于與國(guó)庫單一賬戶清算。（6）特設(shè)專戶：用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的特殊專項(xiàng)支出活動(dòng)，并用于與國(guó)庫單一賬戶清算。3、相關(guān)配套措施：完善國(guó)庫管理制度、預(yù)算編制方法、政府收支分類、政府采購、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等。第23頁/共61頁五、實(shí)施“收支兩條線”管理(一)“收支兩條線”管理的含義1、從收入看——收繳分離對(duì)合理合法的預(yù)算外收入，不再自收自繳，實(shí)行收繳分離，納入預(yù)算或?qū)嵭胸?cái)政專戶管理。該賬戶只用于預(yù)算外收入的收繳，不得用于執(zhí)收單位的支出。2、從支出看——收支脫鉤即執(zhí)收單位的收費(fèi)和罰沒收入不再與其支出安排掛鉤，單獨(dú)編制支出預(yù)算，交由財(cái)政部門審批。(二)“收支兩條線”管理的進(jìn)展及其進(jìn)一步完善1、33個(gè)中央部門率先進(jìn)行了收支脫鉤改革。以前通過預(yù)算外資金安排的支出改由財(cái)政部門綜合預(yù)算定額統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)，編制綜合預(yù)算。第24頁/共61頁2、在15個(gè)中央部門進(jìn)行了非稅收入收繳制度改革的試點(diǎn)，形成了非稅收入收繳管理的制度體系。3、“收支兩條線”改革與編制部門預(yù)算和國(guó)庫集中收付制度改革緊密聯(lián)系起來，推動(dòng)了預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)向縱深發(fā)展。六、政府收支分類改革（一）政府收支分類改革的迫切性1、編制部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付制度和“收支兩條線”管理的實(shí)施，都需要科學(xué)的政府收支分類和預(yù)算科目設(shè)置。2、我國(guó)原有的政府收支分類和預(yù)算科目體系已不適應(yīng)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)變化和預(yù)算管理改革的要求。第25頁/共61頁（1）不能如實(shí)反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的活動(dòng)。如基建支出、企業(yè)挖潛改造支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用等的分類是按計(jì)劃配置資源的思路設(shè)計(jì)的，不能反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化，用于農(nóng)業(yè)、教育、科技等重要部門的支出分散于各類支出中，不能形成一個(gè)整體概念。（2）原有的預(yù)算科目只反映預(yù)算內(nèi)收支，而未包括預(yù)算外收支和社會(huì)保險(xiǎn)收支，不利于財(cái)政管理和監(jiān)督。（3）與我國(guó)已改變了的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系和國(guó)際通行的指標(biāo)體系不一致、不協(xié)調(diào)。早在1999年已開始醞釀和研究政府收支分類改革，于2005年12月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)財(cái)政部提交的政府收支分類改革方案，并決定從編制2007年預(yù)算開始全面實(shí)施。第26頁/共61頁（二）改革的基本原則1、公開透明：確保新編預(yù)算如實(shí)反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的變化和財(cái)政運(yùn)行的基本要求，要讓財(cái)政部門自身能說得明明白白，也要讓人大代表、政協(xié)委員及普通老百姓看得懂，看得清清楚楚，一筆經(jīng)費(fèi)是什么性質(zhì)，由哪個(gè)部門使用，用在哪個(gè)項(xiàng)目等等。2、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，符合中國(guó)國(guó)情。3、便于操作。分類和科目設(shè)計(jì)在內(nèi)容和層次上既要滿足財(cái)政管理和監(jiān)督的需要，又要力求簡(jiǎn)化，注重可操作性。

第27頁/共61頁（三）改革的主要內(nèi)容1、收入分類（1）對(duì)政府收入（包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等）進(jìn)行統(tǒng)一分類。（2）從分類方法看，原分類基本上是對(duì)各種收入的羅列，新分類則是按科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移收入等。從分類結(jié)構(gòu)看，新分類設(shè)類、款、項(xiàng)、目四級(jí)，比原分類多一個(gè)層次。2．建立新的支出功能分類體系不再按基建費(fèi)、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目，而是根據(jù)政府管理和部門預(yù)算的要求，統(tǒng)一按支出功能設(shè)置類、款、項(xiàng)三級(jí)科目。第28頁/共61頁類級(jí)科目綜合反映政府的職能活動(dòng)，如國(guó)防、外交、教育、科技、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等；款級(jí)科目反映為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面的工作，如“教育”類下的“普通教育”；項(xiàng)級(jí)科目反映為完成某一方面的工作所發(fā)生的具體事項(xiàng)，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。3．建立新型的支出經(jīng)濟(jì)分類體系主要是對(duì)原來的支出目級(jí)科目作了擴(kuò)充和完善?？傊碌恼罩Х诸惡涂颇吭O(shè)置基本可以實(shí)現(xiàn)“體系完整，反映全面，分類明細(xì)，口徑可比，便于操作”的改革目標(biāo)。第29頁/共61頁第三節(jié)預(yù)算管理體制概述一、預(yù)算管理體制及其類型(themanagerialsystemofthebudgetanditsclassification)二、分級(jí)分稅預(yù)算管理體制簡(jiǎn)介(contentsofthebudgetsystemwithgradationandtaxdistribution)第30頁/共61頁一、預(yù)算管理體制及其類型(一)預(yù)算管理體制的內(nèi)涵

預(yù)算管理體制是處理一國(guó)財(cái)政體系中各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，其核心問題是各級(jí)政府預(yù)算收支范圍及管理職權(quán)的劃分和相互間的制衡關(guān)系。(狹義的財(cái)政管理體制)在預(yù)算管理中劃分級(jí)次，是與政府行政體制中的分級(jí)管理是一致的。預(yù)算管理體制受制于經(jīng)濟(jì)管理體制。第31頁/共61頁（二）建立預(yù)算管理體制的基本原則

1、公開性原則公開性原則是指各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系應(yīng)以制度或法規(guī)形式加以規(guī)定，并公之于眾，使這種財(cái)政關(guān)系的運(yùn)作具有明確的依據(jù)、預(yù)見性和透明度，減少隨意性。公開性—規(guī)范性—穩(wěn)定性2、均衡性原則

預(yù)算管理體制的均衡性原則是指各級(jí)政府的財(cái)權(quán)財(cái)力劃分應(yīng)相對(duì)平衡。均衡性原則包括中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的縱向均衡和地方政府間財(cái)政關(guān)系的橫向均衡。

第32頁/共61頁1、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的縱向均衡是指各級(jí)政府的財(cái)政資金來源與各自的支出責(zé)任或事權(quán)范圍相對(duì)稱。（中央收大于支，轉(zhuǎn)移支付給地方，保證中央的宏觀調(diào)控能力。毛主席語。中央與上海的關(guān)系。）2、地方政府間財(cái)政關(guān)系的橫向均衡指基本公共商品的供給標(biāo)準(zhǔn)和供給數(shù)量在各地區(qū)的均等化。（現(xiàn)在各地區(qū)之間不均衡）3、效率性原則效率性原則是指各級(jí)政府財(cái)政職權(quán)的配置和收支關(guān)系的劃分，應(yīng)有利于公共資源的管理和使用，有利于提高財(cái)政調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效果。包括：第33頁/共61頁（1）收入劃分效率（合理劃分中央與地方的稅收，保證中央的主導(dǎo)性。）（2）支出劃分效率（根據(jù)公共商品的層次性劃分）（3）轉(zhuǎn)移支付效率（以最低的轉(zhuǎn)移支付成本提高受援地區(qū)的公共服務(wù)水平）（三）預(yù)算管理體制的內(nèi)容

1、預(yù)算管理的級(jí)次原則是：有一級(jí)政權(quán)就要建立一級(jí)預(yù)算。在中國(guó)，按現(xiàn)行的政權(quán)結(jié)構(gòu)，政府預(yù)算分為五級(jí)，如圖所示：

2、預(yù)算管理權(quán)的劃分預(yù)算管理權(quán)是指政府預(yù)算方針政策、預(yù)算管理法律法規(guī)的制定權(quán)、解釋權(quán)和修訂權(quán)；政府預(yù)決算的編制和審批權(quán)；預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)等。

第34頁/共61頁中國(guó)的預(yù)算級(jí)次第35頁/共61頁3、預(yù)算收支范圍的劃分——收支劃分的依據(jù)各級(jí)政府的職責(zé)或事權(quán)是劃分各級(jí)預(yù)算收支范圍的基本依據(jù)。實(shí)際上，各級(jí)政府的事權(quán)是財(cái)政職能在各級(jí)政府間具體界定的結(jié)果。事權(quán)的劃分決定支出的劃分，而支出的劃分又制約收入的劃分。收入的劃分應(yīng)能保證各級(jí)政府基本的支出需要，盡可能使財(cái)權(quán)和事權(quán)達(dá)到統(tǒng)一?！罩澐值姆椒ǎ?）統(tǒng)收統(tǒng)支（2）收入分類分成（3）總額分成（4）超（增）收分成（5）收支包干（6）分稅制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的預(yù)算管理體制模式通常采用分稅制。第36頁/共61頁4、預(yù)算調(diào)節(jié)制度

包括各級(jí)預(yù)算間的縱向調(diào)節(jié)和各地區(qū)預(yù)算間的橫向調(diào)節(jié)，前者稱為縱向轉(zhuǎn)移支付，后者稱為橫向轉(zhuǎn)移支付。調(diào)節(jié)的目標(biāo)是使公共資金公平分配和有效使用，并達(dá)到各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的最終統(tǒng)一。（四）預(yù)算管理體制的類型（見教材P362）1、建國(guó)初國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制

2、于1953-1978年20多年時(shí)間內(nèi)實(shí)行

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”體制

3、改革開放后，于1980年開始改行“劃分收支、分級(jí)包干”體制

第37頁/共61頁二、分級(jí)分稅預(yù)算管理體制簡(jiǎn)介（一）分稅制的內(nèi)涵

分稅制是指在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，按稅收來劃分各級(jí)政府的預(yù)算收入；各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，負(fù)有明確的平衡責(zé)任；各級(jí)次間和地區(qū)間的差別通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)。（二）分稅制的特征

1、規(guī)范性一是各級(jí)政府收支范圍的劃分和調(diào)節(jié)制度的安排是規(guī)范的；二是分稅制的運(yùn)作過程是規(guī)范的。

2、層次性各級(jí)財(cái)政在劃定的收支范圍內(nèi)安排本級(jí)的財(cái)政活動(dòng)，負(fù)有明確的平衡責(zé)任。第38頁/共61頁

3、法制性分稅制要求對(duì)各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的劃分及其相互關(guān)系要以一定的法律法規(guī)的形式加以規(guī)定，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制化在財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域的體現(xiàn)。（三）分稅制的基本內(nèi)容1、一級(jí)政權(quán)，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。2．在明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府職責(zé)（即事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)預(yù)算支出職責(zé)（即財(cái)權(quán)）范圍。3．收入劃分實(shí)行分稅制。4．預(yù)算調(diào)節(jié)制度，即所謂轉(zhuǎn)移支付制度。第39頁/共61頁5．各國(guó)的分級(jí)預(yù)算體制是適應(yīng)本國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度和歷史傳統(tǒng)長(zhǎng)期形成的，就體制整體而言是相對(duì)穩(wěn)定的，只是集權(quán)與分權(quán)關(guān)系及其相應(yīng)的調(diào)節(jié)方法可以有經(jīng)常的調(diào)整。（二）收支劃分的基本理論依據(jù)1、社會(huì)公共需要或公共物品的層次性（經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)）2、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系3、中央與地方之間收支劃分的案例各國(guó)中央與地方之間收支的劃分有兩個(gè)共同點(diǎn)：（1）各國(guó)中央一級(jí)無論是在支出方面還是在收入方面都占主要地位，尤其是單一制國(guó)家更為明顯；（2）中央一級(jí)在收入方面集中的比例更大一些，而在支出方面所占比例相對(duì)小一些。第40頁/共61頁中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架

責(zé)任歸屬支出項(xiàng)目中央中央、地方地方、中央地方國(guó)防、外交、外貿(mào)、金融和貨幣政策、管制地區(qū)間貿(mào)易個(gè)人福利補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)、全國(guó)性交通環(huán)境保護(hù)、工農(nóng)科研支持、教育地區(qū)性交通、衛(wèi)生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公園、娛樂設(shè)施表13－1中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架第41頁/共61頁若干國(guó)家中央與地方之間稅種的劃分

稅種美國(guó)加拿大德國(guó)日本關(guān)稅公司所得稅個(gè)人所得稅增值稅銷售稅財(cái)產(chǎn)稅對(duì)用戶收費(fèi)聯(lián)邦聯(lián)邦、州聯(lián)邦、州、地方州地方各級(jí)聯(lián)邦聯(lián)邦、省聯(lián)邦、省聯(lián)邦省地方各級(jí)聯(lián)邦聯(lián)邦、州各級(jí)聯(lián)邦、州州、地方各級(jí)中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各級(jí)表13-2若干國(guó)家中央與地方之間稅種的劃分第42頁/共61頁若干國(guó)家轉(zhuǎn)移支付前后

中央與地方之間收支分配格局（％）國(guó)別轉(zhuǎn)移前中央收入的比重轉(zhuǎn)移后中央收入的比重中央支出的比重英國(guó)（1990）美國(guó)（1990）澳大利亞（1991）加拿大（1989）阿根廷（1989）印度（1989）印度尼西亞（1990895871496268907142513157448270495134535483

表13-3若干國(guó)家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分配格局（％）

第43頁/共61頁（三）政府轉(zhuǎn)移支付制度1、政府轉(zhuǎn)移支付制度及其功能政府間轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種特定形式，它是在各級(jí)政府間或同級(jí)政府之間通過財(cái)政資金的無償撥付來調(diào)節(jié)各預(yù)算主體收支水平的一項(xiàng)制度。政府間轉(zhuǎn)移支付制度的功能：

（1）彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口（2）彌補(bǔ)橫向財(cái)政缺口（3）彌補(bǔ)地區(qū)性公共物品轄區(qū)間的外部效應(yīng)（4）支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展2、無條件的均衡撥款：指一旦確定撥款數(shù)額以后，無附加條件地歸受補(bǔ)助地區(qū)之主使用。第44頁/共61頁無條件均衡撥款的基本公式：某地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付撥款=該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出－標(biāo)準(zhǔn)收入某地區(qū)實(shí)際可得的轉(zhuǎn)移支付撥款=[中央實(shí)際可用于轉(zhuǎn)移支付的資金總額/各地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付相加的總額]×某地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付撥款標(biāo)準(zhǔn)收入=該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)稅基×標(biāo)準(zhǔn)稅率某地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出=該地區(qū)人口數(shù)×全國(guó)人均標(biāo)準(zhǔn)支出水平×該地區(qū)的服務(wù)成本差異系數(shù)第45頁/共61頁3、專項(xiàng)撥款專項(xiàng)撥款又稱為有條件撥款，是指對(duì)所撥出的資金規(guī)定了使用方向或具體用途的轉(zhuǎn)移支付方式，受援地方必須按規(guī)定要求運(yùn)用該種資金。具體可分為三種形式：

（1）無限額配套撥款無限額配套撥款是指中央或上級(jí)政府對(duì)指定支出項(xiàng)目給予的資金補(bǔ)助。一般按受援地政府以自有資金在該項(xiàng)目上的支出數(shù)的一定比例來安排，地方政府在規(guī)定項(xiàng)目上的支出額大，中央或上級(jí)政府相應(yīng)的補(bǔ)助數(shù)就多，沒有上限。第46頁/共61頁（2）有限額配套撥款有限額配套撥款是指中央或上級(jí)政府對(duì)指定項(xiàng)目明確規(guī)定了最高數(shù)額的補(bǔ)助，在此數(shù)額內(nèi)，按受援地政府在指定項(xiàng)目上的實(shí)際支出數(shù)的一定比例進(jìn)行配套補(bǔ)助，超過這一數(shù)額，則不再增加撥款。（3）非配套撥款非配套撥款是指中央或上級(jí)政府對(duì)指定項(xiàng)目提供固定數(shù)額的資金補(bǔ)助，由受援地政府具體安排，不要求受援地政府在該項(xiàng)目上提供配套資金。4、粘蠅紙效應(yīng)（flypapereffect）是指上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付撥款可以“粘住”接受撥款的一級(jí)政府，不會(huì)將撥款用于增加個(gè)人收入，而是用于提高公共服務(wù)水平。

第47頁/共61頁第四節(jié)中國(guó)分稅制改革一、分稅制改革的指導(dǎo)思想

(theguidelinesoftaxdistribution)二、分稅制改革的主要內(nèi)容

(themaincontentsoftaxdistribution)三、分稅制的轉(zhuǎn)移支付制度(thetransferpaymentsystemoftaxdistribution)四、分稅制的運(yùn)行情況及其進(jìn)一步完善(actualityandimprovementsoftaxdistributioninthefuture)

第48頁/共61頁一、分稅制改革的指導(dǎo)思想

1、正確處理中央與地方的利益關(guān)系，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)，逐步提高中央財(cái)政收入的比重。2、合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配。3、堅(jiān)持“統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合”的原則。4、堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。二、分稅制改革的主要內(nèi)容（見教材P372—375）（一）中央與地方的事權(quán)和支出劃分（二）中央與地方的收入劃分（三）中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定（四）原體制的處理第49頁/共61頁三、分稅制的轉(zhuǎn)移支付制度（見教材P375—377）四、分稅制的運(yùn)行情況及其進(jìn)一步完善1、政府間的財(cái)政關(guān)系趨向規(guī)范2、有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和資源的優(yōu)化配置3、“兩個(gè)比重”逐步上升，中央財(cái)力有所增強(qiáng)4、調(diào)動(dòng)地方組織收入的積極性，促進(jìn)地方收入的快速增長(zhǎng)，保證全國(guó)財(cái)政收入的穩(wěn)定快速增長(zhǎng)第50頁/共61頁中央和地方財(cái)政收支比重年份轉(zhuǎn)移前中央收入比重轉(zhuǎn)移后中央收入比重中央財(cái)政支出比重1993199620002001200220032004200522.057.656.656.055.054.654.952.323.320.821.819.419.419.417.818.328.3（21.9）27.1（20.4）34.7（19.1）30.5（17.2）30.7（16.7）30.1（17.1）27.7（16.5）26.0（17.1）表13-4中央和地方財(cái)政收支比重（％）第51頁/共61頁

第十三章小結(jié)一、掌握國(guó)家預(yù)算的含義、類別及原則二、掌握我國(guó)國(guó)家預(yù)算的級(jí)次，了解其預(yù)算管理權(quán)限三、了解我國(guó)國(guó)家預(yù)算管理制度改革和建設(shè)的情況四、掌握預(yù)算管理體制的含義及分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的基本內(nèi)容五、掌握我國(guó)分稅制改革的指導(dǎo)思想。六、了解我國(guó)分稅制改革的主要內(nèi)容及運(yùn)行情況第52頁/共61頁第十三章練習(xí)題一、填空題1、以預(yù)算形式的差別為依據(jù)，國(guó)家預(yù)算可分為（單一預(yù)算）和（復(fù)式預(yù)算）。2、以預(yù)算分項(xiàng)支出安排方式的差別為依據(jù)，國(guó)家預(yù)算可分為（增量預(yù)算）和（零基預(yù)算）。3、從世界各國(guó)來看，預(yù)算年度主要有（歷年制）和（跨年制）兩種。4、確定預(yù)算級(jí)次的原則是（一級(jí)政權(quán)），一級(jí)預(yù)算。第53頁/共61頁二、單項(xiàng)選擇題1、財(cái)政預(yù)算應(yīng)包括它的全部財(cái)政收支，不準(zhǔn)少列收支、造假帳、預(yù)算外另列預(yù)算。這是指財(cái)政預(yù)算的（）A.公開性特征B.完整性特征C.可靠性特征D.年度性特征2、在下列預(yù)