流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理國際經(jīng)驗及其鏡鑒

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理國際經(jīng)驗及其鏡鑒—InternationalExperiencesofCrossborderWatersheds5SynergeticGovernanceandTheirEnlightmentstoChina羅志高/楊繼瑞作者簡介：羅志高，重慶工商大學長江上游經(jīng)濟研究中心副教授，博±,主要從事區(qū)域經(jīng)濟，流域經(jīng)濟研究；楊繼瑞，重慶工商大學長江上游經(jīng)濟研究中心。重慶400067原發(fā)信息：《重慶理工大學學報：社會科學》2019年第201910期第27-34頁內(nèi)容提要：流域生態(tài)環(huán)境污染具有上、下游不均衡性，我國流域治理往往以行政區(qū)為界，常常會引發(fā)“公地悲劇”。歐洲、拉丁美洲簽訂了大量跨國流域協(xié)同治理協(xié)議，其中，萊茵河等流域的協(xié)同治理就非常成功。美國流域協(xié)同治理探索較早，協(xié)同治理成效顯著，其治理模式主要有聯(lián)邦政府直接管理模式、區(qū)域綜合開展管理局模式、流域委員會模式、聯(lián)邦一州流域管理委員會模式。國內(nèi)流域治理以屬地治理和“河長制”為主，長江、太湖等流域合作治理探索較多，但本位主義和協(xié)同機制問題有待進一步解決?；趪鴥?nèi)外經(jīng)驗與教訓，根據(jù)協(xié)同學理論，論述流域上、下游政府、企業(yè)、民眾之間的三角協(xié)同關系，并構建政府間、政府一企業(yè)、政府一民眾間的七大協(xié)同機制，促進我國流域的“生態(tài)優(yōu)先、綠色可持續(xù)開展”。InternationalExperiencesofCrossborderWatersheds，SynergeticGovernanceandTheirEnlightmentstoChina合型有序結構；其次，為了到達資源整合、功能融合，實現(xiàn)新目標，多元組織之間還需要建立一系列制度安排，也就是保障新型復合主體運行的協(xié)同機制；最后，多元組織協(xié)同，從而產(chǎn)生"1+1>2"的溢出效應和倍增效應。人民群眾越來越表現(xiàn)出對以損害生態(tài)環(huán)境為代價而帶來的經(jīng)濟增長的不滿，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為人民群眾普遍關心的重要問題［51］。而人民美好生活需要也包括流域美好生態(tài)環(huán)境、流域生態(tài)公共產(chǎn)品，所以本文根據(jù)協(xié)同治理理念以及前述國際經(jīng)驗，構建七大全流域協(xié)同治理機制，促進流域綠色可持續(xù)開展。(1)突破原來的主體結構特征，構建新型協(xié)同治理主體。以全流域為治理單元，搭建流域內(nèi)區(qū)域合作的主要平臺，或構建新型組織機構。我國也有這樣的制度自信，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面推行“河長制"的意見》于2016年12月11日正式公布。此外，也可以借鑒美國等國家的經(jīng)驗，建立全流域協(xié)同治理機構或機制。例如，美國建立的假設干流域協(xié)同治理模式，包括聯(lián)邦政府直接管理模式、區(qū)域綜合開展管理局模式、流域委員會模式、聯(lián)邦一州流域管理委員會模式等；新西蘭用12個流域管理委員會取代了全國800多個政府機構。類似地，我國還可以建立長江司或長江流域管理局；針對其他流域，也可以因地制宜，建立專業(yè)化流域治理委員會，上、下游政府合作治理聯(lián)盟，中央一地方政府合作聯(lián)盟等。(2)流域治理的綠色開展協(xié)同機制。綠水青山就是金山銀山，綠水青山就是公共產(chǎn)品。流域省市政府要注重流域的綠色開展與環(huán)境保護，尤其要在水庫、電站、碼頭以及沿線產(chǎn)業(yè)布局、工業(yè)及生活用水排放等方面形成協(xié)同的綠色制度安排。借鑒萊茵河雙向生態(tài)補償和紐約飲用水生態(tài)補償模式，采取財政轉移、綠色開展基金、綠色開展彩票等措施進行生態(tài)補償，彌補為綠色開展做出犧牲的上游地區(qū)或個人。(3)流域治理的重大工程協(xié)同機制、利益分配機制。借鑒美國特拉華河州際流域工程管理模式，且通過流域治理委員會或聯(lián)席會議等機制，流域省市根據(jù)比擬本錢及資源稟賦規(guī)律，合理布局流域重大工程，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、錯位競爭、差異開展。通過上、下游政府間的協(xié)同，防止同質化競爭，從而防止資源浪費和環(huán)境惡化。(4)流域治理的法律和司法協(xié)同機制。歐美針對國家流域協(xié)同治理構建了專項法規(guī)，如《聯(lián)邦清潔水法案》《含磷洗滌劑禁令》《水利法典》等。我國應該加強流域治理法律法規(guī)建設，設立諸如《長江法》等流域法規(guī)。同時，流域省市應該建立和完善跨行政區(qū)的法院和檢察院協(xié)同機制，以防止地方保護主義對流域經(jīng)濟活動秩序的沖擊。通過全流域司法機構處理跨行政區(qū)的環(huán)境污染與保護爭端，防止各地各自為政和碎片化治理。(5)企業(yè)參與流域治理的市場化協(xié),同機制。從影響流域協(xié)同治理因素來看，市場化工具是重要影響因素之一。根據(jù)外國普遍的"誰污染，誰付費”經(jīng)濟學原那么，運用環(huán)境稅、排放權、排污費許可權、排放權交易市場等市場化工具，促進企業(yè)的外部本錢內(nèi)部化；提高企業(yè)排污技術，降低其稅收稅率，即通過排污率越低、稅率越低的激勵機制來防止政府治理低效或失靈。(6)非營利組織和民眾參與流域治理的協(xié)同機制。在歐洲萊茵河協(xié)同治理過程中，沿岸國家建立了各種非營利組織，如流域自來水協(xié)會、野生動物保護協(xié)會、濕地保護協(xié)會等，暢通建言獻策渠道，建立流域環(huán)保信息獲取機制、非營利組織和民眾公益訴訟制度等。在政府失靈、市場失靈的情況下，非營利組織和民眾可以起到重要的彌補作用。我國應該建立類似的非營利組織，暢通民眾參與協(xié)同治理渠道；同時，民眾或非營利組織會因動力和經(jīng)費缺乏也存在"動力失靈"，政府應對其"動力"予以培育，為其開展和參與協(xié)同治理營造良好氣氛。(7)流域治理干部和沿岸民眾交流的協(xié)同機制。流域省市應該建立多元化的地方官員考核指標體系，不能將GDP作為唯一的指標，應將流域生態(tài)環(huán)境治理指標納入考核體系，甚至采取離任流域環(huán)境審計或終身追究制；同時，應該實現(xiàn)流域省市干部和沿岸民眾的交流或相互掛職，實現(xiàn)角色換位和文化認同，為流域行政區(qū)之間的協(xié)同與合作奠定堅實的人文和感情基礎。因此，下游政府和民眾可以更好理解上游為流域綠色開展做出的犧牲，上游人民也能更好理解下游的開展需要以及流域污染對下游的危害?？偠灾?，以上七大協(xié)同治理機制以上、下游政府間，中央一地方政府間的協(xié)同為主，輔以政府一市場、政府一民眾間的協(xié)同，只有構建起3個維度的協(xié)同，方能克服流域治理的碎片化和各自為政，以及“河長制"的多層級組織困境和"人治"困境。①DURTHR.Grenzuberschreitendeumweltproblemeundregionaleintegration:Zurpolitischenokonomievonoberlauf-unterlauf-problemenaninternationalenflussen,1996.關鍵詞:流域協(xié)同治理/生態(tài)環(huán)境/協(xié)同理論/協(xié)同機制/綠色開展watershedsynergeticgovernance/ecologyandenvironment/synergeticgovernance/synergeticmechanism/greendevelopment期刊名稱：《生態(tài)環(huán)境與保護》復印期號：夏印年03期中圖分類號：D616;X32文獻標識碼：A文章編號：1674-8425(2019)10-0027-08近十年以來，我國爆發(fā)了一系列流域生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件，如2006年四川瀘州電廠重大環(huán)境污染事故、2007年太湖和滇池藍藻危機、2008年云南陽宗海珅污染事件、2010年松花江化工污染、2012年廣西龍江河鎘污染事件、2014年蘭州水污染事件、2015年泉州死豬被拋尸水體污染事件。這些突發(fā)事件反映出我國流域生態(tài)環(huán)境危機日益嚴峻，水平安問題日漸突出。而我國以行政區(qū)為界的流域管理方式導致碎片化治理結構、本位主義的治理動機、各自為戰(zhàn)的治理行動，無法形成合力，甚至導致各地區(qū)對環(huán)境資源競相過度使用，引發(fā)了種種“公地悲劇"［1］。人類對自然的改造只能是朝著資本收益最大化的方向開展，這首先表現(xiàn)為資本擴張帶來的對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞［2］。其中，流域作為人類文明的重要載體，環(huán)境污染尤為突出，其上、下游特征及不均衡的外部性，決定了其生態(tài)環(huán)境治理更為困難，流域環(huán)境治理、綠色開展迫切需要打破行政壁壘，破解各自為政，實施流域協(xié)同治理，從而為流域經(jīng)濟帶高質量可持續(xù)開展提供保障，為沿岸人民美好生活提供優(yōu)質生態(tài)公共產(chǎn)品。故本文梳理國外流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)驗與教訓I,并根據(jù)協(xié)同治理理論構建我國流域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同機制。一、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的源起與開展歷史上，水資源治理是國家或政府間流域協(xié)同治理發(fā)生爭端的主要因素［3］,因此，水資源管理成了政府流域生態(tài)環(huán)境治理工作的重心。水資源管理呈現(xiàn)跨學科管理模式，需要綜合考慮社會、經(jīng)濟、環(huán)境因素，以促進可持續(xù)開展［4］。水資源一體化管理逐漸演變?yōu)榱饔蚓C合管理、流域協(xié)同治理與管理［5］。流域作為規(guī)劃與管理單位可追溯到1752年。其后，流域管理經(jīng)歷了以下開展階段：單一目標的防洪、發(fā)電或灌溉階段，雙目標開展階段，多目標開展階段，有規(guī)劃的綜合開展階段，流域一體化開展階段［6］,全面可持續(xù)開展階段。后兩個階段即為本文所指的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理階段。一體化治理模式側重上、下游規(guī)劃、建設和運行管理的一體化，國家和地方利益的一體化，部門和機構之間的一體化［刀。全面可持續(xù)治理模式基于流域所有開發(fā)活動的預期壽命，綜合考慮流域上游和下游、組成局部、居民、設計方、管理者如何在各個層面相互影響［8］。流域上、中、下游之間生態(tài)環(huán)境外部性分布不均衡，流域協(xié)同治理機制最難形成［9］。跨國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制形成原因有4種：流域霸主原因，如約旦河、尼羅河、幼發(fā)拉底河和印度河生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制形成就是由于流域霸主的推動口0］；基于流域不平衡外部性口1］、"囚徒困境”和公共產(chǎn)品利益原因而形成協(xié)同治理；基于生態(tài)環(huán)境共識而形成協(xié)同治理；突發(fā)事件也是促成協(xié)同治理的重要原因。Durth研究了萊茵河1986年化工廠爆炸突發(fā)事件，認為它對萊茵河協(xié)同治理機制的形成有很大的促進作用，該事件促成各國認識到萊茵河是"國際公共產(chǎn)品"①。二、跨國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理公元805年到1984年，國際上共有3600條流域水資源協(xié)議[12],除去航運協(xié)議外，仍然有400多條協(xié)議涉及跨國、跨行政區(qū)水資源協(xié)同治理。歐洲跨國流域最多，流域國際協(xié)同治理歷史悠久。1945年至2000年，國際上共計有118條跨國流域水資源協(xié)議得以簽訂。當然，這些協(xié)議大局部是關于多瑙河（32條）和萊茵河（29條）的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理[13]。其中，萊茵河曾經(jīng)是"歐洲下水道"[14],如今成了世界流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和可持續(xù)開展的典范。二戰(zhàn)后，萊茵河流域協(xié)同治理采取了一系列舉措，包括成立保護萊茵河國際委員會（1976年），實施萊茵河行動計戈（JQ978年）、萊茵河生態(tài)修復行動計劃（1987年）、1992年鞋魚行動計劃、2000年歐盟水框架指令、萊茵河2020行動計劃口兒針對水質改善，萊茵河沿岸國家簽署了《1976年防止萊茵河氯化物污染的波恩協(xié)議》《1976年防止萊茵河化學污染的伯恩協(xié)議》《1976年防止萊茵河熱污染的波恩協(xié)議》《氯化物協(xié)議》《化學品協(xié)議》等。針對棲息地恢復，1997年萊茵河上游恢復工程、鸛計劃等，1989年萊茵河生態(tài)總體規(guī)劃，保護萊茵河國際委員會實施了大哈魚2000年工程。為了建立新防洪機制，保護萊茵河國際委員會實施了有關防洪的萊茵河行動計劃（1998年）、棲息地土地連接工程、泛洪區(qū)森林工程等。在拉丁美洲I,玻利維亞、阿根廷和智利協(xié)同實施了流域治理，巴西、巴拉圭協(xié)同實施了流域治理，亞馬遜河沿岸國家也在進行生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理［16］,均取得了較大成果。三、跨行政區(qū)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理探索二戰(zhàn)以后，開展中國家流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有所開展。1948年，印度成立了Damdar河谷協(xié)同治理機構。同年，巴西圣弗朗西斯科河谷委員會成立口刀。1953年，阿富汗成立了加爾河谷開展委員會［刀。1973年，尼日利亞建立了流域開展機構口8］。20世紀70年代，菲律賓也采用了流域開展規(guī)劃與管理模式，以促進農(nóng)村地區(qū)非集權化、去中心化開展口9］.1964年以來，法國、德國、荷蘭、葡萄牙、英國、西班牙等興旺國家紛紛成立了流域生態(tài)環(huán)境協(xié)祠保護機構，合作實施生態(tài)補償與水資源協(xié)同污染與治理［20］。1985年，澳大利亞效仿美國特拉華河流域管理模式，建立了MurrayDarling流域委員會和社區(qū)顧問委員會［21］。1991年，新西蘭用12個流域管理委員會取代了全國800多個政府機構，協(xié)同中央機構和地方當局的跨部門流域治理行動。流域邊界與行政邊界往往不一致，美國因此形成了4種流域管理模式：第一種是聯(lián)邦政府直接管理模式，內(nèi)政部長領銜負責管理，在這種模式下，中央政府能更好地推動流域協(xié)作，但是往往局限于單一問題的解決，科羅拉多流域采取了這種模式。第二種是區(qū)域綜合開展管理局模式，如田納西河河谷管理局(TVA),這是個行政權力集中的區(qū)域政府管理機構，它有效克服了多部門、跨部門協(xié)作不力問題，但是其治理與合作多依賴于中央政府授權。第三種是流域委員會模式，比方美國切薩皮克流域、密西西比河流域、密蘇里河流域、俄亥俄河流域采取了這種管理模式，有關州根據(jù)聯(lián)邦法律或州法律組建委員會，流域委員會綜合管理水資源，各州平等享有投票權，每個成員有一個投票權，各州政府及民眾能積極配合，商業(yè)和諧開展；但這種模式缺乏法律權威，聯(lián)邦政府幾乎沒有發(fā)揮作用，各州往往競相爭取聯(lián)邦資金。第四種是聯(lián)邦TW流域管理委員會模式，特拉華河流域采取的是這種模式，其合作協(xié)議必須經(jīng)過美國國會審批，各州與聯(lián)邦享有平等投票權，委員會提倡禮讓和共同管理，盡量減少爭端。美國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機構或委員會讓各州不局限于行政區(qū)域，作為第三方管理機構，有效促進了流域生態(tài)環(huán)境治理和保護。四、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主要影響因素流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的影響因素包括外部性流動本質（上游下游vs.公共產(chǎn)品），政治、社會、經(jīng)濟一體化程度，經(jīng)濟開展水平，合作范圍（全面vs.具體問題），責任制度應用，遵守協(xié)議的技術和政治監(jiān)督，流域管理機構，政治承諾等。作為流域管理市場化工具，可交易排放權、稅收、責任機制影響力很小，經(jīng)濟效率往往不是流域協(xié)同治理決策者的首要考慮因素［22］。Wolf認為，聯(lián)邦或中央政府的政治承諾、國家流域協(xié)同治理法規(guī)、執(zhí)行機構是流域協(xié)同治理成功與否的最主要因素［5］。作為政府失靈的補充，生態(tài)補償能有效取代"命令一控制"工具，保護森林［23］、保護生態(tài)以及管理流域。正如共同產(chǎn)權資源，其爭端解決往往對集體有利而個體受損，而市場化的生態(tài)補償能有效防止類似問題［24］o盡管，生態(tài)服務補償理論于幾十年前就出現(xiàn)了［25］,但作為自然資源管理的市場工具近些年才出現(xiàn)。目前，流域層面的生態(tài)補償方案主要在拉丁美洲流域實施［26-27］。這些方案都基于自然系統(tǒng)或人類管理下的生態(tài)系統(tǒng)，因而能提供環(huán)境正外部性。生態(tài)補償方案力圖把政治領域、經(jīng)濟社會和環(huán)境領域關聯(lián)起來，而交易本錢是其關鍵。雖然生態(tài)補償方案建立過程復雜、本錢高，且需要事先識別生態(tài)產(chǎn)品，然后再進行量化核算，但往往能節(jié)約社會本錢［28］。例如，紐約飲用水生態(tài)補償通過消費稅節(jié)約了大量凈水費用［29］。在生態(tài)補償方案設計中，流域水資源作為公共產(chǎn)品，應基于"誰污染，誰付費"經(jīng)濟學原那么，統(tǒng)籌考慮政治、環(huán)境、社會、經(jīng)濟因素［30］。萊茵河流域生態(tài)補償設計就綜合考慮了各方因素，不僅是下游向上游補償，而是上、下游之間的雙向生態(tài)補償［11］。五、我國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理探索及存在的問題在我國，府際博弈及"搭便車"是流域治理外部性的主要原因［31］。區(qū)域利益、信息不對稱和缺乏激勵導致地方政府很難達成合作治理［32］0流域經(jīng)濟帶以交通干線和流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)等內(nèi)外經(jīng)濟聯(lián)系為紐帶，與行政管轄區(qū)難免存在一定沖突［33］,應建立跨區(qū)域危機管理、合作治理機構以克服區(qū)域各自為政現(xiàn)象［34-35］,實現(xiàn)跨部門協(xié)同［36］,或建立政府主導型綜合性治理模式［37］。縱向轉移支付違背了"誰受益，誰付費"原那么，應建立省份之間的橫向轉移支付機制［38］,并構建全流域生態(tài)補償機制［39］,還應對產(chǎn)生外部性的企業(yè)開征流域生態(tài)建設稅，使其生產(chǎn)本錢內(nèi)部化［40］。長江經(jīng)濟帶是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的區(qū)域之一［41］,行政區(qū)之間存在利益沖突、市場分割等問題，需要借鑒萊茵河、多瑙河全流域合作治理經(jīng)驗［42］。珠三角地區(qū)經(jīng)濟興旺，工業(yè)污染嚴重，咸潮上溯，這對珠江供水影響較大［43］,其治理主要包括防洪、水資源保護、采砂控制、灘涂利用與保護［44］。松花江流域水環(huán)境污染治理牽涉到多方利益，難以協(xié)調，不能適應流域污染綜合治理要求［45］,應開展污染防治科學研究，加大松花江水質監(jiān)測和科研投資，利用生物進行污染治理［46］。太湖流域沿岸多為經(jīng)濟興旺地區(qū)，隨著沿岸經(jīng)濟的開展，其水資源受到嚴重污染，湖體富營養(yǎng)化加劇，生態(tài)環(huán)境受到明顯損害［4刀。2008年，無錫首先在太湖流域全面推行“河長制"，采取了控源治污、打撈藍藻、生態(tài)清淤、調水引流措施，取得了顯著成效［48］。此后，"河長制”在全國得以廣泛推行。"河長制”提高了政府治污工作的協(xié)調管理，最大程度整合了各級政府的執(zhí)行力，彌補了多頭治污的缺乏［49］,但是，"河長制"割裂了河道的自然聯(lián)系［50］,同時實