政府會計(jì)改革與綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制

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政府會計(jì)改革與

綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制西安財(cái)經(jīng)學(xué)院胡克剛二零一六年五月主要內(nèi)容一、政府會計(jì)改革基本理論二、政府會計(jì)改革的目標(biāo)和前景展望三、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革概述四、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制一、政府會計(jì)改革基本理論（一）市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的職能定位市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府是一個(gè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)（企業(yè)化政府）（二）政府會計(jì)與企業(yè)會計(jì)的區(qū)別

財(cái)務(wù)目標(biāo)方面資金運(yùn)動過程方面（三）現(xiàn)行政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系及改革背景現(xiàn)行政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系

現(xiàn)行的政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成于1997年前后，主要涵蓋財(cái)政總預(yù)算會計(jì)、行政單位會計(jì)與事業(yè)單位會計(jì)，包括：《財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度》

《行政單位會計(jì)制度》《事業(yè)單位會計(jì)準(zhǔn)則》

《事業(yè)單位會計(jì)制度》

醫(yī)院會計(jì)制度基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會計(jì)制度

高等學(xué)校會計(jì)制度中小學(xué)校會計(jì)制度

科學(xué)事業(yè)單位會計(jì)制度彩票機(jī)構(gòu)會計(jì)制度《國有建設(shè)單位會計(jì)制度》與有關(guān)基金會計(jì)制度等現(xiàn)行會計(jì)制度的主要特點(diǎn)在會計(jì)核算基礎(chǔ)上，現(xiàn)行政府會計(jì)一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，主要滿足財(cái)政預(yù)算管理的需要。行政單位會計(jì)和事業(yè)單位會計(jì)在收付實(shí)現(xiàn)制核算的基礎(chǔ)上還不同程度地采用了“雙分錄”的記賬方式，同時(shí)記錄非現(xiàn)金資產(chǎn)和負(fù)債，在一定程度上兼顧了單位財(cái)務(wù)管理的需要。政府會計(jì)改革的背景現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)信息無法完整反映政府資產(chǎn)負(fù)債等存量情況，以及政府的運(yùn)行成本情況，導(dǎo)致一些政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)信息缺失，一些政府債務(wù)管理不夠科學(xué)規(guī)范，政府單位的運(yùn)行成本不透明，難以準(zhǔn)確反映政府財(cái)務(wù)狀況，也難以有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府會計(jì)領(lǐng)域引入權(quán)責(zé)發(fā)生制也成為國際公共財(cái)政管理的發(fā)展趨勢。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機(jī)構(gòu)敦促各國政府盡快編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”要求。二、政府會計(jì)改革的目標(biāo)

政府會計(jì)改革是基于政府會計(jì)規(guī)則的重大改革，目標(biāo)是通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系，適度分離政府財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能，編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平的提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。政府會計(jì)的構(gòu)成政府會計(jì)預(yù)算會計(jì)收付實(shí)現(xiàn)制財(cái)務(wù)會計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)制度體系政府會計(jì)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南政府會計(jì)制度政府會計(jì)準(zhǔn)則體系政府會計(jì)基本準(zhǔn)則政府會計(jì)具體準(zhǔn)則政府會計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)用指南二、政府會計(jì)改革前景展望2014年至2020年是建立具有中國特色的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的奮斗期。

力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。2014-2015年工作

1、組建政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會。2、修訂發(fā)布財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度。3、制定發(fā)布政府會計(jì)基本準(zhǔn)則。4、研究起草政府會計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。5、制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南。6、開展政府資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作。7、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法等。8、開展財(cái)政管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)。2016-2017年工作1、制定發(fā)布政府會計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。2、開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)。3、研究建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系。2018-2020年工作1、制定發(fā)布政府會計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，基本建成具有中國特色的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系。2、完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度和會計(jì)制度、財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度等。3、對政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)情況進(jìn)行評估，適時(shí)修訂政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南。4、全面開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作。5、研究推行政府成本會計(jì)。6、建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系。7、制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度、公開制度。三、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革概述

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)情況建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的意義指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則主要任務(wù)具體內(nèi)容政府會計(jì)改革與綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制15政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)情況（一）國際經(jīng)驗(yàn)：

1．建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的國家范圍不斷擴(kuò)大金融危機(jī)使更多市場經(jīng)濟(jì)國家意識到，著力完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制制度，有助于全面完整的反映政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營情況和履行受托責(zé)任情況，有效防范主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府會計(jì)改革與綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制16政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)情況2．國際組織對政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的認(rèn)可度不斷提高國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則委員會、世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟委員會等均倡導(dǎo)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告。他們均認(rèn)為：收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計(jì)核算，無法全面完整的反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營情況，難以滿足國內(nèi)外投資者和社會公眾對政府會計(jì)信息提出的新要求。17政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)情況（二）國內(nèi)試編經(jīng)驗(yàn)：目前發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家都在力推編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。中國最近幾年開展的試編工作，試編情況得到世界銀行、國際貨幣基金組織的高度評價(jià)，在試編過程中也給予了中國較大的幫助和支持。2011年：北京、天津等11個(gè)省市參加試點(diǎn)自2011年起，試編范圍不斷擴(kuò)大2012年：新增上海等12個(gè)省市，試點(diǎn)省市增至23個(gè)2013年：全國36個(gè)省市均開展試編工作政府會計(jì)改革與綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制18政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)情況（三）相關(guān)制度建設(shè)：1.《預(yù)算法》修訂案經(jīng)全國人大審議通過。2.《行政單位會計(jì)制度》、《事業(yè)單位會計(jì)制度》已陸續(xù)修訂執(zhí)行，《總預(yù)算會計(jì)制度》修訂稿于2016年正式執(zhí)行。3.權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、部門財(cái)務(wù)報(bào)告制度、政府會計(jì)準(zhǔn)則將于近期制定出臺（政府會計(jì)基本準(zhǔn)則于2017年正式執(zhí)行）。建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的意義目前的政府財(cái)政報(bào)告制度主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的指導(dǎo)思想貫徹落實(shí)黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)核算為基礎(chǔ)，以編制和報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報(bào)表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。提升政府財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)政府會計(jì)信息公開，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的總體目標(biāo)通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，適度分離政府財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能，全面、清晰反映政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的基本原則1.立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)2.堅(jiān)持繼承發(fā)展，注重改革創(chuàng)新3.堅(jiān)持公開透明，便于社會監(jiān)督4.做好總體規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進(jìn)建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的主要任務(wù)（一）建立健全政府會計(jì)核算體系（二）建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系（三）建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制（四）建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的具體內(nèi)容（一）建立政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系（二）編報(bào)政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告（三）編報(bào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的具體內(nèi)容（一）建立政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系1.制定政府會計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南2.健全完善政府會計(jì)制度3.制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南4.建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開制度建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的具體內(nèi)容（二）編報(bào)政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告1.清查核實(shí)資產(chǎn)負(fù)債2.編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告3.開展政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)4.報(bào)送并公開政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告5.加強(qiáng)部門財(cái)務(wù)分析建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的具體內(nèi)容（三）編報(bào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告1.清查核實(shí)財(cái)政直接管理的資產(chǎn)負(fù)債2.編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告3.開展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)4.報(bào)送并公開政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告5.應(yīng)用政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息四、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制財(cái)政部2015年12月2日，財(cái)庫[2015]224號文件通知發(fā)布《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》主要用于指導(dǎo)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作。2016年工作任務(wù)是，確定試點(diǎn)范圍、組織開發(fā)政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)、開展培訓(xùn)等。從2017年起開始編制2016年度政府財(cái)務(wù)報(bào)告。四、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南第一章總則第二章政府綜合會計(jì)報(bào)表項(xiàng)目第三章政府綜合會計(jì)報(bào)表編制第四章會計(jì)報(bào)表附注編制第五章政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析第六章政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況第七章附則第一章總則根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（試行）〉的通知》（財(cái)庫〔2015〕212號）和相關(guān)會計(jì)制度制定本指南。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，主要反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性等信息，內(nèi)容包括財(cái)務(wù)報(bào)表、政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析和政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況。政府財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容政府財(cái)務(wù)報(bào)告財(cái)務(wù)報(bào)表政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況財(cái)務(wù)報(bào)表包括：會計(jì)報(bào)表和報(bào)表附注財(cái)務(wù)報(bào)表資產(chǎn)負(fù)債表收入費(fèi)用表當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表報(bào)表附注政府財(cái)務(wù)報(bào)表的編制方法政府綜合會計(jì)報(bào)表屬于合并會計(jì)報(bào)表，在匯總本級政府各部門財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)政總預(yù)算會計(jì)報(bào)表、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會計(jì)報(bào)表、土地儲備資金財(cái)務(wù)報(bào)表、物資儲備資金會計(jì)報(bào)表等被合并主體報(bào)表基礎(chǔ)上，采用抵銷、調(diào)整等方法合并編制形成。政府會計(jì)改革與綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制34政府財(cái)務(wù)報(bào)表包含的主體范圍主要包括三個(gè)層面：

1.本級政府財(cái)政;2.納入本級部門決算管理范圍的行政單位、事業(yè)單位和社會團(tuán)體;3.反映本級政府管理國有資產(chǎn)受托責(zé)任履行情況的公益性國有企業(yè)、土地儲備資金、物資儲備資金等。政府綜合會計(jì)報(bào)表的數(shù)據(jù)來源編制政府綜合會計(jì)報(bào)表的數(shù)據(jù)主要來源于以下報(bào)表:（一）政府部門財(cái)務(wù)報(bào)表。（二）財(cái)政總預(yù)算會計(jì)報(bào)表。（三）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會計(jì)報(bào)表。（四）土地儲備資金財(cái)務(wù)報(bào)表。（五）物資儲備資金會計(jì)報(bào)表。（六）政府持有股權(quán)的企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)決算報(bào)表。政府會計(jì)改革與綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制36

包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表和當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表。政府財(cái)務(wù)報(bào)表的編制方法

資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表采用匯總工作表方式，具體編制見《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南》第三章。

當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表根據(jù)本級政府財(cái)政匯總工作表和本級政府各部門當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表的相關(guān)數(shù)據(jù)編制。37資產(chǎn)部類附注索引號年末數(shù)負(fù)債部類附注索引號年末數(shù)一、資產(chǎn)類

二、負(fù)債類

貨幣資金

借入款項(xiàng)

借出款項(xiàng)

應(yīng)付利息

應(yīng)收利息

應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)

應(yīng)收股利應(yīng)退稅款應(yīng)收及預(yù)付款項(xiàng)

應(yīng)退非稅款

應(yīng)收稅款應(yīng)付薪酬應(yīng)收非稅款

應(yīng)付政府補(bǔ)助

存貨

政府債券

其中：公共儲備物資其他負(fù)債對外投資負(fù)債合計(jì)

固定資產(chǎn)

其中：公共基礎(chǔ)設(shè)施三、凈資產(chǎn)類在建工程當(dāng)期盈余無形資產(chǎn)以前年度累積凈資產(chǎn)其他資產(chǎn)凈資產(chǎn)合計(jì)

資產(chǎn)合計(jì)負(fù)債凈資產(chǎn)合計(jì)

表1資產(chǎn)負(fù)債表單位：萬元38表2收入費(fèi)用表單位：萬元項(xiàng)

目附注索引號本年累計(jì)數(shù)一、收入類

稅收收入非稅收入事業(yè)收入經(jīng)營收入投資收益政府間轉(zhuǎn)移性收入其他收入收入合計(jì)二、費(fèi)用類工資福利支出商品和服務(wù)支出對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼政府間轉(zhuǎn)移性支出捐贈支出折舊費(fèi)用財(cái)務(wù)費(fèi)用經(jīng)營支出其他費(fèi)用費(fèi)用合計(jì)政府會計(jì)改革與綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制39政府財(cái)務(wù)報(bào)表的編制方法編制步驟：

對原始報(bào)表重復(fù)部分進(jìn)行剔除處理編制抵銷分錄編制調(diào)整分錄計(jì)算加總數(shù)據(jù)計(jì)算凈資產(chǎn)數(shù)額，試算形成政府財(cái)務(wù)報(bào)表將原報(bào)表項(xiàng)目填入?yún)R總工作表會計(jì)報(bào)表附注內(nèi)容會計(jì)報(bào)表附注具體應(yīng)包括下列內(nèi)容：會計(jì)報(bào)表編制基礎(chǔ)；遵循相關(guān)規(guī)定的聲明；會計(jì)報(bào)表包含的主體范圍；重要會計(jì)政策與會計(jì)估計(jì)；報(bào)表重要項(xiàng)目明細(xì)信息及說明；未在報(bào)表中列示的重大項(xiàng)目，以及需