第六章 理性、非理性與公共政策的倫理之維

第六章理性、非理性與公共政策的倫理之維一、辨析理性二、運用理性的不同制定政策的模式三、制定政策的價值之維：何種正義課前的討論：公共決策是要事實判斷？還是要價值判斷？受邏輯實證主義的影響，反對將價值分析作為政策分析的一個基本組成部分。堅持實施與價值分開，主張“價值中立性”，認為價值分析勢必影響到政策分析的科學性。政策分析應把重點放在對事實的分析和事物發(fā)展的預測上，而不應放在主觀價值的分析上。政策分析完全處理“是”的問題，而不是處理“應該”的問題。通過“觀察滲透理論”，可以證明價值觀對于科學發(fā)現(xiàn)、理論檢驗、發(fā)展和評價、理論選擇等有著重要的作用。在政策分析領域，純粹的“客觀的”事實分析或行為研究是不存在的。事實分析或行為研究在許多方面都涉及到價值判斷或價值判斷。（1）系統(tǒng)邊界條件的界定和分析人員的興趣問題。系統(tǒng)的確定反映了人們和集體的愛好（價值觀），當問題出現(xiàn)時，其中固有的價值觀念又和選擇什么樣的系統(tǒng)有關。（2）在事實的選擇和對事實的觀察過程中，行為研究或事實分析就表明了他的價值觀，因為每一種選擇，都意味著對許多其它選擇的直接或間接的拒絕。（3）在對自身的目標進行行為研究時，價值關于這種研究的整個前提關系極大在人類組織系統(tǒng)中和進行的人當中，傾向于用他們的整套價值觀來確認事實的性質(zhì)。第一節(jié)何謂理性？多數(shù)政策具有多元理性，因為他們具備多元理性基礎：技術的、經(jīng)濟的、法律的、社會的，等等。1、技術理性：這些理性選擇根據(jù)方案提出解決公共問題的有效方法的能力來對方案進行比較。在“磁懸浮”和“輪軌”之間做出選擇就是一個技術理性的例子。2、經(jīng)濟理性：這些理性選擇根據(jù)方案提出解決公共問題的高效率方法的能力而將方案進行比較。成本收益比。這是最常用的分析工具3、法律理性：這些理性選擇按各種方案是否與現(xiàn)存的法規(guī)和先例一致來對方案進行比較。根據(jù)公司是否遵守反種族歧視、反性別歧視法來決定是否與他們簽訂公共合同的選擇就是法律理性的例子。4、社會理性：這些理性選擇按照各種方案維護或促進公認的社會制度，或者說促進制度化的能力來對方案進行比較。如擴大對工作的民主參與權的選擇。5、實質(zhì)理性：這些理性選擇包括多種理性形式的比較——技術的、經(jīng)濟的、社會的、法律的，目的是在特定情況下做出最合適的選擇。6、價值理性：根據(jù)韋伯的闡釋，價值合乎理性是人“通過有意識地對一個特定的舉止的倫理的、美學的、宗教的或者其他闡釋的無條件的固有價值的純粹信仰”，“向自己提出某種‘戒律’或‘要求’”?！靶袨榉沼趯λ鼉?nèi)在的某種對義務、尊嚴、美、宗教、訓示、孝順，或者某一種‘事’的重要性的信念”，“不管”采取“什么形式”，“不管是否取得成就”，“甚至無視可以預見的后果”，“他必須這么做”。其實韋伯所講的價值理性，與馬克思所講的“人的必須交往”，現(xiàn)象學者所說的“主體間性”，哈貝馬斯所言的“合法性”、“交互理性”等范疇都是相同的。他們強調(diào)人的目的、自由和人與人之間的共識和規(guī)則。恰巧這一維度也是政策科學本身所倡導的一個方面，即政策科學倡導的民主、共識和發(fā)展的維度。7,疑問理性：它是指一個提問和回答的過程，即理性疑問過程。對于那些要求在調(diào)查之前就要有合理建議的具體標準的人來說，疑問理性是根本不能令他們滿意的。但是，它是許多種歸納推理過程的核心。該理論的主要原則由艾伯特在評價成本收益分析中合法審判還擊概念中的運用時作了簡要的陳述：“無知是理性的絕對必要條件?！痹谶@個意義上，疑問理性就和政策分析中作為中心指導體系的構建問題緊密相連。他也在我們常見的準實驗性政策研究、辯證規(guī)劃和政策分析，以及政策論證分析中居于歸納推理的核心地位。環(huán)境政策中“可使用的無知”的概念，就是以這一理論為基礎的。物理學最近的革新也是以這一理論為基礎的，這一革新由1977年諾貝爾化學獎得主、“混沌”理論的創(chuàng)始人伊爾亞·普里戈根提出。他說：“20世紀的物理學不再是一種確定性知識，它是一種疑問……我們在任何地方都遭遇變化、不穩(wěn)定和演變，而不是像傳統(tǒng)科學教導我們的那樣，在自然中尋找永恒和不變?！?947年，西蒙發(fā)表了《管理行為》一書。西蒙運用邏輯實證主義的方法，嚴格的區(qū)分價值和手段，認為理性就是在一定的價值下對工具的選擇。即工具理性、經(jīng)濟理性。由于人們的注意力資源是稀缺的，所以理性是有限的，人們的決策（選擇）行為最后只能遵循滿意標準。西蒙提出了“滿意行為”的概念，滿意行為指這樣一種選擇行為，即決策者在明確自己的行動時，選擇“足夠好”的行為。即結合“滿意的”和“足夠的”行為產(chǎn)生一個“既讓人滿意又足夠好的”選擇。換句話說，決策者不需要考慮原則上能增加行動的收益（即最大化行為）的所有方案。決策者只需要考慮這樣一個最明顯的方案，即能適當增加收益的方案。西蒙雖然強調(diào)人的理性有限，但是西蒙仍然是一個實證主義者，在有限的理性當中，決策的方案和抉擇活動仍舊是按照理性選擇來進行的。“滿意行為”可以是完全理性的，可以把這種行為定義為這樣一種理性選擇：它試圖最大化有價值的結果，但同時意識到受信息成本的限制。查爾斯·林德布洛姆則一反政策分析的主流，在《“竭力反對”的科學》中徹底批判了理性主義政策分析的弊端，提出了漸進主義的決策模型。林德布洛姆否定了決策信息和抉擇過程當中的理性，將其視為一個與實際政治過程緊密相關的過程，認為決策是一個連續(xù)比較的過程。對理性主義公共政策分析的批評，主要集中在它對主、客觀條件的理想化的要求上。批評者認為，諸如知識的廣博性、動機的純正性、價值標準的中立性、數(shù)據(jù)（資料）的完整性、分析模型的真實性、政策方案的周全性、未來預測的準確性等項理性主義公共政策分析要求，都不是現(xiàn)實人類的知識和能力所能現(xiàn)實的。

第二節(jié)政策分析的理性模式（一）理性分析模式主要特征宗教神性——人類理性經(jīng)濟領域——政治領域核心思想：人的本質(zhì)是追求最大收益，人的智慧和能力可以達到理性的分析結果，社會資源的有限性和公共需求的無限性要求公共政策必須達到最高效率。分析的主要內(nèi)容：如何采用理性的方法使公共政策達到科學與高效輸入價值排列政策問題資源計算列出備成本效確定最輸出價值認識目標確立選方案益比較佳方案理性最佳政策資源方案規(guī)劃政策方案完全理性決策:追求最優(yōu)結果

1、理性VS感性；

2、經(jīng)濟人自私且功利，做任何事情都以滿足個人最大利益為目標。

3、經(jīng)濟人之所以這樣做而沒那樣做，就是因為這樣做可以最大限度的滿足他的利益需要。

4、市場機制這只“看不見的手”會使人的自利行為導致利他的結果。公共政策概論公共管理核心課程系列教材公共政策概論公共管理核心課程系列教材（二）漸進分析模式——查爾斯·林德布羅姆人類解決問題兩種模式特點比較特點要素模式一模式二人類知識能力的假設充實樂觀有限而不樂觀問題解決的基礎客觀真理主觀意愿問題解決的標準先驗的正確性經(jīng)驗的同意決策產(chǎn)生的方式發(fā)現(xiàn)選擇人際關系條件不平等平等決策單元一元多元社會需求假設和諧一致分歧沖突問題解決途徑理性思考社會互動問題解決過程同心協(xié)力相互制約思考的范圍整體各自局部對失誤的態(tài)度規(guī)避修正是否接受方案的依據(jù)結果程序漸進模式的現(xiàn)實依據(jù)政治體制——在穩(wěn)定有序的政治系統(tǒng)中，輪流執(zhí)政的政黨和政治領袖對國家基本政策的看法存在很小的差異社會成本——劇烈的政策變動在打破利益格局的同時，必然要遭到既得利益者的反對和抵觸，同時也會激發(fā)一系列相互沖突的社會利益新需求分析技術——任何一項公共政策的制定必然要聯(lián)系著對時間、信息、經(jīng)費、被選方案等因素的全面把握4.2.2有限理性模型：決策追求滿意解

西蒙認為，現(xiàn)實生活中決策者的理性是介乎完全理性和非理性之間的有限理性，他們不是經(jīng)濟人，而是行政人。行政人的價值取向和目標往往是多元的，受到多方面因素的制約，經(jīng)常處于變動狀態(tài)且表現(xiàn)出沖突特征。行政人的知識和能力水平是有限的，他們的決策行為往往會在一定程度上受其心理因素的制約，他們不可能也不奢望發(fā)現(xiàn)最優(yōu)解，而只是找到滿意解就知足，能滿足需要就行。公共政策概論公共管理核心課程系列教材公共政策概論公共管理核心課程系列教材2.次優(yōu)決策設計的基本問題（1）有限目標；（2）期望水平；（3）搜索方法：試探方法、隨機方法、折中方法、效益方法；公共政策概論公共管理核心課程系列教材漸進調(diào)試政策以往政策承諾公共政策概論公共管理核心課程系列教材漸進主義模型：作為歷史變量的政策由于時間、信息和成本的限制，決策者無法對所有決策選項及其后果進行充分的評估。由于政治的限制，要想清楚確定社會目標和進行精確的成本收益計算往往無法實現(xiàn)漸進模型認為“理性——理解”型文化在決策中是不能實現(xiàn)的，它所描述的是一個更加保守的決策過程。第一，因為沒有足夠的時間、信息和金錢對所有的現(xiàn)存政策選擇進行調(diào)查研究。第二，決策者接受過去政策的合理性，是因為全新政策或者不同的政策其后果具有很大的不確定性。第三，在已有政策中可能已經(jīng)有很大的投入（基礎技術），這就預先排除了真正的銳意變革。這些投入可能是金錢、建筑或其他硬投入，也可能是心理傾向、行政時間或組織結構上的準備。不是所有的政策都能夠被認真考慮，被考慮的只有那些引起很小的心理、經(jīng)濟、組織和行動變動的政策。第四，漸進主義也是政治上的權宜之計。只有當爭議的問題是對現(xiàn)有計劃進行微調(diào)時，在政策制定過程中才比較容易達成共識。如果決策集中于一些重大的政策轉(zhuǎn)變，涉及很大的得和失，或者“要么全有要么全無”即“是或無”的政策選擇，決策中的沖突就會強化。漸進主義是減少沖突、保持穩(wěn)定、保護政治體系自身的重要手段。第五，由于在社會或價值目標上缺乏共識，多元社會的政府更容易延續(xù)現(xiàn)存計劃，而不是介入一些為了達到具體社會目標而進行的全面政策規(guī)劃。分析內(nèi)容1、簡單連續(xù)性漸進分析2、斷續(xù)性漸進分析3、策略分析漸進分析模式的評價1、貼近現(xiàn)實，采用漸進分析方法研究制定政策對于保持政策的連續(xù)性和社會穩(wěn)定具有很大的現(xiàn)實意義2、現(xiàn)實社會不能完全滿足公共政策漸進變化的條件3、極容易導致保守觀念的產(chǎn)生，使政策制定者安于現(xiàn)狀，阻礙發(fā)展與變革（三）混合掃描分析模式——阿米泰·埃特佐尼理論基礎——兩種模式的缺陷理性分析模式過于理想化，超越?jīng)Q策者的智慧和能力漸進分析模式墨守成規(guī)，忽視社會下層和無組織者的利益；忽視社會發(fā)展性的根本變革核心思想：理性分析提出的對政策科學性、全面性的追求，適合于從宏觀上考慮解決政策問題。漸進分析提出的政策邊際變化，適合于從微觀上考慮解決政策問題。因此，針對某一問題制定政策是可以根據(jù)具體情況選擇兩種掃描方式的使用比重。理性掃描漸進掃描公共政策問題確定政策方向把握局部變化形成決策監(jiān)測政策執(zhí)行混合掃描：社會學家阿密泰·埃佐尼將混合掃描作為完全理性理論及其對立理論的替代性選擇提出，在同意對完全理性理論的批評意見的同時，埃佐尼也指出漸進理論的局限性。例如，漸進理論具有保守和維持現(xiàn)狀的傾向，難以服從政策制定中的創(chuàng)造力、創(chuàng)新的需要。而且，漸進理論建議多數(shù)政策選擇應該由社會中的強勢利益集團做出，因為是它們將從對現(xiàn)狀進行得盡可能小的政策調(diào)整中得到最大好處。最后，漸進理論沒有意識到政策選擇在范圍、復雜性和重要性上的存在差別。例如，重大的戰(zhàn)略決策，根本上是區(qū)別于日常的操作性決策的，對這一點，間斷——漸進理論并未充分考慮到?；旌蠏呙璋褢?zhàn)略選擇與操作選擇決策的要求作了區(qū)分，戰(zhàn)略決策決定基本政策方向，操作性決策幫助戰(zhàn)略決策打基礎，有助于實施戰(zhàn)略決策。實際上，混合掃描是試圖針對決策者面臨的問題性質(zhì)對選擇戰(zhàn)略進行調(diào)整。混合掃描分析模式的評價1、具有一定的實際操作意義，既可以用于問題把握，也可以用于政策執(zhí)行過程的監(jiān)測2、在實際中如何運用還不清楚，需要進一步充實和具體化問題性質(zhì)越是戰(zhàn)略性的，完全理性理論越適合。問題的操作性越強，間斷漸進理論就越適合。真正的問題在于如何用有效的方式把它們結合起來。（四）規(guī)范最佳分析模式——葉?？āさ侣鍫柪碚摶A——兩種模式的缺陷核心思想:鑒于公共政策制定中“理性與最佳”標準的重要性，所以盡管人的主觀認識能力有限，也應該在政策分析中努力增加理性因素，爭取達到最佳決策。

總體分析決策分析決策后分析處理價值問題細分政策資源政策執(zhí)行激勵措施分析現(xiàn)實環(huán)境排列政策目標政策執(zhí)行過程分析認定政策問題確定價值標準執(zhí)行效果評估分析分析政策資源規(guī)劃政策方案設計決策體系預測成本效益處理利益分配確定最佳方案分析決策策略最佳方案評估第三節(jié)制定政策的價值之維：何種正義問題：（一）我們是在木桶的最低處作決策？還是重新做新木桶？（二）何種正義？（三）為什么要研究價值問題？（四）影響價值判斷的因素？（五）如何進行價值判斷？公平與效率

平均分配機會均等排隊市場公平是相對的，不是絕對的。公平在抽象意義上是一種感覺，人們是通過判斷、比較、分析或憑借直覺決定公平與否。（二）何為正義？A,基于平等的正義、基于持有的正義還是基于生產(chǎn)關系的分配正義？B,最大多數(shù)人最大幸福的正義、帕雷托最優(yōu)的正義、卡爾多—希多斯正義、羅爾斯社會弱勢群體的最大收益的正義（三）為什么要研究價值問題？1、一項政策是特定制度的產(chǎn)物，是決策者在這個制度框架內(nèi)綜合平衡的結果；而制度的產(chǎn)生從一開始就含有制度設計者本身的價值目標和價值傾向，一些基本原則隨之也就產(chǎn)生了。2、在一項政策的實踐活動中，政策制定和執(zhí)行的目的就可能反映了那些涉及政策制定和執(zhí)行過程中的內(nèi)心主觀愿望和他們對過去、現(xiàn)在和未來的看法。價值觀的影響滲透到政策過程的各個環(huán)節(jié)之中。3、從政策制定環(huán)節(jié)看，價值觀深深影響著人們對政策問題的界定，一種問題在某些人看來是個大問題，而在另一些看來則不以為然，這就影響到對于方案的選擇。4、從政策執(zhí)行環(huán)節(jié)看，政策執(zhí)行者對一項政策的接收和執(zhí)行與其所認同的價值觀相一致，就能保證較高的執(zhí)行力；如果被接受執(zhí)行的公眾的價值標準不能很好的認同政策，公眾的反對就會使一項政策“流產(chǎn)”。5、從政策評估環(huán)節(jié)看，價值觀是評價政策優(yōu)劣的標準，這些價值觀直接關系到政策的績效?？傊?，對公共政策的價值判斷可分為價值研究和規(guī)范研究。價值研究回答的是“喜歡什么”的問題，價值分析旨在確認某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結果是否“良好”，它通過價值的確認與分析而直接面對價值問題。規(guī)范研究要回答的“應該是什么”的問題，它尋求的是通過確定和肯定為達到預定目的而采取的行動和手段，來證實“應該如何”的論斷或假設。主體客體價值觀價值基礎政策價值觀

認識問題描述問題定義問題界分可供選擇的方法ABCDEF考慮各種因素

道德規(guī)則倫理準則法律制度公眾利益自身評價經(jīng)濟效益社會影響

…………

設想可能的后果選出一種方法決策決策者的價值取向公眾的偏好與渴望（價值觀）社會價值觀的變動什么是價值分析

喜歡什么？因為什么？為了什么目的？為誰？多大風險？應優(yōu)先考慮什么？價值研究要回答的問題是：行為研究涉及過去和現(xiàn)在“發(fā)生了什么”的問題，什么事情？什么時候？什么程度？有多少？基于對事物、事件、關系和相互作用等進行描述，是為了了解事物的本來面目。價值研究既涉及過去和現(xiàn)在，也涉及未來，研究的“喜好什么”的問題。規(guī)范研究則涉及未來的期望，尋求的是通過確定和肯定為達到預定的目的而采取的行動和手段如何，來證實“應該如何”的論斷或假設。價值觀的多元化及其沖突是一種社會意識、現(xiàn)象，它集中體現(xiàn)著一定群體的利益和需求，在市場經(jīng)濟背景下，造成了社會上充斥著各種利益和要求。如果不對這些觀念進行有效的引導，必然會造成社會意識的混亂，從而導致社會的不穩(wěn)定，甚至導致社會的分裂。人們所處的社會生產(chǎn)方式、經(jīng)濟地位、文化背景賦予一個社會群體的價值觀以共性，人們的先天稟賦以及后天教養(yǎng)與生活道路又賦予每個人的價值觀以個性特征。政策價值觀對政策問題的認定、政策目標的確定、政策方案的選擇、政策的執(zhí)行和政策評估都有著直接的影響。（四）影響價值判斷的因素？１、政策價值觀：政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好、個人愿望和目標；價值觀可能包括一個人的政治信條、個人偏好、組織目標以及政策取向；價值觀關心的是一個人認為是稱心和美好的東西。２、政策理想：是對政策體系和政策過程的期望和對未來發(fā)展的設計，是社會的定向和精神支柱，從而規(guī)定了政策動機、政策目標、政策方向和指導原則。３、意識形態(tài)：指一定階級、政黨及利益集團對政治現(xiàn)實、政治關系、政治發(fā)展的認知理解，集中體現(xiàn)了政策主體的根本利益，是政策主體政策行為的出發(fā)點和歸宿。意識形態(tài)是一種觀念體系，總是以某種價值體系為其核心組成部門的，它包含了人們穩(wěn)固的、長期的基本政治態(tài)度。４、政策認知：