依法行政機(jī)制的邏輯解構(gòu)及其法治限度,法理學(xué)論文

依法行政機(jī)制的邏輯解構(gòu)及其法治限度,法理學(xué)論文在現(xiàn)代中國(guó)行政法學(xué)研究和行政法制改革實(shí)踐中，依法行政是一個(gè)出現(xiàn)頻度最高的本文關(guān)鍵詞語(yǔ)，這一概念也成為中國(guó)行政法學(xué)理論界和法律改革者在過(guò)去三十年法制改革進(jìn)程中，在行政法治改革領(lǐng)域所獲得的一個(gè)最大公約數(shù)，學(xué)界也在人民主權(quán)這一基本規(guī)范下通過(guò)行政主體理論、詳細(xì)行政行為理論與司法審查理論建立了一套依法行政的行政法學(xué)講體系。然而，這種依法行政機(jī)制及為了解決其窘境而發(fā)展出的新行政法范式下的公共介入式行政、民主行政，能否窮盡了行政法治的可能，概括了行政所必須遵循的全部規(guī)范，能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政無(wú)漏洞的規(guī)范和對(duì)公民權(quán)益無(wú)漏洞的保衛(wèi)呢?一、當(dāng)下依法行政機(jī)制的邏輯解構(gòu)與構(gòu)造分析(一)當(dāng)下依法行政機(jī)制的邏輯解構(gòu)要回答上述問(wèn)題，得先解構(gòu)我們國(guó)家當(dāng)下依法行政機(jī)制規(guī)范行政的內(nèi)在邏輯。對(duì)此，王錫鋅教授的精到準(zhǔn)確闡述能夠作為我們的分析基礎(chǔ):行政必須遵守法律;相應(yīng)地，假如行政活動(dòng)是按照法律而進(jìn)行的，它就具有了合法律性進(jìn)一步，由于法律是由民意代表機(jī)構(gòu)通過(guò)民主化程序而制定的，具備合法律性的行政活動(dòng)便能夠借由法律的民主正當(dāng)性而具備政治意義上的正當(dāng)性。這種合法化原理背后的邏輯，是一種使行政活動(dòng)通過(guò)合法化而得到正當(dāng)化的邏輯。據(jù)此，我們能夠依序得出如下幾個(gè)基本推論:第一，當(dāng)下依法行政之制度與學(xué)講中的行政，是一種需要通過(guò)正當(dāng)化機(jī)制加以規(guī)范并論證其正當(dāng)性的統(tǒng)治行為。韋伯指出，任何統(tǒng)治都表現(xiàn)為行政管理，并且作為行政管理而發(fā)揮其職能。任何行政管理都在某種方式上需要統(tǒng)治，由于行政領(lǐng)導(dǎo)總是把某些命令權(quán)利置于某個(gè)人手中。也正由于行政管理行為是統(tǒng)治行為，所以才需要予以正當(dāng)性辯護(hù)并運(yùn)用正當(dāng)化機(jī)制來(lái)加以規(guī)范。第二，在當(dāng)代民主社會(huì)，基于民主正當(dāng)性的需要，行政機(jī)關(guān)必須服從作為人民主權(quán)代表的立法機(jī)關(guān)所制定的法律規(guī)則，即通過(guò)合法化來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的正當(dāng)化。細(xì)言之，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)立法規(guī)則來(lái)實(shí)行管理，在立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)行事，并且遵循權(quán)利適用所需要的各項(xiàng)要件。假如超越了立法賦予的權(quán)限，行政就缺乏正當(dāng)性根據(jù)，既不能得到被管理的公民的服從，也不能得到政治權(quán)威的支持。反之，假如沒(méi)有逾越權(quán)限，行政就是正當(dāng)?shù)?，政治?quán)威會(huì)動(dòng)用其所壟斷的暴力加以支持，人民則必須服從，否則就要遭受國(guó)家暴力的強(qiáng)迫。就此而言，在政治學(xué)意義上，依法行政機(jī)制實(shí)際是一種使詳細(xì)的行政管理(統(tǒng)治)因符合民主的法進(jìn)而正當(dāng)化進(jìn)而為被管理者(被統(tǒng)治者)接受的技術(shù)，依法行政制度就是韋伯所言法理型統(tǒng)治在行政領(lǐng)域的表現(xiàn)。第三，由于這種依法行政機(jī)制中的行政乃是統(tǒng)治行為，所以依法行政機(jī)制并不保衛(wèi)公民權(quán)益免受行政剝奪或限制，而只能保障其免受越權(quán)行政的處分。比方公民提起司法審查要求撤銷行政決定，法院卻判決駁回請(qǐng)求，確認(rèn)了行政決定的有效性，公民就只能容忍自個(gè)的權(quán)益被剝奪。在這種關(guān)系中，公民是沒(méi)有資格要求行政機(jī)關(guān)不作為的。因而，這種依法行政機(jī)制其實(shí)是一方面肯定合法行政對(duì)權(quán)益的剝奪，一方面禁止越權(quán)行政對(duì)權(quán)益的剝奪。第四，相應(yīng)的，依法行政中的法，首先在客觀上是用來(lái)處分公民的權(quán)利、設(shè)定其義務(wù)與限制自由的客觀行政法。其本質(zhì)是國(guó)家對(duì)公民的統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系的法制化與程式化。其次，它是規(guī)范行政的法，具體表現(xiàn)出著國(guó)家權(quán)利內(nèi)部立法權(quán)利對(duì)行政治權(quán)的規(guī)范和行政治權(quán)對(duì)立法權(quán)利的服從關(guān)系。第五，從嚴(yán)格的法律邏輯來(lái)講，當(dāng)下依法行政機(jī)制中的法，是哈特所言的第二性變更性法律規(guī)則，即基于權(quán)利來(lái)改變第一性規(guī)則所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法。也就是講，規(guī)定公民與行政之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的第一性規(guī)則是第二性變更規(guī)則的調(diào)整、規(guī)范對(duì)象。在哈特這個(gè)自由主義者看來(lái)，公民的權(quán)益是這個(gè)世界的第一性法則，誰(shuí)都無(wú)權(quán)侵犯。但社會(huì)若總是停留在任何權(quán)益都無(wú)權(quán)變更的狀態(tài)，社會(huì)也就靜止不前了，因而，為了共同利益的需要，需要人民通過(guò)成認(rèn)規(guī)則來(lái)確認(rèn)國(guó)家這一立法機(jī)關(guān)的存在，進(jìn)而由國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)管理權(quán)利。由此，通過(guò)行使第二性規(guī)則所授予的變更權(quán)利，行政機(jī)關(guān)得以免除此前自個(gè)不得侵犯公民權(quán)利與自由的義務(wù)，并生成公民對(duì)自個(gè)的義務(wù)，進(jìn)而將自個(gè)與公民之間政治學(xué)上的統(tǒng)治關(guān)系轉(zhuǎn)換為法學(xué)上的法律關(guān)系。進(jìn)言之，通過(guò)第二性規(guī)則這一法律技術(shù)，國(guó)家對(duì)公民的統(tǒng)治與管理得到了法律上的表示出和建構(gòu)，兩者之間由此處于法律上的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，亦即權(quán)利服從關(guān)系。最后，當(dāng)下依法行政機(jī)制規(guī)范行政的法律邏輯是越權(quán)無(wú)效邏輯，即越權(quán)就無(wú)效。在法律邏輯上，作為法律上的概念，權(quán)利的對(duì)立面是無(wú)權(quán)能(disliability)，即行為主體沒(méi)有權(quán)利時(shí)，其處于無(wú)權(quán)能狀態(tài)，其旨在改變別人既有法律地位的行為，不會(huì)產(chǎn)生別人必須服從的效力。因而，對(duì)行政職權(quán)的限制是行政機(jī)關(guān)的無(wú)權(quán)能而不是義務(wù)。而在法律邏輯上與行政機(jī)關(guān)的無(wú)權(quán)能地位相依的，正是公民的豁免權(quán)(im-munity)地位，公民得依這一豁免權(quán)地位而主張自個(gè)現(xiàn)有法律地位不受無(wú)權(quán)能的行政機(jī)關(guān)所改變。也就是講，面對(duì)行政機(jī)關(guān)要給自個(gè)施加義務(wù)的行為，公民得依托豁免權(quán)地位來(lái)獲得救濟(jì)。當(dāng)然，正如哈特所指出的，盡管法官超越審訊權(quán)能做出的行為既能夠看作超越審訊權(quán)這很容易使得司法判決被視為無(wú)效行為而被撤銷，又能夠看作是躲避依法審訊義務(wù)的行為，但無(wú)論怎樣，授予法官審訊權(quán)的受權(quán)規(guī)則和規(guī)定法官依法審訊、不得越權(quán)否則就要懲罰的義務(wù)性規(guī)則是同時(shí)存在而且存在區(qū)分的。因而，盡管行政機(jī)關(guān)越權(quán)行政的行為同時(shí)也是違背對(duì)立法者所承當(dāng)?shù)囊婪ㄐ姓x務(wù)的行為，盡管法律體系中存在著大量要求依法行政、不得越權(quán)的義務(wù)性規(guī)則以及違背這些義務(wù)就要承當(dāng)行政責(zé)任的懲罰性規(guī)則，但這些規(guī)則畢竟不是受權(quán)性規(guī)則，它們規(guī)范行政的邏輯與受權(quán)法規(guī)則規(guī)范越權(quán)無(wú)效行為的邏輯是不一樣的，而且規(guī)范機(jī)制也是不一樣的。前者主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)本身進(jìn)行的人事懲戒，而后者則主要通過(guò)公民所啟動(dòng)的復(fù)議、訴訟程序。而且，這些必須依法行政的義務(wù)是行政機(jī)關(guān)針對(duì)授予他們權(quán)利的立法者所承當(dāng)?shù)?，而不是針?duì)被管理的公民的，所以，從法律邏輯上來(lái)講，公民并沒(méi)有要求行政機(jī)關(guān)依法行政的權(quán)利，只要主張自個(gè)法律地位不能被無(wú)權(quán)能的行為所改變的豁免權(quán)地位。因而，從公民和行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系來(lái)講，當(dāng)下依法行政機(jī)制規(guī)范行政的本質(zhì)是立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的規(guī)范，即立法者在授予行政機(jī)關(guān)改變第一性權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，同時(shí)也確立了行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)時(shí)的無(wú)權(quán)能地位，行政機(jī)關(guān)因法律上的無(wú)權(quán)能地位而無(wú)法對(duì)公民發(fā)號(hào)施令，公民得以主張法律上的豁免地位，不用服從行政機(jī)關(guān)對(duì)本身權(quán)利的剝奪或?qū)Ρ旧碜杂傻南拗啤?二)當(dāng)下依法行政機(jī)制的構(gòu)造分析規(guī)范的功能在于作為解釋的框架。因而，當(dāng)我們明確了當(dāng)下依法行政機(jī)制中的法乃是哈特所言的第二性法律規(guī)則，是立法者授予行政機(jī)關(guān)去改變第一性的公民權(quán)利的權(quán)利性法律規(guī)范時(shí)，就能夠以這一規(guī)范作為分析工具，將當(dāng)下的各種依法行政技術(shù)、制度以及原理納入到一個(gè)框架之中，進(jìn)行內(nèi)在邏輯統(tǒng)一的全景式框架分析。第一，根據(jù)當(dāng)下依法行政之法的權(quán)利規(guī)范本質(zhì)，結(jié)合哈特的第二性規(guī)則學(xué)講，能夠發(fā)現(xiàn)，所謂的行政主體、行政程序、行政證據(jù)與法律適用等方面，都是受權(quán)法規(guī)則所規(guī)定的公權(quán)適用的條件，即權(quán)利規(guī)范的構(gòu)成要件，它們是用來(lái)確保權(quán)利正確使用的，不屬于第一性權(quán)利規(guī)范范疇，并非權(quán)利的構(gòu)成要件?；谶@樣的法律屬性，對(duì)行政機(jī)關(guān)適用法律來(lái)處分公民權(quán)益的行為的審查，就必然要從管轄權(quán)(主體與職權(quán))、程序、事實(shí)與內(nèi)容(構(gòu)成要件)幾個(gè)方面進(jìn)行審查，就必然要以撤銷判決的形式來(lái)否認(rèn)該行為。如此一來(lái)，要解決哪個(gè)行政機(jī)關(guān)有行政管理職權(quán)或誰(shuí)被授予行政管理權(quán)的問(wèn)題，就必須從理論上和制度上提出行政主體概念并進(jìn)行相應(yīng)的制度建構(gòu);要解決什么樣的行為是落實(shí)第二性權(quán)利規(guī)則的管理行為以及這樣的行為有什么效果的問(wèn)題，就必須提煉出詳細(xì)行政行為概念，將這樣的行為形式化、制度化，以區(qū)別于其他行政職權(quán)行為，進(jìn)而為立法、司法乃至行政管理實(shí)踐提煉出一套行為形式，以便人們溝通、定位和推理;為了解決權(quán)利規(guī)則落實(shí)后的監(jiān)督問(wèn)題，看行政機(jī)關(guān)能否正確適用法律，就必須建立司法審查(judicialreview)制度。也就是講，這種規(guī)范體系或規(guī)則體系下的依法行政形式，要在堅(jiān)持民主理論的前提下，和行政主體理論、詳細(xì)行政行為理論以及司法審查理論關(guān)聯(lián)在一起，構(gòu)成當(dāng)下主流的行政主體詳細(xì)行政行為司法審查的行政法治范式。第二，法院根據(jù)依法行政機(jī)制來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能否依法行政的經(jīng)過(guò)，是基于立法者授予的第二性審訊規(guī)則，來(lái)判定行政機(jī)關(guān)通過(guò)變更規(guī)范建立新的與公民之間第一性權(quán)利義務(wù)規(guī)則能否有效的經(jīng)過(guò)。換言之，所謂的詳細(xì)行政行為，其實(shí)也是凱爾森所言的規(guī)范的適用與再創(chuàng)制行為。根據(jù)權(quán)利的限制乃無(wú)權(quán)能這一法律邏輯，要判定行政機(jī)關(guān)的這一行為能否因越權(quán)而處于無(wú)權(quán)能地位，就要看有沒(méi)有上位法規(guī)范來(lái)授予其權(quán)利。因而，要對(duì)行政機(jī)關(guān)詳細(xì)行政行為進(jìn)行規(guī)范，只能看其所根據(jù)的法規(guī)范能否賦予了他這一改變權(quán)能。這其實(shí)類似于美國(guó)法官根據(jù)美國(guó)憲法修正案第5條所規(guī)定的正當(dāng)程序，對(duì)立法進(jìn)行司法審查的經(jīng)過(guò)，即這一行政活動(dòng)能否既知足了本質(zhì)性正當(dāng)程序，符合了更高層次乃至最高規(guī)范，進(jìn)而具有立法效能以剝奪公民的權(quán)利，又知足了程序性正當(dāng)程序，進(jìn)而具有了立法資格能運(yùn)用該權(quán)利。因而，違憲審查在邏輯上是必須的，即必須保存一個(gè)最高規(guī)范來(lái)判定下位受權(quán)法規(guī)范的合憲性，以避免行政機(jī)關(guān)甚或司法機(jī)關(guān)借法律之名，對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行不合最高規(guī)范的限制與剝奪。第三，這一依法行政機(jī)制中的行政法原則必然是法律保存或越權(quán)無(wú)效原則。由于統(tǒng)治及作為統(tǒng)治手段的法需要正當(dāng)性，所以對(duì)依法行政的詮釋就離不開人民主權(quán)原則或議會(huì)至上原則;同時(shí)，有了人民主權(quán)或議會(huì)至上，法院才可能根據(jù)主權(quán)授予的第二性裁判權(quán)利去監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能否遵守權(quán)限，能否遵守了立法者通過(guò)受權(quán)規(guī)則所同時(shí)傳達(dá)的依法行使權(quán)利的義務(wù)，因而，從人民主權(quán)或議會(huì)至上原則出發(fā)的行政法原則就必然是法律保存原則或越權(quán)無(wú)效原則。從這一角度出發(fā)，在依法行政體制中，法院的主觀任務(wù)確實(shí)不是保衛(wèi)公民權(quán)利，而是維護(hù)立法機(jī)關(guān)的意圖，確保行政機(jī)關(guān)在立法受權(quán)范圍內(nèi)行事。簡(jiǎn)言之，這一機(jī)制的要義在于維護(hù)行政的民主性、正當(dāng)性?？偠灾?，當(dāng)下依法行政機(jī)制的法治邏輯是越權(quán)無(wú)效，而不是違法有責(zé);規(guī)范行政的不是公民的權(quán)利，而是立法機(jī)關(guān)用于授予行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限的權(quán)利規(guī)范。在這種情況下，依法行政機(jī)制之所以能夠保衛(wèi)好公民權(quán)益，是由于公權(quán)規(guī)范基于正當(dāng)性的立法機(jī)制，在獲得人民同意的情況下，正當(dāng)?shù)卮_定了公益與私權(quán)的邊界，所以遵守公權(quán)規(guī)范行政不會(huì)非法侵犯公民權(quán)益。進(jìn)一步講，對(duì)公民權(quán)益的保衛(wèi)是通過(guò)越權(quán)無(wú)效的邏輯，促使行政機(jī)關(guān)遵守權(quán)利規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不是通過(guò)公民權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)能而實(shí)現(xiàn)的。公民并不能依托其所擁有的權(quán)利來(lái)對(duì)抗公權(quán)，而只能訴諸于整體的客觀法秩序。也就是講，基于當(dāng)下依法行政機(jī)制背后的政治學(xué)意義上的統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，當(dāng)整體的法秩序已經(jīng)融貫一致地決定了公民主權(quán)權(quán)利對(duì)行政權(quán)利的服從責(zé)任時(shí)，主觀權(quán)利就只能處于被行政權(quán)利所限縮、處分的地位。當(dāng)然，公民可以以通過(guò)票決民主或介入民主等方式對(duì)抗行政權(quán)利，但這不是通過(guò)權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)邏輯來(lái)對(duì)抗行政。選舉權(quán)本身是獨(dú)特的權(quán)利，和一般行政所處分的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等相區(qū)別，后者并非選舉權(quán)的規(guī)范性淵源。而且就個(gè)人而言，公民的選舉權(quán)具有權(quán)利的屬性，意味著國(guó)家要保障公民選舉權(quán)的施行，但就選舉結(jié)果而言，僅僅只要介入自由的意義，而沒(méi)有權(quán)利功能，無(wú)法構(gòu)成與立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。只要構(gòu)成團(tuán)體，到達(dá)一定票數(shù)，因符合選舉法所規(guī)定的作為權(quán)利而不是自由的選舉權(quán)的要件，才可能擁有并行使選舉意義上的法律權(quán)利，進(jìn)而產(chǎn)生符合自個(gè)意志的民意代表，進(jìn)而有時(shí)機(jī)通過(guò)選舉代理關(guān)系來(lái)決定立法的內(nèi)容。但是指望議員完全根據(jù)選民的意思去立法也是不可靠、不確定的，由于選民和代表之間并無(wú)法律上可被強(qiáng)迫執(zhí)行的委托與被委托關(guān)系，不能向議員提出這樣的法律要求，而只能以實(shí)現(xiàn)度不高、議員能夠自主決定能否接受的政治要求的方式來(lái)進(jìn)行。二、當(dāng)下依法行政機(jī)制的法治限度從法理上講，這樣的依法行政機(jī)制在邏輯上是自洽的，足以規(guī)范行政機(jī)關(guān)適用法律處分或限縮公民權(quán)利或自由的行為。但是，僅僅依靠這樣的依法行政機(jī)制，并不能完全推動(dòng)行政機(jī)關(guān)提高執(zhí)法水平，并不能完全保衛(wèi)好公民權(quán)益。(一)規(guī)范范圍有限假如以為這樣的機(jī)制能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的無(wú)缺漏的規(guī)范，這種認(rèn)識(shí)背后的邏輯就是，行政機(jī)關(guān)與公民之間只要權(quán)利責(zé)任關(guān)系或其相反的豁免無(wú)權(quán)能關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)肯定并非如此，由于這不僅意味著有一個(gè)立法者無(wú)時(shí)無(wú)刻不出如今公民和行政機(jī)關(guān)之間，立法隨時(shí)受權(quán)行政機(jī)關(guān)處分、限制公民的任何自由與權(quán)利，以致權(quán)利、義務(wù)關(guān)系僅僅存在于公民和公民之間，還意味著立法者所立之法能夠溯及既往地規(guī)范公民此前的行為或狀態(tài)。這顯然荒唐，由于它既違犯了有限原則國(guó)家不可能規(guī)范所有的公民權(quán)益，也違犯了法治原則。更為根本的是，這種認(rèn)識(shí)并不符合國(guó)家與公民關(guān)系之一般原理。不管國(guó)家是建基于霍布斯的自保與和平、洛克的財(cái)產(chǎn)與自由還是盧梭的基于公民同意的公益，權(quán)利都先于權(quán)利，國(guó)家是權(quán)利的產(chǎn)物，而且，自由與權(quán)利是政治社會(huì)的頭號(hào)目的，無(wú)論是個(gè)人還是國(guó)家都不能隨意侵犯?jìng)€(gè)人自由與權(quán)利?？v使是哈特這樣的分析實(shí)證法學(xué)家，也通過(guò)將權(quán)利規(guī)則界定為第一性規(guī)則、權(quán)利規(guī)則界定為第二性規(guī)則，而強(qiáng)調(diào)權(quán)利相對(duì)于國(guó)家權(quán)利的優(yōu)先地位。這種優(yōu)先性意味著，在總體意義上，國(guó)家對(duì)公民存在著一般性的職務(wù)義務(wù)，即不得侵犯公民自由與權(quán)利的義務(wù)。因而，行政機(jī)關(guān)和公民之間存在侵權(quán)法上的(公民)權(quán)利(行政機(jī)關(guān))職務(wù)義務(wù)法律關(guān)系，根據(jù)這一關(guān)系，公民得要求行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為，而國(guó)家不得拒絕這一請(qǐng)求，否則就得承當(dāng)賠償責(zé)任。換言之，公民對(duì)國(guó)家存在著請(qǐng)求權(quán)意義上的原權(quán)利。這就意味著，針對(duì)公民的自由、財(cái)產(chǎn)、健康等權(quán)益，行政機(jī)關(guān)雖然能夠基于立法者公布的第二性權(quán)利規(guī)則而構(gòu)成權(quán)利責(zé)任型法律關(guān)系，但在行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使權(quán)利落實(shí)這種法律關(guān)系之前，行政機(jī)關(guān)首先要承當(dāng)對(duì)這些利益的法律義務(wù)，受這種關(guān)系的約束。而且，即便行政機(jī)關(guān)通過(guò)權(quán)利責(zé)任關(guān)系來(lái)改變他與公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也不免會(huì)生成詳細(xì)化的行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的義務(wù)。比方，在扣留涉案物品時(shí)，行政機(jī)關(guān)雖然剝奪、限制了公民對(duì)該物的運(yùn)用與處分的自由，但也生成了對(duì)這些物品的保管義務(wù)，一旦保管不善，行政機(jī)關(guān)就要賠償。因而，將任何場(chǎng)合下公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系都理解為霍菲爾德式的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，將依法行政機(jī)制全部理解為建基于這種法律關(guān)系的機(jī)制，顯然不合理念與社會(huì)現(xiàn)實(shí)。換言之，基于這一關(guān)系而建構(gòu)的依法行政機(jī)制存在著適用范圍上的有限性，只能規(guī)范行政機(jī)關(guān)根據(jù)公權(quán)利規(guī)范處分權(quán)益的情形，而無(wú)法規(guī)范所有的行政活動(dòng)。因而，這種依法行政機(jī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范范圍是有限的。這就意味著，當(dāng)公民權(quán)利或自由成為行政權(quán)利的處分對(duì)象時(shí)，法官確實(shí)能夠適用匹配于詳細(xì)行政行為的撤銷訴訟來(lái)審查詳細(xì)行政行為的有效性，并通過(guò)撤銷判決來(lái)否認(rèn)無(wú)權(quán)利根據(jù)的處分，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保衛(wèi)公民權(quán)利或自由的客觀效果。而在其他行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有根據(jù)公權(quán)利規(guī)范來(lái)處分權(quán)益但公民權(quán)益又與行政機(jī)關(guān)發(fā)生事實(shí)上關(guān)聯(lián)時(shí)，怎樣判定行政機(jī)關(guān)能否依法行政進(jìn)而保衛(wèi)了公民權(quán)益，怎樣催促行政機(jī)關(guān)依法行政以保衛(wèi)或?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)益，就不是當(dāng)下的依法行政機(jī)制所能做到的了。(二)權(quán)利作為行政之規(guī)范地位的缺失如前所述，由于第二性權(quán)利規(guī)則之于權(quán)利規(guī)則的改變權(quán)能，當(dāng)下的依法行政機(jī)制已經(jīng)包含了一種將公民權(quán)利作為處分對(duì)象而非保衛(wèi)對(duì)象的思維，公民權(quán)利成為客體而非主體。具有請(qǐng)求權(quán)和防御權(quán)能的權(quán)利，只要在成為行政機(jī)關(guān)所處分的對(duì)象時(shí)，才會(huì)被行政機(jī)關(guān)確以為權(quán)利。但這種確認(rèn)不是為了保衛(wèi)權(quán)利，而是為了處分權(quán)利。由于在法律邏輯上，只要權(quán)利或自由才能成為第二性權(quán)利規(guī)則的改變對(duì)象，所以，假如行政機(jī)關(guān)不把對(duì)象定位為權(quán)利，就無(wú)法確定哪一條規(guī)范是能夠處分這一權(quán)利的受權(quán)法規(guī)范。在這個(gè)層面上，我們確實(shí)能夠講，權(quán)利對(duì)行政進(jìn)行了規(guī)范，行政機(jī)關(guān)因而不能肆意妄為。但這并不能講明權(quán)利能夠控制公權(quán)利，公民不再是行政機(jī)關(guān)所支配的客體。只要行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)范擁有公權(quán)利，那權(quán)利就僅僅只是被處分的對(duì)象。也正由于在這種機(jī)制中，行政機(jī)關(guān)所依之規(guī)范是授予行政機(jī)關(guān)處分權(quán)利的規(guī)范，而不是確認(rèn)公民權(quán)利的規(guī)范，所以日本學(xué)者以為，在撤銷訴訟中，作為原告的公民，并無(wú)實(shí)體法上的撤銷請(qǐng)求權(quán)。在這種立法受權(quán)行政主體行政行為司法審查制度所構(gòu)成的依法行政體制中，沒(méi)有公民權(quán)益對(duì)行政的規(guī)范地位，公民在行政法上沒(méi)有要求行政機(jī)關(guān)作為或不作為的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有針對(duì)公民權(quán)益的義務(wù)地位。這就決定了這種依法行政機(jī)制無(wú)法圍繞著公民權(quán)益來(lái)構(gòu)建規(guī)范行政的機(jī)制。這從當(dāng)下行政法的主要規(guī)定事項(xiàng)(如行政機(jī)關(guān)的組織構(gòu)造、職責(zé)權(quán)限、行為方式與程序、行為效力等)即可見一斑。進(jìn)言之，在這種行政法規(guī)范體系中，只要行政機(jī)關(guān)與上位立法者的關(guān)系，而沒(méi)有行政機(jī)關(guān)與公民的第一性權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政機(jī)關(guān)只要依法行政、對(duì)上位立法者負(fù)責(zé)的義務(wù)，而沒(méi)有對(duì)公民負(fù)責(zé)的義務(wù)。由于這樣的行政法沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)與公民間關(guān)系或公民權(quán)利，所以它固然能夠確切地講明什么樣的行政行為是合法有效的，卻時(shí)常對(duì)誰(shuí)有權(quán)要求依法行政語(yǔ)焉不詳。同樣，由于在這種依法行政機(jī)制中公民權(quán)利不可能作為除公權(quán)利規(guī)范之外的行政的另一規(guī)范，行政機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利的義務(wù)無(wú)法并列于其對(duì)立法者的義務(wù)，并凸現(xiàn)出來(lái)讓行政機(jī)關(guān)所感悟并遵循，因而這樣的依法行政機(jī)制無(wú)法完全勝任約束、指引行政機(jī)關(guān)充分保衛(wèi)、實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益的職能，其后果正如我們國(guó)家臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者就當(dāng)下詳細(xì)行政行為范式下合法性審查所指出的:其一，合法性只是行政相對(duì)于法規(guī)范本身的義務(wù)，而未相對(duì)于人民或其他法主體的主觀權(quán)利。這導(dǎo)致行政之執(zhí)行虧空的危險(xiǎn)，以欠缺相應(yīng)的監(jiān)督與懲罰機(jī)制。其二，合法性審查只重視行政相對(duì)于人民所為行為能否合法，只重視行政與相對(duì)人之關(guān)系，其他第三人的權(quán)利，只以附第三人的行政行為來(lái)作法律效果的限制，且只局限于行政處分與行政契約兩種形式。第三人非行政法律關(guān)系當(dāng)事人，對(duì)其程序保衛(wèi)缺乏。又只能事后救濟(jì)(三)不利于尊重人權(quán)之行政文化與倫理的構(gòu)成在這樣一種依法行政機(jī)制中，由于缺乏權(quán)利之規(guī)范地位，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政意識(shí)很容易僅僅停留在以有沒(méi)有處分、管理根據(jù)來(lái)非此即彼地看待自個(gè)和公民之間的法律關(guān)系，他們很容易構(gòu)成這樣一種思維:假如我沒(méi)有法律受權(quán)的管理根據(jù)，我和老百姓就沒(méi)有什么關(guān)系。但是，如前所述，由于實(shí)際上行政機(jī)關(guān)具有很多保衛(wèi)或?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利的義務(wù)，很多情況下行政機(jī)關(guān)僅僅不處分、不干涉公民權(quán)益是不夠的，還必須主動(dòng)作為，所以，無(wú)管理根據(jù)即無(wú)法律關(guān)系的思維很容易使行政機(jī)關(guān)及其工作人員陷入到不注意對(duì)公民履行保衛(wèi)或維護(hù)義務(wù)的思維定勢(shì)之中。進(jìn)言之，這種機(jī)制往往容易使行政機(jī)關(guān)只關(guān)注授予他們權(quán)利的規(guī)范，卻忽視賦予其義務(wù)的其他規(guī)范，使他們?cè)谥饔^上構(gòu)成公權(quán)中心主義，而非公民權(quán)利中心主義，更形象地講，使他們僅唯上，不唯下，只從公權(quán)利規(guī)范角度考考問(wèn)題，不從公民權(quán)利這一規(guī)范角度來(lái)考慮問(wèn)題。這樣，行政機(jī)關(guān)就很容易由于不注意詳細(xì)行政行為之外其別人權(quán)利而行政執(zhí)法，結(jié)果卻侵犯了其別人權(quán)利。不僅如此，長(zhǎng)期從這一依法行政機(jī)制出發(fā)，根據(jù)行政主體詳細(xì)行政行為司法審查框架來(lái)分析、解釋與解決行政法現(xiàn)象與問(wèn)題的法院乃至學(xué)者，也很容易構(gòu)成思維定勢(shì)，習(xí)慣于從這個(gè)角度來(lái)解釋行政現(xiàn)象或作出司法判決。而這樣做的后果，就是進(jìn)一步用行政機(jī)關(guān)按照受權(quán)法行政的義務(wù)，屏蔽行政機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利所承當(dāng)?shù)牧x務(wù)，把行政機(jī)關(guān)依法行政的職責(zé)等同于行政機(jī)關(guān)保衛(wèi)或維護(hù)公民權(quán)利的義務(wù)，進(jìn)而繼續(xù)消解權(quán)利對(duì)行政的規(guī)范性地位。因而，這樣的解釋或判決不僅不能將行政機(jī)關(guān)從公權(quán)中心的依法行政思維中引導(dǎo)出來(lái)，不僅不能通過(guò)判決確立行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的義務(wù)地位，反而會(huì)強(qiáng)化他們的公權(quán)中心的行政法治觀。權(quán)利的規(guī)范地位、防御權(quán)能還是無(wú)法在行政執(zhí)法領(lǐng)域確立，難以成為公務(wù)人員的戒條。行政機(jī)關(guān)在面對(duì)私權(quán)時(shí)，仍然會(huì)秉承有沒(méi)有處分權(quán)的思路，而不是注意義務(wù)的維度。因而，僅僅從這一機(jī)制出發(fā)進(jìn)行學(xué)理研究或司法判決，不僅無(wú)法有效指引行政機(jī)關(guān)全面實(shí)現(xiàn)法治行政，還會(huì)造成司法實(shí)踐與制度建構(gòu)上的問(wèn)題。三、權(quán)利對(duì)行政的規(guī)范:依法行政的另一規(guī)范維度(一)權(quán)利規(guī)范行政的法理邏輯及其意義由上可見，完全圍繞立法者的受權(quán)法規(guī)范以及越權(quán)無(wú)效原則而建構(gòu)的依法行政機(jī)制并不能完全實(shí)現(xiàn)行政法治，不能完全保衛(wèi)公民合法權(quán)益。為此，我們必須建立權(quán)利對(duì)行政的規(guī)范機(jī)制，為行政補(bǔ)足另一重規(guī)范。換言之，公民權(quán)利本身就是獨(dú)立的行政法規(guī)范，行政機(jī)關(guān)負(fù)有不得違犯這一規(guī)范的義務(wù)。從哈特與霍菲爾德的分析法學(xué)邏輯上看，權(quán)利規(guī)范所解決的是行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有受權(quán)法根據(jù)時(shí)，沒(méi)有依法行政職責(zé)，因此相對(duì)于上位的立法者處于無(wú)義務(wù)的自由狀態(tài)時(shí)，怎樣處理自個(gè)的自由與公民之間權(quán)利的邊界問(wèn)題。進(jìn)言之，在這樣的情況下，到底是行政機(jī)關(guān)處于自由地位、公民處于無(wú)權(quán)利的地位，還是公民處于權(quán)利地位、機(jī)關(guān)處于相依的義務(wù)的地位呢?從政治哲學(xué)的角度來(lái)講，這實(shí)際上是要在行政法領(lǐng)域重新確立權(quán)利的優(yōu)先地位。基于人作為目的而非對(duì)象的法則，基于基本權(quán)利之普遍性、固有性、不可剝奪性，國(guó)家不得侵犯公民權(quán)益的義務(wù)并非契約設(shè)定于國(guó)家的責(zé)任，而是屬于不以國(guó)家意志為轉(zhuǎn)移之物，人一出生這種關(guān)系就會(huì)生成，除非基于公共利益之需要并且有法律受權(quán)，否則即便作為主權(quán)機(jī)關(guān)意志之執(zhí)行者的行政機(jī)關(guān)也不得被免除這一義務(wù)。也就是講，從法律邏輯上講，在公權(quán)利存在的地方，私權(quán)雖然不能對(duì)抗行政，但在公權(quán)利不存在的地方，私權(quán)仍然能夠保存其第一性法則的地位。就此而言，這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系可講是與公民之間最根本的法則，也更為根本地調(diào)整著公民與國(guó)家間的關(guān)系。在有些國(guó)家，所有損害公民權(quán)利的行為都能夠從公民權(quán)利的角度出發(fā)，并以在普通法院提起賠償訴訟的形式予以救濟(jì)，而無(wú)需向行政法院提起行政訴訟。也就是講，即便針對(duì)詳細(xì)行政行為處分權(quán)益的情形，也仍然能夠基于權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)能，提起賠償訴訟，而詳細(xì)行政行為合法性則作為免責(zé)事由由被告提出。就制度建構(gòu)來(lái)看，確立權(quán)利對(duì)行政的規(guī)范，能夠指導(dǎo)立法者更為全面地建構(gòu)行政的規(guī)范機(jī)制。實(shí)際上，從法律關(guān)系來(lái)看，規(guī)范行政的機(jī)制分為兩個(gè)維度:一個(gè)是公權(quán)利體系內(nèi)部的受權(quán)法規(guī)范對(duì)行政的規(guī)范;另一個(gè)則是公權(quán)利體系外權(quán)利規(guī)范對(duì)行政的規(guī)范。細(xì)言之，當(dāng)行政機(jī)關(guān)擁有職權(quán)時(shí)，其規(guī)范方式是無(wú)權(quán)能，因而必須用權(quán)利規(guī)范來(lái)制約，明確界定其到底是處于何種權(quán)能之地位;而當(dāng)行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)利時(shí)，要用權(quán)利來(lái)規(guī)范之，以免其享有無(wú)限制的自由，進(jìn)而侵犯公民權(quán)利。而后者，恰恰是當(dāng)下處于社會(huì)學(xué)或政治學(xué)之支配服從邏輯中的依法行政法治觀所缺失的。就依法行政實(shí)踐來(lái)看，確立權(quán)利對(duì)行政的規(guī)范，能夠更好地指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)全面依法行政。如德國(guó)學(xué)者Knnecke所言，行政機(jī)關(guān)不僅有為公共利益服務(wù)的責(zé)任，也有對(duì)個(gè)人利益負(fù)責(zé)的義務(wù)，而受權(quán)法規(guī)范正是行政公益性的載體，權(quán)利規(guī)范則是個(gè)人利益的載體，因而行政機(jī)關(guān)在履行職務(wù)時(shí)，就必須如毛雷爾所指出的那樣:行政行為不僅要符合高權(quán)要求，還要注意不損害第三人權(quán)利。即行政機(jī)關(guān)的依法行政之職責(zé)，存在兩重規(guī)范性維度:一個(gè)是對(duì)內(nèi)的維度，要符合主權(quán)構(gòu)造內(nèi)立法者賦予自個(gè)的義務(wù)，不逾越受權(quán)之范圍;一個(gè)是對(duì)外的義務(wù)，即沒(méi)有合法事由不得侵犯公民權(quán)利。而從司法實(shí)踐來(lái)看，面對(duì)行政機(jī)關(guān)影響公民權(quán)利的行為，我們能夠從兩方面規(guī)范加以評(píng)判:一是公權(quán)利規(guī)范，二是私權(quán)利規(guī)范。假如沒(méi)有第二性公權(quán)利規(guī)范來(lái)判定行政機(jī)關(guān)行為權(quán)利的有效性，就要看能否存在著第一性規(guī)則的權(quán)利規(guī)范來(lái)判定其義務(wù)的合法性。這兩個(gè)維度所關(guān)注的價(jià)值并不一致。行為能否有效，是一個(gè)適用上級(jí)法規(guī)范來(lái)審查判定的問(wèn)題，其所關(guān)注的實(shí)際上是行為有無(wú)公益性的問(wèn)題，行為能否符合民主正當(dāng)性的問(wèn)題;而行為能否合法，則是從公民權(quán)利出發(fā)來(lái)判定行政機(jī)關(guān)能否有義務(wù)、能否違犯了義務(wù)問(wèn)題，其所關(guān)注的是個(gè)體利益保衛(wèi)的問(wèn)題。(二)權(quán)利規(guī)范行政的制度建構(gòu)首先，應(yīng)重述依法行政原則。如前所述，我們國(guó)家當(dāng)下依法行政原則的核心是越權(quán)無(wú)效原則，而未真正包含違法有責(zé)原則?；蛘咧v，違法有責(zé)原則并沒(méi)有得到真正的理解，而是被屏蔽于越權(quán)無(wú)效原則之中。因而，要建立全面的依法行政機(jī)制，有必要重述依法行政原則。對(duì)此，我們能夠借鑒德國(guó)法上關(guān)于依法行政原則的理解，從法律優(yōu)越和法律保存兩個(gè)維度闡釋依法行政原則。所謂法律優(yōu)先原則，是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違背法律的措施。優(yōu)先原則無(wú)限制和無(wú)條件適用于一切行政領(lǐng)域，源自有效法律的約束力，由(基本法〕第20條第3款規(guī)定予以確認(rèn)。該款規(guī)定:立法權(quán)受憲法的限制，執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)受法律和權(quán)利的限制。它與法律保存原則的區(qū)別是，在法律缺位時(shí)，優(yōu)先原則并不禁止行政活動(dòng)，而保存原則禁止任何活動(dòng)。由此可見，法律優(yōu)越不同于法律保存之處在于，它肯定了行政機(jī)關(guān)的自由，但又通過(guò)法律和權(quán)利來(lái)給這種自由劃界。因而，法律優(yōu)先原則作為規(guī)范行政的準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)在并不受受權(quán)法規(guī)范的情況下，怎樣處理自個(gè)的自由與公民權(quán)利之間關(guān)系的問(wèn)題，即在這種情況下行政機(jī)關(guān)要服從于規(guī)定和保衛(wèi)公民權(quán)利的法。而違背了這一原則，就是跨越了自由所應(yīng)遵循的邊界，就會(huì)違犯對(duì)權(quán)利人的義務(wù)，進(jìn)而要承當(dāng)違法侵權(quán)責(zé)任。因而，正如法律保存原則與越權(quán)無(wú)效原則一樣，法律優(yōu)先原則與違法有責(zé)原則也是一體兩面。通過(guò)這樣的闡釋，依法行政原則才能既規(guī)范權(quán)利行政，又規(guī)范自由行政。其次，要注重闡發(fā)和明確規(guī)定公民在行政法領(lǐng)域權(quán)利的規(guī)范，并強(qiáng)化和落實(shí)行政機(jī)關(guān)履行行政給付義務(wù)的機(jī)制，不僅要明確行政實(shí)體法規(guī)范所確立的公民權(quán)利，還要探尋求索并闡發(fā)行政行為經(jīng)過(guò)中所生成的公民權(quán)利(比方信賴?yán)婊蛘吆戏A(yù)期)，還要重視國(guó)家賠償法在行政領(lǐng)域的基本規(guī)范地位。權(quán)利本身就是規(guī)范，所以，確定了權(quán)利應(yīng)被保衛(wèi)、不得侵犯的地位，實(shí)際上就是確立依法行政在依權(quán)利法行政維度的基本法則，而不需要像依受權(quán)法行政那樣，要通過(guò)千千萬(wàn)萬(wàn)的行政實(shí)體法規(guī)范來(lái)落實(shí)越權(quán)無(wú)效原則。比方在德國(guó)，除特殊的、單個(gè)規(guī)范設(shè)定的職務(wù)之外，存在一般的職務(wù)。華而不實(shí)十分是不施行(民法典〕第823條第1款規(guī)定的侵權(quán)行為。也就是講，在德國(guó)，作為國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)基本根據(jù)的德國(guó)(民法典〕第823條，實(shí)際上是作為一般性條款規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的義務(wù)，指引行政機(jī)關(guān)依法行政。在我們國(guó)家，起這一作用的，自然就是我們國(guó)家國(guó)家賠償法的相應(yīng)條款了。當(dāng)然，其他法律中也存在設(shè)定這種義務(wù)的規(guī)范。假如講，諸如行政處理懲罰法、(治安管理處理懲罰法〕等行政實(shí)體法賦予了行政機(jī)關(guān)各式各樣的權(quán)利，那么國(guó)家賠償法就是行政機(jī)關(guān)所要遵循的權(quán)利規(guī)范的集合，由于該法確認(rèn)了公民的賠償請(qǐng)求權(quán)，確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)公民各種權(quán)利的保衛(wèi)與維護(hù)義務(wù)。因而，我們必須重視國(guó)家賠償法在行政領(lǐng)域的基本規(guī)范地位。需要指出的是，立法者在制定(國(guó)家賠償法〕時(shí)，受(行政訴訟法〕影響太深，使得(國(guó)家賠償法〕成為對(duì)已有法律的簡(jiǎn)單注解和詳細(xì)化，結(jié)果導(dǎo)致其作為權(quán)利規(guī)范的功能沒(méi)有能充分實(shí)現(xiàn)。因而，我們?cè)诶斫夂瓦m用(國(guó)家賠償法〕來(lái)分析行政侵權(quán)現(xiàn)象時(shí)，要盡量避免(行政訴訟法〕的影響，盡量從(國(guó)家賠償法〕本身尋務(wù)實(shí)體法和程序法根據(jù)來(lái)解決賠償糾紛。再次，應(yīng)對(duì)行政賠償責(zé)任要件進(jìn)行重述。對(duì)于行政賠償責(zé)任要件，我們國(guó)家學(xué)界主流觀點(diǎn)是將違法行使職權(quán)的行為作為一個(gè)單獨(dú)要件。筆者以為，通講將行為的違法性與行為合為一體作為一個(gè)要件，是不妥的。由于行為的違法性乃價(jià)值判定，而行為能否存在乃事實(shí)判定，前者是一切法律乃至法院判決的核心，具體表現(xiàn)出著法律的規(guī)范性價(jià)值，集中承載著法律的指引、教化、規(guī)范功能，而后者不過(guò)是自然范疇，是前者運(yùn)用之客觀基礎(chǔ)罷了。兩者分別代表著不同的司法認(rèn)知、判定階段與認(rèn)知范疇，應(yīng)當(dāng)分別予以審查、認(rèn)定。因而，筆者以為，行政賠償責(zé)任要件應(yīng)該是主體要件(職務(wù)要件)、損害要件、因果關(guān)系要件、行為要件與違法性要件，華而不實(shí)違法性要件包含違法性與過(guò)錯(cuò)兩個(gè)維度。賠償責(zé)任要件的劃分與審查順序的界定，一方面要符合賠償責(zé)任的生成邏輯，另一方面則必須突出華而不實(shí)的規(guī)范