行政監(jiān)督管理培訓教材課件

第十三章

行政監(jiān)督

第十三章行政監(jiān)督1你認為大學生期末考試需要老師監(jiān)考嗎？討論假如你是監(jiān)考老師，如何監(jiān)督考試作弊者？你認為大學生期末考試需要老師監(jiān)考嗎？2本章主要內容第十三章行政監(jiān)督第一節(jié)行政權力制約的基本理論第二節(jié)行政監(jiān)督體系第三節(jié)我國行政監(jiān)督機制的完善

本章主要內容第十三章行政監(jiān)督3第一節(jié)行政權力制約的基本理論一、分權制衡理論：以權力制約權力二、人民主權理論：以權利制約權力三、社會契約論：以道德制約權力第一節(jié)行政權力制約的基本理論4第一節(jié)行政權力制約的基本理論行政監(jiān)督指各類監(jiān)督主體依法對政府行政機關及其工作人員行使行政權力行為是否合法、合理所實施的監(jiān)察和督導活動。行政權力是行政管理主體管理公共事務所享有的合法資格和相應的強制力、約束力，它是由社會共同需要產(chǎn)生的，目的在維護公共利益和維持、調整與管理整個社會生活的基本秩序。一、分權制衡理論：以權力制約權力（一）分權制衡理論的內容

分權制衡理論也稱權力制約論，它是西方國家的立法、行政和司法三種權力各自獨立又相互制約和均衡的理論。

它強調：為防止政府權力的腐敗或濫用，必須對它進行合理分割，并建立相互制約和監(jiān)督的關系。分權制衡論是被西方國家普遍運用在政治體系和其他國家管理活動中的重要法理。分權制衡論對權力的制約最為直接有效。第一節(jié)行政權力制約的基本理論行政監(jiān)督指各類監(jiān)督主體依法對政府5（二）分權制衡理論的代表人物以及觀點制衡學說的代表：可追溯到古希臘的柏拉圖和亞里士多德，但真正創(chuàng)立這一學說的是17—18世紀的資產(chǎn)階級啟蒙思想家及后來的政治家、理論家，其代表人物是英國的洛克、法國的孟德斯鳩、美國的杰斐遜和漢密爾頓。

亞里士多德認為，一切政體都有三個要素——議事機構、行政機構和審判機構，“倘若三個要素(部分)都有良好的組織，整個政體也將是一個健全的機構”。

洛克在《政府論》中把國家權力分為立法權、行政權和外交權(也譯為聯(lián)盟權)。他在論述三權分離的同時，特別強調立法權與行政權的分立。洛克進一步確立了立法權至上的原則，并明確主張立法權是人民交給、委托給議會行使的權力，因而人民自然就有權對立法權的執(zhí)行情況進行必要的監(jiān)督和制約。

孟德斯鳩，18世紀中葉，法國啟蒙思想家、法學家孟德斯鳩是近代權力制衡理論的完成者，他在《論法的精神》中，論述法和政體以及自由的關系時，強調專制政體與法律水火不容，認為一切有權力的人都容易濫用權力，要防止權力被濫用，保障人民的自由，“就必須以權力約束權力”。（二）分權制衡理論的代表人物以及觀點6孟德斯鳩的分權學說表現(xiàn)為一整套權力結構的設計。具體包括：

第一，他主張立法權應由人民選舉的代表來行使。他強調，各個城市和地區(qū)的人民應各自選出代表參加議會。為數(shù)不多的代表能討論大眾聚集在一起不適宜討論的問題，這是代議制最大的好處。他認為，以出身、財富或榮譽著稱的人應單獨組成貴族院，由一般群眾選舉產(chǎn)生的代表則組成平民院。議會兩院同時擁有立法權，相互牽制，以制止貴族和平民的相互侵犯。另外，涉及貴族的案件還應由貴族院審理。他還指出，立法機關的集會應由行政機關召集，以實現(xiàn)行政權對立法權的制約。

第二，他認為行政權力和軍隊應交由國王掌握。行政權力處事需要當機立斷，急速行動，因而行政權力和軍隊由一人掌握比較合適。立法機關有權審查它所制定法律的實施，以實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督，但不應有權審訊執(zhí)政者本人，這對防止立法機關的專制，很有必要。他還認為行政機關有權制止立法機關的越權行為，以“反對權”參與立法。他提出立法機關有隨時解散軍隊的權力，以防止軍隊成為行政權力壓迫人民的工具。

第三，他強調司法獨立原則。他所謂的“司法獨立”，就是司法權獨立于立法和行政權力。由選自人民階層的法官依法律的規(guī)定行使審判權，不受立法權和行政權的干涉。這一概念的提出是他對洛克分權理論的一大突破。司法被明確為與立法、行政并立的權能，使他的分權學說成為真正意義上的“三權分立”。司法獨立是“以權力制約權力”的關鍵，只有“司法獨立”才能保障司法權對立法權、行政權的制約。孟德斯鳩的分權學說表現(xiàn)為一整套權力結構的設計。具體包括：7（三）分權制衡理論的積極意義以及他的局限性分權制衡理論的積極意義：1、分權制衡理論是近現(xiàn)代西方國家政治制度和監(jiān)督制度的重要理論基礎，它既為西方國家的權力架構提供依據(jù)，又為各種監(jiān)督方式的拓展奠定基礎，從而成為西方國家重要的行政監(jiān)督理論基石，并受到后世很多西方思想家的推崇、繼承與發(fā)展。2、在實踐中更成為西方國家普遍的政府組織原則，對近現(xiàn)代西方政治民主化進程產(chǎn)生深遠的歷史影響。分權制衡理論的局限性：1、權制衡論主導下的以權力制約權力的權力制約模式雖能有效制約權力，但不可能解決所有的權力濫用問題。2、就三權分立自身而言，立法權、行政權和司法權三者雖是并列的，但在事實上，司法權是其中最弱的，而行政權則是其中最具有擴張性的，因此，很難達到理想的制衡效果?？梢姡瑢嗔Φ闹萍s不能只寄托于分權與制衡。（三）分權制衡理論的積極意義以及他的局限性8二、人民主權理論：以權利制約權力（一）人民主權理論：以權利制約權力的內容認為人民擁有主權，國家的主權源于人民權利的讓渡，因此，人民對國家有天然監(jiān)督權。人民主權論是人類在對政治發(fā)展歷史經(jīng)驗的基礎上獲得并經(jīng)檢驗為真理的認識，它是對“家天下”和野蠻政治的否定，這種觀念顯然是對客觀世界的正確反映，是較好的解釋權力來源的觀點。（二）代表人物

1、莫耐。法國思想家莫耐在《反暴君論》一書中提出，國王是人民的公仆，人民是國家的主人，人民立君，而不是君立人民。

2、洛克。他在其政治學巨著《政府論》中，竭力反對“君權神授”的謬論，提出“天賦人權”的口號。他還認為，國家的立法權和行政權必須分離，這是防止政府濫用權力的辦法，是“在一切情況和條件下，對于濫用職權的強力”。這種強力就是法律，是人民對他們委托權的控制武器。

3、孟德斯鳩。他將主權在民學說及其監(jiān)督理論推向高潮。他認為，國家的主權源于人民，國家的權力是人民自然權力契約的結果。人民必須“依靠良法”對政府的行政權力進行有效監(jiān)督。

4、盧梭。他系統(tǒng)提出人民主權論可以說，盧梭的人民主權論第一次以如此完整的形式和徹底的精神打開了西方近代政治的大門，他堅持人民主權的絕對性、神圣性和不可侵犯性，極大地鼓舞了大革命時代的政治先驅者。盧梭認為，以社會契約方式建立的國家，完全是出于人類自身的理性要求，是“要尋找一種結合的形式，使它能以集體共同的力量來護衛(wèi)和保障每個成員的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與集體相聯(lián)系的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由”。二、人民主權理論：以權利制約權力9（三）人民主權理論：以權利制約權力的積極意義以及局限性

積極意義：1、人民主權是政府權力的邏輯基礎，沒有人民主權就不可能有政府權力。2、政府是人民締結契約、轉讓權力的結果；一切權力屬于人民；行政管理者只是人民權利的具體執(zhí)行者，其權力是人民賦予的，他們必須承擔維護人民權利的義務；為防止政府濫用職權和侵犯民權，人民可以通過各種形式來監(jiān)督政府行為；在公共權力體系中，建立行之有效的監(jiān)督機制監(jiān)督政府的各種行為。

3、從實踐上看，雖然當今世界存在社會主義政治意識形態(tài)和資本主義意識形態(tài)的分野，但自從資產(chǎn)階級高舉人民主權的旗幟號召人民起來推翻封建專制統(tǒng)治并取得歷史性的勝利后，資本主義憲政國家無不以人民主權為核心來強化以公民監(jiān)督、社團監(jiān)督為代表的社會監(jiān)督。4、馬克思主義在創(chuàng)建社會主義理論時，也充分肯定人民主權的歷史進步意義，并將它作為社會主義革命和建設中的共同信仰和追求。人民主權論的強勁生命力就在于其有力的解釋力。

局限性：在實際上很難做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：（三）人民主權理論：以權利制約權力的積極意義以及局限性10在實際上很難做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：

(1)在人民主權的委托代理關系中，代理人的目標函數(shù)并不總是與委托人相一致。當一種行動不是直接代表公共利益，而是代表行為者時，就可能會出現(xiàn)代理者的行為偏差，存在代理人偏離、甚至背棄委托人利益的危險。

(2)在委托代理中，人民或代議機構與政府間信息始終是不對稱的。作為代理人的政府可能通過提供不真實的信息來追求自身效用的最大化。由于信息不對稱，委托人人數(shù)眾多且相當分散，缺乏采取統(tǒng)一的集體行動的動力，從而加大了對政府監(jiān)督約束的困難和風險。

(3)在承接公共權力的代理中，不存在代理權的競爭，政府獨家壟斷，即享有壟斷代理權。因為在任何國家都只存在一個統(tǒng)一的行政系統(tǒng)，人民不能在多個行政系統(tǒng)中選擇，這種壟斷性使政府處于明顯的優(yōu)勢，從而扭曲了人民與政府的委托代理關系。政府憑借這種優(yōu)勢，常不顧人民的利益，追求集團或個體利益的最大化?？梢?，雖然人民主權論很好地解釋了權力的真正來源：人民的權利，并引申出人民應起到監(jiān)督政府和制約政府權力的作用，但事實上，由于作為委托人的人民本身出于權力約束的弱勢，因此，很難有效制約公共權力。在實際上很難做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：11三、社會契約論：以道德制約權力（一）代表人物在西方思想史上，霍布斯、斯賓諾沙、洛克、盧梭、康德和羅爾斯等都從不同層面探討社會契約論。

霍布斯是17、18世紀流行的自然法和契約論的創(chuàng)始人之一?；舨妓拐J為，人的本性是趨利避害。在自然狀態(tài)中，人的本性表現(xiàn)為求利、求安、求榮。人類為求利便不斷運用暴力爭奪財產(chǎn)；為求安便相互猜忌，用暴力保護自己；為求榮則不惜為小事而動用武力?？傊?，在自然狀態(tài)中，人與人間充滿敵意和戒備，不存在是與非、公正與不公正等道德觀念。但人類本身為自我生命的保護，又會超越自然狀態(tài)，制定和平與正義的自然法，并通過契約形成公共權力。

斯賓諾沙主張國家權力不是專橫的，而是理性的，即國家的目的在保護人民的福利和政治、思想自由。

洛克提出社會契約的理論立足點則在對個人權利的認定。他認為，契約一經(jīng)訂立，自然狀態(tài)立即轉化為公民社會，公民社會建立后，個人的自然權利，如自由、平等，特別是財產(chǎn)權利，都仍最后保留，個人的權利尤其財產(chǎn)權是神圣不可侵犯的，對個人財產(chǎn)權界定和保護是政府的首要任務。政府實際上是社會權利和個人權利間的一種契約關系。也就是說政府行使權力必須嚴格服從這個目的。他主張政治必需是因為它在保護個人的權利上發(fā)揮作用。因此，政府必須對公民負責。三、社會契約論：以道德制約權力12

盧梭則進一步指出，社會契約產(chǎn)生的是“道德和集體的共同體”，就是一個“公共的大我”。社會契約完全出于人類自身的理性要求，是“要尋找一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與全體相聯(lián)系的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由”。這種結合的形式是通過每個人把自己的一切權利全部轉讓給整個集體，集體掌握管理社會的治權。因此，政府行使權力必須要符合“公意”，要對公民負責，并負有保護公民的行政道德。

康德則認為，契約的公正和權威，人們對契約的虔誠，是由于契約內在的道德規(guī)定使然。最高意義上的契約是以自身作為約束根據(jù)的具有普遍必然性的道德自律，能有效地促使政府有效地履行行政責任。

羅爾斯則對契約理論進行一種理性的提升，致力于用契約理論來構造其公平的正義，貫穿《正義論》全篇的中心思想，就是他對契約的道德規(guī)定。他強調道：“要理解它就必須把它暗示著某種水平的抽象這一點牢記在心。特別是我的正義論中的契約并不是由此進入一個特定的社會，或采取一種特定的政治形式，而只是要接受某些道德原則?！笨傊赖卤倔w構成契約的題中之義。盧梭則進一步指出，社會契約產(chǎn)生的是“道德和集體的共同13

布坎南認為，在公共權力機構擔任公職的是既有理性、又很自私的人。如何保障公權的使用有節(jié)制和理性，避免公權的濫用，除通過政治契約的監(jiān)督外，還須通過價值的洗禮、道德的升華，消除公共權力使用者的心理灰色的一面。

以社會契約論為基礎的以道德制約權力的權力制約模式主要通過兩種方式來實現(xiàn)對權力的約束，即權力主體的自律和他律：

自律是在權力主體行使行政權力中以內在道德的力量來進行自我約束，促使權力的正確使用。它的約束范圍非常廣，在法律難以或無法干預的領域，能發(fā)揮約束作用；

他律主要是公民、社會團體等對權力主體做出肯定、批評和建議，迫使其遵守道德規(guī)范。各種契約理論形式有差別，但從契約價值上講，它們至少包含以下兩個共同點：

第一，契約簽訂的直接動力在契約雙方當事人間要達到某種目的。其直接動力和目的都是為維護全體公民的公共利益，政府權力行為必須服從這個目的，為公民之公共利益負責。因此，維護社會公共利益是社會契約論對行政道德的內在規(guī)定。

第二，契約意味著雙方當事人間權利義務的對稱，政府掌握管理社會的公共權力，同時必須負起維護公共利益的義務、責任，公民有服從政府公共權力管理的義務，同時公民有被保護公共利益的權利，有監(jiān)督和制約公共權力的權利。因此，政府公共權力的執(zhí)行者必須對自己的行政行為負責。布坎南認為，在公共權力機構擔任公職的是既有理性、又很14第二節(jié)行政監(jiān)督體系一、行政監(jiān)督的內容二、行政管理內部監(jiān)督體系三、行政管理外部監(jiān)督體系第二節(jié)行政監(jiān)督體系15

行政監(jiān)督體系，指具有法定監(jiān)督權的多元監(jiān)督主體在對政府行政機關及其工作人員進行監(jiān)督時的任務和權限劃分體系。根據(jù)不同標準，可將行政監(jiān)督體系分為不同類型；本書根據(jù)行政監(jiān)督主體與客體的關系，可將行政監(jiān)督體系分為內部與外部監(jiān)督體系。一、行政監(jiān)督的內容

行政監(jiān)督的對象是行政機關及其工作人員和行政管理活動，內容主要有四方面：

(一)監(jiān)督?jīng)Q策是否科學、合法監(jiān)督主體除認真監(jiān)督?jīng)Q策目標、依據(jù)、方案外，應著重監(jiān)督?jīng)Q策的程序是否合法、科學、民主，是否嚴格遵循以下步驟：發(fā)現(xiàn)問題，確立目標；集思廣益，擬定方案；分析評估，選擇方案；實施方案，完善決策。

(二)監(jiān)督行政管理行為是否合法、合理行政管理行為可分抽象的和具體的兩種行為，都必須受到有效監(jiān)督。

(1)抽象行為指立法行為，主要指行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令和規(guī)范性文件的行為。此外，還包括相關政府部門為全國人大制定相關法律、為地方人大制定相關地方法規(guī)的行為。當前，對抽象行為的監(jiān)督要以防止國家政策部門化為重點。

(2)具體行為指行政管理主體依職權作出的、對被管理對象的合法權益產(chǎn)生實際影響的管理行為，如行政許可、處罰、強制、征收、獎勵、救濟、調解等。為規(guī)范這些行為，國家制定出相應的法律、法規(guī)，如《中華人民共和國行政許可法》等。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的，行政部門在做出具體行為時應以民為本，在不損害國家及公共利益的前提下適當考慮照顧被管理對象的眼前利益，這是對具體行為合理性的監(jiān)督。行政監(jiān)督體系，指具有法定監(jiān)督權的多元監(jiān)督主體在對政府16(三)監(jiān)督行政部門及其工作人員是否廉潔勤政、不濫用權力腐敗的本質是公共權力的濫用。行政部門及工作人員必須用人民賦予的權力為人民謀利益，絕不能以權謀私。有的利用行政審批、政府采購、執(zhí)法監(jiān)督等方面的權力搞權錢交易，或參與干預企事業(yè)單位的經(jīng)營活動謀取非法利益，甚至利用權力索賄受賄；一些不法商人盯住行政管理者手中的權力，使出各種手段拉攏腐蝕，搞官商勾結，損害國家和人民利益。有些行政部門工作人員在廉潔自律方面做得很不錯，但精神狀態(tài)不佳，兩袖清風不干事，遇事推諉扯皮，該作為時不作為，這是失職瀆職的表現(xiàn)。必須發(fā)揮行政監(jiān)督治懶、治庸的功能，促使他們勤政為民，多做好事。

(四)監(jiān)督自由裁量權是否被違規(guī)濫用自由裁量權指行政部門及工作人員在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內依立法目的和公正合理原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為方式和自由作出相應決定的權力。它是行政部門及工作人員在法律明示授權或消極默許的范圍內，基于行政管理目的自由衡量、自主選擇而作出一定的具體行為的權力。自由裁量權是社會、經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，并隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展不斷擴大，以至于已成為當代行政管理中不可或缺的一種權力。自由裁量權可彌補立法的不足，使公共部門及工作人員充分發(fā)揮積極性和主動性，從而卓有成效提高行政效率、更好地管理公共事務。(三)監(jiān)督行政部門及其工作人員是否廉潔勤政、不濫用權力17二、行政管理內部監(jiān)督體系

行政管理內部監(jiān)督，指上級行政機關對下級行政機關、專門行政監(jiān)督機關對一般行政管理機關以及行政部門對工作人員進行的監(jiān)督，它是行政管理系統(tǒng)內部建立的檢查、督促等自我約束、制衡等自體監(jiān)督體系。其中，專門行政監(jiān)督機關在中國主要指行政監(jiān)察機關和審計機關。

各國建立形式各異的行政管理內部監(jiān)督體系。

在單一制國家，中央政府設有主管地方事務的機構，如日本的自治省，主要負責指導和監(jiān)督地方政府實施法制，完成中央政府下達任務，監(jiān)督地方預算計劃的制定并檢查其完成情況。同時，由政府設立監(jiān)察機構，主要負責全面推進政府管理工作；了解公民意見，解決問題；通過對話，解決不良行為造成的后果。

在聯(lián)邦制國家如美國，各州政府享有很大的自治權力，依法建立一套地方監(jiān)督體系。同時，政府各部門內設監(jiān)察機關，其職責是監(jiān)督本部門的審計和調查、指導協(xié)調本部門工作，糾舉違法行為，并提出改正措施。

另外，基于司法制度不同，各國內部監(jiān)督體系構成也呈現(xiàn)不同特點。以大陸法系為司法制度的歐洲大陸國家，一般在政府組織內部設行政法院，審查和裁定政府機關公務人員的違法案件。英、美法系等國家，其行政管理中的違法案件，包括行政案件，由獨立于行政部門的司法機關裁決。二、行政管理內部監(jiān)督體系18行政管理內部監(jiān)督體系具有獨特優(yōu)勢和特點：

第一，監(jiān)督內容更具全面性。由于權力機關的主要職責是制定法律，而司法機關對行政管理的監(jiān)督主要集中在政府具體行為的合法性，而行政管理系統(tǒng)的內部監(jiān)督是建立在層級隸屬的組織原則基礎上，上下級的領導與服從關系、上下級在管理目標上相當程度的一致性、行政管理機關層級控制的需要以及行政管理機關對自身或下級行政管理運作的熟悉，這些都使行政管理系統(tǒng)內部監(jiān)督可在更為全面的范圍內展開。

第二，監(jiān)督方式更具多樣性。既可依職權采取積極主動方式，也可應相對人申請被動地進行監(jiān)督；既可用法定的正式監(jiān)督方式，也可用非法定的監(jiān)督方式；既可撤銷違法或不當?shù)臎Q定，也可直接變更違法或不當?shù)臎Q定；既可通過法律手段來懲罰作出違法行為的行政管理機關或公務員，也可以內部紀律處分的形式來規(guī)范公務員行為。

第三，監(jiān)督程序更具時效性。權力監(jiān)督和司法監(jiān)督通常無法及時發(fā)現(xiàn)或處理行政管理中出現(xiàn)的違法或不當行為。而由于上下級的行政隸屬關系和監(jiān)督方式的多樣性特征，使行政管理內部監(jiān)督可更為及時、高效地發(fā)現(xiàn)并處理行政管理中出現(xiàn)的新情況、新問題。行政管理內部監(jiān)督體系具有獨特優(yōu)勢和特點：19行政管理內部監(jiān)督體系的局限性：１、這就違背了“任何人都不得做自己案件的法官”這一公認原則，其公信力通常弱于權力機關、司法機關和其他監(jiān)督主體所實施的外部監(jiān)督。2、在行政監(jiān)督實踐中，行政管理系統(tǒng)內部監(jiān)督通常很難避免或消除偏袒的可能性。即使行政管理系統(tǒng)內部的監(jiān)督主體完全遵守相關法律法規(guī)，但由于監(jiān)督權力本身的行使允許相當程度的自由裁量空間，監(jiān)督機關也會出于盡可能減少違法或不當行政管理行為對行政管理帶來的負面影響的考慮，從而無法完全滿足合法利益受到損害的相對人的正當請求。行政管理內部監(jiān)督體系的局限性：20中國行政管理內部監(jiān)督體系主要有一般、專門、行政復議和特種監(jiān)督四種基本形式；

(一)一般監(jiān)督

一般監(jiān)督指基于組織層級和隸屬關系，上下級行政管理機關間、同級行政管理機關間以及行政管理機關對其自身或公務員進行的監(jiān)督活動。行政管理系統(tǒng)必須是一個金字塔式的層級機構，各層級間界限分明，下級必須服從上級、上級有權監(jiān)督下級、下級有權向上級反映情況或提出申訴。從管理層級上看，憲法、法律規(guī)定的一般監(jiān)督主要有三種，即上下級間的、一級政府內部平行機關間的和行政管理機關對其自身或公務員的監(jiān)督。

(二)專門監(jiān)督

專門監(jiān)督指在行政管理主體內部設專門監(jiān)督機關，即專門監(jiān)察機關實行的監(jiān)察活動。我國行政管理專門監(jiān)督中，最為核心、常用、有效的專門監(jiān)督是國家行政監(jiān)督機關實行的行政監(jiān)察活動。國家行政監(jiān)察機關以憲法和法律為依據(jù)，在我國縣及縣以上各級政府中都有設立。它在上級行政監(jiān)督機關和所屬人民政府的領導下，獨立地行使監(jiān)察權，只服從國家有關法律、法規(guī)和政策等，因而其監(jiān)督地位有公正和權威性的特點。中國行政管理內部監(jiān)督體系主要有一般、專門、行政復議和特種監(jiān)督211、行政監(jiān)察體制

行政監(jiān)察機關實行雙重領導體制。實踐中，中央、省級、市級和縣級人民政府分別設監(jiān)察機關。監(jiān)察部主管全國監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關負責本地區(qū)的監(jiān)察工作。地方行政監(jiān)察機關同時對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關負責，而在監(jiān)察業(yè)務方面以上級監(jiān)察機關領導為主。值得注意的是，當前國家行政監(jiān)察機關與中共紀律檢查委員會合署辦公。2、行政監(jiān)察形式(1)檢查監(jiān)督執(zhí)法情況。檢查監(jiān)督行政管理機關在遵守和執(zhí)行法律法規(guī)和人民政府的命令、決定中存在的問題；(2)受理控告和檢舉。受理的監(jiān)察機關對行政管理機關、、公務員和行政管理機關任命的其他人員的違法行為的控告和檢舉；(3)調查處理違紀行為。調查處理行政管理機關、公務員和行政管理機關任命的其他人員的違紀行為；(4)受理申訴。監(jiān)察機關還受理公務員和行政管理機關任命的其他人員不服主管行政管理機關給予行政處分決定的申訴，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關受理的申訴。3、行政監(jiān)察權限我國行政監(jiān)察機關權限包括：檢查監(jiān)察對象貫徹執(zhí)行國家政策、法規(guī)情況，查處違法行為；受理對監(jiān)督客體違法、違紀行為的申訴和控告；審議本級政府任命人員的紀律處分事項；教育監(jiān)察對象遵紀守法；制定、頒布監(jiān)察工作相關規(guī)章、命令和指示。行政監(jiān)察是行政監(jiān)督中不可缺少的重要形式，它在確保政令通暢、維護行政紀律、推動廉政建設、促進行政管理等方面發(fā)揮基礎性作用。1、行政監(jiān)察體制22

(三)行政復議

行政復議指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益而依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依法定程序對被申請的具體行政行為的合法性、適當性進行審查并作出行政復議決定的一種行政監(jiān)督法律制度。國家十分重視行政復議，專門制定行政復議法，中共中央辦公廳和國務院辦公廳還于2007年初聯(lián)合發(fā)出《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》。行政復議的目的是為糾正行政主體作出的違法或者不當?shù)木唧w行政行為，因此，它是行政自我糾錯機制。我國各級行政機關普設行政復議機構，這些機構做了大量工作，取得重大成績，其發(fā)揮的內部監(jiān)督作用也相當顯著。以廣東為例，自2000年1月至2006年6月，全省共立案受理行政復議案件30172宗，約90％的行政糾紛在行政復議環(huán)節(jié)得到化解。2006年上半年，全省收到的復議申請同比增幅達84．2％。加強行政復議工作，是化解社會矛盾、促進社會和諧的必然要求，是維護人民群眾合法權益的重要途徑，是建設法治政府的重要內容，是促進政府自身建設的重要手段。各級政府及各部門應在肯定成績的同時，正視存在問題，把這項工作做得更好，必須不斷完善行政復議制度和機制，進一步規(guī)范行政復議行為。(三)行政復議23

(四)特種監(jiān)督

特種監(jiān)督指行政管理主體內部依法實行的針對某種專門的行政管理活動進行的專業(yè)性監(jiān)督，如審計監(jiān)督、物價監(jiān)督等。其中審計監(jiān)督是國家審計機關進行經(jīng)濟監(jiān)督的一種活動，它有權依法對政府組織、企事業(yè)單位以及其他同國家財政有關單位的財政財務收支的真實、合法和效益進行審核、稽查的活動。由于專業(yè)性監(jiān)督主體在公共組織內部有相對的獨立性，它與被監(jiān)督對象既無隸屬關系，又無經(jīng)濟利害關系，從而使其監(jiān)督有較高的自主性、主動性和客觀性。1、審計監(jiān)督體制1988年的《審計條例》、1994年的《審計法》和1997年的《審計法實施條例》相繼出臺，使中國的審計監(jiān)督逐步走向規(guī)范化、制度化。實踐中，審計機關實行雙重領導體制，審計機關不僅對本級人民政府負責，更要對上一級審計機關負責，在審計監(jiān)督業(yè)務上以上級審計機關領導為主。2、審計監(jiān)督形式審計監(jiān)督的形式主要有以下幾種：審計本級政府各職能部門和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算以及預算外資金的管理和使用情況；審計監(jiān)督中國人民銀行的財務收支情況；審計監(jiān)督國家建設項目預算的執(zhí)行情況和決算；審計監(jiān)督政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支情況；審計監(jiān)督行政管理機關接受的國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支情況等。3、審計監(jiān)督權限審計機關履行監(jiān)督職責的權限有四方面：調查權、強制權、建議權和出具審計意見與作出審計決定權。(四)特種監(jiān)督24三、行政管理外部監(jiān)督體系

行政管理外部監(jiān)督，指行政管理組織以外的各種監(jiān)督主體對行政機關及工作人員的管理活動所進行的多渠道的、多種形式的異體監(jiān)督。外部監(jiān)督體系主要包括權力機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督等形式。

(一)權力機關監(jiān)督

權力機關監(jiān)督指國家立法機關對行政管理機構及其活動實施的監(jiān)督，是有法律效力的最高層次的異體監(jiān)督。由于各國政體和國體不同，國家權力機關監(jiān)督內容與模式存在差異性。在“三權分立”國家，立法權、司法權、行政權分別交由不同國家機關行使，以實現(xiàn)權力的相互制約、監(jiān)督。因而，通常被稱為議會或國會的權力機關，由選民選舉的議員組成，行使立法職能并享有某種監(jiān)督政府的權力，同時它也被政府監(jiān)督。在實行“議行合一”國家，國家權力機關擁有國家主權和最高法律地位，在國家體系中居核心地位，任何機關沒有制約它的權力。例如，我國實行的是人民代表大會制度，人大作為最高國家權力機關對人民負責并受人民的監(jiān)督。

三、行政管理外部監(jiān)督體系25權力機關監(jiān)督的內容：1、檢查執(zhí)法情況2、聽審政府工作報告3、評價政府財政工作4、審查政府制定的法規(guī)情況5、對政府領導人提出質詢6、監(jiān)督政府處理人大代表的提案情況7、視察政府工作8、選舉、決定、罷免政府機關的主要領導人。（二）國家司法機關的監(jiān)督我國人民檢察院實施的監(jiān)督范圍依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權目的是監(jiān)督國家行政機關及其工作人員的活動，使其嚴格地遵紀守法人民法院的工作方式：行使審判權權力機關監(jiān)督的內容：26（三）政黨監(jiān)督執(zhí)政黨的監(jiān)督主要是指中國共產(chǎn)黨的各級組織對政府機關及其工作人員的監(jiān)督。

執(zhí)政黨監(jiān)督形式：

1、通過制定正確的、反映最廣大人民群眾愿望和利益的大政方針，來導政謀政，保證國家行政管理的社會主義方向，促使政府及其工作人員履行其政治責任和行政責任。2、通過對政府機關中黨員的教育、約束，保證黨員在行政機關中的模范帶頭作用，來促進和保證行政機關和行政人員依法辦事，維護國家的法律制度，積極主動地為人民謀利益。3、通過黨的紀律檢查機關檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，檢查和處理黨的組織和黨員違反黨規(guī)黨紀和國家法令的比較重要或復雜的案件。

非執(zhí)政黨的監(jiān)督，在我國是指各民主黨派對政府的監(jiān)督。

（三）政黨監(jiān)督27（四）社會監(jiān)督社會監(jiān)督指由各社會組織和團體作為監(jiān)督主體對行政機關及其活動實施廣泛監(jiān)督活動。社會監(jiān)督一般包括三個方面：1、社會團體監(jiān)督社會組織的監(jiān)督社會組織的監(jiān)督是社會主義民主政治的重要內容。包括：群眾性組織，如共青團、工會、婦聯(lián)等；行業(yè)性組織，如工商聯(lián)合會、科學技術協(xié)會、記者協(xié)會等；公益性組織，如消費者權益保護協(xié)會、紅十字會、環(huán)境保護協(xié)會、慈善組織等。2、公民的監(jiān)督，是憲法規(guī)定的公民的基本權力之一。3、社會輿論監(jiān)督，是指通過報紙、廣播、電視等大眾傳播媒介對行政機關和工作人員進行的監(jiān)督。

（四）社會監(jiān)督28第三節(jié)我國行政監(jiān)督機制的完善一、我國行政監(jiān)督機制存在的問題二、完善我國行政監(jiān)督機制的措施第三節(jié)我國行政監(jiān)督機制的完善29行政監(jiān)督機制，指由行政監(jiān)督的主體、對象、內容、程序、方式、手段等要素構成一體，以及各要素間相互依存、相互制約和相互作用的關系。完善我國行政監(jiān)督機制，可協(xié)調各行政監(jiān)督子系統(tǒng)的功能和作用的發(fā)揮，減少和避免各監(jiān)督主體間的摩擦與沖突，使各監(jiān)督主體相互配合、相互制約，形成結構合理、功能互補、和諧統(tǒng)一的監(jiān)督體系。一、我國行政監(jiān)督機制存在的問題(一)監(jiān)督機構內在動力不足行政監(jiān)督工作最終是依靠監(jiān)督人員來完成的，而監(jiān)督機構能否有效地實施監(jiān)督，很大程度上取決于監(jiān)督人員的主觀能動性。這種主觀能動性主要決定于三個方面：一是道德規(guī)范；二是責任機制；三是激勵機制。

公共監(jiān)督人員的道德水平高低決定他們在監(jiān)督工作中是否公平、是否有較強的敬業(yè)精神。然而，當代中國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉型時期，致道德失范現(xiàn)象層出不窮，這主要是由于目前我國監(jiān)督機構的內在動力主要依賴于監(jiān)督人員的道德水平，缺少有效的責任機制的約束。因此，有效的監(jiān)督不可能僅依賴個人內在的精神力量，還應依靠制度的力量。(二)監(jiān)督體系設置不合理一方面，我國行政管理機構及其人員受到多重監(jiān)督。另一方面，我國各個監(jiān)督機構分別隸屬于不同的管理系統(tǒng)，立法監(jiān)督屬于人大，司法監(jiān)督屬于法院和檢察院，行政監(jiān)督屬于政府。缺乏必要的溝通和協(xié)調，相互間推諉扯皮事件時有發(fā)生，也弱化了我國監(jiān)督機制的整體效能。行政監(jiān)督機制，指由行政監(jiān)督的主體、對象、內容、程序、方式、手30(三)法律制度不健全，監(jiān)督缺乏可操作性監(jiān)督主體的監(jiān)督職能，必須以一定的法律法規(guī)為準繩，并通過一定的方式和程序來實現(xiàn)。有關監(jiān)督的法律法規(guī)既是對行政監(jiān)督權力及其行使的規(guī)范，又是這種權力及行使的保障。

(四)權力機關監(jiān)督的實際效力比較小人大是國家權力機關，享有至高無上的權力，有權力對一切國家行政機關實施全面監(jiān)督，但在實際政治生活中，監(jiān)督的實際效力比較小，難以真正體現(xiàn)人大作為最高權力機關對行政機關的監(jiān)督權。究其原因，主要有幾個方面：

(1)人大在實施監(jiān)督時缺乏具體的法律作保障，對行使監(jiān)督的程序和違法行為的法律責任沒有明確規(guī)定，使人大實施監(jiān)督有時無章可循，無從下手，在實踐中不便操作，難以落到實處，導致人大監(jiān)督搞“形式”、走“過場”。

(2)人大自身的工作制度也影響其監(jiān)督效果，以全國人大為例，由于實行會期制，每年會期只有十幾天時間，很難有足夠時間和精力充分審議政府在各方面的工作，不能有效地行使監(jiān)督權；

(3)權力機關所能獲取的相關信息非常有限，由于政務公開程度較低，人大信息獲取量遠遠低于政府，形成嚴重的信息不對稱；

(4)人大代表的素質不能完全適應監(jiān)督的需要，在實際政治生活中，由于非專業(yè)的人大代表自身的政治、業(yè)務素質問題，導致實際的參政議政能力不強，監(jiān)督工作的基礎不扎實。(五)新聞輿論和公民監(jiān)督的實際效力弱(三)法律制度不健全，監(jiān)督缺乏可操作性31二、完善我國行政監(jiān)督機制的措施(一)強化監(jiān)督機構的動力機制(1)全面提高監(jiān)督人員的素質。加強道德自律的教育一是進行理想、信念教育，進行馬克思主義權力觀教育，明確權力與責任間的關系，引導廣大監(jiān)督人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、權力觀；二是大力弘揚先進，加強正面典型的示范導向作用。

(2)明確監(jiān)督責任。這主要是建立和完善責任追究制度，包括責任確定機制和責任獎懲機制，并與晉升任用制度和物質利益分配政策緊密結合在一起。

(二)建立行政監(jiān)督體系的協(xié)調機制只有建立監(jiān)督體系的協(xié)調機制，使隸屬各系統(tǒng)的監(jiān)督主體互相配合，協(xié)調一致，形成合力，才能充分發(fā)揮行政監(jiān)督的整體功能，取得良好的監(jiān)督效果。具體來說應做好兩方面工作：

首先，從加強監(jiān)督立法入手，從法律上具體規(guī)范和明確各監(jiān)督主體的地位、職責、權限，以及監(jiān)督活動的范圍、方式和程序等。

其次，為更好地加強各監(jiān)督主體的整合，應建立專司行政監(jiān)督協(xié)調的權威機構，賦予其相對獨立的地位和較大權威統(tǒng)一協(xié)調各個監(jiān)督主體對公共權力的監(jiān)督問題。二、完善我國行政監(jiān)督機制的措施32(三)健全和完善行政監(jiān)督法律機制健全和完善行政監(jiān)督的法律機制，從總體上說，要在行政監(jiān)督立法、守法、執(zhí)法三個環(huán)節(jié)齊抓共管。具體說來，要制定一系列專門用于監(jiān)督的法律，既要制定實體法規(guī)，還要制定公共監(jiān)督程序法。這些法律中明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督手段和方法，以及可操作的行政監(jiān)督的程序等，使監(jiān)督納入法制化軌道，形成科學、合理而又完善的監(jiān)督機制。只有這樣，才能為健全行政監(jiān)督法律機制，依法實行行政監(jiān)督提供基本規(guī)范程序和保障。同時，還必須健全和完善行政監(jiān)督的有關制度，改進行政監(jiān)督的方式，包括推行行政問責制度、實施政府績效評估等。

(四)強化人大監(jiān)督機制人大及其常委會是代表人民行使國家權力的機關，行使對公共權力的監(jiān)督職能，它是以人民作后盾，以國家強制力為保證的國家權力的監(jiān)督。因此，強化人大監(jiān)督機制是制約公共權力的重要途徑。具體說來：

(1)健全組織機構，如建立人大監(jiān)督委員會等專門監(jiān)督機構，以擔負起日常監(jiān)督工作，保證人大監(jiān)督權的落實。

(2)提高人大代表素質和監(jiān)督能力，如通過培訓等方式，讓人大代表和常委會成員熟悉有關監(jiān)督的法律、法規(guī)，了解監(jiān)督的形式、程序和方法，引入公開競爭機制，選舉人大代表，弱化代表榮譽感，強化責任感和使命感。

(3)加強人大代表的質詢權、罷免權等監(jiān)督權的落實，提高制約和監(jiān)督力度。

(4)改進監(jiān)督方式，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督、抽象監(jiān)督為具體監(jiān)督、一般監(jiān)督為重點監(jiān)督，尤其是需要把人民群眾關心的熱點或者焦點問題作為人大監(jiān)督的重點，提高監(jiān)督質量和效果。(三)健全和完善行政監(jiān)督法律機制33(五)完善新聞輿論和公民監(jiān)督制約機制

首先，充分發(fā)揮人民監(jiān)督作用。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”因此，人民監(jiān)督是行政監(jiān)督機制的基礎力量源泉。具體說來：

(1)強化群眾監(jiān)督的法律保障，通過制定專門法律，確立群眾監(jiān)督的法律地位，明確人民群眾監(jiān)督的權限和程序，使之能依法行使監(jiān)督權，并受法律應有的保護。

(2)進一步提高行政管理機構工作的公開性和透明度，建立更廣泛的公開辦事制度，使社會各界的民眾包括社會團體，切實參與監(jiān)督活動，從多方位直接實施監(jiān)督。

(3)繼續(xù)加強信訪舉報工作，要從完善群眾信訪舉報的體系和網(wǎng)絡，健全保護和保密制度，健全舉報獎勵反饋機制等制度和機制上保證言路暢通，舉報有門，保護舉報者的合法權限，使舉報者免受打擊報復，維護正義。

(4)推行群眾評議、領導干部任前公示制等制度，加強群眾對干部的監(jiān)督。

其次，充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。輿論監(jiān)督是監(jiān)督體系中的先鋒和橋梁，它的優(yōu)點是時效性強，輻射面廣，透明度高，威懾力大，與其他監(jiān)督主體相結合，會產(chǎn)生無法替代的巨大監(jiān)督力量。為此，應加強新聞立法，以法律形式明確規(guī)定輿論的監(jiān)督權，審稿權，批評權和采訪、報道程序、方法以及侵權責任等，從而為輿論監(jiān)督提供法律保障，使輿論工作者能更好地依法履行監(jiān)督職責。(五)完善新聞輿論和公民監(jiān)督制約機制34本章思考題1、什么是分權制衡理論：以權力制約權力？2、什么是人民主權理論：以權利制約權力？3、什么是社會契約論：以道德制約權力？4、行政監(jiān)督的內容？5、行政管理內部監(jiān)督體系？6、行政管理外部監(jiān)督體系？7、我國行政監(jiān)督機制存在的問題？8、完善我國行政監(jiān)督機制的措施？本章思考題1、什么是分權制衡理論：以權力制約權力？35本章啟示1、自己監(jiān)督自己行嗎？監(jiān)督的動力來源于哪里？2、為什么有人能腐敗？（制度不健全）為什么有人敢腐敗?（監(jiān)督不力）為什么有人愿意腐敗？（道德出軌）3、如何提高我國的監(jiān)督力？4、怎樣監(jiān)考方案才能確保每個同學不作弊？本章啟示1、自己監(jiān)督自己行嗎？監(jiān)督的動力來源于哪里？36案例分析：政務公開在坑梓案例分析：廣東大興煤礦透水事故案例分析：大連：八項措施推進懲治預防腐敗案例分析：政務公開在坑梓37第十三章再見！第十三章再見！38演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！39第十三章

行政監(jiān)督

第十三章行政監(jiān)督40你認為大學生期末考試需要老師監(jiān)考嗎？討論假如你是監(jiān)考老師，如何監(jiān)督考試作弊者？你認為大學生期末考試需要老師監(jiān)考嗎？41本章主要內容第十三章行政監(jiān)督第一節(jié)行政權力制約的基本理論第二節(jié)行政監(jiān)督體系第三節(jié)我國行政監(jiān)督機制的完善

本章主要內容第十三章行政監(jiān)督42第一節(jié)行政權力制約的基本理論一、分權制衡理論：以權力制約權力二、人民主權理論：以權利制約權力三、社會契約論：以道德制約權力第一節(jié)行政權力制約的基本理論43第一節(jié)行政權力制約的基本理論行政監(jiān)督指各類監(jiān)督主體依法對政府行政機關及其工作人員行使行政權力行為是否合法、合理所實施的監(jiān)察和督導活動。行政權力是行政管理主體管理公共事務所享有的合法資格和相應的強制力、約束力，它是由社會共同需要產(chǎn)生的，目的在維護公共利益和維持、調整與管理整個社會生活的基本秩序。一、分權制衡理論：以權力制約權力（一）分權制衡理論的內容

分權制衡理論也稱權力制約論，它是西方國家的立法、行政和司法三種權力各自獨立又相互制約和均衡的理論。

它強調：為防止政府權力的腐敗或濫用，必須對它進行合理分割，并建立相互制約和監(jiān)督的關系。分權制衡論是被西方國家普遍運用在政治體系和其他國家管理活動中的重要法理。分權制衡論對權力的制約最為直接有效。第一節(jié)行政權力制約的基本理論行政監(jiān)督指各類監(jiān)督主體依法對政府44（二）分權制衡理論的代表人物以及觀點制衡學說的代表：可追溯到古希臘的柏拉圖和亞里士多德，但真正創(chuàng)立這一學說的是17—18世紀的資產(chǎn)階級啟蒙思想家及后來的政治家、理論家，其代表人物是英國的洛克、法國的孟德斯鳩、美國的杰斐遜和漢密爾頓。

亞里士多德認為，一切政體都有三個要素——議事機構、行政機構和審判機構，“倘若三個要素(部分)都有良好的組織，整個政體也將是一個健全的機構”。

洛克在《政府論》中把國家權力分為立法權、行政權和外交權(也譯為聯(lián)盟權)。他在論述三權分離的同時，特別強調立法權與行政權的分立。洛克進一步確立了立法權至上的原則，并明確主張立法權是人民交給、委托給議會行使的權力，因而人民自然就有權對立法權的執(zhí)行情況進行必要的監(jiān)督和制約。

孟德斯鳩，18世紀中葉，法國啟蒙思想家、法學家孟德斯鳩是近代權力制衡理論的完成者，他在《論法的精神》中，論述法和政體以及自由的關系時，強調專制政體與法律水火不容，認為一切有權力的人都容易濫用權力，要防止權力被濫用，保障人民的自由，“就必須以權力約束權力”。（二）分權制衡理論的代表人物以及觀點45孟德斯鳩的分權學說表現(xiàn)為一整套權力結構的設計。具體包括：

第一，他主張立法權應由人民選舉的代表來行使。他強調，各個城市和地區(qū)的人民應各自選出代表參加議會。為數(shù)不多的代表能討論大眾聚集在一起不適宜討論的問題，這是代議制最大的好處。他認為，以出身、財富或榮譽著稱的人應單獨組成貴族院，由一般群眾選舉產(chǎn)生的代表則組成平民院。議會兩院同時擁有立法權，相互牽制，以制止貴族和平民的相互侵犯。另外，涉及貴族的案件還應由貴族院審理。他還指出，立法機關的集會應由行政機關召集，以實現(xiàn)行政權對立法權的制約。

第二，他認為行政權力和軍隊應交由國王掌握。行政權力處事需要當機立斷，急速行動，因而行政權力和軍隊由一人掌握比較合適。立法機關有權審查它所制定法律的實施，以實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督，但不應有權審訊執(zhí)政者本人，這對防止立法機關的專制，很有必要。他還認為行政機關有權制止立法機關的越權行為，以“反對權”參與立法。他提出立法機關有隨時解散軍隊的權力，以防止軍隊成為行政權力壓迫人民的工具。

第三，他強調司法獨立原則。他所謂的“司法獨立”，就是司法權獨立于立法和行政權力。由選自人民階層的法官依法律的規(guī)定行使審判權，不受立法權和行政權的干涉。這一概念的提出是他對洛克分權理論的一大突破。司法被明確為與立法、行政并立的權能，使他的分權學說成為真正意義上的“三權分立”。司法獨立是“以權力制約權力”的關鍵，只有“司法獨立”才能保障司法權對立法權、行政權的制約。孟德斯鳩的分權學說表現(xiàn)為一整套權力結構的設計。具體包括：46（三）分權制衡理論的積極意義以及他的局限性分權制衡理論的積極意義：1、分權制衡理論是近現(xiàn)代西方國家政治制度和監(jiān)督制度的重要理論基礎，它既為西方國家的權力架構提供依據(jù)，又為各種監(jiān)督方式的拓展奠定基礎，從而成為西方國家重要的行政監(jiān)督理論基石，并受到后世很多西方思想家的推崇、繼承與發(fā)展。2、在實踐中更成為西方國家普遍的政府組織原則，對近現(xiàn)代西方政治民主化進程產(chǎn)生深遠的歷史影響。分權制衡理論的局限性：1、權制衡論主導下的以權力制約權力的權力制約模式雖能有效制約權力，但不可能解決所有的權力濫用問題。2、就三權分立自身而言，立法權、行政權和司法權三者雖是并列的，但在事實上，司法權是其中最弱的，而行政權則是其中最具有擴張性的，因此，很難達到理想的制衡效果?？梢?，對權力的制約不能只寄托于分權與制衡。（三）分權制衡理論的積極意義以及他的局限性47二、人民主權理論：以權利制約權力（一）人民主權理論：以權利制約權力的內容認為人民擁有主權，國家的主權源于人民權利的讓渡，因此，人民對國家有天然監(jiān)督權。人民主權論是人類在對政治發(fā)展歷史經(jīng)驗的基礎上獲得并經(jīng)檢驗為真理的認識，它是對“家天下”和野蠻政治的否定，這種觀念顯然是對客觀世界的正確反映，是較好的解釋權力來源的觀點。（二）代表人物

1、莫耐。法國思想家莫耐在《反暴君論》一書中提出，國王是人民的公仆，人民是國家的主人，人民立君，而不是君立人民。

2、洛克。他在其政治學巨著《政府論》中，竭力反對“君權神授”的謬論，提出“天賦人權”的口號。他還認為，國家的立法權和行政權必須分離，這是防止政府濫用權力的辦法，是“在一切情況和條件下，對于濫用職權的強力”。這種強力就是法律，是人民對他們委托權的控制武器。

3、孟德斯鳩。他將主權在民學說及其監(jiān)督理論推向高潮。他認為，國家的主權源于人民，國家的權力是人民自然權力契約的結果。人民必須“依靠良法”對政府的行政權力進行有效監(jiān)督。

4、盧梭。他系統(tǒng)提出人民主權論可以說，盧梭的人民主權論第一次以如此完整的形式和徹底的精神打開了西方近代政治的大門，他堅持人民主權的絕對性、神圣性和不可侵犯性，極大地鼓舞了大革命時代的政治先驅者。盧梭認為，以社會契約方式建立的國家，完全是出于人類自身的理性要求，是“要尋找一種結合的形式，使它能以集體共同的力量來護衛(wèi)和保障每個成員的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與集體相聯(lián)系的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由”。二、人民主權理論：以權利制約權力48（三）人民主權理論：以權利制約權力的積極意義以及局限性

積極意義：1、人民主權是政府權力的邏輯基礎，沒有人民主權就不可能有政府權力。2、政府是人民締結契約、轉讓權力的結果；一切權力屬于人民；行政管理者只是人民權利的具體執(zhí)行者，其權力是人民賦予的，他們必須承擔維護人民權利的義務；為防止政府濫用職權和侵犯民權，人民可以通過各種形式來監(jiān)督政府行為；在公共權力體系中，建立行之有效的監(jiān)督機制監(jiān)督政府的各種行為。

3、從實踐上看，雖然當今世界存在社會主義政治意識形態(tài)和資本主義意識形態(tài)的分野，但自從資產(chǎn)階級高舉人民主權的旗幟號召人民起來推翻封建專制統(tǒng)治并取得歷史性的勝利后，資本主義憲政國家無不以人民主權為核心來強化以公民監(jiān)督、社團監(jiān)督為代表的社會監(jiān)督。4、馬克思主義在創(chuàng)建社會主義理論時，也充分肯定人民主權的歷史進步意義，并將它作為社會主義革命和建設中的共同信仰和追求。人民主權論的強勁生命力就在于其有力的解釋力。

局限性：在實際上很難做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：（三）人民主權理論：以權利制約權力的積極意義以及局限性49在實際上很難做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：

(1)在人民主權的委托代理關系中，代理人的目標函數(shù)并不總是與委托人相一致。當一種行動不是直接代表公共利益，而是代表行為者時，就可能會出現(xiàn)代理者的行為偏差，存在代理人偏離、甚至背棄委托人利益的危險。

(2)在委托代理中，人民或代議機構與政府間信息始終是不對稱的。作為代理人的政府可能通過提供不真實的信息來追求自身效用的最大化。由于信息不對稱，委托人人數(shù)眾多且相當分散，缺乏采取統(tǒng)一的集體行動的動力，從而加大了對政府監(jiān)督約束的困難和風險。

(3)在承接公共權力的代理中，不存在代理權的競爭，政府獨家壟斷，即享有壟斷代理權。因為在任何國家都只存在一個統(tǒng)一的行政系統(tǒng)，人民不能在多個行政系統(tǒng)中選擇，這種壟斷性使政府處于明顯的優(yōu)勢，從而扭曲了人民與政府的委托代理關系。政府憑借這種優(yōu)勢，常不顧人民的利益，追求集團或個體利益的最大化?？梢?，雖然人民主權論很好地解釋了權力的真正來源：人民的權利，并引申出人民應起到監(jiān)督政府和制約政府權力的作用，但事實上，由于作為委托人的人民本身出于權力約束的弱勢，因此，很難有效制約公共權力。在實際上很難做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：50三、社會契約論：以道德制約權力（一）代表人物在西方思想史上，霍布斯、斯賓諾沙、洛克、盧梭、康德和羅爾斯等都從不同層面探討社會契約論。

霍布斯是17、18世紀流行的自然法和契約論的創(chuàng)始人之一?；舨妓拐J為，人的本性是趨利避害。在自然狀態(tài)中，人的本性表現(xiàn)為求利、求安、求榮。人類為求利便不斷運用暴力爭奪財產(chǎn)；為求安便相互猜忌，用暴力保護自己；為求榮則不惜為小事而動用武力?？傊?，在自然狀態(tài)中，人與人間充滿敵意和戒備，不存在是與非、公正與不公正等道德觀念。但人類本身為自我生命的保護，又會超越自然狀態(tài)，制定和平與正義的自然法，并通過契約形成公共權力。

斯賓諾沙主張國家權力不是專橫的，而是理性的，即國家的目的在保護人民的福利和政治、思想自由。

洛克提出社會契約的理論立足點則在對個人權利的認定。他認為，契約一經(jīng)訂立，自然狀態(tài)立即轉化為公民社會，公民社會建立后，個人的自然權利，如自由、平等，特別是財產(chǎn)權利，都仍最后保留，個人的權利尤其財產(chǎn)權是神圣不可侵犯的，對個人財產(chǎn)權界定和保護是政府的首要任務。政府實際上是社會權利和個人權利間的一種契約關系。也就是說政府行使權力必須嚴格服從這個目的。他主張政治必需是因為它在保護個人的權利上發(fā)揮作用。因此，政府必須對公民負責。三、社會契約論：以道德制約權力51

盧梭則進一步指出，社會契約產(chǎn)生的是“道德和集體的共同體”，就是一個“公共的大我”。社會契約完全出于人類自身的理性要求，是“要尋找一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與全體相聯(lián)系的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由”。這種結合的形式是通過每個人把自己的一切權利全部轉讓給整個集體，集體掌握管理社會的治權。因此，政府行使權力必須要符合“公意”，要對公民負責，并負有保護公民的行政道德。

康德則認為，契約的公正和權威，人們對契約的虔誠，是由于契約內在的道德規(guī)定使然。最高意義上的契約是以自身作為約束根據(jù)的具有普遍必然性的道德自律，能有效地促使政府有效地履行行政責任。

羅爾斯則對契約理論進行一種理性的提升，致力于用契約理論來構造其公平的正義，貫穿《正義論》全篇的中心思想，就是他對契約的道德規(guī)定。他強調道：“要理解它就必須把它暗示著某種水平的抽象這一點牢記在心。特別是我的正義論中的契約并不是由此進入一個特定的社會，或采取一種特定的政治形式，而只是要接受某些道德原則?！笨傊?，道德本體構成契約的題中之義。盧梭則進一步指出，社會契約產(chǎn)生的是“道德和集體的共同52

布坎南認為，在公共權力機構擔任公職的是既有理性、又很自私的人。如何保障公權的使用有節(jié)制和理性，避免公權的濫用，除通過政治契約的監(jiān)督外，還須通過價值的洗禮、道德的升華，消除公共權力使用者的心理灰色的一面。

以社會契約論為基礎的以道德制約權力的權力制約模式主要通過兩種方式來實現(xiàn)對權力的約束，即權力主體的自律和他律：

自律是在權力主體行使行政權力中以內在道德的力量來進行自我約束，促使權力的正確使用。它的約束范圍非常廣，在法律難以或無法干預的領域，能發(fā)揮約束作用；

他律主要是公民、社會團體等對權力主體做出肯定、批評和建議，迫使其遵守道德規(guī)范。各種契約理論形式有差別，但從契約價值上講，它們至少包含以下兩個共同點：

第一，契約簽訂的直接動力在契約雙方當事人間要達到某種目的。其直接動力和目的都是為維護全體公民的公共利益，政府權力行為必須服從這個目的，為公民之公共利益負責。因此，維護社會公共利益是社會契約論對行政道德的內在規(guī)定。

第二，契約意味著雙方當事人間權利義務的對稱，政府掌握管理社會的公共權力，同時必須負起維護公共利益的義務、責任，公民有服從政府公共權力管理的義務，同時公民有被保護公共利益的權利，有監(jiān)督和制約公共權力的權利。因此，政府公共權力的執(zhí)行者必須對自己的行政行為負責。布坎南認為，在公共權力機構擔任公職的是既有理性、又很53第二節(jié)行政監(jiān)督體系一、行政監(jiān)督的內容二、行政管理內部監(jiān)督體系三、行政管理外部監(jiān)督體系第二節(jié)行政監(jiān)督體系54

行政監(jiān)督體系，指具有法定監(jiān)督權的多元監(jiān)督主體在對政府行政機關及其工作人員進行監(jiān)督時的任務和權限劃分體系。根據(jù)不同標準，可將行政監(jiān)督體系分為不同類型；本書根據(jù)行政監(jiān)督主體與客體的關系，可將行政監(jiān)督體系分為內部與外部監(jiān)督體系。一、行政監(jiān)督的內容

行政監(jiān)督的對象是行政機關及其工作人員和行政管理活動，內容主要有四方面：

(一)監(jiān)督?jīng)Q策是否科學、合法監(jiān)督主體除認真監(jiān)督?jīng)Q策目標、依據(jù)、方案外，應著重監(jiān)督?jīng)Q策的程序是否合法、科學、民主，是否嚴格遵循以下步驟：發(fā)現(xiàn)問題，確立目標；集思廣益，擬定方案；分析評估，選擇方案；實施方案，完善決策。

(二)監(jiān)督行政管理行為是否合法、合理行政管理行為可分抽象的和具體的兩種行為，都必須受到有效監(jiān)督。

(1)抽象行為指立法行為，主要指行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令和規(guī)范性文件的行為。此外，還包括相關政府部門為全國人大制定相關法律、為地方人大制定相關地方法規(guī)的行為。當前，對抽象行為的監(jiān)督要以防止國家政策部門化為重點。

(2)具體行為指行政管理主體依職權作出的、對被管理對象的合法權益產(chǎn)生實際影響的管理行為，如行政許可、處罰、強制、征收、獎勵、救濟、調解等。為規(guī)范這些行為，國家制定出相應的法律、法規(guī)，如《中華人民共和國行政許可法》等。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的，行政部門在做出具體行為時應以民為本，在不損害國家及公共利益的前提下適當考慮照顧被管理對象的眼前利益，這是對具體行為合理性的監(jiān)督。行政監(jiān)督體系，指具有法定監(jiān)督權的多元監(jiān)督主體在對政府55(三)監(jiān)督行政部門及其工作人員是否廉潔勤政、不濫用權力腐敗的本質是公共權力的濫用。行政部門及工作人員必須用人民賦予的權力為人民謀利益，絕不能以權謀私。有的利用行政審批、政府采購、執(zhí)法監(jiān)督等方面的權力搞權錢交易，或參與干預企事業(yè)單位的經(jīng)營活動謀取非法利益，甚至利用權力索賄受賄；一些不法商人盯住行政管理者手中的權力，使出各種手段拉攏腐蝕，搞官商勾結，損害國家和人民利益。有些行政部門工作人員在廉潔自律方面做得很不錯，但精神狀態(tài)不佳，兩袖清風不干事，遇事推諉扯皮，該作為時不作為，這是失職瀆職的表現(xiàn)。必須發(fā)揮行政監(jiān)督治懶、治庸的功能，促使他們勤政為民，多做好事。

(四)監(jiān)督自由裁量權是否被違規(guī)濫用自由裁量權指行政部門及工作人員在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內依立法目的和公正合理原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為方式和自由作出相應決定的權力。它是行政部門及工作人員在法律明示授權或消極默許的范圍內，基于行政管理目的自由衡量、自主選擇而作出一定的具體行為的權力。自由裁量權是社會、經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，并隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展不斷擴大，以至于已成為當代行政管理中不可或缺的一種權力。自由裁量權可彌補立法的不足，使公共部門及工作人員充分發(fā)揮積極性和主動性，從而卓有成效提高行政效率、更好地管理公共事務。(三)監(jiān)督行政部門及其工作人員是否廉潔勤政、不濫用權力56二、行政管理內部監(jiān)督體系

行政管理內部監(jiān)督，指上級行政機關對下級行政機關、專門行政監(jiān)督機關對一般行政管理機關以及行政部門對工作人員進行的監(jiān)督，它是行政管理系統(tǒng)內部建立的檢查、督促等自我約束、制衡等自體監(jiān)督體系。其中，專門行政監(jiān)督機關在中國主要指行政監(jiān)察機關和審計機關。

各國建立形式各異的行政管理內部監(jiān)督體系。

在單一制國家，中央政府設有主管地方事務的機構，如日本的自治省，主要負責指導和監(jiān)督地方政府實施法制，完成中央政府下達任務，監(jiān)督地方預算計劃的制定并檢查其完成情況。同時，由政府設立監(jiān)察機構，主要負責全面推進政府管理工作；了解公民意見，解決問題；通過對話，解決不良行為造成的后果。

在聯(lián)邦制國家如美國，各州政府享有很大的自治權力，依法建立一套地方監(jiān)督體系。同時，政府各部門內設監(jiān)察機關，其職責是監(jiān)督本部門的審計和調查、指導協(xié)調本部門工作，糾舉違法行為，并提出改正措施。

另外，基于司法制度不同，各國內部監(jiān)督體系構成也呈現(xiàn)不同特點。以大陸法系為司法制度的歐洲大陸國家，一般在政府組織內部設行政法院，審查和裁定政府機關公務人員的違法案件。英、美法系等國家，其行政管理中的違法案件，包括行政案件，由獨立于行政部門的司法機關裁決。二、行政管理內部監(jiān)督體系57行政管理內部監(jiān)督體系具有獨特優(yōu)勢和特點：

第一，監(jiān)督內容更具全面性。由于權力機關的主要職責是制定法律，而司法機關對行政管理的監(jiān)督主要集中在政府具體行為的合法性，而行政管理系統(tǒng)的內部監(jiān)督是建立在層級隸屬的組織原則基礎上，上下級的領導與服從關系、上下級在管理目標上相當程度的一致性、行政管理機關層級控制的需要以及行政管理機關對自身或下級行政管理運作的熟悉，這些都使行政管理系統(tǒng)內部監(jiān)督可在更為全面的范圍內展開。

第二，監(jiān)督方式更具多樣性。既可依職權采取積極主動方式，也可應相對人申請被動地進行監(jiān)督；既可用法定的正式監(jiān)督方式，也可用非法定的監(jiān)督方式；既可撤銷違法或不當?shù)臎Q定，也可直接變更違法或不當?shù)臎Q定；既可通過法律手段來懲罰作出違法行為的行政管理機關或公務員，也可以內部紀律處分的形式來規(guī)范公務員行為。

第三，監(jiān)督程序更具時效性。權力監(jiān)督和司法監(jiān)督通常無法及時發(fā)現(xiàn)或處理行政管理中出現(xiàn)的違法或不當行為。而由于上下級的行政隸屬關系和監(jiān)督方式的多樣性特征，使行政管理內部監(jiān)督可更為及時、高效地發(fā)現(xiàn)并處理行政管理中出現(xiàn)的新情況、新問題。行政管理內部監(jiān)督體系具有獨特優(yōu)勢和特點：58行政管理內部監(jiān)督體系的局限性：１、這就違背了“任何人都不得做自己案件的法官”這一公認原則，其公信力通常弱于權力機關、司法機關和其他監(jiān)督主體所實施的外部監(jiān)督。2、在行政監(jiān)督實踐中，行政管理系統(tǒng)內部監(jiān)督通常很難避免或消除偏袒的可能性。即使行政管理系統(tǒng)內部的監(jiān)督主體完全遵守相關法律法規(guī)，但由于監(jiān)督權力本身的行使允許相當程度的自由裁量空間，監(jiān)督機關也會出于盡可能減少違法或不當行政管理行為對行政管理帶來的負面影響的考慮，從而無法完全滿足合法利益受到損害的相對人的正當請求。行政管理內部監(jiān)督體系的局限性：59中國行政管理內部監(jiān)督體系主要有一般、專門、行政復議和特種監(jiān)督四種基本形式；

(一)一般監(jiān)督

一般監(jiān)督指基于組織層級和隸屬關系，上下級行政管理機關間、同級行政管理機關間以及行政管理機關對其自身或公務員進行的監(jiān)督活動。行政管理系統(tǒng)必須是一個金字塔式的層級機構，各層級間界限分明，下級必須服從上級、上級有權監(jiān)督下級、下級有權向上級反映情況或提出申訴。從管理層級上看，憲法、法律規(guī)定的一般監(jiān)督主要有三種，即上下級間的、一級政府內部平行機關間的和行政管理機關對其自身或公務員的監(jiān)督。

(二)專門監(jiān)督

專門監(jiān)督指在行政管理主體內部設專門監(jiān)督機關，即專門監(jiān)察機關實行的監(jiān)察活動。我國行政管理專門監(jiān)督中，最為核心、常用、有效的專門監(jiān)督是國家行政監(jiān)督機關實行的行政監(jiān)察活動。國家行政監(jiān)察機關以憲法和法律為依據(jù)，在我國縣及縣以上各級政府中都有設立。它在上級行政監(jiān)督機關和所屬人民政府的領導下，獨立地行使監(jiān)察權，只服從國家有關法律、法規(guī)和政策等，因而其監(jiān)督地位有公正和權威性的特點。中國行政管理內部監(jiān)督體系主要有一般、專門、行政復議和特種監(jiān)督601、行政監(jiān)察體制

行政監(jiān)察機關實行雙重領導體制。實踐中，中央、省級、市級和縣級人民政府分別設監(jiān)察機關。監(jiān)察部主管全國監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關負責本地區(qū)的監(jiān)察工作。地方行政監(jiān)察機關同時對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關負責，而在監(jiān)察業(yè)務方面以上級監(jiān)察機關領導為主。值得注意的是，當前國家行政監(jiān)察機關與中共紀律檢查委員會合署辦公。2、行政監(jiān)察形式(1)檢查監(jiān)督執(zhí)法情況。檢查監(jiān)督行政管理機關在遵守和執(zhí)行法律法規(guī)和人民政府的命令、決定中存在的問題；(2)受理控告和檢舉。受理的監(jiān)察機關對行政管理機關、、公務員和行政管理機關任命的其他人員的違法行為的控告和檢舉；(3)調查處理違紀行為。調查處理行政管理機關、公務員和行政管理機關任命的其他人員的違紀行為；(4)受理申訴。監(jiān)察機關還受理公務員和行政管理機關任命的其他人員不服主管行政管理機關給予行政處分決定的申訴，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關受理的申訴。3、行政監(jiān)察權限我國行政監(jiān)察機關權限包括：檢查監(jiān)察對象貫徹執(zhí)行國家政策、法規(guī)情況，查處違法行為；受理對監(jiān)督客體違法、違紀行為的申訴和控告；審議本級政府任命人員的紀律處分事項；教育監(jiān)察對象遵紀守法；制定、頒布監(jiān)察工作相關規(guī)章、命令和指示。行政監(jiān)察是行政監(jiān)督中不可缺少的重要形式，它在確保政令通暢、維護行政紀律、推動廉政建設、促進行政管理等方面發(fā)揮基礎性作用。1、行政監(jiān)察體制61

(三)行政復議

行政復議指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益而依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依法定程序對被申請的具體行政行為的合法性、適當性進行審查并作出行政復議決定的一種行政監(jiān)督法律制度。國家十分重視行政復議，專門制定行政復議法，中共中央辦公廳和國務院辦公廳還于2007年初聯(lián)合發(fā)出《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》。行政復議的目的是為糾正行政主體作出的違法或者不當?shù)木唧w行政行為，因此，它是行政自我糾錯機制。我國各級行政機關普設行政復議機構，這些機構做了大量工作，取得重大成績，其發(fā)揮的內部監(jiān)督作用也相當顯著。以廣東為例，自2000年1月至2006年6月，全省共立案受理行政復議案件30172宗，約90％的行政糾紛在行政復議環(huán)節(jié)得到化解。2006年上半年，全省收到的復議申請同比增幅達84．2％。加強行政復議工作，是化解社會矛盾、促進社會和諧的必然要求，是維護人民群眾合法權益的重要途徑，是建設法治政府的重要內容，是促進政府自身建設的重要手段。各級政府及各部門應在肯定成績的同時，正視存在問題，把這項工作做得更好，必須不斷完善行政復議制度和機制，進一步規(guī)范行政復議行為。(三)行政復議62

(四)特種監(jiān)督

特種監(jiān)督指行政管理主體內部依法實行的針對某種專門的行政管理活動進行的專業(yè)性監(jiān)督，如審計監(jiān)督、物價監(jiān)督等。其中審計監(jiān)督是國家審計機關進行經(jīng)濟監(jiān)督的一種活動，它有權依法對政府組織、企事業(yè)單位以及其他同國家財政有關單位的財政財務收支的真實、合法和效益進行審核、稽查的活動。由于專業(yè)性監(jiān)督主體在公共組織內部有相對的獨立性，它與被監(jiān)督對象既無隸屬關系，又無經(jīng)濟利害關系，從而使其監(jiān)督有較高的自主性、主動性和客觀性。1、審計監(jiān)督體制1988年的《審計條例》、1994年的《審計法》和1997年的《審計法實施條例》相繼出臺，使中國的審計監(jiān)督逐步走向規(guī)范化、制度化。實踐中，審計機關實行雙重領導體制，審計機關不僅對本級人民政府負責，更要對上一級審計機關負責，在審計監(jiān)督業(yè)務上以上級審計機關領導為主。2、審計監(jiān)督形式審計監(jiān)督的形式主要有以下幾種：審計本級政府各職能部門和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算以及預算外資金的管理和使用情況；審計監(jiān)督中國人民銀行的財務收支情況；審計監(jiān)督國家建設項目預算的執(zhí)行情況和決算；審計監(jiān)督政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支情況；審計監(jiān)督行政管理機關接受的國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支情況等。3、審計監(jiān)督權限審計機關履行監(jiān)督職責的權限有四方面：調查權、強制權、建議權和出具審計意見與作出審計決定權。(四)特種監(jiān)督63三、行政管理外部監(jiān)督體系

行政管理外部監(jiān)督，指行政管理組織以外的各種監(jiān)督主體對行政機關及工作人員的管理活動所進行的多渠道的、多種形式的異體監(jiān)督。外部監(jiān)督體系主要包括權力機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督等形式。

(一)權力機關監(jiān)督

權力機關監(jiān)督指國家立法機關對行政管理機構及其活動實施的監(jiān)督，是有法律效力的最高層次的異體監(jiān)督。由于各國政體和國體不同，國家權力機關監(jiān)督內容與模式存在差異性。在“三權分立”國家，立法權、司法權、行政權分別交由不同國家機關行使，以實現(xiàn)權力的相互制約、監(jiān)督。因而，通常被稱為議會或國會的權力機關，由選民選舉的議員組成，行使立法職能并享有某種監(jiān)督政府的權力，同時它也被政府監(jiān)督。在實行“議行合一”國家，國家權力機關擁有國家主權和最高法律地位，在國家體系中居核心地位，任何機關沒有制約它的權力。例如，我國實行的是人民代表大會制度，人大作為最高國家權力機關對人民負責并受人民的監(jiān)督。

三、行政管理外部監(jiān)督體系64權力機關監(jiān)督的內容：1、檢查執(zhí)法情況2、聽審政府工作報告3、評價政府財政工作4、審查政府制定的法規(guī)情況5、對政府領導人提出質詢6、監(jiān)督政府處理人大代表的提案情況7、視察政府工作8、選舉、決定、罷免政府機關的主要領導人。（二）國家司法機關的監(jiān)督我國人民檢察院實施的監(jiān)督范圍依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權目的是監(jiān)