宋才發(fā)：西部民族地區(qū)脫貧致富奔小康的思路及保障措施

PAGEPAGE10宋才發(fā)：西部民族地區(qū)脫貧致富奔小康的思路及保障措施西部民族地區(qū)脫貧致富奔小康的思路及保障措施宋才發(fā)作者簡(jiǎn)介宋才發(fā)（1953—），男，湖北武穴人，法學(xué)博士。原中央民族大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、法學(xué)教授，現(xiàn)中央民族大學(xué)科研處處長(zhǎng)兼學(xué)校“211工程”辦公室主任、教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國(guó)少數(shù)民族研究中心特聘教授、博士生導(dǎo)師，重點(diǎn)學(xué)科帶頭人、省部級(jí)有突出貢獻(xiàn)的中青年專家、享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，從事法學(xué)研究。本課題為國(guó)家“211”工程“十五”建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，教重辦[2002]第2號(hào)；國(guó)家民委2002年重點(diǎn)項(xiàng)目，民委發(fā)[2002]127號(hào)。（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081）摘要中國(guó)的扶貧開發(fā)工作走過(guò)了20多個(gè)春秋，取得了舉世矚目的輝煌成就。但農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口仍有3000萬(wàn)左右，初步解決溫飽的低收入人口有6000萬(wàn)左右，還有一批基本解決溫飽的貧困人口，其溫飽的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)之低?！跋麥缲毨А焙头乐埂胺地毨А爆F(xiàn)象的發(fā)生，是我國(guó)全面建設(shè)小康過(guò)程中的首要任務(wù)。中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，核心問(wèn)題是要盡快建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)離不開西部民族地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)必須走跨越式發(fā)展的道路。徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題光靠政策不行，必須依靠法律作保障，要依法治農(nóng)、依法興農(nóng)、依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益?！霸黾愚r(nóng)民收入”要有實(shí)招，“保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”要有實(shí)法，調(diào)整“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”要有實(shí)效，一定要少搞和不搞那些勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”。關(guān)鍵詞民族地區(qū)；“三農(nóng)”問(wèn)題；脫貧致富；小康社會(huì)；法律保障一中國(guó)大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)走過(guò)20多個(gè)春秋，取得了舉世矚目的輝煌成就。實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻艱計(jì)劃》尤其是自1992——2000年以來(lái)，我國(guó)減少貧困人口7400萬(wàn)，使未解決溫飽的貧困人口平均每年減少600萬(wàn)左右。我國(guó)農(nóng)村沒(méi)有解決溫飽的貧困人口從1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬(wàn)人，沒(méi)有解決溫飽的貧困人口占農(nóng)村人口的比重從1978年的30.7%下降到2000年的3%，到20世紀(jì)末，我國(guó)政府宣布解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的戰(zhàn)略目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。自20世紀(jì)80年代末開始，我國(guó)的扶貧方式由“救濟(jì)式扶貧”轉(zhuǎn)向“開發(fā)式扶貧”，“反貧困運(yùn)動(dòng)”取得了更加引人注目的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的2000——2002年的3年間，西部地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值分別增長(zhǎng)8.5%、8.7%、9.9%，年均增長(zhǎng)9個(gè)百分點(diǎn)。西部地區(qū)與全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的差距，已由1999年的1.5個(gè)百分點(diǎn)，縮小為2002年的0.6個(gè)百分點(diǎn)。3年來(lái)，中央財(cái)政性建設(shè)資金用于西部開發(fā)約2700億元，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資約2000億元，生態(tài)環(huán)境投資500億元，社會(huì)事業(yè)投資100億元。在西部少數(shù)民族地區(qū)共建設(shè)和改造大型水庫(kù)30多座，新增公路通車?yán)锍?.5萬(wàn)公里，新建鐵路新線、復(fù)線和電氣化線路4000多公里，新建和改擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)31個(gè)。到2002年底，累計(jì)完成退耕地造林5582萬(wàn)畝，荒山荒地造林5966萬(wàn)畝[1]。但是，22個(gè)人口較少民族的整體發(fā)展水平很不理想，除了個(gè)別民族發(fā)展較快之外，其他民族大多數(shù)發(fā)展滯后，貧困問(wèn)題仍然十分突出。大多數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的收入偏低，生產(chǎn)生活條件很差，歷史上形成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化落后的狀況還沒(méi)有得到根本改變。解決少數(shù)民族群眾的脫貧問(wèn)題，必須從改變他們的生產(chǎn)方式、改善生活環(huán)境入手。只有設(shè)法讓他們整體脫貧，才能促使他們走上共同富裕之路。國(guó)家制定的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》提出，2001——2010年我國(guó)扶貧開發(fā)的總目標(biāo)是：“盡快解決極少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件?！盵2](P147)因此，這就是“十五”、“十一五”期間擺在中央政府和各級(jí)地方政府面前，沒(méi)有任何理由不竭盡全力去完成的艱巨任務(wù)?！跋麥缲毨А焙头乐埂胺地毨А爆F(xiàn)象的發(fā)生是全面建設(shè)小康過(guò)程中的首要任務(wù)。自人類社會(huì)進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，消除全球性的貧困就成為世界性的大問(wèn)題，消除貧困是聯(lián)合國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。每年的10月17日為“世界消除貧困日”。我國(guó)目前的扶貧標(biāo)準(zhǔn)還很低，國(guó)際上許多國(guó)家通用的貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均一天消費(fèi)1美元，而我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入625元人民幣，平均每天不足2元錢。我國(guó)過(guò)去確定的這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既不是國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)，也不是相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，純粹是從中國(guó)實(shí)際出發(fā)確定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，即維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和基本生存的標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)谶@里所說(shuō)的“返貧困”，是指已經(jīng)脫貧的人口由于某種原因又重新陷入貧困，即所謂“飽而復(fù)饑，暖而復(fù)寒”，這種現(xiàn)象正在不斷地蠶食著前幾年扶貧攻艱的成果，已成為我國(guó)反貧困工作中的一個(gè)突出問(wèn)題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各地的農(nóng)村返貧率平均達(dá)到15%左右，西南、西北的一些民族地區(qū)竟達(dá)到20%以上，有些民族地區(qū)幾乎每年都要發(fā)生一兩次大范圍的返貧困，西北地區(qū)個(gè)別省份甚至出現(xiàn)返貧人口超過(guò)脫貧人口的情況?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出：“對(duì)缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困人口，要積極穩(wěn)妥地進(jìn)行生態(tài)移民和異地扶貧。對(duì)低收入貧困人口，要著力幫助改善生產(chǎn)生活條件，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，開辟增收渠道，減少和防止返貧?！盵3]消滅貧困和防止返貧困現(xiàn)象的發(fā)生，是少數(shù)民族和民族地區(qū)全面建設(shè)小康過(guò)程中的首要任務(wù)。中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。西部地區(qū)面積685萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的71%左右；人口3.6億，占全國(guó)總?cè)丝诘?8%左右，但其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的17%左右；西部地區(qū)農(nóng)村人口又占其總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占其社會(huì)勞動(dòng)力的70%以上，農(nóng)民的收入一直處于較低的水平。譬如，2002年?yáng)|中西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入之比為189：110：100，差距相當(dāng)明顯。全國(guó)原有的592個(gè)貧困縣，西部民族地區(qū)就占有61.8%；目前國(guó)家確定的500多個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣，絕大多數(shù)在西部民族地區(qū)。農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口仍有3000萬(wàn)左右，初步解決溫飽的低收入人口有6000萬(wàn)左右，還有一批基本解決溫飽的貧困人口，其溫飽的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)之低。正因?yàn)槿绱耍怨P者在廣西一次給基層干部講課時(shí)說(shuō)過(guò)：“中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村。實(shí)現(xiàn)中國(guó)的小康社會(huì)，不僅是我們近期的宏偉目標(biāo)，而且是偉大的歷史實(shí)踐。實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)并非一句充滿激情的口號(hào)，而是有著豐富的、實(shí)在內(nèi)涵的卓越探索。無(wú)論用蘇俄1918年開始的‘戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義’的嚴(yán)峻作法，還是用中國(guó)1958年開始的‘跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義’的浪漫作法，都是無(wú)法在中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的。實(shí)現(xiàn)中國(guó)的小康社會(huì)，必須從中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情實(shí)際、改革開放的實(shí)際和中國(guó)80%的人口在農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)。”“小康社會(huì)是實(shí)踐的結(jié)晶，只能水到渠成。我國(guó)多數(shù)的少數(shù)民族和民族地區(qū)還剛剛脫貧，有些少數(shù)民族和民族地區(qū)及邊遠(yuǎn)山區(qū)還異常貧困，基本的溫飽問(wèn)題還沒(méi)有徹底解決。廣大農(nóng)村距城市化、現(xiàn)代化的目標(biāo)還有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離。因此，我們談?wù)撊魏沃袊?guó)小康社會(huì)問(wèn)題，都不能只著眼于大城市，而必須著眼于廣大農(nóng)村和農(nóng)民，尤其是要關(guān)注少數(shù)民族和民族地區(qū)人民的疾苦。80%人口在農(nóng)村是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，它決定了中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵也在農(nóng)村；它必須成為我們思考和解決中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。任何沒(méi)有包括整個(gè)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康水平的指標(biāo)體系，都是不完整和不科學(xué)的，都不是真正意義上的中國(guó)小康社會(huì)的指標(biāo)體系；沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化，說(shuō)中國(guó)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，就是一句空話?！盵4](P14)1999年6月國(guó)家正式提出實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，隨后相繼出臺(tái)了《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》及若干政策措施，“十五”、“十一五”時(shí)期，是我國(guó)西部大開發(fā)進(jìn)入加快推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)“十五”、“十一五”時(shí)期的建設(shè)，盡快縮小民族地區(qū)與東中部地區(qū)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距，使西部地區(qū)（包括農(nóng)村在內(nèi)）盡快脫貧致富奔小康?！笆晃濉睍r(shí)期，我國(guó)地區(qū)差距控制的總目標(biāo)是：西部人均GDP與全國(guó)平均水平的相對(duì)差距控制在30%——35%的區(qū)間（根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，落后地區(qū)與全國(guó)平均水平的相對(duì)差距降至25%以下，才進(jìn)入正常的區(qū)間）；與東部地區(qū)的相對(duì)差距控制在55%——60%的區(qū)間。全國(guó)人均GDP最高與最低省區(qū)的差距控制在12倍以下（31省市自治區(qū)內(nèi)）和5倍以下（剔除直轄市），而發(fā)達(dá)國(guó)家的高低差距一般為1.5——3倍?！笆晃濉睍r(shí)期實(shí)現(xiàn)社會(huì)“公共服務(wù)水平初步均等化”的量化指標(biāo)，根據(jù)適齡兒童入學(xué)率、普及9年義務(wù)教育的人口覆蓋率、千人擁有的病床數(shù)、人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、城鄉(xiāng)居民平均壽命等指標(biāo)，測(cè)算出一個(gè)綜合指標(biāo)數(shù)，然后提出“十一五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)初步均等化的調(diào)控目標(biāo)[5]。地區(qū)差距宏觀控制總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之日，就是西部民族地區(qū)和廣大農(nóng)村與農(nóng)民最終進(jìn)入小康社會(huì)之時(shí)。全面建設(shè)小康在當(dāng)前的核心問(wèn)題是建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。少數(shù)民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)起點(diǎn)較低，在我國(guó)目前實(shí)現(xiàn)的“不全面的”、“發(fā)展很不平衡”的“總體小康”中，少數(shù)民族地區(qū)還有相當(dāng)一部分人口連“低水平”小康都達(dá)不到。譬如2001年，民族自治地方人均國(guó)民生產(chǎn)總值4848.3元，比西部12個(gè)省區(qū)的人均值還低194.4元，僅相當(dāng)于全國(guó)人均GDP(7543元)的64.28%；同期西部12省區(qū)農(nóng)民人均收入1755.1元，僅為全國(guó)人均值(2366.4元)的74.17%，差距相當(dāng)之大。中共中央提出到2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)要真正達(dá)到，并不是一件很容易的事情。這就是說(shuō)要用大體20年的時(shí)間，使國(guó)民生產(chǎn)總值比2000年翻兩番，人均GDP超過(guò)3000美元，達(dá)到中等收入國(guó)家的平均水平。而民族地區(qū)2000年人均GDP僅4451元（全國(guó)平均為7084元），要在2020年達(dá)到人均3000美元的水平，即使人口自然增長(zhǎng)率為零，年均GDP的增長(zhǎng)速度也要達(dá)到8.9%，需要比全國(guó)的平均增速高1.8個(gè)百分點(diǎn)[6]，因而少數(shù)民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)將要付出更大的代價(jià)。從一定意義上講，我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康標(biāo)準(zhǔn)核心的問(wèn)題是有完善的社會(huì)保障，這是一個(gè)前提條件。社會(huì)保障的主要作用，就是幫助人們降低生活和工作中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)全體成員的基本生活，增強(qiáng)人們的社會(huì)生活安全感。我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)金是由集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的，由于貧困地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)薄弱，個(gè)人需交納的保險(xiǎn)金高達(dá)90%以上，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于剛剛脫貧解決溫飽問(wèn)題的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，實(shí)際上不起任何保障作用。加之國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)一部綜合性的社會(huì)保障法規(guī)，這就極大地阻礙了民族地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看在西部廣大農(nóng)村，必須堅(jiān)持以國(guó)家必要的財(cái)政支持為前提，積極探索養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障的新機(jī)制。目前正在建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，就是在政府組織、引導(dǎo)下，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的互助合作形式。建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，對(duì)西部地區(qū)的廣大農(nóng)村貧困家庭實(shí)行救助，也是建立農(nóng)村社會(huì)保障體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。總之，為全體社會(huì)成員提供基本的生活保障是政府的一項(xiàng)基本職能。二建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)離不開西部民族地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須以加入WTO為契機(jī)，積極穩(wěn)妥地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，積極開展小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高農(nóng)村城市化水平，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化。農(nóng)村現(xiàn)行剩余勞動(dòng)力單純靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是無(wú)法吸納的，必須通過(guò)兩條途徑進(jìn)行：一是改革現(xiàn)行的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部挖掘潛力，全方位地吸收剩余勞動(dòng)力；二是要在WTO框架下發(fā)展對(duì)外勞務(wù)輸出，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力盡快打入國(guó)際勞務(wù)市場(chǎng)，這不僅有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，而且還可以換取外匯、學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和提高勞動(dòng)者素質(zhì)。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)農(nóng)村城市化的主要方式，因?yàn)榇笾谐鞘心壳斑€不能成為我國(guó)農(nóng)村城市化的依托，發(fā)展小城鎮(zhèn)才是一種必然的、現(xiàn)實(shí)的選擇。西部地區(qū)新建小城鎮(zhèn)要注意功能完善、服務(wù)配套，力求突出民族特色，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、管理模式和發(fā)展思路等方面，都要因地制宜，不能強(qiáng)求一致搞形式主義，更不能搞“一刀切”。要對(duì)新建小城鎮(zhèn)的住宅、廠房、市場(chǎng)設(shè)施以及各種公用設(shè)施進(jìn)行綜合開發(fā)，注意節(jié)約用地和保護(hù)環(huán)境，在有效利用各類資源的同時(shí)，滿足未來(lái)的城鎮(zhèn)居民對(duì)城鎮(zhèn)功能的多種需求。農(nóng)村工業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，是農(nóng)村現(xiàn)代化的核心內(nèi)容；沒(méi)有農(nóng)村的工業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就失去了后勁，農(nóng)村人口城市化就失去了依托，整個(gè)西部民族地區(qū)現(xiàn)代化的畸形發(fā)展就無(wú)法得到糾正。所以，當(dāng)前及今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然是我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化的主體，我們一定要結(jié)合加入WTO的大背景，把我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)納入國(guó)際中小企業(yè)體系，從結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制創(chuàng)新上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦成充滿生機(jī)和活力的農(nóng)村中小企業(yè)。在發(fā)展西部民族地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化的同時(shí)，還必須高度重視西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)時(shí)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是指農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、農(nóng)民生活消費(fèi)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)，就是要把建立在直接經(jīng)驗(yàn)和手工工具基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、先進(jìn)生產(chǎn)資料和管理方法為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)程。具體地說(shuō)就是用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代生產(chǎn)手段和基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)管理方法來(lái)管理農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，用現(xiàn)代科學(xué)文化知識(shí)來(lái)全面裝備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的過(guò)程，是粗放型農(nóng)業(yè)向集約型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。它將從根本上改變我國(guó)西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)外延型、數(shù)量擴(kuò)張型的發(fā)展路子，使農(nóng)業(yè)走上精細(xì)化、規(guī)程化、工業(yè)化、科技型、內(nèi)涵型的現(xiàn)代化發(fā)展之路。抓住中國(guó)進(jìn)入WTO組織的契機(jī)實(shí)施跨越式發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)育、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)以及改革開放程度相對(duì)滯后，在我國(guó)加入WTO組織之后，面對(duì)開放性的世界市場(chǎng)和強(qiáng)勁外部力量的進(jìn)入，勢(shì)必給本來(lái)就較為脆弱的民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新的壓力和沖擊。作為主體的西部民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)變壓力為動(dòng)力，抓住有利時(shí)機(jī)，以跨越式發(fā)展的方式加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?！翱缭绞桨l(fā)展”是指在經(jīng)濟(jì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)即將來(lái)臨的大背景下，落后者利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)對(duì)先行者走過(guò)的某個(gè)發(fā)展階段的跨越；“跨越式發(fā)展”是不發(fā)達(dá)國(guó)家或者發(fā)展中國(guó)家快速擺脫貧困，一躍而進(jìn)入現(xiàn)代化的一種發(fā)展態(tài)式。必須指出，“快速發(fā)展”不等于“跨越式發(fā)展”，只有落后者跨過(guò)先行者的某個(gè)發(fā)展階段才稱得上“跨越”。民族地區(qū)有其不可多得的比較優(yōu)勢(shì)，這就是低成本的勞動(dòng)力和豐富的特色資源。低成本的勞動(dòng)力供給是民族地區(qū)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)最有競(jìng)爭(zhēng)力的條件，特色資源是發(fā)展民族地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。因此，民族地區(qū)實(shí)施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，就需要在開放的環(huán)境和條件下，借助信息化的功能和科技進(jìn)步的機(jī)遇，自覺(jué)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，適應(yīng)并創(chuàng)造特色市場(chǎng)需求，優(yōu)化民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)靥厣Y源的充分保護(hù)和開發(fā)利用，塑造民族地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。要跨越民族地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)技術(shù)更新?lián)Q代結(jié)構(gòu)遞進(jìn)的常規(guī)次序，借助現(xiàn)代高科技成果實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)的更新改造和更新?lián)Q代，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的快速成長(zhǎng)，建設(shè)具有時(shí)代先進(jìn)性的生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)?？缭绞桨l(fā)展體現(xiàn)在速度上是可持續(xù)地快速發(fā)展，要努力創(chuàng)造條件使比較優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮和持續(xù)推進(jìn)，這樣就有可能突破某些發(fā)展的臨界狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展階段的整體躍升，形成較強(qiáng)的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)能力。民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展不僅需要有科學(xué)技術(shù)作支撐，而且需要遵循WTO運(yùn)作規(guī)則，利用WTO規(guī)則中有利條款發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)。譬如，WTO規(guī)則中的“例外”條款和“保障措施”；允許國(guó)家實(shí)施支持政策的農(nóng)業(yè)“綠箱”、“黃箱”政策等?？缭绞桨l(fā)展的主要標(biāo)志是：（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平明顯提高，代表先進(jìn)生產(chǎn)力因素的新技術(shù)、新工藝、新材料廣泛地進(jìn)入生產(chǎn)過(guò)程，生產(chǎn)力迅速發(fā)展。（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，順應(yīng)市場(chǎng)特色需求傾向的特色資源得到充分、有效地利用，從而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。（3）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式明顯改進(jìn)，新的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和生產(chǎn)組織有效地促進(jìn)資源要素的流動(dòng)，以及其提高資源配置效率。（4）居民生活質(zhì)量明顯改善，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，居民的生存環(huán)境、經(jīng)濟(jì)收入、消費(fèi)水平有較大幅度地提高。民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展需要處理好幾個(gè)關(guān)系。民族地區(qū)的小康進(jìn)程，實(shí)際上就是一個(gè)民族地區(qū)市場(chǎng)化的過(guò)程、工業(yè)化的過(guò)程、城鎮(zhèn)化的過(guò)程、知識(shí)化與信息化的過(guò)程、以及實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的過(guò)程，在當(dāng)前必須正確的處理好如下四個(gè)關(guān)系：（1）經(jīng)濟(jì)跨越與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)的跨越不單純是經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，而且必須考慮質(zhì)的提高。民族地區(qū)在當(dāng)前的首要任務(wù)是發(fā)展，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展，才能促使民族地區(qū)人民盡快走上富裕之路。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候又不能忽視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，不能為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，必須處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，走可持續(xù)發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的雙贏。（2）局部跨越與整體跨越的關(guān)系。我國(guó)民族地區(qū)地域遼闊，各省市區(qū)具體情況千差萬(wàn)別，所以，民族地區(qū)跨越式發(fā)展不是也不可能是民族地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體跨越。在推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的過(guò)程中，必須因地制宜，選擇那些具有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的區(qū)域，制定跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，要依托交通干線，發(fā)揮中心城市的輻射作用，采取“以點(diǎn)連線”、“以點(diǎn)帶面”的方式，在整體改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境的同時(shí)，適當(dāng)集中力量促進(jìn)局部地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的形成，促使這些區(qū)域先走一步，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，然后通過(guò)輻射效應(yīng)，帶動(dòng)面上其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的整體跨越。從總體上看，民族地區(qū)的跨越式發(fā)展是從局部跨越到整體跨越的一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程。（3）跨越式發(fā)展與漸進(jìn)式發(fā)展的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，民族地區(qū)存在著后發(fā)優(yōu)勢(shì)，借助后發(fā)優(yōu)勢(shì)汲取發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是可以實(shí)行“趕超”戰(zhàn)略，減少失誤與避免走彎路，并以較高速度發(fā)展的。但是在實(shí)際操作中，還必須具有一套發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)趕超的條件與措施，譬如，改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步等。所有這些正是漸進(jìn)式發(fā)展的結(jié)果，如果不具備這一系列配套條件，民族地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)就難以潛在狀態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)。（4）經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展與民族發(fā)展的關(guān)系。從總體上說(shuō)，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，與各少數(shù)民族的發(fā)展存在著一致性，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，該地區(qū)的少數(shù)民族也會(huì)得到不同程度的發(fā)展。但是，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與少數(shù)民族的發(fā)展，也有不一致或者不同步的時(shí)候。所以，在關(guān)注少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的同時(shí)，要關(guān)注各少數(shù)民族自身的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各民族共同繁榮。三要以解決“三農(nóng)”問(wèn)題為重點(diǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)作為與人類發(fā)展共始終的永恒產(chǎn)業(yè)，自古以來(lái)就是安定天下、穩(wěn)定社會(huì)的大產(chǎn)業(yè)，是人民群眾賴以生存和發(fā)展的第一保障線。我國(guó)農(nóng)民是特別勤勞、樸實(shí)、善良，特別能吃苦、特別樂(lè)于奉獻(xiàn)的衣食父母?，F(xiàn)時(shí)存在的“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問(wèn)題能否盡快得到妥善解決，直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和全面進(jìn)步。黨的“十六大”報(bào)告指出：“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項(xiàng)工作要有新舉措?！薄敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。”[7]所以，用新思路、新辦法，采取必要的特殊措施幫助西部民族地區(qū)加快脫貧致富步伐，是我們?cè)谛率兰o(jì)做好少數(shù)民族和民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作的重要任務(wù)。只能從根本上解決現(xiàn)階段的“三農(nóng)”問(wèn)題，不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村，必須重點(diǎn)解決制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的體制性矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾，改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分治的各種制度，加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的幫助和帶動(dòng)作用。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，我們必須以立法的方式，把農(nóng)業(yè)重點(diǎn)定位于增加農(nóng)民收入、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保障國(guó)家食品安全、保持社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境這五大功能上，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新格局。在農(nóng)業(yè)的定型上，要著眼于生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的目標(biāo)，使經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益有機(jī)結(jié)合，大力發(fā)展中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)保型效益農(nóng)業(yè)。有了這樣的定位、定型，確定發(fā)展新思路就有了法律的和理論的依據(jù)。發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主攻方向，要圍繞“三農(nóng)一穩(wěn)”（即農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)實(shí)力，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定）的基本目標(biāo)，突出抓好農(nóng)村的精細(xì)種植業(yè)、精品畜牧業(yè)和精深加工業(yè)。要通過(guò)切實(shí)有效的辦法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的渠道由少到多、專業(yè)化生產(chǎn)規(guī)模由小到大、產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力由弱到強(qiáng)、社會(huì)化服務(wù)水平和農(nóng)民組織化程度由低到高、農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化和產(chǎn)品質(zhì)量由粗到精的歷史性轉(zhuǎn)變，達(dá)到全面提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益；最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富則是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基本目標(biāo)。要依法治農(nóng)、依法興農(nóng)、依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題光靠政策不行，必須依靠法律作保障和支撐。在當(dāng)前尤其要加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法實(shí)效，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的普及宣傳，從根本上改變過(guò)去那種“上面很熱鬧，下面不知道”的狀況，切實(shí)讓農(nóng)民學(xué)法、知法、懂法，學(xué)會(huì)用法律保護(hù)自身的合法利益。將黨和國(guó)家現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策法律化，有利于農(nóng)村政策的穩(wěn)定。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入，是近年來(lái)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。新修訂的《農(nóng)業(yè)法》就明確規(guī)定，禁止非法收費(fèi)、罰款、攤派；禁止向農(nóng)民集資和在農(nóng)村進(jìn)行非法達(dá)標(biāo)、升級(jí)、驗(yàn)收活動(dòng)；禁止違法攤派稅款；禁止農(nóng)村義務(wù)教育收取國(guó)務(wù)院規(guī)定以外的費(fèi)用。落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》就要實(shí)行涉農(nóng)稅收、價(jià)格和收費(fèi)公示制，落實(shí)貧困地區(qū)義務(wù)教育收費(fèi)一費(fèi)制、農(nóng)村訂閱報(bào)刊費(fèi)用限額制和涉及負(fù)擔(dān)案件的責(zé)任追究制，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，是黨中央和人民政府在農(nóng)村政策的基石。貫徹《農(nóng)村土地承包法》就必須圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、承包合同、承包地塊、承包面積“四到戶”，開展土地承包落實(shí)情況的檢查。鑒于當(dāng)前草原承包相對(duì)滯后的狀況，必須進(jìn)一步加大力度，推進(jìn)草原農(nóng)牧民家庭承包工作。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須按照“依法、自愿、有償”的原則進(jìn)行，堅(jiān)決制止和糾正土地流轉(zhuǎn)中違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的行為。對(duì)于強(qiáng)迫農(nóng)民改變種植結(jié)構(gòu)、強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地、隨意調(diào)整、收回承包地的行為，必須依法追究當(dāng)事人的責(zé)任。要切實(shí)保證這三部法律富有成效的實(shí)施，還需要通過(guò)與之配套的相關(guān)立法，或者通過(guò)完善相關(guān)的制度加以細(xì)化。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村立法工作，對(duì)于規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在提高整體素質(zhì)和效益的基礎(chǔ)上持續(xù)、穩(wěn)定地向前發(fā)展有著重要意義。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把能否保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益作為考慮問(wèn)題的重點(diǎn)，把是否有利于保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)利作為衡量立法質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)?！霸黾愚r(nóng)民收入”要有實(shí)招。我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力太多（估計(jì)有1.5億），具有西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)上所講的“無(wú)限供給”的特征，要讓他們都“離土離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)移到城里，起碼在目前看來(lái)是不現(xiàn)實(shí)的。近年來(lái)部分農(nóng)民增收的主要途徑是靠外出掙錢或者進(jìn)城“打工”。但是，絕大部分農(nóng)民的收入來(lái)源主要還是靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的大部分收入又主要是靠種糧食，這種格局在一個(gè)較短的時(shí)期內(nèi)是不可能根本改變的，因而首先就要做好如何使種糧食的農(nóng)民脫貧致富這篇大文章。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，一種符合生產(chǎn)力發(fā)展要求的新型經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)于增加農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整有著重要作用，特別是在推動(dòng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶形成，實(shí)施農(nóng)業(yè)規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)效益，穩(wěn)定農(nóng)戶銷售渠道，減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等方面，具有它的巨大優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特功能。應(yīng)當(dāng)把龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，增強(qiáng)其輻射帶動(dòng)能力，形成群體優(yōu)勢(shì)。實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，其基本內(nèi)涵就是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，依靠科技進(jìn)步，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)行專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)、企業(yè)化管理，逐步形成產(chǎn)、供、銷一條龍和貿(mào)、工、農(nóng)一體化的經(jīng)營(yíng)方式，通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)使農(nóng)民增收致富。減免農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)民真正得到實(shí)惠的重要措施，可以考慮兩種實(shí)施方案：（1）根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件確定農(nóng)業(yè)稅減免稅率，凡是在承包地上種糧油作物的農(nóng)戶，均實(shí)行農(nóng)業(yè)稅減免；（2）把“農(nóng)業(yè)稅”改為“所得稅”，就像城市職工那樣確定收入征稅的起點(diǎn)。政府還應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立專項(xiàng)資金，對(duì)糧食生產(chǎn)遭到風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶實(shí)行免稅政策，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。還可以借鑒美國(guó)“貸款率價(jià)格”方式，即企業(yè)與農(nóng)戶簽訂購(gòu)銷合同，實(shí)行“隨行就市，保底收購(gòu)”，金融部門按照企業(yè)與農(nóng)戶簽訂合同的金額為依據(jù)向農(nóng)戶提供貸款；如果市場(chǎng)價(jià)格低于保底價(jià)，企業(yè)按照保底價(jià)格收購(gòu)，其差額由國(guó)家財(cái)政提供補(bǔ)貼[8]。要逐步減少對(duì)于糧食流通領(lǐng)域補(bǔ)貼，加大對(duì)糧食生產(chǎn)和糧農(nóng)直接補(bǔ)貼力度，對(duì)種糧大戶實(shí)行優(yōu)惠政策；對(duì)于種子、化肥、農(nóng)藥和新技術(shù)示范應(yīng)用等給予補(bǔ)貼。要切實(shí)扭轉(zhuǎn)農(nóng)民種植業(yè)和種植面積下滑的趨勢(shì)，通過(guò)法律手段確保農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)民增收，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈?？繂渭兊姆N植業(yè)增加農(nóng)民收入的空間畢竟是有限的，政府部門必須指導(dǎo)和幫助農(nóng)民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，以提高商品率，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。另外，減少農(nóng)民，本身就是幫助農(nóng)民致富。政府要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，堅(jiān)決廢止各種限制、阻撓農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的政策規(guī)定，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)利。農(nóng)村作為大量勞動(dòng)力的輸出地，當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)和改進(jìn)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)、組織和服務(wù)工作，搞好供需銜接，減少盲目性，促進(jìn)合理流動(dòng)；全國(guó)各地要堅(jiān)決取消對(duì)農(nóng)民工不合法和不合理的收費(fèi)，整治惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資問(wèn)題，逐步解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題?！氨Ｗo(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”要有實(shí)法。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地是最重要的自然資源。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民最基本的生活保障。目前我國(guó)人均只有耕地約1.3畝，僅相當(dāng)于世界人均耕地的1/3。在一般情況下，每征用1畝土地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。按照我國(guó)現(xiàn)實(shí)和可以預(yù)見的商業(yè)開發(fā)用地和國(guó)家建設(shè)用地，我國(guó)“失地農(nóng)民群體”將可能從目前約3500萬(wàn)人劇增至2030年的1.1億人。據(jù)專家保守的估計(jì)，這其中將有5000萬(wàn)以上的農(nóng)民處于“既失地又失業(yè)”的狀況；從動(dòng)態(tài)來(lái)看，這一數(shù)字最高可達(dá)8000萬(wàn)人[9]。這是在我國(guó)未來(lái)社會(huì)穩(wěn)定中潛在的巨大隱患以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大障礙。農(nóng)民失地是對(duì)社會(huì)保障能力的極大考驗(yàn)，因?yàn)榘咽У氐霓r(nóng)民納入社會(huì)保障，目前并不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，一直沿用至今。2003年3月1日起施行的《土地承包法》，以法律形式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)土地承包的諸多方面作出法律規(guī)定，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有特別重要的意義。我國(guó)2億多農(nóng)戶已經(jīng)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，依法形成了比較全面的土地承包關(guān)系。改革開放的實(shí)踐證明，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，是最基本、能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的政策，農(nóng)村集體把土地承包給農(nóng)民實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是一種行之有效的作法。20多年來(lái)，在農(nóng)村土地承包中出現(xiàn)的突出問(wèn)題在于：有些地方隨意縮短承包期、收回承包土地和提高承包費(fèi)；隨意調(diào)整承包地，多留機(jī)動(dòng)地；不尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，強(qiáng)迫種植、強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)承包地等。而侵害農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的責(zé)任人，通常是發(fā)包方和具有農(nóng)村土地資源管護(hù)責(zé)任的村民委員會(huì)、鄉(xiāng)政府等，這無(wú)疑加大了處理這些問(wèn)題的難度?！锻恋爻邪ā肥状我苑傻男问酱_認(rèn)和保護(hù)了農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位，依法賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是一項(xiàng)最直接、最具體的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的舉措，無(wú)疑是從根本上給農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”，農(nóng)民可以放心自主地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)投入。依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)上也就是保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民群眾的民主權(quán)利，這是調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的核心。黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步提出完善農(nóng)村土地制度，強(qiáng)調(diào)在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的同時(shí)，要按照保障農(nóng)民權(quán)益和控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度。譬如，《決定》從我國(guó)國(guó)情實(shí)際出發(fā)，明確提出：“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”[10]（P6），對(duì)基本農(nóng)田（目前我國(guó)劃定的基本農(nóng)田約16.3億畝）進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。這對(duì)于我國(guó)在加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，切實(shí)依法保護(hù)好耕地，保障國(guó)家糧食安全，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性?！稕Q定》還就保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模、完善征地程序方面作出規(guī)定：（1）強(qiáng)化土地利用規(guī)劃約束和用途管制。把用地規(guī)模限制在規(guī)劃數(shù)量、范圍之內(nèi)，確需調(diào)整規(guī)劃的必須依法定程序進(jìn)行，土地用途一經(jīng)確定就要嚴(yán)格執(zhí)行，不能隨意改作他用。（2）嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性兩種不同性質(zhì)的用地。工商企業(yè)需要用地，應(yīng)當(dāng)符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提，通過(guò)向國(guó)家、向農(nóng)民集體購(gòu)買、租賃等市場(chǎng)方式取得，價(jià)格由市場(chǎng)決定。（3）嚴(yán)格控制征地規(guī)模。（4）改進(jìn)土地征用補(bǔ)償方式。調(diào)整“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”要有實(shí)效。多年來(lái)西部民族地區(qū)一直在講要“調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，但是收效甚微。“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”不同于“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”是一個(gè)多層次的復(fù)合系統(tǒng)，是指在農(nóng)村這個(gè)地域內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各層次之間及其產(chǎn)業(yè)各層次內(nèi)部的相互關(guān)系的結(jié)構(gòu)，包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各部門之間、部門內(nèi)各項(xiàng)目之間、項(xiàng)目中各產(chǎn)品之間的關(guān)系?！稗r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”與“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的根本區(qū)別點(diǎn)在于，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村這個(gè)地域，屬于區(qū)域性概念；而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的行業(yè)構(gòu)成。從組成內(nèi)容看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)由第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)——農(nóng)村工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)——農(nóng)村服務(wù)業(yè)組成；而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主要指種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)等。進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整局限性太大；而進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就必須對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)三者之間互不協(xié)調(diào)的狀況進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)改變其各行業(yè)內(nèi)部的關(guān)系。我們過(guò)去總是狹隘地把農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理解為以糧食種植為主的單一的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，并按照這種思路去改革和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，因而不可避免地導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相比較，它具有結(jié)構(gòu)調(diào)整的綜合性、結(jié)構(gòu)調(diào)整的三元主體性和結(jié)構(gòu)調(diào)整的二元導(dǎo)向性特點(diǎn)。在重視調(diào)整西部民族地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，我們?nèi)匀灰匾曊{(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。西部民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的戰(zhàn)略調(diào)整過(guò)程，它的實(shí)質(zhì)就是要完成