公共管理學的學科思維方式和基本原理講義課件

公共管理學祝小寧教授政治與公共管理學院公共管理學祝小寧教授政治與公共管理學院1

指公共組織運用公共權力對公共領域進行有效組織，對公共事務進行有效管理的過程。公共管理(publicadministration)含義：

指國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的活動。核心：指公共組織運用公共權力對公共領域進2

公共管理學又稱為行政管理學、公共行政學、公共事務管理學、公務管理學。公共管理學是培養(yǎng)公共管理碩士的九門核心課程之一，是行政管理專業(yè)知識和技能的核心之核心?！豆补芾韺W》張成福中國人民大學出版社

《現(xiàn)代公共管理學》顧建光

上海人民出版社

《中國公共行政學》郭濟中國人民大學出版社ClassicsofpublicadministrationShafritz,JayM.

中國人民大學出版社

PublicadministrationRosenbloom,DavidH

PekingUniversityPress

公共管理學又稱為行政管理學、公共行政學、公共事務管3一管理及其基本理念三公共管理的運行機理二公共管理及其政務原理四中國公共管理的研究前沿和實踐創(chuàng)新第一部分：公共管理學的學科思維方式和基本原理教學安排：一管理及其基本理念三公共管理的運行機理二公共管理及其政務4一行政職能及其中國政府職能定位研究三行政過程及其中國行政效率提升的探索二行政主體及其中國行政體制改革探究第二部分：公共過程和公共管理的操作原理一行政職能及其中國政府職能定位研究三行政過程及其中國行政效5第三部分：公共管理的研究領域和實踐范疇一公共人力資源管理和我國人力資源開發(fā)三土地資源管理和我國土地資源功能的發(fā)揮二

財政管理和我國財政體制的完善四社會管理和中國社會保障體系構建第三部分：公共管理的研究領域和實踐范疇一公共人力資源管理6五教育、科技文化管理和中國文化事業(yè)的發(fā)展六依法行政和中國司法行政改革八行政管理的科學化、民主化和法制化七行政倫理和中國行政倫理保障體系形成五教育、科技文化管理和中國文化事業(yè)的發(fā)展六依法行政和中7第一部分

公共管理學科的思維方式和基本原理第一部分公共管理學科的8一、管理及其基本理念1、管理及其要素組合

管理管：安

配置資源理：治治理資源

資源資——資本、資金、財富。源——來源、投入生產(chǎn)、社會活動過程中能帶來資金、財富增加的因素。一、管理及其基本理念1、管理及其要素組合管理管：安9財力人力物力市場關系信息時間文化政策管理就是對組織資源進行有效配置和處理財力人力物力市場關系信息時間文化政策10目的效應水桶效應竹竿效應決定：手段服從目的稀缺：缺一不可重要：關鍵因素2、管理的入門效應

目的效應水桶效應竹竿效應決定：稀缺：缺一不可重要：關鍵因11管理的核心問題：

人力資源是社會和組織最重要的戰(zhàn)略性資源。以人為本、以人為中心。把人力資源配置好、統(tǒng)御好，獲得最大的使用價值、經(jīng)營價值是組織發(fā)展的核心。管理的核心問題：人力資源是社會和組織最重要的12二、公共管理及其政務原理（1）就對象而言：

是與私人領域相對應的公眾領域、社會活動領域（2）就性質(zhì)而言：是與營利活動相區(qū)別的公益行為、非營利性行為；不是以贏利、而是以社會和諧、公共利益的實現(xiàn)為目的，為公眾提供服務。1、公共管理（1）公共管理是對公共的管理“公共”二、公共管理及其政務原理（1）就對象而言：（2）就性質(zhì)而言：13（3）就活動原則而言：活動的原則不是等價交易、利益交換，而是講求應盡的社會義務、必須承擔的社會責任。（4）就價值取向而言：其追求的不僅僅有活動效率、經(jīng)濟效益，而更看重公平、公正、正義、善意。（5）就其合法性而言：強調(diào)的不是所有權的授予、嚴格的管理劃定，而是公共權力的委托代理，強調(diào)的是天賦人權、主權在民、公民和公眾的參與。（3）就活動原則而言：（4）就價值取向而言：（5）就其合法性14（6）就活動的杠桿而言：動用的不主要是經(jīng)濟杠桿，不是以經(jīng)濟利益驅(qū)動為主體，而主要動用的是權力的杠桿、行政的推動，以公信度為保證。公共對管理的核心界定廣義的行政正義之舉行政是指執(zhí)行政務、處理政事?！蹲髠鳌罚骸靶衅湔睢薄ⅰ靶衅湔隆薄妒酚?周本紀》：“召公、周公二相行政”2、公共管理的內(nèi)涵和外延行政的中文原意（6）就活動的杠桿而言：公共對管理的核心界定廣義的行政15政正文也正正義之舉—大眾之事—公共利益、社會活動、國家社稷文人文規(guī)范—智慧思想—治道規(guī)律、行事原則、演變趨勢執(zhí)掌政權，輔助權力主體，協(xié)調(diào)公眾關系、治理社會事務，維護國家利益。西方對行政的古典理解政正文也正正義之舉—大眾之事—公共利益、文人文規(guī)范—智慧16

1887年，美國學者W.威爾遜（WoodrowWilson)發(fā)表了著名的《行政（學）之研究》一文，這成了行政學誕生的象征性標志。在之后的百余年的發(fā)展中，學者對行政的外延進行了廣泛的探討，主要見解有三大類：行政的現(xiàn)代外延1887年，美國學者W.威爾遜（Woodrow17行政是指除國家立法、司法機構以外的政府部門的行政活動主要代表人物：美國行政學家魏勞畢等人代表著作：《公共行政學原理》第一類：狹義行政學：第二類：中義行政學：行政是指國家機關包括立法、司法、行政機關對政治取向、國家意志的一切執(zhí)行活動。主要代表人物：美國行政學家古德諾等人代表著作：《政治與行政》行政是指除國家立法、司法機構以外的政府部門的行政活動18行政是指公共組織以及企事業(yè)單位的行政部門運用公共權力對公共事務的管理與處理。主要代表人物：美國著名學者西蒙代表著作：《行政學》（與斯密斯堡、

湯姆森合著）第三類：廣義行政說：行政是指公共組織以及企事業(yè)單位的行政部門運用公共權力對公共事19（1）就其內(nèi)容而言：公共組織特別是政府對社會公共事務、國家事務依法進行的組織和管理活動。（2）就其功能而言：作為社會的組織者，管理者的公共組織為公眾有效提供公共產(chǎn)品，以維持、保證、推動社會快速、健康、可持續(xù)發(fā)展的社會活動。（3）就其運行機理而言：行使社會公共權力對社會共同活動領域進行有效配置、治理，以保證公共利益最大實現(xiàn)的過程。（3）、公共管理的理解范疇

（1）就其內(nèi)容而言：（2）就其功能而言：（3）就其運行機理而20二、公共管理的運行機理決定公共管理是否成為科學，能否發(fā)揮效用，有無價值、意義的關鍵因素。公共管理運行機理=公共權力運動的原理公共權力的產(chǎn)生公共權力的分配公共權力的控制公共權力的效用二、公共管理的運行機理決定公共管理是否成為科學，21權力權力支配：準許驅(qū)使激發(fā)禁止懲罰力量：影響能力力度可能保證1、公共權力的產(chǎn)生（1）：權力權力的本質(zhì)：是一種人與人的關系，是一方對另一方施加的影響，另一方接受這種影響的左右、產(chǎn)生相當?shù)男袨楦淖儭嗔嗔χ洌簻试S驅(qū)使激發(fā)禁止懲罰力量：影響能22

關鍵在于影響力的大小。

影響力就是指一個人在與他人交往中表現(xiàn)出來的影響和改變他人心理和行為狀態(tài)的力量。盡管影響力人皆有之，權力的使用者要支配別人，其影響力必須超過常人。權力的實施：關鍵在于影響力的大小。影響力就是指一個人23影響力權力性影響力（社會賦予）非權力性影響力（自身具有）強制性影響自覺性影響傳統(tǒng)因素服從感觀念性職位因素敬畏感社會性資歷因素敬重感歷史性人格因素敬愛感本質(zhì)性才能因素敬佩感科學性情感因素親密感心理性信賴感技藝因素實踐性影響力權力性影響力非權力性影響力強制性影響自覺性影響傳服觀念24（2）公共權力起源：公共權力起源可以看出它有三個特點：權力起源于父權、母權公共權力起源于氏族權力第一，氏族公共權力歸全體氏族成員共有，氏族一切重大事務由氏族大會討論決定；第二，氏族首領擁有具體事務管理權，但首領的權力由氏族大會授予，首領地位與一般氏族成員是平等的，首領由氏族成員選舉產(chǎn)生并可隨時撤換；第三，氏族成員對氏族公共權力的服從完全建立在自愿基礎上。（2）公共權力起源：公共權力起源可以看出它有三個特點：權力起25公共權力的基本指向：社會分化過程中的權力分化：從主體上看，公共權力屬于公眾而非某個個人從客體上看，公共權力指向的是公共事務從功能上看，公共權力為公共利益服務人類創(chuàng)造了權力，同時人類也創(chuàng)造了權力的變異（3）、公共權力的變遷及其復雜化公共權力的基本指向：社會分化過程中的權力分化：從主體上看，26生產(chǎn)力的發(fā)展公共權力分化成為了公眾權力、政治權力、階級權力、國家權力私有制的出現(xiàn)階級對立的產(chǎn)生氏族管理機關變成國家政權氏族權力被私有化公共權力被國家權力扭曲公共權力異化國家盡管是階級壓迫的工具，但其還具有管理社會，促進社會展的職能。生產(chǎn)力公共權力分化成為了公眾權力、政治權力、私有制階級對立氏27政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會職能是才能持續(xù)下去。國家是一種和人民大眾相分離的異化了的公共權力。它巧妙地掩飾了自己的起源，反而以凌駕于社會之上的主宰者的面目出現(xiàn)，把自己的意志強加于社會，把公共權力變成支配公共的權力。

馬克思、恩格斯政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而28具有四大特征：自然分工內(nèi)部功能道德力量主體分離化功能雙重化指向變異化保證強制化社會分化中產(chǎn)生的權力與原始的作為自然分工形式派生物的權力是完全不同的。具有四大特征：自然分工內(nèi)部功能道德力量主體分離化功能雙重化指29權力運行中的自我分化：具體表現(xiàn)如下：進入近現(xiàn)代社會之后，社會活動更加復雜，公共權力運用要求更加精細、迅速推動了公共權力的加速分化。使用者出現(xiàn)層次的分離不同性質(zhì)的權力不同運作的權力不同層次的權力不同方式的權力抽象的法權和具體的治權權力的分離與制衡政府和各個公共組織權力運行中的自我分化：具體表現(xiàn)如下：進入近現(xiàn)代社會之后，社30公共權力的現(xiàn)代特征：利益性獨立性擴張性排它性腐蝕性工具性綜合性社會性政治性變異性約束性權威性強制性公共權力的現(xiàn)代特征：利益性獨立性擴張性排它性腐蝕性工具性31

權力的轉(zhuǎn)讓分為兩種：一是暴力剝奪，強行統(tǒng)治，打天下決定做天下，這會造成公共權力合法性的缺失。

二是委托代理，公民將權力自愿委托給權力使用者代理，代理者以更大利益來回報公眾，這是公共權力的運行法則要求。就公共權力主體而言，公共權力屬于公眾公共權力的產(chǎn)生是源于公民對權力的轉(zhuǎn)讓（4）、現(xiàn)代社會公共權力的產(chǎn)生權力的轉(zhuǎn)讓分為兩種：一是暴力剝奪，強行統(tǒng)治，打天下決定做32在現(xiàn)代民主制度下，公民通過特定程序、選舉代表參與公共管理來轉(zhuǎn)讓權力，因此，民主權力是通過代議制度產(chǎn)生，它具有合法性，能獲得民眾的認可和服從。

現(xiàn)代公共管理是在民主制度的框架中進行的在現(xiàn)代民主制度下，公民通過特定程序、選舉代表33現(xiàn)代社會：公民轉(zhuǎn)讓公共權力民主程序合法性公共權力的有效代理選舉代表民眾的認可和服從獲得權力的效益制定轉(zhuǎn)讓規(guī)則現(xiàn)代社會：公民轉(zhuǎn)讓公共權力民主程序合法性公34公民的認可決定著公共權力的大小以憲法形式來反映公共權力運行法則規(guī)定公共權力的作用范圍和力度權力產(chǎn)生中：公民的認可決定著公共權力的大小以憲法形式來反映公共權力運行法35在今天的中國：黨和政府：加強執(zhí)政、行政能力建設從革命黨的思維轉(zhuǎn)到執(zhí)政黨的思維方式打破“打天下而坐天下”的習慣思維方式獲得最大的執(zhí)政、行政合法性在今天的中國：黨和政府：加強執(zhí)政、行政能力建設從革命黨的思維36“要把馬克思主義執(zhí)政理論與黨執(zhí)政新的實踐緊密結合起來，以黨的執(zhí)政能力建設為重點，從黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政基礎、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式、執(zhí)政資源和執(zhí)政環(huán)境等方面進行努力，全面加強和改進黨的思想、組織、作風和制度建設。胡錦濤：胡錦濤：37（2）公共權力的分配從而決定哪個公共組織的權力大些或小些，哪些公共事務歸哪些管理公共權力作為一種稀缺資源，配置好或不好，將對公共管理的效果產(chǎn)生決定性的影響。公共權力一經(jīng)產(chǎn)生必然要在各公共組織間進行分配（2）公共權力的分配從而決定哪個公共組織的權力大些或小些，哪38公共權力分配有兩種：初次分配主要是指社會把產(chǎn)生的公共權力分配給不同的公共組織。再分配主要是指公共組織把從初次分配中取得的公共權力在其組織內(nèi)部進再次分配。公共權力分配有兩種：初次分配主要是指社會把產(chǎn)生的公共權力再分39一是垂直分配：主要是指公共權力在中央和地方之間的分配。當代各國中，隨著市場經(jīng)濟多元利益格局的形成，地方權力逐漸擴大已成為一種趨勢。初次分配包括兩種分配方式：一般而言,管理事務范圍廣、作用帶有全局性的公共組織所分配的公共權力多一些：管理事務范圍窄、作用帶有區(qū)域性的公共組織所分配的公共權力就少一些。

在單一制國家中，中央的權力一般多于地方；在聯(lián)邦制國家，中央和地方的權力關系相對平等。當代各國中，隨著市場經(jīng)濟多元利益格局的形成，地方40我國公共權力縱向垂直分配結構：我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。中央層次即指中央人民政府一級。地方行政組織的層次劃分有四種類型：

兩級制三級制四級制特別行政區(qū)中央和地方關系的理論思考：我國公共權力縱向垂直分配結構：我國的行政組織41國外學者對中央和地方關系的研究：國外中央和地方關系的實踐模式：國外中央和地方關系的發(fā)展趨向及其啟示：我國中央和地方關系的演變：中央和地方關系改革的困境及其原因：轉(zhuǎn)軌時期重構中央和地方公共權力垂直分配的對策研究：國外學者對中央和地方關系的研究：國外中央和地方關系的實踐42二是水平分配：主要是指公共權力在社會各階級、各階層、各社會團體、各社會組織之間的分配，初次分配包括兩種分配方式：通過對權力水平劃分決定哪些公共事務的管理權賦予哪個公共組織進行實施。分配后的主要權力形式有：國家權力、執(zhí)政權力、行政權力、社會管理權力、公共服務權力。

西方公共權力水平分配的基本模式為三權分立制衡。初次分配包括兩種分配方式：通過對權力水平劃分決定43全國人大及其常委會鄉(xiāng)級政協(xié)及其常委會縣級政協(xié)及其常委會地級政協(xié)及其常委會省級政協(xié)及其常委會鄉(xiāng)級人大縣級人大及其常委會地級人大及其常委會省級人大及其常委會高級人民法院、檢察院中級人民法院、檢察院地方人民法院、檢察院派出人民法庭省政府及其下屬機構中共省委中共省級代表大會中共市委中共市級代表大會中共縣委中共縣級代表大會中共鄉(xiāng)委中共鄉(xiāng)級代表大會鄉(xiāng)政府及其下屬機構縣政府及其下屬機構市政府及其下屬機構最高人民法院、檢察院全國政協(xié)及其常委會國務院及其下屬機構政治局中央委員會中共全國代表大會全國人大鄉(xiāng)級政協(xié)及縣級政協(xié)及地級政協(xié)及省級政協(xié)及鄉(xiāng)級人大縣級44再次分配：

公共組織的再次分配是指已獲得公共權力的公共組織在其組織內(nèi)部進行權力的再分配。公共權力的再分配往往與職位、職責相聯(lián)系，形成組織內(nèi)部不同的責權關系。馬克思·韋伯在《官僚政治》一書中構建了再分配的基本操作模式——科層體制科層權力分配的基本操作：科層權力分配的特點：科層權力分配的缺點：科層權力分配的發(fā)展：再次分配：公共組織的再次分配是指已獲得公共45（3）公共權力的效用公共權力的效用是指公共組織行使權力，發(fā)揮權力的作用，這是公共權力運用的核心非強制性公共組織強制性公共組織半強制性公共組織參與性公共組織（3）公共權力的效用公共權力的效用是指公共組織行使46人員構成組織目標職能體系機構設置權責劃分運行程序行政技術物質(zhì)保證規(guī)章規(guī)范公共信息人際關系團隊意識行政文化管理方式組織體制組織是指由相互依賴、相互影響、相互作用的各要素、各部分構成，具有獨立社會功能的有機活動整體。人員構成組織目標職能體系機構設置權責劃分運行程序行政技術物質(zhì)47第一：權力運行體制改革的內(nèi)涵國家行政機關和社會公共領域管理體制的調(diào)整和變革。包括行政職權、公共組織結構、人事資源、管理原理、行政方式、運行機制以及相關制度的重新規(guī)定。第二：權力運行體制改革的基本屬性.第三：權力運行體制改革的基本目標第四：權力運行體制改革的主要內(nèi)容.權力運行體制改革的內(nèi)容和作用目標是建立一個運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的政府管理體制和和諧發(fā)展、公平正義的社會管理模式。第一：權力運行體制改革的內(nèi)涵國家行政機關和社會48行政運行機制的調(diào)整公務員制度的改革政府職能的轉(zhuǎn)變政府機構的改革行政權力劃分的調(diào)整權力運行體制改革的主要內(nèi)容公共管理制度創(chuàng)新行政行為的規(guī)范利益的重新劃分行政運行機制的調(diào)整公務員制度的改革政府職能的轉(zhuǎn)變政府機構的改49①行政角色職能②行政層級職能③行政運行職能④行政內(nèi)涵職能政治統(tǒng)治和社會管理的兩大職能分為四個部分：階級統(tǒng)治社會管理公共服務社會和諧中央人民政府地方人民政府民族自治地方政府特別行政區(qū)政府計劃職能組織職能協(xié)調(diào)職能領導職能控制職能政治職能經(jīng)濟職能社會職能文化職能權力運行的職能①②③④政治統(tǒng)治和社會管理的兩大職能中央人民政府計劃職能政治50

a、政治職能：保衛(wèi)職能、鎮(zhèn)壓職能、民主建設職能、法制建設職能、改革職能

b、經(jīng)濟職能：計劃職能、管理職能、服務職能、監(jiān)督職能c、社會職能：公共設施建設與管理職能、社會保障職能、人口管理職能d、文化職能：教育管理職能、科技管理職能、體育管理職能、文學藝術管理職能、新聞媒體管理職能a、政治職能：保衛(wèi)職能、鎮(zhèn)壓職能、民主建設職能、法制建設職51②必須做什么①應該做什么③能夠做什么④現(xiàn)在能做什么⑤成本最低要求做什么⑥效率最高要求做什么⑧和諧發(fā)展可持續(xù)發(fā)展要求做什么⑦、價值取向要求做什么權力運行職能定位的操作取舍②必須①應該③能夠④現(xiàn)在能⑤成本最低⑥效率最高⑧和諧發(fā)展⑦、52公共決策是指公共組織在一定的歷史時期總要根據(jù)自己所代表的人們的利益和特定的社會歷史條件對自己的權力如何實施作出選擇。公共決策的產(chǎn)品是公共政策。

行政執(zhí)行過程是依據(jù)政策目標，充分調(diào)動組織的人力、物力、財力，通過一定的組織形式和組織運作機制實現(xiàn)政策的過程。其實質(zhì)是公共權力作用于客體的過程。權力的實施公共決策是指公共組織在一定的歷史時期總要根據(jù)53第一，權力作用的方向具有多向性。公共權力的作用方向不是單一至上而下的，它同時也可是自下而上的，而且在水平方向上也會發(fā)生作用。權力在任何方向運作，都可能隨時地遇到逆向的“反權力”力量。第二，遏止“反權力”。公共權力作用于客體的過程具有兩個特征：第一，權力作用的方向具有多向性。公共權力的作用方向不54公共權力的效用=權力的發(fā)揮反權力的影響公共權力的發(fā)揮

治權法權=公共權力的效用=權力的發(fā)揮反權力的影響公共權力的發(fā)揮治權法55法權是指法律制度化的權力抽象權力治權是在法律制度化的框架下存在的由個人或個性化組織執(zhí)掌的權力具體權力法權是指法律制度化的權力抽象權力治權是在法56

1）就權力的主體而言國家、政府、政黨等法權的主體整個權力體系所屬的組織整體，權力主體只有通過法律、政策、規(guī)章、制度等手段才能擁有這種權力。法權權利的主體

1）就權力的主體而言國家、政府、政黨等法權的主體57占據(jù)某一個位置的個人或人格化、個性化的組織?；蛘哒f，一個組織中的統(tǒng)治階層或管理階層中的個人。治權的主體占據(jù)某一個位置的個人或人格化、個性化治權的主58

2）就權力的性質(zhì)而言法權具有較多的抽象性，是一種服務于公共利益的權力。治權具有更多的現(xiàn)實性，是現(xiàn)實發(fā)揮作用的權力。2）就權力的性質(zhì)而言法權具有較多的抽象性59

3）就權力的內(nèi)容而言

法權具有更多的政治性內(nèi)容，是作為一種政治權力存在的。治權具有更多的事務性內(nèi)容，表現(xiàn)為國家與社會公共事務管理的權力。3）就權力的內(nèi)容而言法權具有更多的政治性60

4）就權力的形式而言

法權是通過法律形式固定下來的，是合法化、合理化、普遍化甚至神圣化的權力，提供的是基本的社會利益格局。法權往往公開表明自己的性質(zhì)，強調(diào)不受侵蝕。

治權是在權力行使過程中表現(xiàn)出來的影響力，左右力，控制力。表現(xiàn)出處理具體事務上因事而行，解決問題效果的直接問題。具有更大的張力和人格化的特征。4）就權力的形式而言法權是通過法律形式固定下來的61

5）就權力的范圍而言

法權的作用范圍是整個權力體系的作用范圍相一致的，法權是以法律、政策、規(guī)章、制度的方式來發(fā)揮作用的，其作用范圍是規(guī)范的，作用力是穩(wěn)定和抽象的，作用途徑是固定的

治權的作用范圍是整個權力體系作用范圍的每一個具體的部分或環(huán)節(jié)，其作用方式是靈活的，因人而異的，有人可以把權力發(fā)揮到極致，有的人則可能會使這種權力無所事事5）就權力的范圍而言法權的作用范圍是整個權力體系62

6）就權力的效果而言

法權是一種理念性的權力，是以一定的思想體系為自己的理論基礎的，它一經(jīng)建立起來就具有充分的合理性和合法性

治權由于是由具體的人來行使的，其效果必然受到權力主體的目的、好惡、態(tài)度、道德素質(zhì)、文化素養(yǎng)的影響6）就權力的效果而言法權是一種理念性的權力，是以63法權是治權的形式，決定治權的性質(zhì)。治權是法權的內(nèi)容，是法權發(fā)揮作用的現(xiàn)實途徑。法權是治權的形式，決定治權的性質(zhì)。治權是法權的內(nèi)容，是法權發(fā)64法權代表某種原則，表現(xiàn)為一種制度化的力量，治權是這些原則的付諸實施，受制于人格化的力量。在現(xiàn)實的公共行政中，兩者相互依賴、相互影響、相互作用，共同保證公共權力效用的實現(xiàn)。法權代表某種原則，表現(xiàn)為一種制度化的力量，治65（4）公共權力的控制

控制源于權力的特性

公共管理者不論是用暴力或經(jīng)由委任、選舉而獲取權力，權力這種工具就具有以下特征：

權威性

擴張性排他性利益性強制性腐蝕性（4）公共權力的控制控制源于權力的特性66權力常常使使用者把自己的意志等同于公民的意志，進而把自己的意志強加于公民，從公仆演變?yōu)樯鐣髟?，因此必須對權力進行控制。孟德斯鳩：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！薄皬氖挛锏男再|(zhì)來看，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！睓嗔Τ３Ｊ故褂谜甙炎约旱囊庵镜韧诠竦囊庵?7

公共權力的使用人也許有超越普通人的地方，但他和普通人一樣存在著人性的弱點?？刂圃从诠芾碚呖赡艹霈F(xiàn)的人性弱點。

經(jīng)濟人假設和霍布斯、洛克、孟德斯鳩等更提出建立相互監(jiān)督和制約的政治制度以彌補人性的缺陷。

加強公共權力的控制還在于，公共權力的使用人也有著不可避免的無知。公共權力的使用人也許有超越普通人的地方，但他68控制源于民主政治建設和和現(xiàn)代國家管理的需要。

加強對公共權力的控制，根源于現(xiàn)代民主制度的一種“委托代理關系”。人民把權力委托給公共權力的使用者，公共權力的使用者向人民負責。人民只有從根本上保留對公共權力的監(jiān)督權、控制權、管理權才能有效的保證權力使用的合法性和正當性?？刂圃从诿裰髡谓ㄔO和和現(xiàn)代國家管理的需要。69公共事物激增，公共管理的對象更加廣泛和復雜，使得公共管理者的權力和地位日益突現(xiàn)。

強化對公共權力的控制，以保證日益強化的公共管理權不會成為脫韁野馬；以保證不斷下放的權力不至于失去控制。公共事物激增，公共管理的對象更加廣泛和復雜70一方面，行政監(jiān)督是行政體系內(nèi)部的監(jiān)督；另一方面，行政監(jiān)督是行政體系外部的其他監(jiān)督主體對行政主體的行政行為實施的監(jiān)督?，F(xiàn)代管理中的監(jiān)控，是對決策實施情況的檢查、評價，以及控制功能的發(fā)揮。行政監(jiān)控主要從兩個方面來進行：一方面，行政監(jiān)督是行政體系內(nèi)部的監(jiān)督；71法律機制現(xiàn)代公共權力控制的核心：防止官員腐敗，建立公務人員廉政機制，

①中國古代吏治經(jīng)驗的借鑒②當代國外防止官員腐敗措施的借鑒

③轉(zhuǎn)軌時期中國公務員廉政機制的建設預防機制監(jiān)督機制司法機制法律機制現(xiàn)代公共權力控制的核心：防止官員腐敗，建立公務人72案例：“督察”的試驗２００６年下半年，“督察”成為體制變革中出現(xiàn)的一個熱門詞匯，他們被從北京派往各地，受托于中央政府對地方事務進行監(jiān)督。而在“督察”背后顯現(xiàn)的趨勢是，越來越多的監(jiān)督和執(zhí)法部門開始或醞釀脫離地方政府序列，實行垂直管理。中央政府正嘗試建立更為獨立的執(zhí)行監(jiān)督機構，確保政令暢通和法度統(tǒng)一，并以此為契機調(diào)整中央與地方的關系，加強對地方的管理。案例討論

案例：“督察”的試驗２００６年下半年，“督察”成73政府職能

價值取舍分析管理操作分析生態(tài)環(huán)境分析案例中心內(nèi)容之一為：設置環(huán)保督察中心是否有利于實現(xiàn)政府環(huán)境管理職能

政府職能分析

（一）政府職能價值取舍分析管理操作分析74政府職能

價值取舍分析管理操作分析生態(tài)環(huán)境分析案例中心內(nèi)容之二為：設置環(huán)保督察中心是否是行政體制改革的要求，是否有利于突破中央和地方關系中“收——放”的怪圈行政主體分析

（二）政府職能價值取舍分析管理操作分析生態(tài)75政府職能

價值取舍分析管理操作分析生態(tài)環(huán)境分析案例中心內(nèi)容之三為：設置環(huán)保督察中心是否符合公共決策科學化、民主化和法制化的要求，是否有利于提高行政執(zhí)行力行政過程分析

（三）政府職能價值取舍分析管理操作分析生態(tài)76第二部分：行政過程和行政管理的操作原理第二部分：77第二部分行政過程和行政管理的操作原理行政過程——怎樣行政——中國行政效率提升行政職能——行政做什么——中國政府職能定位行政主體——誰來行政——中國行政體制改革第二部分行政過程——怎樣行政——中國行政效率提升行政職能——78行政職能反映和決定政府、公共組織活動的基本方向、根本任務和主要作用。行政職能是公共組織、政府存在的前提和基礎，是一切公共行政管理活動的依據(jù)。研究行政職能是研究公共管理操作的出發(fā)點和歸宿。行政職能反映和決定政府、公共組織活動的基本方向、根本任務和主79一、行政職能及其中國政府職能定位研究1、行政職能（1）行政職能及其意義職能職：職責能：功能在社會生活中承擔的職責在社會活動中發(fā)揮的作用一、行政職能及其中國政府職能定位研究1、行政職能（1）行政職80政府作為國家行政機關、作為社會活動的組織者和管理者，依法在國家和社會生活中所承擔的職責和功能政府是做什么的——干什么、正在干什么、應該干什么、不應該干什么、什么是該為、什么是不該為行政職能：行政機構在社會發(fā)展過程中所扮演的角色、所發(fā)揮的作用政府作為國家行政機關、作為社會活動的組織者和管理者，依法在國81由于，公共組織政府的規(guī)模、結構、組織形態(tài)和管理方式，均由行政職能決定的。因此，研究公共管理自然要從研究行政職能入手。（2）、行政基本職能基本角色：社會活動的組織者和管理者由于，公共組織政府的規(guī)模、結構、組織形態(tài)和管理方式，均由行政82①行政角色職能②行政層級職能③行政運行職能④行政內(nèi)涵職能政治統(tǒng)治和社會管理的兩大職能分為四個部分：階級統(tǒng)治社會管理公共服務社會和諧中央人民政府地方人民政府民族自治地方政府特別行政區(qū)政府計劃職能組織職能協(xié)調(diào)職能領導職能控制職能政治職能經(jīng)濟職能社會職能文化職能①②③④政治統(tǒng)治和社會管理的兩大職能中央人民政府計劃職能政治83

a、政治職能：保衛(wèi)職能、鎮(zhèn)壓職能、民主建設職能、法制建設職能、改革職能

b、經(jīng)濟職能：計劃職能、管理職能、服務職能、監(jiān)督職能c、社會職能：公共設施建設與管理職能、社會保障職能、人口管理職能d、文化職能：教育管理職能、科技管理職能、體育管理職能、文學藝術管理職能、新聞媒體管理職能a、政治職能：保衛(wèi)職能、鎮(zhèn)壓職能、民主建設職能、法制建設職84（3）、行政職能的特征客觀性公共性階級性普遍性差異性動態(tài)性（3）、行政職能的特征客觀性公共性階級性普遍性差異性動態(tài)性85在當代，政府的職能定位，即政府的作用越來越為世界各國人們關注的焦點。世界銀行1997年世界發(fā)展報告《變革世界中的政府》現(xiàn)代經(jīng)濟體制是市場經(jīng)濟體制，它是以市場調(diào)節(jié)為基礎的經(jīng)濟體制政府如何處理市場、企業(yè)、政府之間的關系，確定并履行好自身的定位和職能至關重要以經(jīng)濟職能為標識探究政府職能具有典型性2、行政職能定位的價值取向在當代，政府的職能定位，即政府的作用越來越為世界各國人們關注86第一階段：在市場經(jīng)濟發(fā)展初期重商主義經(jīng)濟理論現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府角色定位的理論借鑒西方市場經(jīng)濟有了幾百年的歷史，在關于政府和市場的作用及其相互關系的認識上一直存在著爭論主要代表人物：約翰·黑爾斯、托馬斯·孟第一階段：在市場經(jīng)濟發(fā)展初期重商主義經(jīng)濟理論現(xiàn)87第二階段：在市場經(jīng)濟體制確立以后古典主義、新古典主義經(jīng)濟學第三階段：進入壟斷資本主義后代表人物：亞當·斯密、李加圖、穆勒、馬歇爾代表人物：凱恩斯第二階段：在市場經(jīng)濟體制確立以后古典主義、新古典主義經(jīng)濟學第88第四階段：七十年代以后新自由主義、新公共管理經(jīng)濟學在四個階段之中經(jīng)歷了兩次回歸，兩次否定之否定。主要包括：現(xiàn)代貨幣主義學派、公共選擇學派、新制度學派、合理預期學派第四階段：七十年代以后新自由主義、新公共管理經(jīng)濟學在四個階段89國家干預主義對自由放任主義的批判和對重商主義的回歸第二次回歸：新自由主義對凱恩斯的批判，回歸自由放任的古典主義主張回歸源于凱恩斯主義強調(diào)了市場的缺陷及其失靈，突出宣傳了國家神話?；貧w源于新自由主義、新公共管理經(jīng)濟學對計劃經(jīng)濟的批判、對國家干預的否定，宣告政府失敗。第一次回歸：第二次回歸：國家干預主義對自由放任主義的批判和對重商主義的回歸第二次回歸90英美的市場主導模式歐洲的萊茵模式日本的政府主導模式韓國計劃主導型模式新加坡強力干預模式現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府角色定位的實踐借鑒發(fā)達國家的三大主要模式發(fā)展中國家的典型分析英美的市場主導模式歐洲的萊茵模式日本的政府主導模式韓國計劃主91第一、各國市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史，以及經(jīng)濟學研究結果都顯示：沒有絕對純粹單純的市場經(jīng)濟，只有市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結合的混合經(jīng)濟。政府在市場運行中扮演著重要角色第二、在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，政府職能定位、發(fā)揮作用的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的第三、如同市場有缺陷和會失靈一樣，政府的調(diào)控也有缺陷、也會失靈。所以，必須給政府角色給予正確的定位，以保證其能夠進行更多的自我約束基本啟示：第一、各國市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史，以及經(jīng)濟學研究結果都顯示：沒有921公共物品的提供者3外部效應消除者2宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者4收入及財產(chǎn)的再分配者5市場秩序的維護者現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府的基本角色及其行為模式1公共物品的提供者393第一、由于各國在市場經(jīng)濟中面臨的發(fā)展水平、社會傳遞和基本國情差異，確定一個放之四海而皆準的模式是不可行的，同一模式的實踐效果也是完全不同的。第二、建立什么樣的模式，實質(zhì)上是在一系列的緯度中選擇適合的點，包括：強政府還是弱政府；大政府還是小政府；治理政府還是服務政府；掌舵政府還是劃船政府；介入微觀還是調(diào)控宏觀。第三、模式的選擇必須基于對自己的國情有深刻的了解和正確的價值定位。3、中國政府職能的選擇第一、由于各國在市場經(jīng)濟中面臨的發(fā)展水平、社會傳94環(huán)境生態(tài)分析的幾個要素：

社會政治成熟程度

市場經(jīng)濟成熟程度

企業(yè)組織成熟程度第三部門成熟程度公眾價值成熟程度環(huán)境生態(tài)分析的幾個要素：社會政治成熟程度市場經(jīng)濟95各國政府經(jīng)濟模式是不同的，對世界經(jīng)典國別模式進行剖析，對我國有啟示還必須考慮空間因素即由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別所造成的政府面臨的形式和主要矛盾不僅考慮時間因素即在經(jīng)濟發(fā)展特定的時期，政府作用的范圍、內(nèi)容、方式和力度生態(tài)環(huán)境分析各國政府經(jīng)濟模式是不同的，對世界經(jīng)典國別模式進96（1）、培育和完善各類市場，形成開放、競爭的市場體系（2）、深化企業(yè)制度改革，造就市場經(jīng)濟的微觀體系（4）、依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定增長（3）、加強市場法制建設，造就平等公正的市場秩序與環(huán)境轉(zhuǎn)軌時期我國政府的基本經(jīng)濟角色

（1）、培育和完善各類市場，形成開放、競爭的市場體系（2）、97（5）、參與公共經(jīng)濟領域的資源分配，充當公共物品的提供者（6）、制定并實施分配與再分配政策，形成收入與財產(chǎn)公平分配機制（7）、擴大對外開發(fā)，加強國際經(jīng)濟合作（8）、提供補缺服務，實行政府替代（9）、實施轉(zhuǎn)軌保障，確保漸進過程有效（10）、轉(zhuǎn)變職能和精簡機構，實現(xiàn)政府自身的革命（5）、參與公共經(jīng)濟領域的資源分配，（6）、制定并實施分配與98②必須做什么①應該做什么③能夠做什么④現(xiàn)在能做什么⑤成本最低要求做什么⑥效率最高要求做什么⑧和諧發(fā)展可持續(xù)發(fā)展要求做什么⑦、價值取向要求做什么4、政府職能定位的操作框架②必須①應該③能夠④現(xiàn)在能⑤成本最低⑥效率最高⑧和諧發(fā)展⑦、99誰來行政行政干什么前沿熱點問題是：公共組織的體制改革行政主體是公共組織，構建什么樣的公共組織才能確保有效的履行公共管理職能。二、行政主體及其中國行政體制改革探究行政是什么誰來行政行政干什么前沿熱點問題是：公共組織的體制改1001、行政主體——公共組織，特別是政府組織是指由相互依賴、相互影響、相互作用的各要素、各部分構成，具有獨立社會功能的有機活動整體。公共組織是指以管理社會公共事務、協(xié)調(diào)社會公共利益關系，提供公共服務為目的的社會組織。1、行政主體——公共組織，特別是政府組織是指由相互依賴101政府、公共組織的構成要素人員構成組織目標職能體系機構設置權責劃分運行程序行政技術物質(zhì)保證規(guī)章規(guī)范公共信息人際關系團隊意識行政文化管理方式組織體制政府、公共組織的構成要素人員構成組織目標職能體系機構設置權102①、行政體制的內(nèi)涵和內(nèi)容③、行政組織運行機理2007.01②、行政組織結構體系2、行政體制——組織體系和運行機理的制度規(guī)定（1）、行政體制的含義、性質(zhì)和作用①、行政體制的內(nèi)涵和內(nèi)容③、行政組織運行機理2007.01103第一：行政體制改革的內(nèi)涵國家行政機關和社會公共領域管理體制的調(diào)整和變革。包括行政職權、公共組織結構、人事資源、管理原理、行政方式、運行機制以及相關制度的重新規(guī)定。第二：行政體制改革的基本屬性.第三：行政體制改革的基本目標第四：行政體制改革的主要內(nèi)容.（2）、對中國行政體制改革的探究①、行政體制改革的內(nèi)容和作用目標是建立一個運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的政府管理體制和和諧發(fā)展、公平正義的社會管理模式。第一：行政體制改革的內(nèi)涵國家行政機關和社會公共104行政運行機制的調(diào)整公務員制度的改革政府職能的轉(zhuǎn)變政府機構的改革行政權力劃分的調(diào)整第四：行政體制改革的主要內(nèi)容公共管理制度創(chuàng)新行政行為的規(guī)范行政體制改革的地位和作用行政運行機制的調(diào)整公務員制度的改革政府職能的轉(zhuǎn)變政府機構的改105西方主要發(fā)達國家“新興工業(yè)群”的東南亞國家和地區(qū)第一當代政府改革的熱浪處于轉(zhuǎn)軌時期的國家②、對國外政府改革的借鑒西方主要發(fā)達國家“新興工業(yè)群”的東南亞國家和地區(qū)第一處于轉(zhuǎn)軌106重新界定政府職能，減少政府干預

調(diào)整和精簡政府機構，提高行政工作效率第二當代國外政府改革的重點調(diào)整中央和地方的關系，實行合理分權實行私有化，調(diào)整政企關系革新文官制度，建立一支精干高效的公務員隊伍重新界定政府職能，減少政府干預調(diào)整和107政府組織的“企業(yè)化”政府管理的市場化第三當代國外政府改革的新趨勢公共權力的分權化公共服務的社會化公務人員的非官僚化政府組織的“企業(yè)化”政府管理的市場化第三108（1）、中國行政體制改革的成績（2）、中國行政體制改革還需解決的問題形成四大突破構建漸進模式政府的職能配置和機構設置不合理各級政府組織之間的職權劃分不科學機構臃腫，冗員充塞，國家財政不堪重負腐敗、尋租尚未消除組織人事制度改革邁不開大步轉(zhuǎn)軌時期我國行政體制的改革（1）、中國行政體制改革的成績（2）、中國行政體制改革還需解109第一：解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)造行政體制改革良好的思想氛圍。第二：繼續(xù)推進政治體制改革，為行政體制改革深化奠定系統(tǒng)保證第三：找準政府行為定向，轉(zhuǎn)變職能，理順關系，加快制度創(chuàng)新步伐。

第四：繼續(xù)推進小政府模式，下決心，花大力氣，推進新一輪的改革。

第五：調(diào)整中央和地方關系，解決權力分配和再分配的深層問題，調(diào)動兩個積極性。

（3）轉(zhuǎn)軌時期推進我國行政體制改革的措施第一：解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)造行政體制第二：繼續(xù)推進政治體制110第六：解除公務員法實施的體制阻礙，深化公共組織的人力資源管理，完善人事制度改革。第七：重組行政流程，推動行政活動的科學化提高行政效率。第八：強化行政立法，依法行政，遏制行政腐敗，規(guī)范行政行為。第九：以科學發(fā)展觀為指導，完善各項配套改革措施，構建和諧行政和和諧社會。第六：解除公務員法實施的體制阻礙，深化公共組織第七：重組行政111怎樣行政誰來行政行政過程是行使社會公共權力對社會共同活動領域進行有效配置、治理，以保證公共利益最大實現(xiàn)的過程。行政干什么三、行政過程及其中國行政效率提升的探索怎樣行政誰來行政行政過程是行使社會公共權力對社會112公共決策的程序①、政策問題的界定②、政策目標的確立③、政策方案的設計④、政策可行的論證

⑤、政策效果的預測

⑥、政策方案的決斷

⑦、政策執(zhí)行的反饋

⑧、公共決策的調(diào)整1、公共決策公共決策的程序①、政策問題的界定②、政策目標的確立113公共決策的系統(tǒng)①、公共決策信息子系統(tǒng)②、公共決策的咨詢子系統(tǒng)③、公共決策的參謀子系統(tǒng)④、公共決策的決斷子系統(tǒng)⑤、公共決策的監(jiān)控子系統(tǒng)公共決策的系統(tǒng)①、公共決策信息子系統(tǒng)②、公共決策的114建立健全公共決策系統(tǒng)遵循科學的決策原則提高決策參與者水平我國公共決策系統(tǒng)運行的優(yōu)化

、公共決策科學化建立健全公共決策系統(tǒng)遵循科學的決策原則提高決策參與者水115把決策機制引入決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用

、公共決策民主化提高政治生活透明度，實現(xiàn)決策目標的民主化

③、公共決策法制化理順公共決策主體關系，完善決策規(guī)則決策程序法制化充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用把決策機制引入決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍重視發(fā)揮參謀咨1162、行政執(zhí)行行政執(zhí)行是行政機關及其工作人員實施決策中心發(fā)出的決策指令，以達到預期目標的全部活動。

行政執(zhí)行過程是依據(jù)政策目標，充分調(diào)動組織的人力、物力、財力，通過一定的組織形式和組織運作機制實施政策的過程。2、行政執(zhí)行行政執(zhí)行是行政機關及其工作人員實117行政執(zhí)行的過程及手段準備階段實施階段行政執(zhí)行手段宣傳動員任務分解資源的準備執(zhí)行前實驗領導統(tǒng)御行動攻堅溝通協(xié)調(diào)監(jiān)督控制行政手段法律手段經(jīng)濟手段思想教育手段行政執(zhí)行的過程及手段準備階段實施階段行政執(zhí)行手段宣傳動員任務118行政執(zhí)行的原則第二、果斷迅速與注重效益相統(tǒng)一第一、忠實執(zhí)行和靈活運用相統(tǒng)一第三、發(fā)揚民主與強調(diào)集中相統(tǒng)一第四、木桶效應和竹竿效應相統(tǒng)一行政執(zhí)行的原則第二、果斷迅速與注重效益相統(tǒng)一第一、忠實執(zhí)行和119行政配置人力配置財力配置權力配置物力配置行政配置人力配置財力配置權力配置物力配置120行政協(xié)調(diào)是行政機體為了順利的實現(xiàn)決策目標，而謀求自身統(tǒng)一和諧，謀求自身各相關要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分工的一種行為方式。行政協(xié)調(diào)行政監(jiān)控行政監(jiān)控是指國家立法機關、司法機關、政黨、社會團體、公民及國家行政組織自身對國家行政機關及其公務人員的行政執(zhí)行過程及行為是否遵從法律規(guī)章進行監(jiān)督；對行政執(zhí)行的過程及其結果進行控制，以保證法律規(guī)章的正確執(zhí)行和政策目標的順利實現(xiàn)的行為。行政協(xié)調(diào)是行政機體為了順利的實現(xiàn)決策目標，而謀121監(jiān)控者控制要素監(jiān)控對象監(jiān)控機制行政監(jiān)控的要素與過程行政監(jiān)控過程確定目標衡量績效糾正偏差監(jiān)控者控制要素監(jiān)控對象監(jiān)控機制行政監(jiān)控的要素與過程行政監(jiān)控122行政監(jiān)控工作考核工作指導報告匯報制度視察、調(diào)查質(zhì)詢詢問制度預算決算與審計制度行政監(jiān)控方式申訴控告制度審批制度行政監(jiān)控工作考核工作指導報告匯報制度視察、調(diào)查質(zhì)詢詢問制度預123公共項目評估首先應該針對公共項目本身，包括公共項目決策的背景及其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益等方面內(nèi)容，否則，公共項目的效果與影響評估就沒有基礎。其次，評估的重點應該是公共項目的效果與影響，內(nèi)容涉及公共項目對國家、部門、地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、周圍環(huán)境和社會的影響。再次，需要評估公共管理理機構的作用和服務，這是審查、考核公共管理績效的手段。最后，公共項目評估應該涉及公共項目發(fā)展的可持續(xù)性，這是當代社會發(fā)展的新課題。公共項目評估首先應該針對公共項目本身，包括公共124謝謝大家！謝謝大家！125公共管理學祝小寧教授政治與公共管理學院公共管理學祝小寧教授政治與公共管理學院126

指公共組織運用公共權力對公共領域進行有效組織，對公共事務進行有效管理的過程。公共管理(publicadministration)含義：

指國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的活動。核心：指公共組織運用公共權力對公共領域進127

公共管理學又稱為行政管理學、公共行政學、公共事務管理學、公務管理學。公共管理學是培養(yǎng)公共管理碩士的九門核心課程之一，是行政管理專業(yè)知識和技能的核心之核心?！豆补芾韺W》張成福中國人民大學出版社

《現(xiàn)代公共管理學》顧建光

上海人民出版社

《中國公共行政學》郭濟中國人民大學出版社ClassicsofpublicadministrationShafritz,JayM.

中國人民大學出版社

PublicadministrationRosenbloom,DavidH

PekingUniversityPress

公共管理學又稱為行政管理學、公共行政學、公共事務管128一管理及其基本理念三公共管理的運行機理二公共管理及其政務原理四中國公共管理的研究前沿和實踐創(chuàng)新第一部分：公共管理學的學科思維方式和基本原理教學安排：一管理及其基本理念三公共管理的運行機理二公共管理及其政務129一行政職能及其中國政府職能定位研究三行政過程及其中國行政效率提升的探索二行政主體及其中國行政體制改革探究第二部分：公共過程和公共管理的操作原理一行政職能及其中國政府職能定位研究三行政過程及其中國行政效130第三部分：公共管理的研究領域和實踐范疇一公共人力資源管理和我國人力資源開發(fā)三土地資源管理和我國土地資源功能的發(fā)揮二

財政管理和我國財政體制的完善四社會管理和中國社會保障體系構建第三部分：公共管理的研究領域和實踐范疇一公共人力資源管理131五教育、科技文化管理和中國文化事業(yè)的發(fā)展六依法行政和中國司法行政改革八行政管理的科學化、民主化和法制化七行政倫理和中國行政倫理保障體系形成五教育、科技文化管理和中國文化事業(yè)的發(fā)展六依法行政和中132第一部分

公共管理學科的思維方式和基本原理第一部分公共管理學科的133一、管理及其基本理念1、管理及其要素組合

管理管：安

配置資源理：治治理資源

資源資——資本、資金、財富。源——來源、投入生產(chǎn)、社會活動過程中能帶來資金、財富增加的因素。一、管理及其基本理念1、管理及其要素組合管理管：安134財力人力物力市場關系信息時間文化政策管理就是對組織資源進行有效配置和處理財力人力物力市場關系信息時間文化政策135目的效應水桶效應竹竿效應決定：手段服從目的稀缺：缺一不可重要：關鍵因素2、管理的入門效應

目的效應水桶效應竹竿效應決定：稀缺：缺一不可重要：關鍵因136管理的核心問題：

人力資源是社會和組織最重要的戰(zhàn)略性資源。以人為本、以人為中心。把人力資源配置好、統(tǒng)御好，獲得最大的使用價值、經(jīng)營價值是組織發(fā)展的核心。管理的核心問題：人力資源是社會和組織最重要的137二、公共管理及其政務原理（1）就對象而言：

是與私人領域相對應的公眾領域、社會活動領域（2）就性質(zhì)而言：是與營利活動相區(qū)別的公益行為、非營利性行為；不是以贏利、而是以社會和諧、公共利益的實現(xiàn)為目的，為公眾提供服務。1、公共管理（1）公共管理是對公共的管理“公共”二、公共管理及其政務原理（1）就對象而言：（2）就性質(zhì)而言：138（3）就活動原則而言：活動的原則不是等價交易、利益交換，而是講求應盡的社會義務、必須承擔的社會責任。（4）就價值取向而言：其追求的不僅僅有活動效率、經(jīng)濟效益，而更看重公平、公正、正義、善意。（5）就其合法性而言：強調(diào)的不是所有權的授予、嚴格的管理劃定，而是公共權力的委托代理，強調(diào)的是天賦人權、主權在民、公民和公眾的參與。（3）就活動原則而言：（4）就價值取向而言：（5）就其合法性139（6）就活動的杠桿而言：動用的不主要是經(jīng)濟杠桿，不是以經(jīng)濟利益驅(qū)動為主體，而主要動用的是權力的杠桿、行政的推動，以公信度為保證。公共對管理的核心界定廣義的行政正義之舉行政是指執(zhí)行政務、處理政事?！蹲髠鳌罚骸靶衅湔睢?、“行其政事”《史記.周本紀》：“召公、周公二相行政”2、公共管理的內(nèi)涵和外延行政的中文原意（6）就活動的杠桿而言：公共對管理的核心界定廣義的行政140政正文也正正義之舉—大眾之事—公共利益、社會活動、國家社稷文人文規(guī)范—智慧思想—治道規(guī)律、行事原則、演變趨勢執(zhí)掌政權，輔助權力主體，協(xié)調(diào)公眾關系、治理社會事務，維護國家利益。西方對行政的古典理解政正文也正正義之舉—大眾之事—公共利益、文人文規(guī)范—智慧141

1887年，美國學者W.威爾遜（WoodrowWilson)發(fā)表了著名的《行政（學）之研究》一文，這成了行政學誕生的象征性標志。在之后的百余年的發(fā)展中，學者對行政的外延進行了廣泛的探討，主要見解有三大類：行政的現(xiàn)代外延1887年，美國學者W.威爾遜（Woodrow142行政是指除國家立法、司法機構以外的政府部門的行政活動主要代表人物：美國行政學家魏勞畢等人代表著作：《公共行政學原理》第一類：狹義行政學：第二類：中義行政學：行政是指國家機關包括立法、司法、行政機關對政治取向、國家意志的一切執(zhí)行活動。主要代表人物：美國行政學家古德諾等人代表著作：《政治與行政》行政是指除國家立法、司法機構以外的政府部門的行政活動143行政是指公共組織以及企事業(yè)單位的行政部門運用公共權力對公共事務的管理與處理。主要代表人物：美國著名學者西蒙代表著作：《行政學》（與斯密斯堡、

湯姆森合著）第三類：廣義行政說：行政是指公共組織以及企事業(yè)單位的行政部門運用公共權力對公共事144（1）就其內(nèi)容而言：公共組織特別是政府對社會公共事務、國家事務依法進行的組織和管理活動。（2）就其功能而言：作為社會的組織者，管理者的公共組織為公眾有效提供公共產(chǎn)品，以維持、保證、推動社會快速、健康、可持續(xù)發(fā)展的社會活動。（3）就其運行機理而言：行使社會公共權力對社會共同活動領域進行有效配置、治理，以保證公共利益最大實現(xiàn)的過程。（3）、公共管理的理解范疇

（1）就其內(nèi)容而言：（2）就其功能而言：（3）就其運行機理而145二、公共管理的運行機理決定公共管理是否成為科學，能否發(fā)揮效用，有無價值、意義的關鍵因素。公共管理運行機理=公共權力運動的原理公共權力的產(chǎn)生公共權力的分配公共權力的控制公共權力的效用二、公共管理的運行機理決定公共管理是否成為科學，146權力權力支配：準許驅(qū)使激發(fā)禁止懲罰力量：影響能力力度可能保證1、公共權力的產(chǎn)生（1）：權力權力的本質(zhì)：是一種人與人的關系，是一方對另一方施加的影響，另一方接受這種影響的左右、產(chǎn)生相當?shù)男袨楦淖?。權力權力支配：準許驅(qū)使激發(fā)禁止懲罰力量：影響能147

關鍵在于影響力的大小。

影響力就是指一個人在與他人交往中表現(xiàn)出來的影響和改變他人心理和行為狀態(tài)的力量。盡管影響力人皆有之，權力的使用者要支配別人，其影響力必須超過常人。權力的實施：關鍵在于影響力的大小。影響力就是指一個人148影響力權力性影響力（社會賦予）非權力性影響力（自身具有）強制性影響自覺性影響傳統(tǒng)因素服從感觀念性職位因素敬畏感社會性資歷因素敬重感歷史性人格因素敬愛感本質(zhì)性才能因素敬佩感科學性情感因素親密感心理性信賴感技藝因素實踐性影響力權力性影響力非權力性影響力強制性影響自覺性影響傳服觀念149（2）公共權力起源：公共權力起源可以看出它有三個特點：權力起源于父權、母權公共權力起源于氏族權力第一，氏族公共權力歸全體氏族成員共有，氏族一切重大事務由氏族大會討論決定；第二，氏族首領擁有具體事務管理權，但首領的權力由氏族大會授予，首領地位與一般氏族成員是平等的，首領由氏族成員選舉產(chǎn)生并可隨時撤換；第三，氏族成員對氏族公共權力的服從完全建立在自愿基礎上。（2）公共權力起源：公共權力起源可以看出它有三個特點：權力起150公共權力的基本指向：社會分化過程中的權力分化：從主體上看，公共權力屬于公眾而非某個個人從客體上看，公共權力指向的是公共事務從功能上看，公共權力為公共利益服務人類創(chuàng)造了權力，同時人類也創(chuàng)造了權力的變異（3）、公共權力的變遷及其復雜化公共權力的基本指向：社會分化過程中的權力分化：從主體上看，151生產(chǎn)力的發(fā)展公共權力分化成為了公眾權力、政治權力、階級權力、國家權力私有制的出現(xiàn)階級對立的產(chǎn)生氏族管理機關變成國家政權氏族權力被私有化公共權力被國家權力扭曲公共權力異化國家盡管是階級壓迫的工具，但其還具有管理社會，促進社會展的職能。生產(chǎn)力公共權力分化成為了公眾權力、政治權力、私有制階級對立氏152政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會職能是才能持續(xù)下去。國家是一種和人民大眾相分離的異化了的公共權力。它巧妙地掩飾了自己的起源，反而以凌駕于社會之上的主宰者的面目出現(xiàn)，把自己的意志強加于社會，把公共權力變成支配公共的權力。

馬克思、恩格斯政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而153具有四大特征：自然分工內(nèi)部功能道德力量主體分離化功能雙重化指向變異化保證強制化社會分化中產(chǎn)生的權力與原始的作為自然分工形式派生物的權力是完全不同的。具有四大特征：自然分工內(nèi)部功能道德力量主體分離化功能雙重化指154權力運行中的自我分化：具體表現(xiàn)如下：進入近現(xiàn)代社會之后，社會活動更加復雜，公共權力運用要求更加精細、迅速推動了公共權力的加速分化。使用者出現(xiàn)層次的分離不同性質(zhì)的權力不同運作的權力不同層次的權力不同方式的權力抽象的法權和具體的治權權力的分離與制衡政府和各個公共組織權力運行中的自我分化：具體表現(xiàn)如下：進入近現(xiàn)代社會之后，社155公共權力的現(xiàn)代特征：利益性獨立性擴張性排它性腐蝕性工具性綜合性社會性政治性變異性約束性權威性強制性公共權力的現(xiàn)代特征：利益性獨立性擴張性排它性腐蝕性工具性156

權力的轉(zhuǎn)讓分為兩種：一是暴力剝奪，強行統(tǒng)治，打天下決定做天下，這會造成公共權力合法性的缺失。

二是委托代理，公民將權力自愿委托給權力使用者代理，代理者以更大利益來回報公眾，這是公共權力的運行法則要求。就公共權力主體而言，公共權力屬于公眾公共權力的產(chǎn)生是源于公民對權力的轉(zhuǎn)讓（4）、現(xiàn)代社會公共權力的產(chǎn)生權力的轉(zhuǎn)讓分為兩種：一是暴力剝奪，強行統(tǒng)治，打天下決定做157在現(xiàn)代民主制度下，公民通過特定程序、選舉代表參與公共管理來轉(zhuǎn)讓權力，因此，民主權力是通過代議制度產(chǎn)生，它具有合法性，能獲得民眾的認可和服從。

現(xiàn)代公共管理是在民主制度的框架中進行的在現(xiàn)代民主制度下，公民通過特定程序、選舉代表158現(xiàn)代社會：公民轉(zhuǎn)讓公共權力民主程序合法性公共權力的有效代理選舉代表民眾的認可和服從獲得權力的效益制定轉(zhuǎn)讓規(guī)則現(xiàn)代社會：公民轉(zhuǎn)讓公共權力民主程序合法性公159公民的認可決定著公共權力的大小以憲法形式來反映公共權力運行法則規(guī)定公共權力的作用范圍和力度權力產(chǎn)生中：公民的認可決定著公共權力的大小以憲法形式來反映公共權力運行法160在今天的中國：黨和政府：加強執(zhí)政、行政能力建設從革命黨的思維轉(zhuǎn)到執(zhí)政黨的思維方式打破“打天下而坐天下”的習慣思維方式獲得最大的執(zhí)政、行政合法性在今天的中國：黨和政府：加強執(zhí)政、行政能力建設從革命黨的思維161“要把馬克思主義執(zhí)政理論與黨執(zhí)政新的實踐緊密結合起來，以黨的執(zhí)政能力建設為重點，從黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政基礎、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式、執(zhí)政資源和執(zhí)政環(huán)境等方面進行努力，全面加強和改進黨的思想、組織、作風和制度建設。胡錦濤：胡錦濤：162（2）公共權力的分配從而決定哪個公共組織的權力大些或小些，哪些公共事務歸哪些管理公共權力作為一種稀缺資源，配置好或不好，將對公共管理的效果產(chǎn)生決定性的影響。公共權力一經(jīng)產(chǎn)生必然要在各公共組織間進行分配（2）公共權力的分配從而決定哪個公共組織的權力大些或小些，哪163公共權力分配有兩種：初次分配主要是指社會把產(chǎn)生的公共權力分配給不同的公共組織。再分配主要是指公共組織把從初次分配中取得的公共權力在其組織內(nèi)部進再次分配。公共權力分配有兩種：初次分配主要是指社會把產(chǎn)生的公共權力再分164一是垂直分配：主要是指公共權力在中央和地方之間的分配。當代各國中，隨著市場經(jīng)濟多元利益格局的形成，地方權力逐漸擴大已成為一種趨勢。初次分配包括兩種分配方式：一般而言,管理事務范圍廣、作用帶有全局性的公共組織所分配的公共權力多一些：管理事務范圍窄、作用帶有區(qū)域性的公共組織所分配的公共權力就少一些。

在單一制國家中，中央的權力一般多于地方；在聯(lián)邦制國家，中央和地方的權力關系相對平等。當代各國中，隨著市場經(jīng)濟多元利益格局的形成，地方165我國公共權力縱向垂直分配結構：我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。中央層次即指中央人民政府一級。地方行政組織的層次劃分有四種類型：

兩級制三級制四級制特別行政區(qū)中央和地方關系的理論思考：我國公共權力縱向垂直分配結構：我國的行政組織166國外學者對中央和地方關系的研究：國外中央和地方關系的實踐模式：國外中央和地方關系的發(fā)展趨向及其啟示：我國中央和地方關系的演變：中央和地方關系改革的困境及其原因：轉(zhuǎn)軌時期重構中央和地方公共權力垂直分配的對策研究：國外學者對中央和地方關系的研究：國外中央和地方關系的實踐167二是水平分配：主要是指公共權力在社會各階級、各階層、各社會團體、各社會組織之間的分配，初次分配包括兩種分配方式：通過對權力水平劃分決定哪些公共事務的管理權賦予哪個公共組織進行實施。分配后的主要權力形式有：國家權力、執(zhí)政權力、行政權力、社會管理權力、公共服務權力。

西方公共權力水平分配的基本模式為三權分立制衡。初次分配包括兩種分配方式：通過對權力水平劃分決定168全國人大及其常委會鄉(xiāng)級政協(xié)及其常委會縣級政協(xié)及其常委會地級政協(xié)及其常委會省級政協(xié)及其常委會鄉(xiāng)級人大縣級人大及其常委會地級人