基礎設施建設中PPP模式的應用研究獲獎科研報告

基礎設施建設中PPP模式的應用研究獲獎科研報告摘要：我國在基礎設施建設中長期以政府為主導，壟斷基礎設施建設也在不斷增加政府的經(jīng)濟壓力，公共基礎設施建設需求量大，政府作為主導的建設方式超負荷承擔建設任務，無法僅靠一己之力實現(xiàn)基礎建設的全面建設，本文結(jié)合創(chuàng)新的PPP模式，分析其在應用中存在問題，相應給予建議，為PPP項目的開展提供方向。

關(guān)鍵詞：PPP模式;基礎設施建設;應用

現(xiàn)階段，我國基礎設施建設處于快速發(fā)展時期，其帶來經(jīng)濟迅速增長，但公共基礎設施建設需求量大，政府作為主導的建設方式超負荷承擔建設任務，無法僅靠一己之力實現(xiàn)基礎建設的全面建設，同時由于體制的問題，還會出現(xiàn)高消耗、高成本、低效率等現(xiàn)象，政府全權(quán)主導無法滿足項目中成本和效率兩大要求，如此的情況會影響影響基礎設施建設的進度和質(zhì)量，大局面上還會使政府形象和公信力受損。因此，發(fā)展一種新的建設模式來解決現(xiàn)存的問題補充傳統(tǒng)模式的劣勢，處理政府在基礎設施建設領域中產(chǎn)生的資金、效率、成本等問題，促進基礎設施建設工作快速開展，在此背景下，PPP模式誕生并逐漸發(fā)展起來。

PPP（Public—Private—Partnership），翻譯為“公私合作制”，是指公共部門與私人部門通過締結(jié)合同的方式約定各自的權(quán)利和義務，共同提供公共產(chǎn)品和服務，相互之間建立風險分擔、利益共享的長期合作伙伴關(guān)系，在這樣的合作關(guān)系中，兩者互利共贏，與單獨提供公共產(chǎn)品和服務相比會獲得更大收益。PPP模式初期PFI（Private—Finance—Initiative）最早由英國提出并運用，表示為私人主動融資。上個世紀90年代，英國政府為解決財政支出緊缺的狀況，保障公共產(chǎn)品和公共服務的供給，開始嘗試對公共產(chǎn)品和公共服務的供給領域進行改革，加入私營組織，弱化公共部門的主導作用，采取鼓勵私營組織參與的方式，發(fā)揮私營組織運營管理的優(yōu)點，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務的供給。逐漸的PFI演化出PPP，全世界各國以此為基礎，研究符合自己國家的PPP模式。我國有關(guān)PPP模式的發(fā)展起步比較晚，隨之不斷的發(fā)展，PPP項目數(shù)量不斷增加，在實際的建設中PPP模式也被大家所推崇，其將將私人部門和政府部門結(jié)合起來，私人部門加入到公共物品的提供中，讓政府部門和市場最大限度的發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有利的結(jié)合兩者的突出亮點，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)了社會福利的最大化和資源的優(yōu)化配置。

一、PPP模式的組織結(jié)構(gòu)

PPP模式為基礎設施建設領域投融資模式帶來創(chuàng)新，PPP項目公司作為中間機構(gòu)連接著與政府、社會資本、金融機構(gòu)、施工單位等項目相關(guān)方的密切進展，促進之間的溝通，平衡與維持來自項目不同方面的利益訴求。政府部門加入社會資本方，利用資本方的管理優(yōu)勢，在基礎設施建設中發(fā)揮出來，幫助政府完成基礎設施建設。社會資本方在發(fā)揮管理能力的同時，通過參與基礎設施項目建設，獲取利潤回報。金融機構(gòu)在其中為對低風險項目提供貸款業(yè)務，對基礎設施建設予以資金支持[1]，同時在保障資金安全的前提下，獲得利息收入，增加收益。

PPP項目公司是通過政府授權(quán)的出資方代表和私營部門簽署的合作協(xié)議并依次而成立，PPP項目公司是一個獨立法人，聯(lián)合金融機構(gòu)和項目設計、施工等單位開展合作。項目建設資金由政府財政資金、私營部門自有資金和項目融資貸款三部分組成，這里PPP項目公司出面與金融機構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，從而有了資金支持。接著，項目公司會依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，規(guī)范合法開展項目招投標，選定項目建設各個環(huán)節(jié)的單位，一同進入項目的建設階段。項目建成后，會合法選擇運營公司負責項目后期運營維護，政府部門作為監(jiān)督者，對項目策劃、建設、運營、移交全過程實施監(jiān)督，形成良好的項目運作實施外部環(huán)境，促進項目運作的實行，并在需要幫助時，提供必要的指導和協(xié)助[2]。圖表1為PPP模式組織結(jié)構(gòu)的圖示。

二、PPP模式的運作流程

按照財政部、國家發(fā)展改革委等中央部委的相關(guān)規(guī)定，PPP模式的運作實施一般要經(jīng)過如圖表2所示的運作流程。

三、PPP模式應用中存在的問題

（一）PPP項目運作不規(guī)范

整體來看，在項目運作中存在很多問題，第一，表現(xiàn)出來的是運作流程透明度較低，不公開發(fā)布，其中投標流程不規(guī)范，缺失法律保護，導致失去公平與規(guī)范，基礎設施建設就不能保證;第二，執(zhí)行人員不專業(yè)，沒有完備的項目規(guī)范知識，實際操作中會出現(xiàn)混亂，并且人員變動也為項目的執(zhí)行帶來消極影響;第三，后續(xù)中項目設計、進度安排等會存在不合理的地方，會直接影響項目的建設。

PPP模式的實施需要復雜的流程與步驟，中間任何一個環(huán)節(jié)存在問題，會為基礎設施建設遺留下潛在的風險，嚴重的可能導致項目的建設。其中若關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏就會直接導致PPP項目的實施效果。多數(shù)項目在前期論證時，政府為了引進投資，引入社會資本加入項目建設，緩解財政壓力，會不當?shù)乜浯髮嶋H的財政能力，虛假增大政府的財政承受范圍，承諾社會資本方過高的利潤回報。部分政府不關(guān)注PPP項目的實際運作實施狀況、不關(guān)注貸款利率、物價指數(shù)變動帶來的影響，只關(guān)注融資情況，不考慮融資風險，缺少定價調(diào)價機制，不能夠嚴格按照相關(guān)規(guī)定來規(guī)范運作PPP項目，這樣一來，特別容易引發(fā)政府債務風險[3]，促進形成政府隱形債務。定價調(diào)價機制等相關(guān)體系不完善，也會使得PPP模式的停滯，帶來消極影響。

（二）項目多方產(chǎn)生缺失行為

PPP模式的參與主體包括政府、企業(yè)和公眾，其中易產(chǎn)生政府責任的缺位、公眾參與缺失等問題。

1、政府責任的缺位

在PPP項目的實施過程中，私人部門起著重要的作用，是公共服務的提供者，政府部門是承擔管制者的形象，其負責法律規(guī)范的制定、規(guī)劃計劃、監(jiān)督績效、管理契約等。在實際項目執(zhí)行中，政府責任缺失的現(xiàn)象普遍存在，重項目投入但輕項目管理，對待低價競標的情況，沒有做到跟蹤有效監(jiān)管，同時不注意合同制定的法律規(guī)范，為之后中標企業(yè)轉(zhuǎn)包其他方的情況埋下隱患，由于不負責任的行為縱容“層層轉(zhuǎn)包”情況的發(fā)生而不干預，最后嚴重導致責權(quán)關(guān)系復雜[4]，追責麻煩，各方難以協(xié)調(diào)。由此來看，政府的責任起著重要作用。

2、公眾參與缺失

PPP項目的獨特點是政府代表公眾的一方給予建議并參與項目中進行監(jiān)督，然而實際執(zhí)行過程中，政府更注重項目所帶來的績效，此而，導致我國PPP項目的公眾參與缺失。政府、企業(yè)、社會的邊界界定是公共管理領域的重要課題，同時也是理論難點，尤其在基礎設施建設過程中，公共服務從傳統(tǒng)的政府供給向公私合作供給轉(zhuǎn)變，政府的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，怎樣界定政府的角色，顯得尤為困難。其中存在兩點，第一，在新興的PPP公私合作領域內(nèi)，專業(yè)管理人員知識儲備不足、缺少管理經(jīng)驗，是政府管理責任缺失的主要原因;第二，相關(guān)理論研究較為缺乏，缺少支撐，并且PPP模式有著靈活、個性化的特點，理論的固定性導致項目的實踐經(jīng)驗不易上升到一般的理論總結(jié)。

（三）監(jiān)管機制不健全

具備創(chuàng)新性的PPP模式將社會資本引入基礎設施建設中，但相對的法律法規(guī)沒有及時制定，還存在空白，不能緊隨市場發(fā)展的需要來規(guī)范市場的引入。私人部門是受利益的驅(qū)使，對公共產(chǎn)品領域?qū)I(yè)度不夠，不能很好的預估市場風險，這樣的情況下就要有效的監(jiān)管，保證基礎建設的質(zhì)量和運營標準，以達到預期的效果，減少糾紛的產(chǎn)生。

完善的合同體系和爭議解決協(xié)調(diào)機制保證項目的有序順利開展，但實踐中PPP項目合同很難劃清合同雙方的權(quán)利與義務，政府監(jiān)管的不到位、第三方監(jiān)管的缺失和合同制定的不完善等會導致項目建設的質(zhì)量和進度，為后期項目回購帶來了障礙[5]。

四、完善PPP模式的對策建議

1、提升PPP項目管理規(guī)范化

管理規(guī)范化不僅保證項目建設的進度和質(zhì)量，還為以后的回購帶來方便，規(guī)范管理流程也體現(xiàn)了依法治國的思想。PPP項目涉及多個主體，保證各主體有序合法的執(zhí)行各自的任務可以有效幫助提高項目建設的效率，保障合作的高效完成。

對于各個流程和環(huán)節(jié)要有明確的規(guī)定，嚴格按照規(guī)定查收工作進度，在政府財政承受能力評估、社會資本方的招投標、政府付費列入預算的各個環(huán)節(jié)在前期要有合理的規(guī)劃方案，根據(jù)各項數(shù)據(jù)做到精準預測，并將信息公開，接受各界的監(jiān)督和建議，合理公布流程中的信息，實現(xiàn)公平、公正、公開，隨時公開進度流程，以及檢測的質(zhì)量數(shù)據(jù)，接受政府及公眾的監(jiān)督。在提高項目運行效率方面，要采取有效的措施，不僅培養(yǎng)PPP方面的專業(yè)人才，招聘比如融資，財務，法律，技術(shù)等方面的人才，成立專業(yè)的管理部門，專門管理項目建設，達到規(guī)劃合理、設計規(guī)范、分工明確，并且對程序的審批要盡可能簡化，減少項目拖延的時間，高效率完成項目建設，縮短時間的周期，降低時間成本。

2、理順協(xié)商合作機制

現(xiàn)階段，我國PPP項目將財政、發(fā)改、行業(yè)等各部門分割，為各方協(xié)商交流產(chǎn)生障礙，并且在行政管理改革的大背景下，出現(xiàn)了管理主體不明、隨機性大等問題，財政部成立的PPP中心分為各部分進行基礎設施建設，但各地沒有統(tǒng)一的部門，不能協(xié)商合作。針對現(xiàn)有PPP模式，應調(diào)整其發(fā)展方向，向“集中管理+部門協(xié)作”的方式轉(zhuǎn)變，來完善項目的合作方式，同時注意職責的落實，把各個環(huán)節(jié)的任務明確分配給各主管部門，其中財政部門承擔項目庫建設、采購信息平臺構(gòu)建、財政政策制定的任務，主要負責以上職能;發(fā)改部門起到評價的作用，評估財政支持績效，為項目建設作總結(jié)，側(cè)面反映項目的建設情況;行業(yè)主管部門起到業(yè)務監(jiān)督管理的作用，監(jiān)督各部門是否完成相應的職責。

政府的角色轉(zhuǎn)變要適應PPP模式的需要，不能一味側(cè)重融資方面，同時注意不能在參與者的角色下又加入監(jiān)督者的角色，政府要轉(zhuǎn)變適合PPP模式的角色，結(jié)合其模式以適應模式為根本。政府在其中就要全權(quán)授予社會資本權(quán)利，將項目的管理權(quán)全部交給社會資本，在項目中，使企業(yè)充分經(jīng)營，自由發(fā)揮自己的能力，不受政府的干預，在此基礎上，政府要起到嚴格的監(jiān)管作用，制定嚴格合法合理的監(jiān)管制度，對項目做到嚴格的監(jiān)管，增大監(jiān)督力度，實現(xiàn)政府的重要作用，發(fā)揮其政府監(jiān)督職能。注意危機的發(fā)生，提前建立危機與突發(fā)事件的處理方案等。政府要有大局調(diào)控意識，協(xié)調(diào)各方的情況，密切關(guān)注各部門執(zhí)行狀況，建立信息公開渠道，做到透明監(jiān)督，形成良好的建設環(huán)境。

3、完善法律法規(guī)，強化運作監(jiān)督

政府應建議建立統(tǒng)一的高水準PPP立法，用法律保護各方的利益，保證項目的高效與高質(zhì)量的完成，目前，我國法律中僅有個別條款規(guī)定PPP項目，可見我國在此方面發(fā)展的法律欠缺，雖然近年來國務院及各部委發(fā)行了關(guān)于這方面的政策文件，但法律效力不足，不能夠形成對PPP項目的操作的嚴格具體的法律規(guī)范。政府應該進一步涉及行政法學、經(jīng)濟法學等多學科涵蓋PPP模式，完善其立法理論，構(gòu)建完整的法律架構(gòu)體系，進一步規(guī)范操作細則，加強制度制定的力度，同時建設專業(yè)的PPP案例庫，結(jié)合現(xiàn)有財稅制度的改革，規(guī)范項目審批流程，適當簡化流程的程序，但也要與法律適應，做到合理透明實現(xiàn)PPP項目的全流程管理，全面規(guī)范項目建設，實現(xiàn)法治。

PPP項目的運作實施流程繁多，比較復雜，其中加入的主體很多，對其進行嚴格的規(guī)范監(jiān)督十分必要。如果不能做到對項目的監(jiān)督評估，會極易引發(fā)運作風險，產(chǎn)生糾紛，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。政府將管理權(quán)力交予項目公司，從實際的建設中跳脫出來，更應該加大力度監(jiān)督，盡職盡責，實現(xiàn)政府的監(jiān)督作用。項目運作實施應嚴格按照財政部、國家發(fā)展改革委頒布的部門規(guī)章要求，有需要的話也可聘請專業(yè)人員或機構(gòu)，對實際建設中的情況進行評估審核，也起到監(jiān)督的作用。并且要注意在監(jiān)督的過程中，及時向社會公布項目運作實施的具體信息，政府也需要公眾的監(jiān)督，獲取公眾的信任，提升政府公信力，拓寬群眾參與項目建設的渠道，增加公民的參與途徑，能夠充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，營造良好的多方共治共享的氣氛，形成政府與其他多方的加入，促進各方加入發(fā)揮其突出優(yōu)點，來共同建設美好中國，搭建完善的項目監(jiān)督的協(xié)調(diào)合作體系，規(guī)范化建設。

五、結(jié)論