當代地方治理研究課程課件

當代地方治理研究二0一三年九月當代地方治理研究1參考書目：孫柏瑛：《當代地方治理—面向21世紀的挑戰(zhàn)》中國人民大學出版社2004年版尹冬華：《從管理到治理—中國地方治理現狀》，中央編譯出版社2006年版；俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2004年版；何增科、高新軍、楊雪冬、賴海榕：《基層民主與地方治理創(chuàng)新》中央編譯出版社2004年版；顧麗梅：《治理與自治：城市政府比較研究》上海三聯書店2006年版；曾偉、羅輝：《地方政府管理學》北京大學出版社2006年版；謝慶奎：《中國地方政府體制概論》中國廣播電視出版社2005年。參考書目：孫柏瑛：《當代地方治理—面向21世紀的挑戰(zhàn)》中國人2閱讀書目：1、夏爾.德巴什：《

行政科學》，上海譯文出版社2000年版。2、歐文.E.休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社2001年版。3、格羅弗.斯塔林：《公共部門管理》，上海譯文出版社2003年版。4、孫柏瑛：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版。5、戴維·羅森布魯姆：《公共行政學：管理、政治、法律的途徑》，中國人民大學出版社2001年版。6、俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。7、董禮勝：《歐盟成員國中央與地方關系比較研究》，中國政法大學出版社2000年版。8、劉君德等著：《中外行政區(qū)劃比較研究》，華東師范大學出版社2002年版。9、文森特·奧斯特羅姆等著：《美國地方政府》，北京大學出版社2004年版。10、克里斯托弗·波利特等著：《公共管理改革：比較分析》，上海譯文出版社2003年版。閱讀書目：1、夏爾.德巴什：《

行政科學》，上海譯文出版社2311、瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年年版。12、文森特·奧斯特羅姆等著：《美國地方政府》，北京大學出版社2004年版。13、克里斯托弗·波利特等著：《公共管理改革：比較分析》，上海譯文出版社2003年版。14、丹尼爾·伊拉扎：《聯邦主義探索》，上海三聯書店2004年版。15、斯科特·戈登著：《控制國家：西方憲政的歷史》，江蘇人民出版社2001年版。16、青目昌彥：《比較制度分析》，上海遠東出版社，2001。17、詹寧斯：《法與憲法》，三聯書店1997年版。18、羅伯特·.達爾：《多頭政體——參與和反對》，商務印書館2003年版。19、詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》，中國社會科學出版社2000年版。20、柯武剛、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，商務印書館2000年版。11、瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年年版。4目錄一、地方治理導論二、當代地方治理釋義三、當代地方治理發(fā)展的背景與動力四、當代地方治理實踐的理論基礎五、地方治理的目標與導向六、地方治理中的分權化改革七、地方治理中的地方政府重組八、地方治理中的公民參與目錄一、地方治理導論5第一章導論問題思考：一、地方問題研究是不是一個新的領域？二、當前，公共管理所處的情境發(fā)生了哪些變化？三、傳統(tǒng)公共行政面臨哪些治理挑戰(zhàn)？四、當代地方治理理論與實踐的國外根源有哪些？五、當代地方治理與傳統(tǒng)的地方自治關系如何？六、地方治理研究的狀況與途徑怎樣？第一章導論問題思考：6一、地方問題研究是不是一個新的領域？1、地方問題研究不是一個新的領域，在政治學和行政學中，對地方自治、地方分權、地方民主等問題的討論一直伴隨著學科的發(fā)展；2、地方制度設計一直與國家結構、中央與地方關系、政府間關系的構建與演變緊密聯系在一起；3、作為國家權力與利益主體之一---地方組織的作用與發(fā)展狀況又始終取決于中央與地方間的集權與分權、控制與自治等關系結構的調整與變革；4、對于中央與地方的關系，人們都抱著一種理念：一方面是建立強有力的國家，實現國家整體目標，最大限度提升國家能力；另一方面是保證地方富有發(fā)展、創(chuàng)新的活力和能力，促進地方經濟的可持續(xù)發(fā)展。一、地方問題研究是不是一個新的領域？1、地方問題研究不是一個7二、公共管理所處的情境發(fā)生了哪些變化？1、經濟發(fā)展與伴隨而來的世界經濟全球化;2、消費者、納稅人和公民的要求越來越高;3、技術不斷進步,特別是在信息管理和信息傳播領域的發(fā)展;4、前所未有的社會復雜性與多樣性。二、公共管理所處的情境發(fā)生了哪些變化？1、經濟發(fā)展與伴隨而來8三、傳統(tǒng)公共行政面臨哪些治理挑戰(zhàn)？1、一種寬泛的‘第三部門’正密切地進入公共事務的執(zhí)行和管理中；2、社會力量與政策問題的解決密切相關,社會力量有著解決政策問題的能力；3、傳統(tǒng)公共行政在具體組織內關注政治-行政二分帶來的管理挑戰(zhàn)4、治理視角強調一些組織不能再通過簡單的科層制連接在一起?，F代治理面臨著權力依賴的嚴重挑戰(zhàn)。5、政府統(tǒng)治強調確定的、禁止的和委托統(tǒng)治的結果;而治理相反,它更多地關注調控社會的能力,使其產出有價值的結果。三、傳統(tǒng)公共行政面臨哪些治理挑戰(zhàn)？1、一種寬泛的‘第三部門’9治理理論始于認識到公共行政的主體已經超出了多層級的政府機構,而延伸至社區(qū)、志愿部和私人部門,這些部門在公共服務及項目實施中所扮演的角色是治理視角關注的重要領域。過公共責任屬于政府專有,而現在它為政府與其他許多非政府組織所共享?！霸谀撤N意義上,‘公共政策問題’已經跳出了公共機構的邊界,現在,一種寬泛的‘第三部門’正密切地進入公共事務的執(zhí)行和管理中?！薄暗谌块T”可以包括準政府機構、公共企業(yè)、社會企業(yè)、志愿性的非營利組織等。治理理論始于認識到公共行政的主體已經超出了多層級的政府機構10人們普遍認識到公民與政府之間的相互聯系大大加強了。社會力量與政策問題的解決密切相關,社會力量有著解決政策問題的能力,盡管是在國家機構的直接支持下。坦率地說,公民必須納入到社會問題的定義中,而且他們的行動常常是解決方案產生的基礎。國家在地方及其他層面都面臨著復雜的社會領導任務,不僅要回應公民的需要,而且要構建集體方案產生的有效機制。有很多措施可以將公民直接納入服務的提供中,比如鼓勵參與社區(qū)中一些帶有修復性的司法活動,擔任志愿的特別治安官;或者提出旨在改變公民行為的倡議,比如通過更健康的生活方式改善人們的健康狀況與福利;還可開展其他鼓勵公民達成共同目標的計劃,比如無垃圾區(qū)創(chuàng)建,通過汽車合用減少交通擁擠,或者更好地管理地方公園、空地以及其他社區(qū)設施。人們普遍認識到公民與政府之間的相互聯系大大加強了。社會力量與11治理理論對公共管理的關注焦點———組織和行為主體進行了重新定義。在治理的視角下,位于公共行政核心的是一套更為復雜、更為動態(tài)的組織機構和行為主體。傳統(tǒng)公共行政在具體組織內關注政治-行政二分帶來的管理挑戰(zhàn),以及這些組織內部的政策制定、預算和實踐;治理視角則認為大量存在于組織和行為主體間的復雜關系也應該是關注的焦點。治理理論對公共管理的關注焦點———組織和行為主體進行了重新12權力依賴意味著致力于集體行動的組織必須依賴于其他組織,并且不能通過命令的方式迫使對方回應,而只能通過資源交換和基于共同目標的談判來實現?；ハ嘁蕾囈馕吨卫硇鹿ぞ叩陌l(fā)展,意味著公共管理只能通過新的方式取得成功。萊斯特·薩拉蒙認為:“在這種情況下,公共行政傳統(tǒng)的關注點,如公共機構內部的運作,其人事管理體制、預算過程、組織結構和動力機制對計劃的成功變得不再那么重要。至少,組織的內部動力機制及其與第三部門的外部關系一起成為影響成功的重要因素?！睓嗔σ蕾囈馕吨铝τ诩w行動的組織必須依賴于其他組織,并且13成功往往來源于使整體大于各部分之和的整合中,而失敗常常是因為制度允許的權力依賴和機會主義行為破壞了達成結果的能力。成功往往來源于使整體大于各部分之和的整合中,而失敗常常是因14四、當代地方治理理論與實踐的國外根源有哪些？自20世紀70年代以來，西方各國政府雖面臨不同的問題和挑戰(zhàn)，但各國無論在理論層面，還是在實踐層面都做出了相應的調整和改革。從宏觀上看，西方國家的行政改革在理論和實踐層面均表現出了相當大的共性：70年代：主要問題是重新界定政府和市場的關系；80年代：普遍關注科層組織運行機制的有效性；90年代：重新探索政府機構的運作和公共事務的管理模式，打出了“良好治理”的旗幟。四、當代地方治理理論與實踐的國外根源有哪些？自20世紀70年1520世紀70年代英國前首相撒切爾夫人對地方政府的激進式改革。這場“反國家主義”、“改革強調管理主義、私有化以及國家趨向市場和社會分權”，以彌補傳統(tǒng)官僚制的不足，動搖了傳統(tǒng)的行政管理模式?！爸卫怼崩碚摮闪水斀裎鞣綄W界最流行的理論之一。20世紀70年代英國前首相撒切爾夫人對地方政府的激進式改革。16治理的理論根源1、1992年世界銀行年度報告標題是“治理與發(fā)展”，將當代治理模式和善治目標作為推動人類社會可持續(xù)發(fā)展和提高人力資本能力的重要發(fā)展途徑。公布了《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》、《撒哈拉以南非洲政策分析和經濟管理中能力構建框架》等文件，也對治理與善治的內涵外延與特征進行了深入的分析論證，提供了合法性透明性責任性法治回應有效等被作為衡量一國善治水平的原則性標準。治理的理論根源1、1992年世界銀行年度報告標題是“治理與發(fā)17治理的理論根源2、1996年，聯合國開發(fā)署下設的管理發(fā)展與治理局和聯合國資本發(fā)展基金會等機構，將地方治理模式作為一項重要的研究課題，相繼公布了《人類可持續(xù)發(fā)展的治理管理的發(fā)展與治理的分工》、《地方治理：地方治理中的創(chuàng)新性政策與實踐》、《分權化改革的時間》、《亞洲公民資格和公民參與評估》、《聯合國以地方治理減緩貧困框架》等一系列研究報告，并不斷在自己的官方網站上進行更新，聯合國機構設立了地方治理部，他們尤其重視在發(fā)展中國家推行地方治理模式的研究，資助學術組織和學者進行相關的實地的調研。治理的理論根源2、1996年，聯合國開發(fā)署下設的管理發(fā)展與治18治理的理論根源3、20世紀末，地方治理在經合組織（OECD）先后啟動了“民主治理”、“治理網絡組織體系與地方發(fā)展”，以及“治理：為可持續(xù)發(fā)展”等重大理論課題的研究。OECD所屬國家的學者們也熱衷于本國地方治理發(fā)展狀況的描述和進程分析，注重跨國性的比較研究，致力于地方公共政策領域相關治理案例的提取與深度思考，出版了大量的學術著作。多次OECD年會上，地方治理都是核心議題和討論焦點。治理的理論根源3、20世紀末，地方治理在經合組織（OECD19治理的理論根源4、1990年，以英國紐卡斯爾大學R.羅茲教授為首的英國各大學的知名教授組成地方治理指導委員會，專門從事地方治理的課題研究，出版了大量的學術專著，其中最著名的是《英國地方治理的新政治》、《英國地方治理的新管理》。1991年，美國德克薩斯大學奧斯丁學院建立的地方治理國際研究中心，聚集了一批來自世界各地的研究地方治理的人才，每年召開一次國際性年會。印第安納大學的公共與環(huán)境事務學院也將地方治理作為一個重要的研究領域。治理的理論根源4、1990年，以英國紐卡斯爾大學R.羅茲20五、當代地方治理與傳統(tǒng)的地方自治關系如何？聯系：當代地方治理理論與實踐同傳統(tǒng)地方自治理論提出的一系列問題息息相關。關注的焦點都在：1.地方政治與民主制度；2.中央與地方權力分配；3.地方權力行使空間和行使方式；4.不同層級政府間分權結構與分權形式五、當代地方治理與傳統(tǒng)的地方自治關系如何？聯系：當代地方治理21地方治理研究的切入點：政府間權力結構和利益關系；地方政府組織的構建形式。地方治理研究的切入點：22地方治理的創(chuàng)新性：1.當代地方治理的改革動力直接來源于經濟全球化以及政府大規(guī)模改革帶來的種種壓力與挑戰(zhàn)，是政府為解決一系列公共問題而做出的積極應對，故此，它是當今國家和社會謀求改革與發(fā)展的產物。2.地方治理理論及其發(fā)展策略展示了當代公共行政特征發(fā)生了變化，體現了公共事務管理理念與方式的根本轉變。地方治理的創(chuàng)新性：1.當代地方治理的改革動力直接來源于經濟全23傳統(tǒng)公共行政的假設與邏輯新興公共行政假設與邏輯政治與行政的二分論政治與行政的交叉關系政治中立倫理責任效率與生產力問題解決的有效性集權與控制分權與參與跨文化比較跨文化或區(qū)域比較功能維持功能與職責的重新設計廣泛而理性的規(guī)劃參與性的社會規(guī)劃被動性的問題解決、改變與學習前瞻性的問題解決、改變與學習事實與價值的分立事實與價值的批判檢視強調特殊利益集團的影響強調多元性與參與性民主注重專家在政策分析中作用注重公民在解決社區(qū)問題時的參與垂直性的協(xié)調與權威關系水平性的合作與人際互動網絡在充裕資源下實現組織成長在有效資源下追求卓越信息積累信息分享與交流傳統(tǒng)公共行政與新興公共行政理念的比較傳統(tǒng)公共行政的假設與邏輯新興公共行政假設與邏輯政治與行政的二243.地方治理的思考建立在與傳統(tǒng)地方自治不同的視野上。地方治理并非將思路僅僅局限于政府部門之間權力的此消彼長，或縱向權力的分配格局，它更加注重在政府、市場、公民社會三維關系中，尋求更廣泛的治理支持力量，發(fā)展更有效的公共事務治理道路。3.地方治理的思考建立在與傳統(tǒng)地方自治不同的視野上。地方治理254.地方治理理論的論證運用并融合了來自多學科的思想、學說和知識，其中包括一些新的理論假設，如“第三條道路”理論、社會資本和信任理論、集體選擇與集體行動理論、社群共同體理論、學習型組織與共同愿景理論等。4.地方治理理論的論證運用并融合了來自多學科的思想、學說和知26六、地方治理研究的狀況與途徑怎樣？地方治理研究的領域非常廣泛，其理論來自多學科的知識支撐，或者說依靠多學科的理論解釋。宏觀層面：民族國家與公民社會關系，以及地方治理在多層治理結構中的地位和作用研究；中觀層面：地方治理的基本理論、結構模式、運行基礎和制度設計研究；微觀層面：一個地方乃至一個社區(qū)治理經驗描述、案例分析和比較或者治理策略或工具的研究。六、地方治理研究的狀況與途徑怎樣？地方治理研究的領域非常廣泛27具體研究內容：1、有關地方治理哲學和政治層面的研究。（1）治理與地方治理的內涵和外延；（2）公民社會與地方治理的發(fā)展；（3）國家權力變化與地方治理運動的開展；（4）地方治理結構中的利益結構和利益關系；（5）政府、市場與治理的“第三條道路”理論；（6）信任關系與地方治理；（7）社會資本狀況與地方治理發(fā)展；（8）參與式民主與地方治理制度設計；（9）地方治理與政黨政治的變化；（10）地方治理思想與不同歷史傳統(tǒng)和文化背景國家的治理實踐的契合性。具體研究內容：1、有關地方治理哲學和政治層面的研究。282、地方治理制度體系和制度分析層面的研究（1）全球化與當代地方治理形成與發(fā)展；（2）多中心制度安排與地方治理制度設計；（3）地方治理中的制度約束；（4）地方治理與政府組織職能與機構再造；（5）地方治理發(fā)展與政府間權力關系的調整；（6）地方治理中的公共政策網絡體系構建；（7）地方治理與稅收、財政和轉移支付制度的改革；（8）社區(qū)公民治理形式與途徑；（9）地區(qū)間區(qū)域合作治理；（10）地方治理中的分權化改革。2、地方治理制度體系和制度分析層面的研究293、地方治理發(fā)展策略與手段層面的研究（1）地方治理中的政治領導藝術；（2）地方治理中的戰(zhàn)略管理與規(guī)劃；（3）地方治理與社會合作、參與網絡體系的維持；（4）地方治理中的利益關系人之間對話、溝通、協(xié)商與討價還價的過程；（5）地方治理中伙伴關系的建立；（6）地方治理與地方公共服務管理模式的創(chuàng)新；（7）地方治理中沖突控制與危機解決。3、地方治理發(fā)展策略與手段層面的研究30我國關于地方治理問題的途徑：1、以鄧正來、何增科等學者為代表的對國家與“公民社會”關系理論的研究;2、以謝慶奎教授為代表的“地方政府”制度改革研究,形成以中國地方政府形態(tài)與體制變遷為中心的分析框架;3、以徐勇、范瑜、賀雪峰等為代表的學者、官員對村民自治的研究;4、以俞可平、楊雪冬等學者為代表的對“治理理論”和善治、多層治理結構的研究;5、以薄貴利、王紹光、林尚立等學者為代表的對“中央與地方關系”、“政府間關系”的研究。我國關于地方治理問題的途徑：1、以鄧正來、何增科等學者為代表31目前我國比較有代表性介紹治理理論的學者：俞可平提出：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者;意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性;明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力依賴;意味著參與者最終將形成一個自主網絡;意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。陳振明教授系統(tǒng)、全面地提出了關于治理研究途徑、網絡治理的實踐類型、網絡治理的多重困境等相關內容。孫柏瑛教授提出:其一,打破“單中心”傳統(tǒng)權威模式,構建“多中心”地方治理結構;其二,把國家、市場和公民三種力量有機結合在一起,共同實施對社會公共事務的治理的“第三條”道路理論;其三,從公共選擇學派（理性個兒選擇）、新制度學派（集體主義的集體行動思想）等角度出發(fā),提出地方治理依據―集體行動理論;其四,將地方治理運轉起來的社群主義的共同體思想。目前我國比較有代表性介紹治理理論的學者：俞可平提出：治理意32國內針對地方治理進行的研究：1、對地方治理的理論基礎的研究；2、對地方治理主體的相關研究；3、在地方治理的機制方面（包括地方治理模式、合作網絡管理等）的研究；4、對地方治理的特殊視角的研究國內針對地方治理進行的研究：1、對地方治理的理論基礎的研究33（1）目前中國地方治理實踐中存在的問題；（2）中國地方政府治理能力的培育；（3）中國地方治理與區(qū)域經濟發(fā)展的問題；（4）地方治理發(fā)展趨勢；（5）地方治理的類型及特征；（6）地方治理的背景與動力。（1）目前中國地方治理實踐中存在的問題；34地方治理的國內研究具體概況1、中國地方治理研究到目前為止仍是以鄉(xiāng)村治理研究為主，而專門研究縣級治理的文獻非常少見，省市一級則更談不上；2、研究所涉及主題的也只是地方治理的某些方面（如人大聽證、地方選舉），沒有全面系統(tǒng)地考察中國的地方治理狀況以及治理的社會基礎和體制因素；3、縣級治理研究，目前國內直接以“X縣治理”為題的研究成果仍是空白。有些內容涉及到“治理”這一主題。這方面比較有代表性的成果有：楊雪冬的《市場發(fā)育、社會生長和國家構建——以縣為微觀分析單位》（河南人民出版社，2002年版），他不僅闡述了縣級政治研究的重要性，而且提出了縣級政治研究的兩個角度。賀東航的《地方社會、政府與經濟發(fā)展——閩南晉江模式的生成與演變》（廈門大學博士學位論文，2004年），周慶智的《中國縣級結構和運行——對W縣的社會學考察》。何增科在對河南某縣級市調研的基礎上，描述了目前縣級政治中存在的主要問題，分析了其中的體制性成因地方治理的國內研究具體概況1、中國地方治理研究到目前為止仍354、自從1998年華中師范大學中國農村問題研究中心的政治學者提出“鄉(xiāng)村治理”這一更具包容性的概念以來，鄉(xiāng)村研究的成果不斷涌現。到目前為止，學者們探討較多的問題是村級選舉、兩委關系、宗族問題、治理的鄉(xiāng)村社會基礎、人口流動對村級治理的影響，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的鄉(xiāng)村關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、稅費改革對鄉(xiāng)村治理的影響等等。4、自從1998年華中師范大學中國農村問題研究中心的政治學者36賀雪峰將當前的鄉(xiāng)村治理研究概括為三大主題：第一，中國農村“溫飽有余、小康不足”的狀況，無法支撐起各種現代的鄉(xiāng)村治理制度。這是對中國農村長遠制約因素的思考，屬于宏觀層面的研究。第二，制度安排對鄉(xiāng)村社會性質有著深刻依賴，同一個制度安排在不同性質的鄉(xiāng)村可能具有極其不同的效果。這是對中國農村現實非均衡的判斷，構成中觀層面的研究。第三，作為農民生產、生活和娛樂三位一體之空間的村莊，在短期內不會消失，村莊治理是鄉(xiāng)村治理研究的核心內容，這屬于對村莊的微觀把握，是鄉(xiāng)村治理研究的基礎，也是其落腳點。賀雪峰將當前的鄉(xiāng)村治理研究概括為三大主題：375、城市社區(qū)居民自治起步較晚，其研究顯得相對單薄和不足。就目前的研究狀況而言，一般關注較多的領域是：“社區(qū)自治”概念的考察與辨析，社區(qū)自治發(fā)生的社會基礎，社區(qū)選舉，政府、社會與居委會三者關系，社區(qū)自治的路徑選擇，社區(qū)建設與城市基層管理體制的改革，城市社區(qū)自治同農村村民自治的比較等。然而，隨著社會轉型的加速和城市社區(qū)建設的推進，居民自治的研究可能會逐漸成為一門顯學。5、城市社區(qū)居民自治起步較晚，其研究顯得相對單薄和不足。就目38需要指出的兩點是：第一，盡管“治理”已經成為國內學者分析政治現象的理論工具，但中國學者還是有著不同于西方的理解。有些學者相信“沒有政府的治理”是所有全球政治中應該具有的特征。然而，當人們將其運用到具體國家和地方政治時，“沒有政府的治理”概念并非總是對的。中國學者特別強調政府在治理中的作用和貢獻。從地方治理的角度來看，地方政府擔當多種角色，而這幾乎不存在“沒有政府的治理”單一模式中的特征。換而言之，國內學者更強調在國家與社會互動基礎上以公共權力運作為中心的地方治理，而非西方的權力中心多元。第二，與國外不同，中國的地方治理研究還同有關行政區(qū)劃改革的討論聯系起來。這是因為中國的地方行政區(qū)劃一直處于變動之中，并且伴隨機構膨脹、行政效率低下等問題。目前，國內兩種主流的觀點是“縮省撤市”論和“強縣擴權”論。需要指出的兩點是：第一，盡管“治理”已經成為國內學者分析政治39七、目前國內地方治理研究存在的主要問題（一）存在把“地方治理”等同“地方政府改革”、“地方政府創(chuàng)新”等概念而作為一個時髦的話語泛濫使用的傾向；（二）目前國內對地方治理的研究總體水平并不高,還存在不少研究的空白地帶；（三）由于國內目前相關理論主要來自西方,缺乏本土化的理論層面的較為完善的創(chuàng)新；（四）地方治理理論與中國已有的一些相關主題的研究成果之間如何協(xié)調、銜接的問題；七、目前國內地方治理研究存在的主要問題（一）存在把“地方治理40中國地方治理的格局：1、

在中國這樣一個中央集權制國家，地方權力始終是單一國家主權中的有機組成部分。各級地方政府除自主負責本地區(qū)的事務外，還執(zhí)行著始于中央并層層下達的指令性任務。2、中國目前的地方政府體制是“省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”四級政府體系。具體而言，農村與城市稍有不同：前者是“縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”兩級政府，一級自治；后者是“市—區(qū)—街道—社區(qū)”兩級政府，三級管理，一級自治。這種地方政府體制，以及與它相伴而生的行政體制、財稅制度以及政權運作模式在很大程度上型塑著中國地方治理的形貌。3、中國作為一個后發(fā)現代化國家，政府在現代化中一直發(fā)揮著主導作用。這種后發(fā)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的實施，往往都是以壓力型體制作為制度支撐的。

中國地方治理的格局：1、

在中國這樣一個中央集權制國家，地方41壓力型體制一般指的是“一級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系?！痹趬毫π腕w制中，上級行政機關制定各項經濟社會發(fā)展目標，并加以具體化和數字化，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，對下級行政機關進行政治和經濟方面的獎懲考核，有的甚至采取“一票否決制”；下級行政機關官員的升遷、獎懲、工資福利同完成上級下達指標的情況掛鉤，承受著來自上級行政機關的巨大壓力。因此，政府所處的層級越低，其面臨的壓力越大。壓力型體制一般指的是“一級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級424、大多數地方政府往往窮于應付名目繁多的升級達標活動，極少有時間和精力投入到地方事務上。由此，產生地方政府的“功能缺位”?！肮δ苋蔽弧钡暮蠊浅乐兀阂环矫?，地方政府為了完成上級任務，或者弄虛作假以蒙混過關，或者通過犧牲民力的方式尋求超常規(guī)發(fā)展，由此導致地方政府形象的減損與合法性的喪失；另一方面，當地的社會經濟事務得不到有效發(fā)展，公民的社會福利得不到增加，由此導致地方治理危機。4、大多數地方政府往往窮于應付名目繁多的升級達標活動，極少有435、國家財政喜氣洋洋、省里財政蒸蒸日上、市級財政基本持平、縣區(qū)財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹喊娘。6、鄉(xiāng)級政府在治理結構上突出表現為權小、責大、能弱。這樣的結果必然是，地方（特別是縣鄉(xiāng)）公務員、教師工資拖欠屢見不鮮；向農民伸手、亂收費、亂罰款屢禁不止；公共服務和公共產品的提供減少；從而削弱了黨和政府的執(zhí)政能力，導致地方治理不足。7、黨、政、民間三者之間的一體化導致中國公民社會的發(fā)展呈現出濃厚的“法團主義”和政府主導特征。5、國家財政喜氣洋洋、省里財政蒸蒸日上、市級財政基本持平、縣448、在村民自治的實際運行中，鄉(xiāng)村關系并非總是指導與被指導關系，而是出現了許多沖突，也就是通常所謂的“鄉(xiāng)村關系”問題。這種鄉(xiāng)村關系的沖突，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展，并最終導致農村治理危機。9、城市社區(qū)居民自治是在改革后城市經濟、政治和社會發(fā)生深刻變化的背景下，在全能型政府“失效”和“單位制”解體基礎上發(fā)生的。隨著市場化改革向縱深發(fā)展，政府和企事業(yè)單位所承擔的社會功能開始從中剝離開來交給社會。社區(qū)內的公共事務逐步增加，社區(qū)成員包括駐社區(qū)單位需要社區(qū)為其提供多種多樣的服務、良好的治安環(huán)境、公共衛(wèi)生設施、文化娛樂設施。這些準公共事務所需的經費雖然在目前大部分仍由政府提供，但是維護管理只能由社區(qū)組織來實施。8、在村民自治的實際運行中，鄉(xiāng)村關系并非總是指導與被指導關系45八、如何理解治理與善治？

治理：governance,原意是控制、引導和操縱。長期以來與統(tǒng)治（government）交叉使用，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予governance以新的含義，它不再只局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域。

與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。八、如何理解治理與善治？

治理：governance,原意46羅茨——治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”6種定義（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵體制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。（4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系。（5）作為社會-控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作和互動。（6）作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任和互利基礎上的社會協(xié)調網絡。羅茨——治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過47格里·斯托克對各國學者的治理概念經歸納整理后得出5種主要的觀點：（1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。（2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。在現代社會國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間，公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威，它與政府在特定領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。格里·斯托克對各國學者的治理概念經歸納整理48全球治理委員會1995年《我們的全球伙伴關系》給出的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。特征：治理是一個過程，而不是一套規(guī)則或活動治理過程的基礎是協(xié)調，而不是控制治理不僅涉及公共部門也涉及私人部門治理是持續(xù)的互動，而不是一種正是的制度全球治理委員會1995年《我們的全球伙伴關系》49治理與統(tǒng)治共同之處：需要權威和權力最終目的——維持正常的社會秩序不同之處：權威并非一定是政府機關

權威必定是政府主體：公共機構、私人機構、公共機構與私人

主體一定是社會的公共機構機構的合作

權力運行向度：總是自上而下權力運行的向度：上下互動的管理過程

依靠政府的政治權威

依靠合作網絡的權威

通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標

權力向度是多元的、相互的權力向度是單一的治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作，強制與自愿的合作。

治理與統(tǒng)治50

西方政治學家和管理學家之所以提出治理的概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。的確，治理可以彌補國家和市場在調控和協(xié)調過程中的某些不足，但治理也不是萬能的。它也內在的存在許多局限，它不能代替國家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理的失效。杰索普：“治理的要點在于：目標定于談判和反思過程中，要通過談判和反思加以調整。治理的失敗可以理解成是由于各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標所致。”西方政治學家和管理學家之所以提出治理的概念，主張51善治：使公共利益最大化的社會管理過程。本質特征：它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。6個基本要素（1）合法性。它是指社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關系，只有那些被一定范圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度越高。取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關的管理機關和管理者最大限度地協(xié)調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認同。善治：使公共利益最大化的社會管理過程。52（2）透明性。指的是政治信息的公開性。透明性要求政治信息（立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支等）能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共過程實施有效的監(jiān)督。透明程度越高，善治的程度也越高。（3）責任性。指的是人們應當對自己的行為負責。在公共管理中，它特別指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。責任性意味著管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。公眾、尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。善治要求運用法律和道義雙重手段，增大個人及機構的責任性。（2）透明性。指的是政治信息的公開性。透明性要求政治信息（立53（4）法治。法律是公共政治管理的最高準則，政府官員和公民都要依法行事，法律面前人人平等。法治的直接目標是規(guī)范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。法治與人治相對立，它規(guī)范公民行為更制約政府行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律基礎上的社會秩序，就沒有善治。（5）回應。這與上述責任性密切相關。公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，回應性越大，善治的程度越高。（4）法治。法律是公共政治管理的最高準則，政府官員和公民都要54（6）有效。主要指管理的效率。一方面是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活。另一方面是最大限度地降低管理成本。善治的程度越高，管理的有效性也就越高。

善治是國家權力向社會的回歸，善治的過程是還政于民的過程。善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，公民社會是善治的現實基礎。善治理論與實踐的產生和發(fā)展，其現實原因之一是公民社會或民間社會（civilsociety）的日益壯大。公民社會是國家和市場之外所有民間組織和民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，又稱做“第三部門”。公民社會組織有3個顯著特點（1）非官方性，他們不代表政府和國家的立場。（2）獨立性，他們擁有自己的組織機制和管理機構，有獨立的經濟來源。（3）自愿性，成員都是完全自愿地參加公民社會組織的。（6）有效。主要指管理的效率。一方面是管理機構設置合理，管理55公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。而保證公民享有充分自由和平等的政治權力的實現機制只能是民主政治，因此善治只有在民主的條件下才能真正實現。善治不受政府范圍的限制，公司、社區(qū)、地區(qū)、國家、國際社會都需要善治。國際社會和國內社會在全球化時代同樣需要公共權威和公共秩序，但這是一種新的公共權威和公共秩序，不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實現。公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促56西方的治理理論中也存在著一種極其危險的傾向——有可能成為某些跨國公司和國家干預別國內政、謀求國際霸權的理論依據。尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提下，強調治理的跨國性和全球性，其危險就在于，削弱國家主權和主權政府在國內和國際治理中的重要作用，客觀上有可能為強國和跨國公司干涉別國內政、推行國際霸權政策提供理論上的支持。西方的治理理論中也存在著一種極其危險的傾向——有可能成為某些57治理的興起及其失敗的風險：以經濟發(fā)展為例的論述鮑勃·杰索普治理實踐的興起治理興起的部分原因在于政治經濟的狀況發(fā)生了深遠的變化，使得自組織在進行政治、經濟和社會的協(xié)調方面發(fā)揮的作用超過市場或等級制。自組織治理的興起最具普遍性的一個情況是它在某些類型情況下所提供的漸變的優(yōu)越性（使人們在變動不居的環(huán)境里有相對較強的創(chuàng)新和學習能力）。治理的興起及其失敗的風險：以經濟發(fā)展為例的論述58治理的成功與失敗

資本主義市場具有一種程序的理性，而程序又具有一種形式的屬性，優(yōu)先照顧無窮無盡地“用經濟手段”追求利潤最大化。與之相比較，政府的合理性是實實在在的。它有明確的目標，優(yōu)先追求一個又一個的“有效”政策目標。市場協(xié)調和自上而下調控成了有限理性、機會主義以及資產特殊性等問題的犧牲品。自組織治理以第三種類型的理性—反思的理性為基礎。它取得成功的關鍵在于持續(xù)不斷地堅持對話，以此產生和交換更多的信息（從而減少但不會消除有限理性帶來的問題）；在于把參加治理的單位鎖定在涉及短期、中期和長期并存運作、相互依賴的一系列決定之中，從而減少機會主義的危害；在于通過有關方面的團結，以此建立相互依賴的關系、共同承擔與“資產特殊性”相聯系的風險。由此可見，自組織借助制度化的談判達成共識，建立互信，從而補充市場交換和政府自上而下調控之不足。自組織治理要取得成功，有賴于所采取的協(xié)調方式、治理對象以及有關角色據以協(xié)調活動實現目標的環(huán)境。就此而言，建立人際關系網，組織之間進行談判、進行系統(tǒng)之間的調控等方面所提出的問題各不相同。動蕩環(huán)境下提出的治理問題顯然與環(huán)境相對穩(wěn)定時不同。治理的成功與失敗59不管治理處在哪一層次或者跨越哪幾個層次運作，要建立有效的治理機制，應當作出一下努力：（1）把模型和慣例——這二者既以簡單明了的方式反映著這個復雜的世界，又同實在的世界過程相銜接，而與治理目標密切相關。但在簡化過程中不可忽略重要的副作用、相互依存關系以及出現的新問題。（2）在以下方面建立動態(tài)的互動式學習能力：了解各種因果關系過程和相互依存形式；了解責任歸屬和行為能力，并了解在一個復雜、動蕩的環(huán)境中進行協(xié)調的可能性。（3）創(chuàng)立跨越不同社會力量進行協(xié)調的方法。治理能否成功，有賴于自我反思，運用自組織以維持交流、談判、等級制度或團結一致，也有賴于在不同空間和時間范圍內進行協(xié)調所產生的問題的特殊性。（4）建立指導單個行動的共同世界觀并確立有利于穩(wěn)定主要行為主題的大方向、期望和行為準則的元治理。當代地方治理研究課程課件60治理失敗有一種可能：以治理取代市場和等級統(tǒng)治是會失敗的。治理的要點：目標定于談判和反思過程中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義，治理的失敗可以理解為由于有關各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標所致。人們可以根據程序的和實質的標準來判斷自組織的長期成果，評估它是否比市場效率高，比自上而下的協(xié)調效果更好。治理失敗61運用治理手段成功地指導經濟發(fā)展，可能遇到的限制因素有三個方面：第一組因素存在于資本主義的根本活力之中，其影響及于所有經濟和社會協(xié)調方式，包括市場機制本身。人們認為市場失敗的許多現象實際上是資本主義深層矛盾的表現。因此，用國家或自組織替代市場并不能消除影響經濟順利運行的深層障礙。因為自組織并沒有用非資本主義的原則取代市場原則，也沒有在市場和國家之間（更談不到在資本和勞動之間）引進一個中性的第三者。它反而增加了一個資本主義的種種難題、矛盾和對抗（其中包括常常以資本積累和政治合法性之間的沖突這一形式來討論的那些矛盾）得以充分表現的領域。許多論述經濟治理的文獻著重探討的乃是治理方式而非治理的對象，從而忽視了由資本主義的自組織動力和系統(tǒng)間的統(tǒng)治地位所施加的明顯制約。運用治理手段成功地指導經濟發(fā)展，可能遇到的限制因素62

第二組制約涉及如何把自組織納入更廣泛的政治體制之內。首先，治理機制和政府機制兩者都有不同的尺度，在某一尺度的成功與否很可能取決于在其他尺度發(fā)生的情況。其次，協(xié)調機制生效的時間也可能長短不一。最后，雖然治理機制可能獲得了特定的技術經濟、政治和意識形態(tài)的職能，國家通常還要檢查這些職能對國家四分五裂的社會里維護社會凝聚力的能力。第三組制約因素存在于治理作為自組織過程的本質之中。與治理成功有關的條件也給我們關于治理失敗的某些知識。首先，對行動的條件過分簡化和對影響治理對象的因果關系了解不夠會造成治理失敗；其次，在人際、組織際、系統(tǒng)際的一個或幾個層次上都存在協(xié)調問題。第三是“可治理性”即盡管知識很豐富，治理對象是否接受的問題；第四，還有一個政府沒有參與的治理問題—權力下放后作出的決策所引發(fā)的諸多問題因此難以解決。第二組制約涉及如何把自組織納入更廣泛的政治體制之內。63治理的兩難困境1、合作和競爭資本主義經濟是在合作與競爭的不穩(wěn)定結合的情況下運作的。所形成的兩難選擇一方面是，怎樣維護人際的信任，怎樣保證人人遵守談判達成的諒解，怎樣通過坦誠溝通交流減少噪音干擾，以及在存在著大量機會、便于短期的利己競爭行為—這些行為很快就會破壞繼續(xù)合作的基礎—的情況下怎樣進行負面協(xié)調。另一方面又必須考慮，過分強調合作和共識可能會妨礙因矛盾和沖突而激發(fā)的創(chuàng)造性，妨礙解決危機的努力—這種努力可以促進學習和學習能力，從而增強適應性。治理的兩難困境642、開放對封閉自組織運行環(huán)境是復雜的而且常常動蕩不寧。問題是在保持對周圍環(huán)境開放的同時又要考慮在有限的伙伴中實行為有效的協(xié)調所必須的一定程度的封閉。3、可治理性對靈活性自組織的優(yōu)勢是可以著眼于較長期的戰(zhàn)略指導（市場則不具有這一優(yōu)勢），同時保留靈活性（等級統(tǒng)治由于強調按程序辦事而沒有這一優(yōu)勢）。但是是選擇可治理性（接受指導能力），還是選擇靈活性（適應情況變化的能力）。其表現形式不一，需要分別權衡利弊。4、責任對效率人們期待某些公私合營企業(yè)既為公眾利益服務，又為私人帶來好處。這就模糊了公與私的界線，重效率還是重責任？一方面在相互依存的網絡中有做決定和不做決定的責任歸屬（忠于或疏忽職守的行為）。另一方面，責任歸屬一清二楚，反而有可能不利于高效率合作以追求共同目標。當代地方治理研究課程課件65處理方式：1、建立專門處理此難或彼難的各種組織機構。2、通過有差別的配置資源以及在變動的形勢中繼續(xù)爭取合法性手段來改變重點。同樣道理，不同的難題可以在不同尺度上解決。在不同的時間可以作不同的治理安排。處理方式：66從治理失敗到元治理

元治理不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府。相反，它承擔的是涉及機構制度，提出遠景設想，它們不僅促進各個領域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標和時間尺度、行動以及后果等相協(xié)調。元治理有制度的和戰(zhàn)略的兩個方面，這兩方面旨在造成一個語境，使不同的自組織安排得以實現，而不是為它們制定特定的戰(zhàn)略和采取特定的主動措施。元治理涉及的是復雜和多元關系的管理。一方面，市場競爭將為合作所平衡，看不見的手將和看得見的手握在一起，另一方面國家不再是最高權威，它變成了多元制導系統(tǒng)中許多成員之一，而且為談判過程貢獻自己獨有的資源。正在出現的元治理角色，意味著建立網絡、談判協(xié)商、降低噪音干擾，以及負面協(xié)調等都是在“等級統(tǒng)治的影響下”進行的。大體上說，這個元治理角色應當由國家承擔。一方面，作為一個制度性子系統(tǒng)的國家不過是更廣泛更復雜的社會的一部分，但它同時又按常規(guī)承擔著保證社會的機構制度完整的社會凝聚力的責任。當代地方治理研究課程課件67第二章當代地方治理釋義一、如何界定治理和地方治理？二、地方治理與地方政府治理是否是一個意識？三、什么叫民族國家治理和社區(qū)治理？四、地方政府治理與地方政府改革和地方政府創(chuàng)新有什么關系？五、如何理解伙伴關系分析和社會資本？第二章當代地方治理釋義一、如何界定治理和地方治理？68一、如何界定治理和地方治理？（一）對治理的理解：羅茨：：“最少限度的國家”、“按照私營企業(yè)模式進行管理”、“新的公共管理”、“有效的管理”、“社會控制制度”、“一系列自組織的社會網絡”。（意識形態(tài)）一、如何界定治理和地方治理？（一）對治理的理解：69一、如何界定治理和地方治理？治理的6個特征：1、組織之間的相互依存；2、相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導致的網絡成員之間的持續(xù)互動；3、游戲式的互動以信任為基礎；4、保持相當程度的相對于國家的自主性；一、如何界定治理和地方治理？治理的6個特征：70一、如何界定治理和地方治理？羅西瑙：《沒有政府的治理》《21世紀的治理》，一系列活動領域里的管理機制，他們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。（內涵）一、如何界定治理和地方治理？羅西瑙：《沒有政府的治理》《2171一、如何界定治理和地方治理？斯托克：治理是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均限于模糊。其本質在于：它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權威或制裁。（方式）5個論點：1、治理指出自政府，但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者；

2、治理意味著在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任；3、明確肯定涉及集體行為的各社會公共機構之間存在的權力依賴。4、指行為網絡的自主自治；5、辦好事情的能力并不在于政府的權力，也不在于政府下命令或運用其權威。一、如何界定治理和地方治理？斯托克：治理是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)72庫依曼：它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部加強；其作用之發(fā)揮，要依靠多種進行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動。（主體）全球治理委員會：是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。（制度）包含四個基本特征：1、治理不是一整套規(guī)則、活動，而是一個過程；2、治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；3、治理既涉及公共部門，也包括私人部門；4、治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。一、如何界定治理和地方治理？庫依曼：它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部加強；其作用之發(fā)揮，73治理的核心要件：1、政府已不是唯一的治理主體，治理承擔者擴展到政府以外的公共機構和私人機構；2、治理中的權力運行方向發(fā)生變化，從單一的自上而下的統(tǒng)治，轉向上下互動，彼此合作，相互協(xié)商的多元關系；3、形成了多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理；4、政府治理策略和工具向適應治理模式的要求的方向轉變；治理的核心要件：1、政府已不是唯一的治理主體，治理承擔者擴展74（二）對地方治理的理解“地方”不是一個固定不變的概念，在使用上，“地方”一詞具有復合性、重疊性和相對性的特征。如：相對于全球而言，國家就可以算是一個地方；相對于國家而言，省（直轄市、自治區(qū)）就成了地方。等（二）對地方治理的理解“地方”不是一個固定不變的概念，在使用75“地方”不僅是一個表示地理區(qū)位的概念，而且還包含有地方公民間的文化聯結、慣例認同和心理歸屬等文化與心理內涵。“地方”的確定，包含著對地方規(guī)模、層次、居民素質、歷史傳統(tǒng)、組織狀況、設施建設與心理維度等因素的綜合權衡與思考?！暗胤健辈粌H是一個表示地理區(qū)位的概念，而且還包含有地方公民間76英國著名學者威廉·L·米勒、馬爾科姆·迪克森和格雷·斯托克認為：地方治理是“關于地方服務的委托、組織和控制,這些地方服務包括地方區(qū)域內衛(wèi)生、教育、治安、基礎建設和經濟發(fā)展等。英國著名學者威廉·L·米勒、馬爾科姆·迪克森和格雷·斯77孫柏瑛教授認為：地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內,依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系,應對地方的公共問題,共同完成和實現公共服務和社會事務的改革與發(fā)展過程。地理空間特征、治理主體、主要使命孫柏瑛教授認為：地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的781、地方治理是具有彈性的地方制度與組織結構安排；2、地方治理是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程；3、地方治理運作依靠的是在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網絡；4、地方治理極其關注環(huán)境的變化與挑戰(zhàn)，它的視野始終放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展前景上；1、地方治理是具有彈性的地方制度與組織結構安排；79二、地方治理與地方政府治理是否是一個意識？二者視角、范圍不一樣:“地方治理”的范疇更大些,主體還包括除地方政府外的第三部門、私人組織等,強調多主體的合作對地方公共事務的治理。“地方政府治理”主要指在治理理論的指導下地方政府如何通過分權、重組等改革提高能力以適應全球化等不確定因素的挑戰(zhàn),如何促進公民參與,如何促進多中心網絡的建立、發(fā)展,如何在多中心合作中起到核心作用,以更好處理地方公共事務,促進整個地方治理的發(fā)展的過程。當然,在中國目前仍主要以地方政府為治理中心的狀況下,地方治理主要是地方政府的治理。二、地方治理與地方政府治理是否是一個意識？二者視角、范圍不一80三、什么叫民族國家治理和社區(qū)治理？治理理論從研究途徑上看存在政府管理、公民社會及合作網絡三種研究途徑,而對于目前被認為最完善的網絡治理從實踐類型的角度上看,可以分為全球治理、民族國家治理及社區(qū)治理。三、什么叫民族國家治理和社區(qū)治理？治理理論從研究途徑上看存在81民族國家的治理：在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理。“民族國家的治理”強調的是在“民族國家”這較高的管理層次中以政府為主導的公共物品供給的管理。社區(qū)治理是“對社區(qū)合作網絡的管理。”“社區(qū)治理”強調的是在最基層的管理層次中社區(qū)部門在提供公共服務方面的重要作用。民族國家的治理：在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過82四、地方政府治理與地方政府改革和地方政府創(chuàng)新有什么關系？聯系主要表現在:1、“地方政府治理”強調治理理論在地方政府的適用,具備治理的相關特征,核心目的是與其他主體攜手合作以應對不確定的環(huán)境的挑戰(zhàn),以應對地方公共問題,共同處理地方公共事務。在這個過程中地方政府要提高能力、向其他主體讓渡一些公共權力就必然要進行相應內部重組、橫行和縱向分權等方面的改革,在此過程中需要進行創(chuàng)新,開發(fā)新的治理工具,創(chuàng)建合適的合作網絡等,這就和“地方政府改革”、“地方政府創(chuàng)新”概念有所交叉;2、治理理論本來有不同的研究途徑,其中包括政府管理的途徑,而政府管理途徑就包括了“新公共管理”、“善治”等用法,“新公共管理”意味著用企業(yè)精神改造政府,這其中相關內容也涉及到地方政府改革、創(chuàng)新等系列概念。四、地方政府治理與地方政府改革和地方政府創(chuàng)新有什么關系？聯系83區(qū)別表現在:政府創(chuàng)新就是“政府部門將新的觀念和方法訴諸實踐,從而改變原有政府結構,增強政府效能,提高政府績效的創(chuàng)造性實踐”;地方政府創(chuàng)新指“探索地方政府體制運轉的新方法、新模式以適應新環(huán)境的變化和新現實的挑戰(zhàn);就是通過探尋和建立較為合理的政府體制運轉模式,從而確保社會資源能夠得到最優(yōu)化配置,確保國家資本能夠更好地用于改善人民的生活?！钡胤秸母锸侵浮暗胤秸疄榱诉m應環(huán)境變化,提高政府效能,對原有的發(fā)展不相適應的政府管理體制與管理方式所進行的變革?！币虼?從上述的有代表性的概念界定可以明顯看出“地方政府改革”、“地方政府創(chuàng)新”與“地方政府治理”之間在性質上、所追求的目標上、側重點上各不相同。從整體上說,地方政府改革、地方政府創(chuàng)新是地方政府治理的重要途徑,而地方政府治理又是地方政府改革及地方政府創(chuàng)新的主要目標之一,這幾個概念之間存在著內在的聯系和互動的作用。區(qū)別表現在:84五、如何理解伙伴關系分析和社會資本？伙伴關系分析認為權力是碎片化的,并把伙伴關系看成是地方政府組織和非政府行為主體聚合治理能力的合作安排?；锇殛P系是“一個非正式但相對穩(wěn)定的群體,這一群體可以獲得制度資源,使其在治理決策中擁有穩(wěn)定的地位”。合作的達成不僅通過正式的機制,也通過非正式的網絡。五、如何理解伙伴關系分析和社會資本？伙伴關系分析認為權力是碎85有效的城市治理有賴于橫跨邊界的公民合作的建立。以前人們把權力理解為影響或控制決策的行為能力,現在這已經被非正式的理解所取代,即權力是指定方向,然后發(fā)動各種必需的資源以保證愿景實現的能力?！叭绻鞘姓蔚膫鹘y(tǒng)模式是社會控制,那么這里所倡導的可稱之為‘社會產出模式’?！彼谶@樣的問題,即在一個權威有限且分散的世界,行為主體們如何通過跨越制度邊界生成治理能力并取得重大成效。在復雜、碎片化的城市中,權力的作用方式是整合不同的利益,實現共同目標。整合不同資源、提出共享愿景可以看成是21世紀初高效的城市領導力的關鍵要素。有效的城市治理有賴于橫跨邊界的公民合作的建立。以前人們把權力86社會資本在特定范圍內通過特定關系發(fā)揮作用。要理解社會資本如何影響地方政治,我們不僅應該了解一個城市中社會資本的數量,而且應該在特定關系中判斷社會資本出現或缺失的具體方式。社會資本是主體間關系的所有物。這一定義告訴我們,不僅研究人與人之間的關系十分重要,研究組織間關系也非常重要。社會資本可以由各種不同方式構成,它是有利于個人和組織達成集體行動的可用資源。社會資本在特定范圍內通過特定關系發(fā)揮作用。要理解社會資本如何87社會資本的構成包括:1行為主體在運轉過程中的義務、期望和可信任度;2可獲得的信息渠道的質量;3規(guī)范關系的規(guī)則和有效的懲罰措施。與物理資本或人力資本不同,社會資本不是個人或機構的財產,社會資本只存在于主體間的關系中,是促進各種合作行為的來源。正是共享的知識、規(guī)范和信任感使行為更有可能取得成功。由此可見,社會資本的不同要素之間是一系列聯系的現象,盡管一開始看上去它們好像是分散的。信任是交換的基礎,信息的自由流通為建立規(guī)范和實施懲罰提供了條件。而規(guī)范和懲罰的有效實施有利于集體行動的長期維持。這些聯系反過來可以通向其他方向并發(fā)生相互作用。這些關系的質量和屬性通過社會網絡體現,社會網絡的功效因為其屬性和強度的不同而不同。社會資本只有在特定關系中才會轉化為共同合作的能力。我們需要考察的不是一個城市或一個地區(qū)是否存在社會資本,而是考察在何種情況下社會資本得以產生并發(fā)揮作用。社會資本的構成包括:88第三講當代地方治理實踐的理論基礎第三講當代地方治理實踐的理論基礎89集體行動理論一、搭便車理論的核心觀點以及方法論基礎

奧爾森創(chuàng)造性的在集體行動的研究領域，引入了傳統(tǒng)經濟學經常強調的個體主義方法論的視角。傳統(tǒng)的社會理論家研究集團行為時總是認為，組織或集團的存在是為了維護其成員的共同利益，而且它們也能有效的做到這一點。

集體行動理論一、搭便車理論的核心觀點以及方法論基礎

90而奧爾森從經濟學的個人主義視角出發(fā)，首先假定，每個人都是理性人，而理性人的顯著特征就是行為前要進行成本收益的計算和權衡，以追求自身效用的最大化為目的，即使在組織或集團中也是如此，由此得出了相反的結論：理性的自利的個人不會積極主動地發(fā)動集體行動、提供集體物品以滿足所屬集團或組織的需要，必須對集團成員實施選擇性激勵才能提高成員提供集體物品的可能性。具體來說，不同規(guī)模和性質的集團對其成員行為有不同影響。在集體物品的獲取方面，小集團比大集團更有優(yōu)勢。集團越大，它提供的集體物品的數量就會越低于最優(yōu)數量。而在抱有共同利益的小集團中，存在著少數“剝削”多數的令人驚訝的傾向?？梢哉f，個體主義方法論和理性人假設是本書所提出的搭便車理論模型的方法論基礎而奧爾森從經濟學的個人主義視角出發(fā)，首先假定，每個人都是理性91二、基本概念

1，理性人：理性人是指這樣的人，他們在現有的約束條件下，根據某個實踐理性或者效用最大化的標準，鑒于自己的信念和愿望，來選擇可用的最佳行動方案。經濟人是理性人的典型代表。但奧爾森認為，理性人并不簡單等同于經濟人，理性人并不一定像經濟人那樣是完全自利的。（奧爾森，2003：73）

2，集體物品或公共物品（publicgoods）：在本書中，集體物品是指由集團提供的服務于整個集團中所有成員的物品（產品、服務或收益），它具有高度的非競爭性、非排他性特點，也即有些成員不用付出任何成本就可免費獲得該物品。

3，大集團與小集團：奧爾森把集團粗略的分為大集團和小集團兩種。大集團，可被粗略定義為由理性人組成的規(guī)模比較大的集團。小集團，可被定義為理性人組成的規(guī)模比較小的集團。

二、基本概念

1，理性人：理性人是指這樣的人，他們在現有的924，排外集團與相容集團：根據集團尋求的目標的性質的不同，可以把集團分為排外集團和相容集團。前者追求排他性的利益，主要指涉市場中的競爭性企業(yè)集團，它所追求的集體物品（更高的價格）帶來的收益在供給上是固定的，某個集團的收益會造成其他集團收益的潛在損失；后者追求相容性的利益，主要指涉非市場集團，它所追求的集體物品帶來的收益在供給上是不固定的，某個集團的壯大并不會減少其他集團的收益，反而可能使其他集團受益。兩種性質的集團中的個體之間的關系十分不同，排外集團中的成員具有公認的相互依賴和寡頭賣方的相互作用的特點，而在相容集團中，討價還價或策略性的相互作用則沒有那么普遍和重要。

5，市場集團與非市場集團：前者與排外集團等同，后者與相容集團等同。

6，純粹壟斷集團、寡頭壟斷集團以及原子式集團：奧爾森把市場集團或排外集團分為以下三類——在產業(yè)中獨占整個市場的壟斷性企業(yè)被稱為純粹壟斷集團，占據市場絕大多數份額的少量企業(yè)或企業(yè)集團被稱為寡頭壟斷集團，在市場自由競爭中彼此勢均力敵，因此無一家企業(yè)對其他企業(yè)有顯著影響的情況下彼此相對獨立的眾多企業(yè)被稱為原子式集團。

4，排外集團與相容集團：根據集團尋求的目標的性質的不同，可以937，特權集團、中介集團、潛在集團：“特權”集團和“中間”集團是與市場集團的寡頭賣方壟斷所對應的非市場集團類型：特權集團中的每個成員或至少其中的某個人受到激勵提供集體物品，即使他得承擔全部成本。在“中間集團”中，沒有一個成員獲得的收益份額使他有動力單獨提供集體物品，但其成員數量并沒有大到成員間彼此注意不到其他人是否在幫助提供集體物品。而潛在集團是原子式集團在非市場條件下的對應物，由于某個成員的行為不會對其他人產生明顯的影響，因此其中的成員不會受到任何激勵來為獲取集體物品而行動。三者同時也是按照集團規(guī)模來劃分的，由特權集團到潛在集團（大集團），集團規(guī)模依次增大。

8，壓力集團或游說組織：本人比較傾向于沃塞曼的定義，即一部分人組織起來為追求共同利益而對政治過程施加壓力的集團。（加里?沃塞曼，1994：182）

7，特權集團、中介集團、潛在集團：“特權”集團和“中間”集團94三、重要結論

1，工會的產生不能用工人對就業(yè)機會稀缺感到悲觀來解釋（塞利格。帕爾曼的“職業(yè)控制論”，“機會共產主義”，對稀缺的工作機會進行分配），限期加入工會或其他形式的強制對工會的力量和穩(wěn)定是極其重要的。因此，塞利格?帕爾曼的“職業(yè)控制論”和“機會共產主義”（即認為工會成立的主要目的是為了對相對稀缺的工作機會在工會成員中進行分配）的觀點是錯誤的。（奧爾森，2003：97-98）

2，沒有出現馬克思預言的那種階級斗爭，部分原因正是出于理性的功利主義行為。因為如果組成階級的個體采取理性的行為，就不會產生爭取階級利益的行為。馬克思的階級行動表現出大型潛在集團在爭取實現集體目標時所具有的特點。（奧爾森，2003：128-129）

3，大型壓力集團的副產品理論：大經濟集團的游說疏通團體是那些有能力以“選擇性的激勵”來“動員”潛在集團的組織的副產品。具有選擇性激勵的組織是：1，具有行使強制性措施的權威和能力；2，具有能向潛在集團中的個人提供積極誘導能力源泉的那些組織。此理論只適用于大集團或潛在集團，而不必適用于特權或中介集團。（奧爾森，2003：166）

4，特殊利益理論：商界權力的高度化證明，小集團有組織、積極的利益是能勝過大集團無組織、無保護的利益的。（奧爾森，2003：173-175）

三、重要結論

1，工會的產生不能用工人對就業(yè)機會稀缺感到悲觀95多中心治理理論奧斯特羅姆的多中心治理理論，產生于深刻的理論分析與豐富的實證分析。對真實世界里發(fā)生的各類自組織模式的廣泛考察，使得她具備超越一般經濟學家的視野，承接英國社會學家波蘭尼的“社會秩序理論”，提出了“多中心治理”理論。其核心就是，在私有化和國有化兩個極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率的運行。奧氏的研究證明：與政府強加各項規(guī)章以及純粹的市場化方式相比，當地社區(qū)可以獨自更好地管理森林、湖泊和漁場等公共資源。一群相互依賴的個體“有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益?！薄岸嘀行摹币辉~現已成為一種思維方式和理論框架，更成為公共物品的生產與公共事務的治理模式之一。多中心治理理論奧斯特羅姆的多中心治理理論，產生于深刻的理論分96首先，多中心意味著公共物品的多個生產者，公共事務的多個處理主體。作為一種治理思路，多中心治理首先意味著在公共物品生產、公共服務提供和公共事務處理方面存在著多個供給主體。試圖在保持公共事務公共性的同時，通過多種參與者提供性質相似、特征相近的物品，從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務上建立一種競爭或準競爭機制。通過各個生產主體之間的競爭，來迫使各生產者自我約束，降低成本，提高質量和增強回應性。并且，公民還可根據各生產者的相對優(yōu)勢，按照自己的意愿，在各個生產者之間進行選擇。首先，多中心意味著公共物品的多個生產者，公共事務的多個處理主97其次，多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應用。不論是政府壟斷還是純粹的市場提供，都沒有跳出“政府vs.市場”非此即彼的思維定勢，從其本質上講，都是一種單中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府壟斷公共事務會造成公共物品提供的單一，無法滿足多種偏好，而且會導致政府擴大、效率的喪失以及尋租腐敗等一系列問題。由于市場是以“成本―效益”為核心的處理思路，因此“私有化”策略在公共事務的處理方面，會導致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式則跳出了傳統(tǒng)的非此即彼的思維局限，主張政府和市場既是公共事務處理的主體，又是公共物品配置的兩種不同的手段和機制，主張在公共事務的處理中，既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢，又利用市場的回應性強、效率高的特點，綜合兩個主體、兩種手段的優(yōu)勢，從而提供了一種合作共治的公共事務治理新范式。其次，多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應98其三，多中心治理要求政府轉變自身的角色與任務。奧氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在著三個角色：“消費者、生產者和連接消費者與生產者的中介者”。在公共物品的生產過程中，三個角色分別由不同的主體來扮演。因此，多中心治理既反對政府的壟斷，也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務領域的退出和責任的讓渡，而是政府角色、責任與管理方式的變化。多中心治理中政府不再是單一主體，而只是其中一個主體。政府的管理方式也從以往的直接管理變?yōu)殚g接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一個中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利。其三，多中心治理要求政府轉變自身的角色與任務。奧氏指出，在公99奧氏的多中心治理理論為上世紀90年代初