財政金融協同支農的研究

財政金融協同支農的研究一、引言長期以來，我們國家高度看重“三農〞發(fā)展，一直堅持“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村〞和“多予少取放活〞扶持政策。2014年1月發(fā)布了〔關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見〕，這是21以來指點“三農〞工作的第11份一號文件。農業(yè)在國民經濟中居于基礎地位，但同時，弱質性是各國農業(yè)共同特征，在我們國家尤為突出?？傮w上看，我們國家財務、金融支農力度非常大,2003年以來財務“三農〞支出年均增加21.6%,涉農信貸年均增加跨越17%。當前，我們國家經濟已進人新常態(tài)，從高速增加轉為7%~8%的中高速增加情形下，財務部門及金融部門都蒙受了宏大壓力。2014年8月份，全國財務收人比去年同月增加6.1%,其中，稅收同比只增加1.9%。財務收人增速下滑，呈現累退性特點，但支出壓力(包含地方性債務)卻仍然不減。同時，當下貨幣政策已不能再走大規(guī)模刺激之路，只能安身于穩(wěn)健基礎上盤活存量、優(yōu)化構造，重視定向調控。當下，迫切需要把增量優(yōu)化和存量調整結合起來，以優(yōu)化、提升財務與金融支農的政策協同性、有效性。二、文獻回首農業(yè)具有基礎地位，但也具有弱質性特點，絕大多數人都支持大幅度增長“三農〞財務投人，但同時也指出了財務投人存在的問題。馬海濤、程嵐(2007)以為，財務支農支出與農業(yè)的比值偏低，距最優(yōu)規(guī)模有著相當大的差距。何振國(2006)通過估算，以為中國財務支農支出的最優(yōu)規(guī)模大約為農業(yè)的47.2%，當前財務支農支出不足。周榮青(2010)以為財務支農支出中的多重委托代理關系撲朔迷離造成失靈現象，導致支農資金的浪費與低效。在金融支農方面，幾乎一致地以為農村金融需求極為旺盛，涉農金融機構沒有能提供足夠的金融效勞，導致農戶和農業(yè)企業(yè)融資困難，并提出了應對辦法。吳慶田(2012)以為，建立和完善農村信譽信息分享機制，是解決我們國家農村信譽信息缺乏和不對稱問題、實現農村金融供需平衡和帕累托最優(yōu)配置效率的有效手段之一。郭樹華、王健康、袁天(2〇〇8)提出了通過進一步改良和完善農村金融市場相關機制變量，促進我們國家農村金融供求者的匹配性行為選擇，改善農村金融市場效率。在財務及金融支農的協調方面的研究表示清楚，二者聯動效應差，支農投人應以金融支農投人為主。彭克強、易新福、邱雁(2013)基于1978?2010年相關指標的時序數據，對中國農業(yè)投入產出關系進行協整分析和格蘭杰因果檢驗，財務、金融、農戶聯動效應低下是農業(yè)資金增加乏力的重要原因。胡宗義、蘇靜、唐李偉(2014)基于1990?2010年省級面板數據進行實證分析以為，財務支農規(guī)模的最優(yōu)比重為41.7%，金融支農與財務支農的最優(yōu)構造比重為3.502,就財務支農與金融支農有效互動提出了對策建議。但由于涉農范圍過廣、界限難以劃清、統(tǒng)計口徑也難統(tǒng)一，很多實證分析的數據樣本有較大差別，結果差距也比較大。當前研究重要集中在財務支農效率、金融支農難度等方面，對支農的各個主體分析呈現“一刀切〞、“一鍋煮〞的場面，怎樣協同財務支農與金融支農的研究并不多。本文從機制設計理論視角，對支農的目的分類、主體分層，分析各個主體面臨的經濟環(huán)境、行為與目的，進而提出鼓勵相容的制度布置，以加強財務與金融支農協同效應，進而提升總體支農效率。三、財務與金融支農經過的各主體面臨的經濟環(huán)境、行為與目的(一)財務支農的各主體。1.縱向、橫向等多維間關系。由于涉農層級、部門諸多，存在縱向與橫向的間關系，不同主體的目的和行為是有所差別的。故而，不能籠統(tǒng)將各級或部門作為一個整體的“〞概念而不加區(qū)分。首先是縱向上五級體制能夠劃分為：與地方關系，地方關系可劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)間關系?！吧厦媲l線，下面一根針〞，事權和支出責任大都下沉在縣鄉(xiāng)層面，構成“倒掛〞。但地方財務自給率非常低，基層大都處于“吃飯財務〞狀況，加之農業(yè)投人周期長、風險髙，地方更愿意投人見效快、出和政績的城市建設、房地產等領域。雖然都知道“三農〞的主要性，地方對“拿自己的錢〞支農的積極性并不高。但基層無論是處于本身利益，還是為了轄區(qū)農民的確利益，都有非常強的動力去獲得上級支農資金，至少表如今三方面。其一，在事權劃分不明晰時，基層往往抱著“等、靠、要〞思想，主觀上都希望單純依靠上級投人。其二，基層為了更多地獲取或上級投人資金，存在虛假申報現象，或者往往承諾資金、配套難兌現或不兌現。其三，地方擠占、挪用、閑置、滯留財務支農資金等問題仍然較多?；蛏霞壻Y金成為“唐僧肉〞，“跑部進錢〞現象時有發(fā)生，存在類似代理低效、失效行為。在橫向層面上，涉農部門諸多，存在著嚴重的“條塊分割〞、資金分配“碎片化〞現象。農業(yè)、扶貧、林業(yè)、水利、農機、水產、畜牧、土地、發(fā)改、科技等多個部門都握有支農資金或分配權，“九龍治水〞一點也不夸大。資金“撒胡椒面〞式使用，以至同種性質、同種用處的資金分散于諸多部門。橫向不同機構之間，以至同一個機構內部部門間，互相配合也較差，以至相互沖突不斷。造成投人既無重點，又無合力，“跑冒滴漏〞現象嚴重，效率低下。多頭管理有其一定成因，當前支農資金整合難度非常大，究其原因重要還是部門利益作祟，也構成了監(jiān)管也往往發(fā)揮作用有限、以至形同虛設?？v橫多層面、多主體交錯下，更容易導致權責界限不清、各自為政現象，資金分設、多頭申報、交互重疊、互相推諉等問題許多。財務支農存在“重投人、輕管理〞的傾向，資金使用效率偏低，缺乏全經過的監(jiān)督處分機制。缺乏有效規(guī)劃、整合、協調情形下，雖然財務支農資金不斷增大，但構造性效益仍然欠佳。以農業(yè)科技進步奉獻率為例，我們國家僅為51%，比發(fā)達國家低20個狂分點左右。農業(yè)事業(yè)費支出比重過髙，據統(tǒng)計直接用于農業(yè)生產性支出的僅占40%左右，同時，支農資金更更生產環(huán)節(jié)投入，對農業(yè)技術推廣、產業(yè)運營等環(huán)節(jié)支出較低。2.農村經營主體與農民。我們國家農業(yè)生產經營組織化水平偏低，難以知足規(guī)?；洜I需要，對農民本身利益的維護或促進也存在不足。截至2012年6月底，全國依法登記的合作社為60余萬家，入社農戶約占18.6%?！肮炯愚r戶〞的形式在一定水平上起到了集約生產、專業(yè)效勞作用，但農戶小而分散，自動權小、增收少，許多時候流動企業(yè)獲得了高額壟斷利潤。在支農經過中，農民確的確實從中獲得實惠，但補助也造成一些負面作用。2004~2012年，財務僅僅布置“四項補助〞資金就高達7917.5億元，年均增加39.9%。支農補助資金項目多、資金散、范圍廣，有效減輕了農民負擔，提升了農民種糧積極性。但是，名目繁多的補助項目造成“補助依靠〞、“補助誤導〞，農民對市場需求不敏感，許多時候造成對某部分產品供應嚴重過剩而造成較大損失。不可否認，確實存在地方基層、村、地方農民造假騙取補助等現象。有些時候，花了不少錢，農民沒有獲得多少利益?？傮w上看，農民固然有自利行為，但絕大多數仍然處于弱勢地位，必需依靠政策扶持。(二)金融支農的各主體。1.資金需方。無論是農業(yè)經營主體，還是農戶，總體上看，農村金融需求方的整體資信相對較弱。從專業(yè)大戶、家庭農場、農村合作社等新型農業(yè)經營主體看，這些主體通常缺乏完好的會計體系，普遍缺乏足額的抵、質押物。對農戶而言更是如此，資信情況相對更弱，缺少信譽信息支撐。除此之外，“三農〞資金需求總M固然很大，但放到詳細經營主體或農戶身上，且單體需求量小而散。加之考慮農業(yè)風險性特性，融資主體的信息不對稱，需求方通常很難知足銀行或金融機構的要求的條件。對農戶而言，各個家庭資產、抵押物、項目收益等方面不同，普遍存在融資難和圾的情況，低收人群體往往被排擠在傳統(tǒng)金融體系之外。2.資金供方。農村金融仍然是我們國家金融體系的軟弱環(huán)節(jié)。資金需求方的特點是，資金需求單體量小，質、抵押資產不足，同時，涉農投資不確定性風險大。對于金融機構而,if，確實存在信貸規(guī)模不經濟且收益偏低，對信貸間收、逃債行為缺乏抓手。故此，大規(guī)模面向涉農企業(yè)或農戶的貸款意愿非常低。以部分銀行為例，留在縣和縣級下面的分支機構重要以吸收存款為主，從農村吸收的資金更多地投向回報高的產業(yè)和地區(qū)。需求主體的融資能力弱，出于尋求利益、防備風險的動機，各類支農金融機構都向商業(yè)化、開發(fā)信貸方向發(fā)展。農村信譽社也在努力“去合作化〞，合作性金融幾乎消失。一些經營狀態(tài)良好，資信良好的企業(yè)或農戶，也因“一刀切〞，可能無法獲得融資。當然，作為金融監(jiān)管主體的央行、銀監(jiān)會多年來加大了支農力度，構成了商業(yè)銀行、政策性銀行、農村金融機構的支農金融體系。1978~2011年，全國金融機構涉農信貸從115.48億元增加到24400億元，年均增加17.6%。農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信譽社以及新型農村金融機構(村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社)也快速發(fā)展，2014年8月末，資產為21.3萬億元，占銀行業(yè)資產比重為13.1%。(三)問題與思路。不同的經濟環(huán)境及機制下，各主體選擇以為對自己最有利的信息，行事策略取決于他的自利行為。不同類型主體、同類主體的各個層級的目的、行為并不完全一致。如作為的與地方、的各個部門間，突出的問題是責權利不清、信息不對稱，容易出現“權利部門化〞，誘發(fā)道德風險。如作為金融機構的商業(yè)銀行、政策性銀行、農村金融機構，各自目的及行為也時常不一致。金融供需不平衡重要源于信息不對稱，風險大，在市場機制下，必定導致農村金融有效供應不足。究其原因，重要就在于風險補償機制不健全、信息不對稱，尤其是缺乏強有力的鼓勵約束機制。出于本身利益考慮或缺乏強力問責機制約束,無論是地方還是金融機構都存在隱瞞偏好現象，也即講實話并不一定是占優(yōu)策略。要想得到能夠產生帕累托最優(yōu)配置的機制，許多時候必需放棄占優(yōu)平衡假設，即放棄每個人都講實話辦真事的假定，尤其是對處于弱勢地位的農民而言。作為政策制訂者、履行者，必需改變支農思維、創(chuàng)新制度，進行分層分類的目的、行為分析，構成鼓勵相容的機制設計。農業(yè)屬于弱質產業(yè)、農民處于弱勢地位，理解農民的自利行為，讓農民獲得實惠、扶持農民增收是政策設計的應有之意。機制設計兩大安身點是信息效率與鼓勵相容。各個主體的自利行為不僅取決于他的經濟特征，同時也取決于所設定的經濟制度或游戲規(guī)則，不同的規(guī)則顯示不同利己行為。要到達機制設計者的某種目的，就必需對參與主體構成鼓勵或約束，使各個主體自利行為自愿實現制度的目的。當下應考慮改良和完善相關機制來促進效率的提升。過去多年來，支農資金無論是總量還是增量上都已非常高。2012年財務“三農〞支出占本級支出已達65.5%,2013年年末銀行業(yè)金融機構涉農貸款余額為20.9萬億元，占各項貸款的比重為27.3%,比全部貸款增速高4個百分點。我們國家支農投人總量很大，效益看起來也在增長，但許多時候忽略了“邊際收益在遞減〞這個事實。面對經濟下行壓力，地方財務大多已左支右絀，財務也不寬裕，貨幣政策受存量影響其大幅增加空間也遭到制約。從將來支農資金增量受限和愈加重視支農項目邊際收益角度看，當下應把財務與金融的聯動、資金投人的效率放在首當其沖的位置。新形勢下，既是制度設計者、支農資金的主要支持者、剩余風險的承當者，還承當著宏觀調控者、監(jiān)管者的角色。我們國家財務支農支出的邊際產出總體上呈現下降的趨勢，繼續(xù)堅持或適度加大支農力度在邊際上還是正向效應，關鍵在于創(chuàng)新財務、金融的投入方式及協同機制，提升資金投入的構造性、杠桿性、增值性效應。故此，應建立健全農業(yè)風險分擔和補償機制，加強各主體的風險蒙受能力，同時，建立起差異不同化的鼓勵約束機制，改善信息不對稱，以此來誘導、改變部門及地方、金融機構、農民的偏好，鼓勵各方更好發(fā)展“三農〞。四、支農資源配置及制度布置建議1.完善治理，強化支農資金績效管理。以完善治理作為支農構造優(yōu)化、效率提升的總抓手，盡力厘清間關系，行政約束與市場約束并重。應作為一個整體，目的應“超出部門利益〞，最大限度維護國家利益和人民利益。在支農經過中，進一步完善行政考核體系，健全支農的三大機制，即績效管理機制、公開機制和賞罰機制?；ㄥX必問效、無效必問責，以本能機能改變帶動財務支出構造優(yōu)化。厘清間關系，合理劃分支農的事權和支出責任。根據樓繼偉部長的間事權劃分的“三原則〞：外部性、信息復雜性和鼓勵相容，穩(wěn)妥推進財稅體制改革，厘清各級的事權界限與支出責任，適度加強、高層級事權和支出責任，減少委托事務。切忌涉農公共支出下沉為基層支出責任，并轉嫁到農民頭上。同時，建立財務的“轄區(qū)責任〞機制。建立支農項目或事項的規(guī)劃，提升投人全生命周期的程序化、科學化、民主化水平。建立支農項目庫規(guī)劃，推行公開、公平競爭，進行支農項目動態(tài)、滾動管理。對支農重大事項或關系農民切實利益的事項要采用公示、聽證等制度。對支事項要開展專家論證、技術咨詢、評估，并擴大農民大眾的參與度。強化全生命周期管控機制，建立獨立、公正的績效評估體系和嚴格的追責制度。理順關系，強化協調。明確農業(yè)行業(yè)管理部門、投資管理部門、財務管琿部門、其他涉農部門在支農事項中的權責。充足利用部門聯席會議制度平臺，借助內外部監(jiān)督機制，構成一盤棋，合力發(fā)揮支農效率。2.財務與金融互相支持，構成協同效應。構成財務、金融在政策配合上、投人的總量與構造上的互補、互促，以發(fā)揮更大的杠桿、增效作用。根據支農事項的特性、外部性等特點，合理布置投人領域、支出方式。據測算，能夠在支農總量上以金融支農為主，但應創(chuàng)新財務支農方式，聚集于財務的風險補償、資金放大、鼓勵誘導效應，而不易太多的直接補助或干涉市場。財務針對性加大對金融的支持，強化金融支農力度。首先，加大農業(yè)保險支持力度，建立財務支持為主的農業(yè)保險、大災風險分散機制。提升財務對農保險的保費補助比例，或以獎代補等方式予以支持。其次，建立面向商業(yè)銀行、政策性銀行、農村金融機構支農的財務補償機制，給予補助、貼息、減稅等政策，適當放開金融融資支農等渠道。除此之外，通過涉農貸款余額增量獎勵、新型農村金融機構定向費用補助等政策鼓勵、引導金融機構。金融監(jiān)管機構建立差異不同化監(jiān)管體制和優(yōu)惠政策，強化金融機構效勞“三農〞職責。首先，人民銀行、銀監(jiān)會對政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融從新進行功能定位，強化支農金融體系的整體功能。其次，對涉農金融機構或業(yè)務施行差異不同性政策或定向調控，如下調存款預備金率、增長再貸款、增長再貼現額度、優(yōu)先核準進人銀行間同業(yè)拆借市場和債券市場等。最后，健全向“三農〞業(yè)務傾斜的績效考核和鼓勵約束機制，構成涉農信貸投放的綜合考評體系。3.創(chuàng)新財務支農機制。遵守“保障不包辦、扶持不替代、獎勤不養(yǎng)懶〞的原則，改變單一的直接補貼方式為綜合性的鼓勵引導政策，進一步發(fā)揮支農資金“四兩撥千斤〞的杠桿作用，引導多元資金、多種渠道投入“三農〞。規(guī)范、創(chuàng)新支農資金補助方式，加大支農資金整合力度。繼續(xù)推廣公式法、因素法等科學分配方法合理分配資金。逐步降低直接補助力度，并利用以獎代補、民辦公助、以物代資、先建后補、獎補結合等手段，以更好的引導、鼓勵作用。在施行經過中，應根據市場情況，既能快速新設