中國城市金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)總報(bào)告

25/25中國城市金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)總報(bào)告

中國城市金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)總報(bào)告之二前言

從理論上說，在統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部，不僅市場應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，而且各經(jīng)濟(jì)主體賴以活動(dòng)的制度環(huán)境也應(yīng)當(dāng)沒有重大差異。因此，在這樣的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，因信用等級(jí)不同而出現(xiàn)的微觀經(jīng)濟(jì)主體間的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)差異是存在的，因經(jīng)濟(jì)周期影響和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)而造成的產(chǎn)業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)差異也是存在的，但在該經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的各個(gè)地區(qū)之間，不應(yīng)當(dāng)存在比較明顯的風(fēng)險(xiǎn)差異。用上一節(jié)闡述的概念來說，在統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的各個(gè)地區(qū)之間，不應(yīng)當(dāng)存在明顯的金融生態(tài)環(huán)境差異。我們認(rèn)為，這可能正是在世界各國的金融學(xué)研究中至今很少見到關(guān)于金融生態(tài)文獻(xiàn)的基本原因。

但是，中國的情況卻顯然不是這樣。圖3-1顯示，如果按照信貸資產(chǎn)質(zhì)量來衡量，中國的區(qū)域間存在著巨大的差異。最差地區(qū)和最好地區(qū)的不良資產(chǎn)率居然能相差10倍以上。這種狀況的形成，當(dāng)然不可能從宏觀層面，而只能從各地區(qū)之間的差異這種區(qū)域結(jié)構(gòu)層面找到原因。在我們看來，我國各地區(qū)之間的金融生態(tài)環(huán)境存在著巨大的差異正是其根本原因。

這種狀況的存在清楚地說明，在中國，為了提高金融效率和管理金融風(fēng)險(xiǎn)，我們的視野必須延伸到地區(qū)之間的差異這個(gè)結(jié)構(gòu)層面上，換言之，地區(qū)間金融生態(tài)環(huán)境的差異問題，應(yīng)是我們的研究重點(diǎn)。

近年來，一些學(xué)者開始嘗試對(duì)我國地區(qū)間金融生態(tài)環(huán)境的差異進(jìn)行分析。中國人民銀行行長周小川博士（2004）曾對(duì)此做過較為全面的總結(jié)。他指出，中國各地區(qū)的金融生態(tài)之所以存在差異，是因?yàn)椋旱谝唬鱾€(gè)地區(qū)對(duì)銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行行政干預(yù)的程度不同；第二，各個(gè)地區(qū)在司法和執(zhí)法方面對(duì)維護(hù)債權(quán)人權(quán)益的力度不同；第三，各個(gè)地區(qū)的商業(yè)文化有所不同；第四，權(quán)力部門（如軍隊(duì)武警公安部門）在各地區(qū)參與經(jīng)營活動(dòng)的程度不同；第五，商業(yè)銀行過去實(shí)行貸款規(guī)模管理不利于資金流動(dòng)。

出于不同的分析目的，國內(nèi)其他學(xué)者也曾深入探討過我國客觀存在的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政和金融資源的差異問題。他們認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及區(qū)域間金融生態(tài)環(huán)境的顯著差異是多種因素綜合作用的結(jié)果，包括區(qū)域間地理、歷史、人文傳統(tǒng)的差異、其所擁有的客觀性經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的數(shù)量和質(zhì)量的差別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式差異、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度差異等（魏后凱，1992，1997；林毅夫、蔡昉、李周，1998；Raiser，1999；胡鞍鋼、王紹文，1999；Demurger，2001）。

問題不止于此。深入分析我國經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程便不難看到，除了上述客觀原因之外，還有一些在經(jīng)濟(jì)改革過程中不可避免的戰(zhàn)略性、體制性因素等主觀原因同樣不可忽視。這是因?yàn)?，中國?jīng)濟(jì)的市場化改革在相當(dāng)程度上是由政府推動(dòng)、主要依靠政策規(guī)范和法令來展開的強(qiáng)制性制度變遷，因此，中央政府在推進(jìn)改革過程中的非均衡性策略性選擇、以及在體制改革過程中各級(jí)政府行為的差異，勢必對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)、法治以及其他制度環(huán)境造成不同的影響。

總之，中國的地區(qū)間發(fā)展的非均衡狀態(tài)以及由此造成的金融生態(tài)環(huán)境的巨大差異，歸因于多方面因素。其中，經(jīng)濟(jì)地理與文化差異，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的差異，中央政府所主導(dǎo)的非均衡區(qū)域發(fā)展策略，以及現(xiàn)行分權(quán)體制下各級(jí)政府行為的差異等，是最主要的四項(xiàng)因素。一、經(jīng)濟(jì)地理與文化的差異

古語云：橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳?？梢姽湃嗽缫阎獣原h(huán)境常常對(duì)主體活動(dòng)的結(jié)果產(chǎn)生決定性的作用——此處從橘到枳的變化，歸因于淮南與淮北的生態(tài)環(huán)境的差別。將這里闡釋的自然生態(tài)的道理引申到對(duì)金融生態(tài)環(huán)境的分析之中，我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)地理與文化（歷史、傳統(tǒng)、習(xí)俗、倫理規(guī)范、道德習(xí)慣等）的差異，是造成各地金融生態(tài)環(huán)境差異的非制度因素。

研究顯示，地理、歷史、文化都在一定程度上影響著地區(qū)制度變遷的難易程度、發(fā)展方向和變化速度。比方說，東北地區(qū)特有的“黑土意識(shí)”熏陶的富庶感，在某種程度上強(qiáng)化了人們的依賴心理，減損了人們創(chuàng)新的沖動(dòng)；西北“黃土文化”粗獷的文化慣性，加重了粗放式經(jīng)營傾向，而“重實(shí)輕文”的價(jià)值取向則弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人文動(dòng)力，如此等等。可見，地域文化結(jié)構(gòu)的特殊性及其在區(qū)域之間的差異，可能對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到不同的作用。

我們不妨舉幾個(gè)地區(qū)的例子來做說明。

浙江省地處東部沿海，資源貧乏。1949年以來，出于戰(zhàn)備的需要，中央基本上沒有在該省發(fā)展重工業(yè)。改革開放前30年，國家在浙江的人均投資只有420元，位居全國最少。但是，改革開放以來，依靠企業(yè)制度創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)換，那里的民營經(jīng)濟(jì)得到了蓬勃發(fā)展，使得該省國民生產(chǎn)總值年均增長13.5%（周明生，2000）。在那里，只要政策有所放寬，歷史傳承下來的自組織機(jī)制就會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以至于浙江省在改革開放近30年來獲得中央的優(yōu)惠政策最少，但卻實(shí)際上成為比較成功的自組織市場經(jīng)濟(jì)形式的試驗(yàn)場。尤其是在溫州，早在改革開放之前就不時(shí)推出制度創(chuàng)新，更在改革之后形成了名聞全國的“溫州模式”。深究起來，推動(dòng)該地區(qū)發(fā)展的正是這是那些非正式制度，包括浙江歷久不衰的重商文化傳統(tǒng)。

晚清以來，蘇南地區(qū)就大力發(fā)展并擁有了較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)和家庭手工業(yè)，到了20世紀(jì)二十、三十年代，無錫、常州、鎮(zhèn)江等地已成為我國民族工商業(yè)的重要基地。溫州地區(qū)從唐宋以來一直是我國東南部手工業(yè)、小工業(yè)名城，有著提倡“功利”、“重商”的區(qū)域文化傳統(tǒng)，這種“甌越文化”有別于重義輕利、崇本抑末和重工輕農(nóng)的傳統(tǒng)儒家文化（張仁壽等，1990年）。據(jù)史書記載：早在萬歷、乾隆年間，溫州人就“能握微資以自營殖”（萬歷《溫州府志》卷5）、“人習(xí)機(jī)巧”、“民以力勝”（乾隆《溫州府志》卷4）。從這種深厚的文化淵源中我們就不難找到溫州人喜歡當(dāng)小老板、搞個(gè)私企業(yè)的原因。江浙晚清文化傳統(tǒng)中重工、重商、重教因素，與韋伯意義上的“新教倫理”非常相似，它有助于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，有助于現(xiàn)代金融信用因素的滋生。

福建是我國對(duì)外通商最早的省份之一。早在南宋和元代，泉州就成為世界上最大商港之一，并形成了著名的“海上絲綢之路”。福建獨(dú)特的海洋文化孕育了獨(dú)具個(gè)性的閩商階層。閩商具有高度的外向性、廣博的包容性和以朱熹“理學(xué)”為核心的企業(yè)家文化精神，致使他們把“節(jié)儉、勤勞、守信、尚義”作為其企業(yè)文化的核心。閩商受國際上商貿(mào)往來的影響，形成了“重守信諾，公平交易”的商業(yè)文化傳統(tǒng)。應(yīng)當(dāng)說，正是閩商傳統(tǒng)文化的傳承和積淀，為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和以民間為主的信用文化建設(shè)奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

相比起來，我國中原地區(qū)古來就人多地少、黃淮泛濫、災(zāi)害頻仍、兵事連年。由此積淀下來的“窮山惡水、天災(zāi)人禍”的歷史遺產(chǎn)，在某種程度上造成了該地區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的脆弱性——在那里的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，較難形成一種作為主體行為規(guī)則的誠信規(guī)范或者規(guī)則。我們看到，舉凡農(nóng)民高負(fù)擔(dān)問題、地方官員侵害群眾利益問題、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)危機(jī)等等，都在這一區(qū)域有較全國更為嚴(yán)重的表現(xiàn)；而“三星”、“三讀”之類的集資詐騙案，以及毒米、毒油、黑心棉等惡劣的社會(huì)現(xiàn)象，更大多發(fā)生在這一地區(qū)。

另外，作為歷史遺產(chǎn)，改革開放前30年傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在各地普及深入程度的不同，也會(huì)在各地之間造成巨大的經(jīng)濟(jì)與文化差異。例如，由于中西部和東北老工業(yè)基地是傳統(tǒng)計(jì)劃體制貫徹最為徹底、統(tǒng)治時(shí)間最長的地區(qū)，所以，迄今為止，在這些地區(qū)，我們?nèi)匀豢梢詮?qiáng)烈感受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺跡。因此，與東部沿海地區(qū)相比，這些地區(qū)在轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念、遵守市場規(guī)則、培育誠信精神、張揚(yáng)創(chuàng)新意識(shí)、以及加強(qiáng)信息交流等方面均存在一定差距。這些差距，在造成該地區(qū)與沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的同時(shí)，也造成了該地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境與沿海地區(qū)的差別。二、地區(qū)發(fā)展路徑的差異

以上所述，是根源于自然稟賦和歷史傳承的差別所形成的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融生態(tài)環(huán)境的差異。本節(jié)的分析將說明：對(duì)于自然稟賦和歷史傳承比較接近的地區(qū)而言，由于選擇了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，也可能形成較為明顯的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的差異和金融生態(tài)環(huán)境差異。

不妨以在中國改革過程中形成的兩個(gè)著名模式——“浙江模式”與“蘇南模式”為例來說明這種差異。

從根本上說，“浙江模式”與“蘇南模式”的顯著差異在于企業(yè)所有權(quán)構(gòu)成：前者以私人產(chǎn)權(quán)為主，后者以集體產(chǎn)權(quán)為主。在浙江，過去確曾有過許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，但其中的多數(shù)實(shí)屬假集體或“紅帽子”企業(yè)。產(chǎn)權(quán)制度改革之后，浙江的私人產(chǎn)權(quán)特征越發(fā)明顯。與此相反，盡管經(jīng)歷了多次“改制”，集體產(chǎn)權(quán)卻以各種各樣的形式（“不可分配給個(gè)人的集體股”）在蘇南地區(qū)存續(xù)。這形成了兩地在產(chǎn)權(quán)制度方面的重大差異。

從本質(zhì)上說，“浙江模式”是一種市場解決、自發(fā)自生和自組織（self-organizing）模式。在其中，政府的作用雖然重要，但主要發(fā)揮促進(jìn)性、輔助性、倡導(dǎo)性和主持性的作用，而不是經(jīng)濟(jì)管理作用。政府的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用不同于其經(jīng)濟(jì)管理作用。所謂著眼于“促進(jìn)”，主要體現(xiàn)在：首先，政府致力于維持一個(gè)公平、公開、公正的市場競爭秩序；其次，在市場失靈或競爭失靈時(shí)可采取與市場一致（marketconform）的過程政策，其目的在于最低限度地介入經(jīng)濟(jì)過程——這種介入將盡可能避免扭曲經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行秩序，而致力于為市場競爭打通道路，并以此為限。這就是說，政府也可以通過制度模仿和創(chuàng)新來發(fā)揮熊彼特意義上的“公共企業(yè)家精神”（publicentrepreneurship）（伯恩斯，2000），輔助、促進(jìn)、倡導(dǎo)或者主持不斷地模仿和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)造性地破壞”（creativedestruction），由以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，這些“公共企業(yè)家”的活動(dòng)有其限度，那就是：它們必須遵循與市場一致的原則。浙江的總體情況基本上符合以上這些理念（馮興元，2000）。

“蘇南模式”則不同，它本質(zhì)上是政府直接從事經(jīng)營活動(dòng)。對(duì)于這種模式，理論界曾有過多種描述，諸如超強(qiáng)干預(yù)模式、地方政府公司主義模式（戴慕珍，1999）、干部經(jīng)濟(jì)模式、政績經(jīng)濟(jì)模式（新望，2000）、干部資本主義（cadrecapitalism）模式（Herrmann-Pillath，1997），“（準(zhǔn)）地方政府的地方產(chǎn)權(quán)制度模式”（何夢筆，2000），“地方（準(zhǔn)）行政經(jīng)濟(jì)模式”（馮興元，2000），等等，都是一些頗為精到的概括。簡言之，在蘇南地區(qū)，村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的實(shí)際干預(yù)和控制是相當(dāng)嚴(yán)密和堅(jiān)實(shí)的，在那里，事實(shí)上形成了一種“（準(zhǔn)）地方政府的地方產(chǎn)權(quán)制度”，這種對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的地方產(chǎn)權(quán)制度安排在精神上與中央或地方政府對(duì)國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度安排有異曲同工之妙：它們都有著政企不分的問題、因而時(shí)而產(chǎn)生低激勵(lì)甚至負(fù)激勵(lì)效應(yīng)（馮興元，2000）。

不可否認(rèn)，在過去很長一段時(shí)間里，蘇南地區(qū)政府超強(qiáng)干預(yù)模式取得了輝煌的成果。上個(gè)世紀(jì)80年代，包括蘇南在內(nèi)的全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為打破國有經(jīng)濟(jì)壟斷、消除城鄉(xiāng)障礙、提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)村生活條件、實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的全面騰飛做出了巨大的貢獻(xiàn)。

但是，蘇南地區(qū)在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的關(guān)系千絲萬縷，地方干部干預(yù)問題十分嚴(yán)重，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)了大量社會(huì)政策職能。這種地方政府和基層干部的全面干預(yù)，已經(jīng)超越了上面所述的“公共企業(yè)家”活動(dòng)的界限。政府干預(yù)的結(jié)果盡管可能在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)帶來積極的結(jié)果，但是政企不分的集體產(chǎn)權(quán)制度安排之隱患最終由于外部宏觀環(huán)境和競爭環(huán)境（如買方市場的出現(xiàn)）的變化而加劇了蘇南經(jīng)濟(jì)滑坡。東南亞金融危機(jī)更使得我國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的外部環(huán)境惡化，暴露了原先掩蓋的大量經(jīng)營和制度問題。顧介康（1997）曾將“蘇南模式”在歷史發(fā)展過程中與其優(yōu)勢相伴而生的、在市場經(jīng)濟(jì)條件下逐步暴露出來的不足和問題歸納為七個(gè)方面：一是以社區(qū)為特征的集體所有制形式，帶來了政企不分、政資不分的弊端；二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，企業(yè)內(nèi)部活力不斷減弱；三是投資主體單一，不可避免地帶來企業(yè)高負(fù)債；四是受塊塊分割的利益和權(quán)力的驅(qū)動(dòng)，形成了低水平的重復(fù)建設(shè)和過度競爭，浪費(fèi)了大量資源；五是城鄉(xiāng)分割的管理體制，影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程；六是在賣方市場條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢，變成了買方市場條件下“船小經(jīng)不起風(fēng)浪”的劣勢；七是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)主體地位的片面認(rèn)識(shí)，影響和抑制了非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些概括是很有眼光的。

必須看到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，政府所發(fā)揮的作用及其市場效果是不一樣的。經(jīng)濟(jì)騰飛之前和初期，市場尚不完善。這時(shí)，借助政權(quán)的力量，集中動(dòng)用一切可動(dòng)用的資源，包括“權(quán)力資本”或“政府干預(yù)資源”（如開辦集體企業(yè)、國有企業(yè)、推行地方保護(hù)主義等），可能產(chǎn)生“立竿見影”之效。但是，隨著市場規(guī)范化和經(jīng)濟(jì)一體化程度逐步提高，隨著一些市場扭曲因素得到糾正，隨著優(yōu)勝劣汰機(jī)制逐漸發(fā)揮作用，地方政府較深的干預(yù)和參與就可能產(chǎn)生不良效果。這時(shí)，只有交易成本較低的企業(yè)才能最終勝出。相比起來，個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)、股份公司、有限責(zé)任公司之類的企業(yè)，因其產(chǎn)權(quán)明晰，其交易成本較低而且容易進(jìn)一步降低；而集體企業(yè)或者國有企業(yè)，因其產(chǎn)權(quán)不明晰，交易成本原本就高而且很難進(jìn)一步下降。于是，在新的競爭環(huán)境中，兩種不同的資產(chǎn)組織方式在經(jīng)濟(jì)上效果上的優(yōu)劣就顯示出來。

經(jīng)濟(jì)體制方面的差別直接形成了金融生態(tài)環(huán)境方面的差異。越來越多的證據(jù)顯示，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有直接夯實(shí)地區(qū)信用文化基石的積極效果。這是因?yàn)椋捎陂L期在意識(shí)形態(tài)上受到歧視，我國的民營經(jīng)濟(jì)一直是在夾縫中艱難地生長的。在如此惡劣的環(huán)境之下，民營經(jīng)濟(jì)要想獲得正規(guī)金融部門的支持，非有良好的技術(shù)基礎(chǔ)、管理嚴(yán)密的企業(yè)組織、廣闊的市場前景和良好的信用記錄不可。更重要的是，要想獲得正規(guī)金融體系的長期支持，它們必須不斷、反復(fù)地證明自己擁有遵守信用紀(jì)律的優(yōu)良記錄和相當(dāng)硬的預(yù)算約束。至于從非正規(guī)金融體系獲得金融支持，情形也大致相仿。非正規(guī)金融資源的成本之高，使得只有那些績效優(yōu)良的企業(yè)才能廁身其間；而非正規(guī)金融的高度易變性，更要求那些希望長期取得金融支持的企業(yè)表現(xiàn)出異乎尋常的誠信品質(zhì)。總之，由于民營企業(yè)獲得各種類型的金融支持的前提條件都是要建立并保持良好的誠信記錄，在民營企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，誠信文化自然也是被人崇尚的。

我們看到，基于不同產(chǎn)權(quán)之上的金融生態(tài)環(huán)境的差別已經(jīng)通過金融資產(chǎn)不良率的差別在江浙兩地顯示了出來。例如，2004年，浙江全省金融資產(chǎn)不良率為2.6%，而江蘇卻高達(dá)8.85%，超出浙江近6個(gè)百分點(diǎn)。應(yīng)該說，江浙兩省經(jīng)濟(jì)增長與金融生態(tài)環(huán)境的較大反差，其重要的原因之一，就在于兩省民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。四、現(xiàn)行體制下各級(jí)政府行為的扭曲

區(qū)域制度變遷的不均衡性既產(chǎn)生于中央政府推進(jìn)改革的策略性考慮，更來源于現(xiàn)行體制下地方各級(jí)政府行為方式以及努力程度的差異。

應(yīng)當(dāng)看到，在中國經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的過程中，由于金融資源高度集中在中央手中，地方政府爭奪金融資源就是一個(gè)必然現(xiàn)象。這種情況導(dǎo)致的結(jié)果是：本來應(yīng)該由市場引導(dǎo)的資源配置機(jī)制被花樣翻新、無窮無盡的“跑部”行為所替代。進(jìn)一步，地方政府為爭奪金融資源的種種機(jī)會(huì)主義行為也直接影響到各地區(qū)在司法和執(zhí)法方面對(duì)債權(quán)人權(quán)益的維護(hù)力度，在一些地區(qū)，政府甚至公開保護(hù)甚至鼓勵(lì)該地區(qū)企業(yè)逃廢銀行債務(wù)，從而導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境惡化。本文以下的分析絕無責(zé)難地方政府之意，恰恰相反，我們認(rèn)為，從總體上看，發(fā)生這種狀況并不能完全歸罪于地方政府，而是制度使然。

1、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，造成地方財(cái)政緊張局面

在一定意義上，改革開放是一個(gè)針對(duì)地方的放權(quán)讓利的過程。經(jīng)過20余年的發(fā)展，地方享有的由憲法確定的地方立法、司法和行政權(quán)力得到較大的肯定和事實(shí)上的逐步加強(qiáng)。同時(shí)，財(cái)政包干政策使得財(cái)富較多集中在地方。1994年分稅體制后則帶來財(cái)政的某種聯(lián)邦化趨勢，地方開始從一個(gè)毫無法律人格地位、也不被承認(rèn)享有獨(dú)立利益的“車間”，開始向一個(gè)由中央“控股”的、擁有合法獨(dú)立地位和利益、并可以此與中央及其他地區(qū)進(jìn)行合理利益博弈的“子公司”演變。加上全國市場經(jīng)濟(jì)體制的推行和政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的主導(dǎo)作用，地方與地方之間的相互競爭也開始浮出水面。如果這一“子公司化”的地位和合理的獨(dú)立利益不能得到憲政體制和制度變遷的支持，尤其不能得到來自中央的認(rèn)可，那么，這種利益的博弈就必然會(huì)溢出體制之外，形成所謂“上有政策，下有對(duì)策”的格局，促使地方動(dòng)用一切當(dāng)?shù)刭Y源（包括司法資源）進(jìn)行灰色的甚至是非法的博弈。在分稅制以前，這種博弈主要表現(xiàn)為擅自減免企業(yè)稅收、將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移為預(yù)算外收入等；在分稅制以后，則表現(xiàn)為鼓勵(lì)企業(yè)拖欠中央稅款、謊報(bào)收入基數(shù)、以及鼓勵(lì)地方企業(yè)逃廢銀行債務(wù)等。

由于上級(jí)政府在政治上仍然對(duì)下級(jí)政府享有絕對(duì)的權(quán)威，分稅制下政府間稅權(quán)和支出水平仍然由中央政府決定，而不決定于同級(jí)人民代表大會(huì)，這就使得中央政府可以根據(jù)自己的利益隨意改變分配的規(guī)則（Ma和Norregaard，1998），而上、下級(jí)政府的財(cái)政卻是相互獨(dú)立的，這樣，上級(jí)政府很容易發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為，把問題盡量往下級(jí)政府壓，把資金盡量往本級(jí)政府抽調(diào)。

以上種種現(xiàn)象造成的直接結(jié)果是，在各級(jí)財(cái)政之間比較，越往上級(jí)資金越充裕，越往下級(jí)財(cái)政越艱難。

不妨回顧上個(gè)世紀(jì)60年代以來的情況。1960~1985年，地方政府均有預(yù)算盈余。1986~1993年，盈余與赤字的年份參半。1994年的稅制改革完全改變了這一局面，地方政府預(yù)算從1993年的總體達(dá)61億元的盈余驟然下滑為1994年的總體達(dá)1727億元赤字。從1994年開始，各省每年均有預(yù)算赤字。1994～2001年，地方政府的赤字以年均16%的增長率增加?；?002年預(yù)算，地方政府的債務(wù)在2002年將達(dá)到3630億元，比2001年增加了25%。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預(yù)算赤字。例如，1999年中央政府向廣東省返還208.6億元，占該省預(yù)算收入27%；對(duì)上海返還229億元，占上海預(yù)算收入的54%；對(duì)江蘇省返還203億元，占江蘇預(yù)算收入的29%。

以上還只是比較的中央與各省之間的財(cái)政關(guān)系。若考慮各省對(duì)其各下級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，并把它與中央財(cái)政地方放在一起考察就會(huì)發(fā)現(xiàn)：我國基層政府普遍處于入不敷出的地位。詳見圖3-2和圖3-3。

由于地方政府普遍入不敷出，求助中央政府撥款就成必然之勢，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付遂成為地方政府預(yù)算收入的重要項(xiàng)目。而在當(dāng)前情況下，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力畢竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融資源。然而，隨著改革的逐步深化，金融資源已經(jīng)基本上按照市場化原則在全國范圍內(nèi)分配，基于這一機(jī)制，金融資源向富裕地區(qū)集中便成為必然。在這種情況下，貧窮地區(qū)的地方政府便只能通過行政或其它超經(jīng)濟(jì)的手段爭奪區(qū)域內(nèi)國有銀行分支機(jī)構(gòu)的金融資源。這樣看，從某種意義上說，不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府對(duì)國有金融系統(tǒng)之金融資源的爭奪是一種無奈的選擇。說到本質(zhì)上，在財(cái)政產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰卻中央和地方政府各自都存在不同程度的機(jī)會(huì)主義傾向的情況下，通過金融渠道爭用中央政府金融“租金”，實(shí)際上是地方政府變相地與中央政府進(jìn)行財(cái)政資源競爭的表現(xiàn)形式之一。

2、地方政府缺乏正常的市場化融資手段和配套的制度

在稅收增長緩慢，財(cái)政收入不足以滿足地方的財(cái)政支出需要時(shí)，地方政府就會(huì)設(shè)法尋找財(cái)政收入的替代品?！皝y收費(fèi)”就一直成為地方政府籌集資金的主要方式之一。我們看到，雖經(jīng)中央政府多方多次治理，亂收費(fèi)問題至今仍然難以有效制止。除此之外，地方政府還可以通過間接設(shè)立投資公司、采用BOT或信托的方式對(duì)部分盈利性項(xiàng)目進(jìn)行商業(yè)化融資。問題在于，對(duì)于絕大部分地方公共品而言，由于盈利能力差，建設(shè)周期長，風(fēng)險(xiǎn)大，很多地方政府不堪重負(fù)。在國內(nèi)金融市場不完善，以及在合法的融資渠道不暢的情況下，地方政府只能轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)國有金融體系的控制，或者推行花樣翻新的金融“創(chuàng)新”，試圖用金融手段來替代本應(yīng)由財(cái)政手段發(fā)揮的功能（CCEB，1999；周立，2003）。簡言之，對(duì)于地方政府來說，實(shí)施金融控制是緩解地方財(cái)政收支矛盾的一種次優(yōu)選擇（麥金農(nóng)，1993，張杰，1998）。

在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，發(fā)行市政債券是地方政府進(jìn)行資本融資的重要方式。然而，這種在國外比較成熟的地方政府的融資方式，在中國現(xiàn)行法律中卻是行不通的。在存在著越來越大的客觀需要但正規(guī)制度又不允許的情況下，地方政府便會(huì)采取各種變通方式來舉債融資。目前，各級(jí)地方政府舉債的通行做法是成立各種從事城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資和經(jīng)營管理的城市建設(shè)投資公司，并通過它們來從市場上籌集資金。此類公司主要有兩種類型：一類是完全由財(cái)政出資成立的非經(jīng)營性國有投資公司，實(shí)行收支兩條線的資金管理體制，融資由財(cái)政擔(dān)保，償債依賴財(cái)政；第二類為政府控股的經(jīng)營性公司，有一定的經(jīng)營收入，但收入來源以財(cái)政撥款為主。通過這些投資公司，地方政府事實(shí)上直接成為參與市場博弈的“逐利主體”。

另外，我國1995年頒布的《擔(dān)保法》規(guī)定：除國家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方財(cái)政（政府）不能向國內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。這意味著，目前我國地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無效的。但是，迫于籌集資金的需要或其他原因，各地現(xiàn)實(shí)中存在著種種變通的安排。在這些安排中，無論是地方政府還是同級(jí)人大，無論是提供擔(dān)保還是反擔(dān)保，它們對(duì)銀行或投資人的承諾，都不過是一紙空文，依據(jù)此種協(xié)定發(fā)生的債權(quán)并沒有得到國家法律的保護(hù)和國家政策的支持。

由于地方政府舉債和擔(dān)保舉債都為我國現(xiàn)行法律和法規(guī)所不允許，一旦項(xiàng)目沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并導(dǎo)致地方政府違約，債權(quán)人不可能通過司法訴訟程序來要求保護(hù)自己的權(quán)益。

3、GDP的政績考核導(dǎo)向與屆別機(jī)會(huì)主義行為

在中國目前的政府體制下，中央政府和地方政府之間的關(guān)系可以用委托－代理模式加以刻畫。在這種關(guān)系中，地方政府實(shí)際上面對(duì)的是一個(gè)來自中央政府的多任務(wù)委托合同，其中既包括經(jīng)濟(jì)增長、稅收增加、農(nóng)民增收等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又包括諸如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)安定、下崗職工再就業(yè)等社會(huì)目標(biāo)。從純技術(shù)性角度看，作為委托人，中央政府對(duì)數(shù)字和指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)要比實(shí)地調(diào)研成本小得多，對(duì)現(xiàn)時(shí)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的統(tǒng)計(jì)要比考察其潛在的生產(chǎn)能力容易得多。因此，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，委托人（中央政府）經(jīng)常會(huì)把GDP、稅收增長率、就業(yè)率等作為評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲地方官員的主要依據(jù)。在這種政績考核的壓力下，地方政府有足夠的動(dòng)力利用信息傳遞鏈條過長這一優(yōu)勢對(duì)中央政府隱蔽信息。

如果單純站在代理人（下級(jí)政府）的角度來看，在同級(jí)人大監(jiān)督“缺位”的情況下，經(jīng)過成本－收益計(jì)算的最佳“對(duì)策”，是拿出主要精力用于上級(jí)政府可觀察和易于觀察的“政績顯示”，例如高于其他地區(qū)和本地區(qū)歷史記錄的GDP增長率、大型工業(yè)項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)的市政建設(shè)、以及那些能夠打動(dòng)人心的事項(xiàng)如“×件實(shí)事”、“×件大事”、“×件好事”等等。

加入任期因素后，地方政府行為就更耐人尋味。由于信息傳遞鏈條過長（上級(jí)政府很難做到對(duì)下級(jí)政府的“現(xiàn)場監(jiān)督”）和監(jiān)督約束不力，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，具有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義沖動(dòng)和強(qiáng)烈的屆別機(jī)會(huì)主義傾向（李軍杰，2004）。

與企業(yè)剩余索取不同，任期制使得地方政府對(duì)財(cái)政收入（稅收剩余）的獲取不一定具有連續(xù)性，地方官員只有追求再任命，才會(huì)有機(jī)會(huì)享受稅收剩余，而決定再任命的可能因素有地方對(duì)政績考察指標(biāo)的完成情況、轄區(qū)公眾的反應(yīng)和轄區(qū)社會(huì)形象等等。這是我們看到“形象工程”、“政績工程”的制度性根源。

政績考察是當(dāng)期的，但變賣公產(chǎn)卻不受期限的限制，因此，變賣公產(chǎn)便成為地方政府獲得可支配資源的主要渠道。例如，通過土地批租，50年或70年的土地租金事實(shí)上被政府一次性收取，而一屆政府的任期只有3～5年。這種不對(duì)稱性是誘使地方政府無休止地占用本地土地資源的基本原因。另外，在中央政府明令禁止“三亂”的情況下，集資、攤派和亂罰款在轄區(qū)內(nèi)不得人心，而且可能影響對(duì)自己政績考核，因此，舉債就成為地方政府籌資的上上之選。其誘人之處不僅在于還本付息壓力不在本期實(shí)現(xiàn)，而且還有現(xiàn)階段中國金融體系固有軟預(yù)算約束做支撐。一屆政府任期5年，而城建打捆融資貸款期限一般在10年以上，在沒有法定的政府負(fù)債額度（比如債務(wù)依存度、公債負(fù)債率、公債償債率和地方居民應(yīng)債率）約束的情況下，這種償還責(zé)任對(duì)舉債者（地方政府）來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”，它不但會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的無限膨脹，還有可能引致下一輪的金融危機(jī)。這種償債的“軟預(yù)算約束”，正是由各級(jí)地方政府主導(dǎo)的投資擴(kuò)張屢禁不止的強(qiáng)勁動(dòng)力。

4、制度供給的失衡——軟化制度約束環(huán)境導(dǎo)致地方政府對(duì)制度租金（金融與土地）的攫取

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，中央政府由于沒有足夠的制度創(chuàng)新“知識(shí)”以及無法全面掌握各個(gè)區(qū)域的具體情況，從而不得不借助代理人（地方政府）臨近現(xiàn)場，通過其能夠掌握較多信息的優(yōu)勢去推動(dòng)制度創(chuàng)新。但是，中央政府在預(yù)留給地方政府制度創(chuàng)新空間的同時(shí)，客觀上也留下了以“模糊產(chǎn)權(quán)”和“預(yù)算軟約束”為主要內(nèi)容的不規(guī)范的制度環(huán)境。地方政府迫于財(cái)政壓力、轄區(qū)間競爭和政績顯示的壓力，大肆攫取現(xiàn)行制度安排中存在產(chǎn)權(quán)界定模糊（例如轄區(qū)內(nèi)的土地）和預(yù)算“軟約束”（金融租金）領(lǐng)域的“公共”資源便成為必要和可能。從近幾年發(fā)生的不勝枚舉的事例看，目前這兩個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)成為中國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)中最薄弱的環(huán)節(jié)，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素在不完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下的最為突出的扭曲表現(xiàn)。

李稻葵（1995）曾將“模糊產(chǎn)權(quán)”（AmbiguousPropertyRights）定義為實(shí)際最終控制權(quán)的模糊性。李軍杰（2004）借用了德姆塞茨的“產(chǎn)權(quán)束”概念，將“模糊產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象進(jìn)一步描述為：由于市場環(huán)境的變化，新出現(xiàn)的盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束因?yàn)闆]有得到最終控制權(quán)的及時(shí)、明確地界定，從而處于“開放狀態(tài)”，進(jìn)而成為被競相攫取的“公地”。

不妨舉農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐睦觼碜稣f明。中國正處于城市化過程中，隨著城市的擴(kuò)展，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋貙⒉豢杀苊狻８鶕?jù)中國的現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體的“集體所有”。但是，由于“集體”和“集體所有”從來就沒有得到清晰的界定，這些土地的產(chǎn)權(quán)事實(shí)上是虛置的，或者說是“模糊”的。但是，在傳統(tǒng)體制下，由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不容許將這些土地用于贏利性用途，而只能采取國家劃撥的方式在國有或集體經(jīng)濟(jì)組織之間流動(dòng)，因此，這種“模糊”的產(chǎn)權(quán)安排并沒有造成直接的效率損失和“濫用”。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于靠近城市的特殊的區(qū)位優(yōu)勢，隨著城市化的推進(jìn)，這些耕地就產(chǎn)生了被用來進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)從而盈利的可能；用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言來說，這時(shí)就出現(xiàn)了盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束。而在這些新出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)束未能重新得到明確界定的情況下，它就處于“開放狀態(tài)”，即可能被人們用低成本獲得。

按照我國現(xiàn)行的土地征用和管理制度，最有能力且具有“合法”身份去占有這部分資源的行為主體就是各級(jí)地方政府。

目前中國的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程，其實(shí)可以用我們?cè)谄渌?jīng)濟(jì)領(lǐng)域中司空見慣的“雙軌制”模式加以概括。在整個(gè)過程的起點(diǎn)上，農(nóng)民拿到的是按照國家“牌價(jià)”確定的土地出讓收益。

政府取得土地之后，它反轉(zhuǎn)來就會(huì)用市場價(jià)格將之售出，因而得到的是按照市場供求出讓土地所獲的收益（盡管土地價(jià)格的形成方式各種各樣，名稱也五花八門，其實(shí)質(zhì)都是政府定價(jià)并獲得土地用途轉(zhuǎn)換的收益）。無疑，后者（市場價(jià)格）要比前者（國家牌價(jià)）要高得多。也就是說，依憑土地產(chǎn)權(quán)的缺陷，各級(jí)政府占有了土地收入的絕大部分。我們認(rèn)為，在從2002年開始的本輪經(jīng)濟(jì)周期中，地方政府所以熱衷于以各種形式的開發(fā)區(qū)建設(shè)和市政建設(shè)名目來“跑馬圈地”，并且在中央政府的嚴(yán)令下屢禁不止，其根本的原因就在這里。

問題還有復(fù)雜之處。土地是不可再生資源，也是最基本的生產(chǎn)要素。作為人類一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載物，土地從來就是最優(yōu)良的信貸發(fā)放標(biāo)的物。這樣，政府掌握了土地，也就掌握了對(duì)地區(qū)金融資源的配置權(quán)。由于企業(yè)拿到土地之后便可持之到銀行要求相應(yīng)的貸款，因而，土地批租權(quán)實(shí)質(zhì)上就演變成地方