城投隨筆系列：再提PPP于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示

本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告12022年112022年11月18日，財(cái)金[2022]119號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目做進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)下節(jié)點(diǎn)再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下幾點(diǎn)：(1)什么是PPP項(xiàng)目？ (2)怎么看財(cái)金119號(hào)文？(3)于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示？PPP目？政府和社會(huì)資本合作(Public-PrivatePartnership)，又稱(chēng)PPP模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。1、項(xiàng)目流程如何？財(cái)金[2014]113號(hào)文明確將PPP項(xiàng)目操作流程分為五個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交。結(jié)合實(shí)際操作來(lái)看：2019年以來(lái)，規(guī)范后的PPP項(xiàng)目數(shù)量整體平穩(wěn)增長(zhǎng)，在重運(yùn)營(yíng)的政策導(dǎo)向下PPP進(jìn)入新階段。2、如何分類(lèi)？按照項(xiàng)目運(yùn)作方式分類(lèi)，PPP項(xiàng)目主要包括O&M、MC、BOT、BOO、TOT和ROT以及這些方式的組合等；在實(shí)際操作中，BOT模式是最主要的運(yùn)作方式。按照社會(huì)資本、特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目公司獲得收入的方式，PPP項(xiàng)目又可分為使用者付費(fèi)方式、政府付費(fèi)方式和可行性缺口補(bǔ)助方式三種；其中，可行性缺口補(bǔ)助方式、政府付費(fèi)方式合計(jì)占到全部PPP項(xiàng)目數(shù)量的80%以上。3、監(jiān)管趨勢(shì)如何？2014年以后，財(cái)政部及相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于PPP的相關(guān)政策，政策趨勢(shì)大致經(jīng)歷了推廣——鼓勵(lì)+規(guī)范——規(guī)范等三個(gè)階段。?二、怎么看財(cái)金119號(hào)文？首先，我們回顧前期關(guān)于PPP監(jiān)管的兩個(gè)重要文件：財(cái)辦金[2017]92號(hào)文PPP項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)”、“集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目”，畢竟這是一切的起點(diǎn)；財(cái)金[2019]10號(hào)文下的政策方向核心還是防風(fēng)險(xiǎn)背景下的地方政府隱性債務(wù)管理，行文細(xì)節(jié)在流程合規(guī)和項(xiàng)目選擇規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮財(cái)政可承受能力的范圍，進(jìn)一步量化和落實(shí)。1、財(cái)金119號(hào)文說(shuō)了什么？財(cái)金119號(hào)文再次重申財(cái)政承受能力的相關(guān)規(guī)定；同時(shí)將“嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為單獨(dú)章節(jié)提出。另有一處細(xì)節(jié)值得注意：119號(hào)文提到“PPP項(xiàng)目庫(kù)分為準(zhǔn)備庫(kù)和執(zhí)行庫(kù)”政策的背景和訴求不免讓我們綜合當(dāng)前地方財(cái)政收支平衡壓力來(lái)考慮，僅將當(dāng)前疫情和地產(chǎn)的沖擊線性外推(哪怕考慮到地產(chǎn)政策的一些邊際調(diào)整)，未來(lái)的財(cái)政仍可能面臨壓力。那么隱性債務(wù)問(wèn)題是否更為政策所關(guān)注？這其中，PPP是一種重要形式，需要進(jìn)一步規(guī)范和約束。2、于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示？我們綜合各省PPP項(xiàng)目投資絕對(duì)與相對(duì)水平分布，區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政水平、廣義債務(wù)率、一般債和專(zhuān)項(xiàng)債付息占比、土地出讓收入下滑程度等維度綜合評(píng)估：對(duì)于觀察當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政債務(wù)水平就已經(jīng)壓力凸出的區(qū)域，再疊加區(qū)域PPP項(xiàng)目投資這一角度，畢竟這塊一定程度上可能形成平臺(tái)的或有負(fù)債，其亦會(huì)侵占財(cái)政支出空間。首先從省層面出發(fā)來(lái)看，云南、貴州、河南、廣西、河北、新疆等區(qū)域值得關(guān)注。更進(jìn)一步，我們聚焦這類(lèi)省份當(dāng)中各地級(jí)市具體的債務(wù)壓力以及財(cái)政空間，以供市場(chǎng)參考。?風(fēng)險(xiǎn)提示：城投口徑偏差；觀察指標(biāo)偏差；宏觀經(jīng)濟(jì)、地方政府債務(wù)壓力、區(qū)域及平臺(tái)評(píng)價(jià)的主觀性。師究助理相關(guān)研究月凈融資同比、環(huán)比均大幅減少-2022/11/272/11/26，豬肉價(jià)格回落-2022/11/26鳴S030001S030050qcom城投隨筆系列再提PPP，于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示？2022年11月27日固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告21什么是PPP項(xiàng)目？ 31.1項(xiàng)目操作流程如何？ 3 管趨勢(shì)如何？ 72怎么看財(cái)金119號(hào)文？ 102.1財(cái)金119號(hào)文說(shuō)了什么？ 132.2于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示？ 153小結(jié) 184風(fēng)險(xiǎn)提示 20插圖目錄 21表格目錄 21固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告3政府社會(huì)資本政府社會(huì)資本2022年11月18日，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》(財(cái)金[2022]119號(hào))1，從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)行四個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目做進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)下節(jié)點(diǎn)再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下幾點(diǎn)：(1)什么是PPP項(xiàng)目？(2)怎么看財(cái)金119號(hào)文？(3)于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示？1什么是PPP項(xiàng)目？首先，我們聚焦探討PPP項(xiàng)目相關(guān)界定。政府和社會(huì)資本合作(Public-PrivatePartnership)，又稱(chēng)PPP模式。2014年9月24日，財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))2中第一次提及PPP模式：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。 提供公共產(chǎn)品和服務(wù)1.1項(xiàng)目操作流程如何？2014年12月04日，財(cái)政部在《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))3明確將PPP項(xiàng)目操作流程分為五個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交，每個(gè)階段又可分為若mofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtmjrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtmjrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtm本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告42022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-012022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-01項(xiàng)目識(shí)別項(xiàng)目發(fā)起管理架構(gòu)組建實(shí)施方案審核項(xiàng)目采購(gòu)資格預(yù)審績(jī)效評(píng)價(jià)資產(chǎn)交割性能測(cè)試移交準(zhǔn)備步驟，并予以規(guī)范。圖2：PPP項(xiàng)目操作流程圖財(cái)財(cái)政承受能力論證物有所值評(píng)級(jí)項(xiàng)目篩選實(shí)實(shí)施方案編制項(xiàng)目備談?wù)勁信c合同簽署響應(yīng)文件評(píng)審采購(gòu)文件編制項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目公司設(shè)立項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目公司設(shè)立融資管理績(jī)效檢測(cè)與支付中期評(píng)估項(xiàng)項(xiàng)目移交實(shí)際操作過(guò)程中，PPP項(xiàng)目基本是分為上述五個(gè)階段予以落實(shí)。具體來(lái)看： (1)2016年至2017年9月，四個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)量總體平滑上升，數(shù)量上看處于識(shí)別階段的項(xiàng)目數(shù)量顯著高于其他階段，四個(gè)階段的投資規(guī)模呈現(xiàn)類(lèi)似特征，但相互之間的差距相對(duì)更小，這一階段仍處于PPP擴(kuò)張時(shí)期。 中清理已入庫(kù)項(xiàng)目”，對(duì)應(yīng)可以看到2018年以后的PPP項(xiàng)目數(shù)量有所減少，主要系是處于識(shí)別階段的PPP項(xiàng)目數(shù)量迅速下降，對(duì)應(yīng)的背景是地方政府債務(wù)監(jiān)管，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)。圖3：不同操作階段PPP項(xiàng)目分布：按項(xiàng)目數(shù)計(jì)(個(gè)) 識(shí)別階段準(zhǔn)備階段采購(gòu)階段執(zhí)行階段900075006000450030005000注：目前暫無(wú)處于移交階段的項(xiàng)目，故僅統(tǒng)計(jì)前四個(gè)階段。圖4：不同操作階段PPP項(xiàng)目分布：按規(guī)模計(jì)(億元) 識(shí)別階段準(zhǔn)備階段采購(gòu)階段執(zhí)行階段1500001200009000060000300000ttpjrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtm固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告5儲(chǔ)備庫(kù)執(zhí)行庫(kù)示范庫(kù)儲(chǔ)備庫(kù)執(zhí)行庫(kù)示范庫(kù) (3)2019年以來(lái)，規(guī)范后的PPP項(xiàng)目數(shù)量整體平穩(wěn)增長(zhǎng)，其中處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目數(shù)量在2020年下半年以后逐步減少，識(shí)別階段及采購(gòu)階段整體平穩(wěn)，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，在重運(yùn)營(yíng)的政策導(dǎo)向下PPP進(jìn)入新階段。1.2如何分類(lèi)？需要指出的是：2015年底，財(cái)政部建立了PPP綜合信息發(fā)布平臺(tái)，用于收集、管理和發(fā)布國(guó)家PPP政策、工作動(dòng)態(tài)、項(xiàng)目信息等內(nèi)容。該平臺(tái)具體包括PPP項(xiàng)目庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)和資料庫(kù)，其中項(xiàng)目庫(kù)是PPP綜合信息平臺(tái)的核心組成部分，包含儲(chǔ)備庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)和示范庫(kù)三個(gè)子庫(kù)。2017年，財(cái)辦金[2017]92號(hào)文中進(jìn)一步明確：各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫(kù)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)5。其中，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單對(duì)應(yīng)PPP項(xiàng)目操作流程中處于識(shí)別階段的項(xiàng)目；項(xiàng)目管理庫(kù)對(duì)應(yīng)處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目。受限于數(shù)據(jù)可得性，本文將處于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)的相關(guān)項(xiàng)納入統(tǒng)計(jì)。圖5：PPP綜合信息發(fā)布平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)容(2015年)?由各級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)評(píng)估、篩選的PPP項(xiàng)目，基本信息均應(yīng)錄入PPP綜合信息平臺(tái)。經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門(mén)審核滿足上報(bào)要求的，列為儲(chǔ)備項(xiàng)目。?編制項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證，并經(jīng)本級(jí)政府審核同意的，列為執(zhí)行項(xiàng)目。?通過(guò)中央或省級(jí)財(cái)政部門(mén)評(píng)審并列為中央或省級(jí)示范項(xiàng)目的，列為示范項(xiàng)目。 圖6：PPP綜合信息發(fā)布平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)信息公開(kāi)界面按照項(xiàng)目運(yùn)作方式分類(lèi)，PPP項(xiàng)目主要包括委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)和改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)以及這些方式的組合等。項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。表1：PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式作方式內(nèi)容委托運(yùn)營(yíng)(O&M)本jrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtm本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告6管管理合同(MC)建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。建建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)年。在實(shí)際操作中，BOT模式是PPP項(xiàng)目選擇的最主要的運(yùn)作方式。截至2022年9月，采用BOT模式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目數(shù)量超過(guò)1萬(wàn)個(gè)，占全部PPP項(xiàng)目的75%以上，對(duì)應(yīng)投資期限處于10-30年的PPP項(xiàng)目占比超過(guò)80%。圖7：不同運(yùn)作方式PPP項(xiàng)目分布(個(gè))505,4%3505,4%3,0%252,9%615,4%343,2%67,1%3,252,9%615,4%343,2%67,1%3,0%10907,78%TOT＋BOOTOT＋BOT10907,78%圖8：不同投資期限PPP項(xiàng)目分布(個(gè))1451,10%4531451,10%4867,35%1－10年11－20年21－30年31年以上4867,35%7221,52%此外，按照社會(huì)資本、特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目公司獲得收入的方式，PPP項(xiàng)目又可分為使用者付費(fèi)方式、政府付費(fèi)方式和可行性缺口補(bǔ)助方式三種6，其中： (1)使用者付費(fèi)方式，即由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)；通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政供水、城市管道燃?xì)夂褪召M(fèi)公路等。 (2)可行性缺口補(bǔ)助方式，即在使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向終端用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無(wú)法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場(chǎng)館、保障房、價(jià)格調(diào)整之后或需求不足的網(wǎng)絡(luò)型市政公用項(xiàng)目、交通流量不足的收費(fèi)公路等。httpswwwcpppcorgPPPcjlx6.jhtml固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告72022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-012022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-01?由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。?使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。?政府直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。使用者付費(fèi) (3)政府付費(fèi)方式，即政府直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)；通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等，或者不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政道路、河道治理等。圖9：PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制可可行性缺口助政府付政府付費(fèi)2018年下半年以來(lái)，分別采用上述三種付費(fèi)方式的PPP項(xiàng)目占比基本保持穩(wěn)定。其中，可行性缺口補(bǔ)助方式、政府付費(fèi)方式成為PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本、特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目公司獲得收入的主要方式，合計(jì)占到全部PPP項(xiàng)目數(shù)量的80%以圖10：不同回報(bào)機(jī)制PPP項(xiàng)目分布：按項(xiàng)目數(shù)計(jì)(個(gè))可行性缺口補(bǔ)助使用者付費(fèi)政府付費(fèi)全部項(xiàng)目(右)100%80%100%80%60%40%20%0%120009000600030000圖11：不同回報(bào)機(jī)制PPP項(xiàng)目分布：按規(guī)模計(jì)(億元)可行性缺口補(bǔ)助使用者付費(fèi)政府付費(fèi)全部項(xiàng)目(右)100%80%60%40%20%0%2100001800001500001200009000060000300000PPP模式在我國(guó)興起偏晚。2014年9月，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))中對(duì)其首次提及。固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告82014年9月-2015年4月，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]112號(hào))、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))、《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》(財(cái)金[2015]21號(hào))，對(duì)PPP模式的規(guī)范化操作及實(shí)施做了對(duì)應(yīng)明確和界定，涉及的內(nèi)容比較廣，闡述也很全面。2015年5月至2017年8月，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于PPP相關(guān)政策文件較多，內(nèi)容主要可概括為兩方面：一是引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與相關(guān)領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給；二是進(jìn)一步規(guī)范PPP模式運(yùn)作，包括建立及完善PPP綜合信息平臺(tái)，后期多次強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府與PPP項(xiàng)目的合作關(guān)系，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、防止PPP融資無(wú)序以過(guò)度擠占財(cái)政空間等。2017年11月，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))則明確指出要“進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增表2：2014年以來(lái)相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的關(guān)于PPP部分政策文件日期稱(chēng)2014-09-24財(cái)政部財(cái)金[2014]76號(hào)關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知財(cái)政部112號(hào)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知2014-12-04財(cái)政部財(cái)金[2014]113號(hào)關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知15-01-19財(cái)政部156號(hào)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知2015-04-14財(cái)政部財(cái)金[2015]21號(hào)關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知2015-06-26財(cái)政部財(cái)金[2015]57號(hào)關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知財(cái)政部109號(hào)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知2015-12-17財(cái)政部財(cái)金[2015]158號(hào)關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知2015-12-28財(cái)政部財(cái)金[2015]166號(hào)關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知2015-12-29財(cái)政部財(cái)金[2015]167號(hào)關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》的通知-05-30財(cái)政部32號(hào)關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知2016-06-12財(cái)政部財(cái)金函[2016]47號(hào)關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知財(cái)政部92號(hào)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知2017-01-10財(cái)政部財(cái)金[2016]144號(hào)關(guān)于印發(fā)《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》的通知財(cái)政部1號(hào)關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》的通知2017-03-27財(cái)政部財(cái)金[2017]8號(hào)關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)管理暫行辦法》的通知財(cái)政部50號(hào)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)2017-06-19財(cái)政部財(cái)金[2017]55號(hào)關(guān)于規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知財(cái)政部76號(hào)組織開(kāi)展第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知2017-08-21財(cái)政部財(cái)金[2017]86號(hào)關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)2017-11-16財(cái)政部財(cái)辦金[2017]92號(hào)關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告92022-092022-042021-062022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-012022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-01文化和2018-04-25旅游部018]3號(hào)關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)2018-04-272018-04-27財(cái)政部財(cái)金[2018]54號(hào)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知2019-03-08財(cái)政部財(cái)金[2019]10號(hào)關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)2020-03-312020-03-31財(cái)政部財(cái)金[2020]13號(hào)關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》的通知2021-12-31財(cái)政部財(cái)金[2021]110號(hào)關(guān)于修訂發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理辦法》的通知2022-06-212022-06-21財(cái)政部財(cái)辦金[2022]45號(hào)關(guān)于開(kāi)展全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目信息質(zhì)量提升專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通知2022-11-18財(cái)政部財(cái)金[2022]119號(hào)關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知圖12：PPP項(xiàng)目累計(jì)數(shù)量及落地率(個(gè)，%)15000120009000600030000 項(xiàng)目數(shù)落地率(右)100.080.060.040.020.00.0目；落地率=(執(zhí)行+移交)/(準(zhǔn)備+采購(gòu)+執(zhí)行+移交)。圖13：PPP項(xiàng)目累計(jì)投資規(guī)模(億元)2100001800001500001200009000060000300000固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告10首先，我們回顧前期關(guān)于PPP監(jiān)管的兩個(gè)重要文件：財(cái)辦金[2017]92號(hào)文和財(cái)金[2019]10號(hào)文。第一，2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))，其大背景對(duì)應(yīng)的是2017年去杠桿和金融嚴(yán)監(jiān)管，具體到財(cái)政城投領(lǐng)域便是地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)行為及進(jìn)一步肅清財(cái)政紀(jì)律，而92號(hào)文則是側(cè)重于PPP：“進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量”，聚焦點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)在于規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)，準(zhǔn)”、“集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目”，畢竟這是一切的起點(diǎn)。表3：財(cái)辦金[2017]92號(hào)主要內(nèi)容為深入貫徹落實(shí)全國(guó)金融工作會(huì)議精神，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決背景遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量…… (一)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理的重要意義，及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范 (二)分類(lèi)施策。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫(kù)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，將處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目?jī)?chǔ) (三)嚴(yán)格管理。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，建立健全專(zhuān)人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動(dòng)態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開(kāi)展之一的項(xiàng)目，不得入庫(kù)： (二)前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。 (三)未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；證報(bào)告、采購(gòu)文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料。屬于上述第(一)、(二)項(xiàng)不得入庫(kù)情形或存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予 (一)未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的(2015年4月7日前進(jìn)入未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外)；雖已開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。 PP 設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)中清理已入庫(kù)項(xiàng)目本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告11 承諾固定收提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。 購(gòu)等關(guān)鍵信息的。組織實(shí)施(一)落實(shí)責(zé)任主體。(二)健全工作機(jī)制。(三)明確完成時(shí)限。(四)確保整改到位。第二，2019年03月08日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金[2019]10號(hào))，從文件相關(guān)表述可以感受到政策方向，核心還是防風(fēng)險(xiǎn)背景下的地方政府隱性債務(wù)管理：“有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實(shí)好’六穩(wěn)’工作要求，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板……”。相較于2017年的92號(hào)文，財(cái)金10號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目除“每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%”的要求之外，進(jìn)一步提出：(1)對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)；(2)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。這當(dāng)中的考慮是在流程合規(guī)和項(xiàng)目選擇規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮財(cái)政可承力的范圍，進(jìn)一步量化和落實(shí)。表4：財(cái)金[2019]10號(hào)主要內(nèi)容景 牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要 求責(zé)任過(guò)多、過(guò)重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。 保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。 PPP預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約，增強(qiáng)社會(huì)資本長(zhǎng)期投資信心。 目規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng) (二)在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：1)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)資、建固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告12 (三)強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般PPPPPP項(xiàng)目機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。 政式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。 (二)本級(jí)政府所屬的各類(lèi)融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的。社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤的。 (三)未經(jīng)法定程序選擇社會(huì)資本方的。未按規(guī)定通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自PPP義實(shí)施的。 (四)以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的。 (五)未按規(guī)定及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假項(xiàng)目信息，嚴(yán)重影響行使公眾知情權(quán)和社會(huì)監(jiān)督權(quán)的。以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。營(yíng)造規(guī)范發(fā)展的良鼓勵(lì)民資和外資參與；加大融資支持；聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域；保障合理支出；加強(qiáng)信息披露；加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)；強(qiáng)化PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)好環(huán)境和專(zhuān)家?guī)旃芾?。協(xié)同配合抓好落實(shí)協(xié)同配合抓好落實(shí)(一)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作。(二)強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測(cè)。(三)鼓勵(lì)地方和部門(mén)因地制宜創(chuàng)新工作機(jī)制、加大政策扶持力度。從財(cái)政部2018年5月發(fā)布的《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》7來(lái)看，這一點(diǎn)也不難理解： (1)2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬(wàn)億元，年均支出3194億元。 (2)從地區(qū)分布看，中西部地區(qū)支出壓力較大。2015-2045年間，支出責(zé)任總額前五位的分別為湖南8047億元、河南7086億元、四川6906億元、內(nèi)蒙古6241億元和云南5896億元，年均支出分別為260億元、229億元、222億元、201億元和190億元。 (3)從時(shí)間分布看，各年度支出呈先增后減趨勢(shì)?，F(xiàn)有項(xiàng)目存量2024年支出責(zé)任總額將達(dá)到峰值，為5891億元，其后逐年下降。 (4)部分市縣支出責(zé)任突破了10%限額。在保守、一般、樂(lè)觀三種情景下，6400個(gè)項(xiàng)目涉及的1920個(gè)地區(qū)(含省、市、縣三級(jí))中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間；三種情景下，年度最大支出占比超過(guò)10%限額的市縣，分別為253個(gè)、152個(gè)和104個(gè)，主要分布在四川、湖南、河南、內(nèi)蒙、貴州等地。fgovcngongzuodongtaithtm固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告13 圖14：2015-2045年各地區(qū)支出責(zé)任總額(億元) 圖15：2015-2045年各年度支出責(zé)任總額(億元)2022年11月18日，財(cái)政部為“進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行”，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》(財(cái)金[2022]119號(hào))，從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)行四個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目做進(jìn)一步相較于財(cái)辦金[2017]92號(hào)文和財(cái)金[2019]10號(hào)文，財(cái)金119號(hào)文再次重申“每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過(guò)當(dāng)年本防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為單獨(dú)章節(jié)提出。固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告142022-092022-052022-012021-092021-052021-0122022-092022-052022-012021-092021-052021-012020-092020-052020-012019-092019-052019-012018-092018-052018-012017-092017-052017-012016-092016-052016-01政策的背景和訴求不免讓我們綜合當(dāng)前地方財(cái)政收支平衡壓力來(lái)考慮，僅將當(dāng)前疫情和地產(chǎn)的沖擊線性外推(哪怕考慮到地產(chǎn)政策的一些邊際調(diào)整)，未來(lái)的財(cái)政仍可能面臨壓力。那么隱性債務(wù)問(wèn)題是否更為政策所關(guān)注？這其中，PPP是一種重要形式，需要進(jìn)一步規(guī)范和約束。另有一處細(xì)節(jié)值得注意：92號(hào)文中曾提及“按照各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫(kù)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，將處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵化和推介；將處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫(kù)”。而此次119號(hào)文提到“PPP項(xiàng)目庫(kù)分為準(zhǔn)備庫(kù)和執(zhí)行庫(kù)，處于項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)階段的項(xiàng)目納入準(zhǔn)備庫(kù)，主要用于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和交易撮合；處于項(xiàng)目執(zhí)行階段的項(xiàng)目納入執(zhí)行庫(kù)，重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理、績(jī)效管理、履約管理”。再結(jié)合近幾年不同階段PPP項(xiàng)目數(shù)變化來(lái)看，處于識(shí)別階段項(xiàng)目數(shù)基本維持不變，更多的是前期處于準(zhǔn)備、采購(gòu)階段項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入執(zhí)行階段。由此從PPP項(xiàng)目庫(kù)管理思路的變化也可以看出在隱性債務(wù)監(jiān)管和地方財(cái)政承壓的大背景下，當(dāng)前重點(diǎn)在存量項(xiàng)目的繼續(xù)執(zhí)行以及對(duì)于后續(xù)運(yùn)營(yíng)的重視上，而非簡(jiǎn)單再上項(xiàng)目。圖16：不同階段項(xiàng)目數(shù)變化(個(gè)) 識(shí)別階段準(zhǔn)備階段采購(gòu)階段執(zhí)行階段準(zhǔn)備+采購(gòu)+識(shí)別項(xiàng)目數(shù)(右)9000600000009000000000表5：財(cái)金[2022]119號(hào)主要內(nèi)容要點(diǎn)為為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行…… (一)充分做好項(xiàng)目前期工作。地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對(duì)于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、具有長(zhǎng) 財(cái)政部門(mén)應(yīng)壓實(shí)轄內(nèi)市縣財(cái)政部門(mén)財(cái)政承受能力論證責(zé)任，指導(dǎo)市縣財(cái)政部門(mén)規(guī)范開(kāi)方式，景做好項(xiàng)目前期論證本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告15 (三)壓實(shí)項(xiàng)目庫(kù)管理責(zé)任。財(cái)政部授權(quán)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心負(fù)責(zé)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)的建設(shè)、管于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和交易撮合；處于項(xiàng)目執(zhí)行階段的項(xiàng)目納入執(zhí)行庫(kù)，重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理、績(jī)效管理、履約管理。PPPPPP項(xiàng)目的入庫(kù)審核、動(dòng)態(tài)調(diào)整、監(jiān)督管理以及項(xiàng)目信息的部門(mén)對(duì)轄內(nèi)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目管理負(fù)總責(zé)。 (四)健全項(xiàng)目入庫(kù)聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制。地方財(cái)政部門(mén)要認(rèn)真把好項(xiàng)目入庫(kù)審核關(guān)，會(huì)同有關(guān)方面建立健全項(xiàng)目入庫(kù)聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)PPPP是否及時(shí)將相關(guān)評(píng)審意見(jiàn)上傳全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)存檔備查。 參人民政府實(shí)際控制的國(guó)有企業(yè)(上市公司除外)可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目，不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作 (六)規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作。擬采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作 (八)強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理。 中約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本方回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金損他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。嚴(yán)禁通過(guò)簽訂抽屜協(xié)議、陰陽(yáng)合同等方式規(guī)避監(jiān)管。 PPPPPP上傳項(xiàng)目合同等材料并本方資格條件等進(jìn)行復(fù)核，對(duì)于存在違反地方政府債務(wù)管理不得納入執(zhí)行庫(kù)。未納入執(zhí)行庫(kù)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政預(yù)算。 PPP編制程序和要求，將項(xiàng)目合同約定的年度財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算。保障項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)行(十二)推動(dòng)項(xiàng)目信息公開(kāi)。(十三)強(qiáng)化財(cái)政承受能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。(十四)強(qiáng)化信息公開(kāi)監(jiān)督管理。財(cái)預(yù)119號(hào)文重點(diǎn)提及的是PPP項(xiàng)目，但背后反應(yīng)的是隱性債務(wù)監(jiān)管大背景下地方財(cái)政壓力的提升。站在當(dāng)下節(jié)點(diǎn)展望明年，對(duì)于機(jī)構(gòu)看待城投，有何啟發(fā)？從邏輯上分析，受到房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響和沖擊，今年各省土地出讓收入難言樂(lè)觀，推演明年或也難以有顯著改善。在基本面壓力仍存的狀態(tài)下，機(jī)構(gòu)對(duì)于城投會(huì)有所審慎，尤其是在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下，經(jīng)歷市場(chǎng)大跌后，優(yōu)質(zhì)區(qū)域主體票息已調(diào)整出吸引力。那么防風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，財(cái)預(yù)119號(hào)文的切入點(diǎn)來(lái)看，是否能有所啟示？固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告16我們綜合各省PPP項(xiàng)目投資絕對(duì)與相對(duì)水平分布，區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政水平、廣義債務(wù)率、一般債和專(zhuān)項(xiàng)債付息占比、土地出讓收入下滑程度等維度綜合評(píng)估：對(duì)于觀察當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政債務(wù)水平就已經(jīng)壓力凸出的區(qū)域，再疊加區(qū)域PPP項(xiàng)目投資這一角度，畢竟這塊一定程度上可能形成平臺(tái)的或有負(fù)債，其亦會(huì)侵占財(cái)政支出空間。本文不在細(xì)究具體模式帶來(lái)的差異，僅做相對(duì)水平的對(duì)比劃分。首先從省層面出發(fā)來(lái)看，我們以PPP管理庫(kù)項(xiàng)目投資額為錨排序，并結(jié)合PPP投資額/城投有息債務(wù)觀察：云南、貴州、河南、廣西、河北、新疆等區(qū)域PPP項(xiàng)目投資額絕對(duì)規(guī)模體量較大的同時(shí)(并且很多與其GDP以及財(cái)政實(shí)力算不上匹配)，PPP投資額/城投有息債務(wù)也較大。兩者都是存量的概念，一定程度上反應(yīng)了過(guò)往區(qū)域發(fā)展過(guò)程中或許有部分侵占了財(cái)政空間的債務(wù)并未完全體現(xiàn)在我們公開(kāi)市場(chǎng)能統(tǒng)計(jì)到的城投報(bào)表當(dāng)中，這是我們值得關(guān)注的。進(jìn)一步，則聚焦區(qū)域廣義債務(wù)水平，以及專(zhuān)項(xiàng)債付息支出占政府性基金支出比重的變化，其中弱化很明顯的比如云南、貴州、廣西、河南、河北、新疆。至此，我們從PPP項(xiàng)目輔以中宏觀視角切入，此類(lèi)PPP項(xiàng)目投資額較高、但政府付息壓力在加大區(qū)域值得我們重點(diǎn)關(guān)注。圖17：各省PPP項(xiàng)目投資額及相關(guān)經(jīng)濟(jì)財(cái)政債務(wù)情況(億元，%)省份GDP一般公共預(yù)算收入政府性基金收入地方政府債務(wù)余額城投有息債務(wù)廣義債務(wù)率一般債付息支出/一般預(yù)算支出專(zhuān)項(xiàng)債付息支出/政府性基金支出地方債付息支出占全部支出比重管理庫(kù)項(xiàng)目PPP投資額/城投有息債務(wù)20202021201920202021201920202021201920202021數(shù)量投資額云南27147227879520783972.742.934.043.606.932.332.993.914240650.76貴州1958692381872154196826273.293.754.049.355.156.654.414.224.895293310.80川538514773495123839286501561782.033.273.124.342.292.382.815474110.29588874354336839520753524291082.222.834.56492.588436360.51浙江73573516826826364742755837239812.052.172.16852.3262.052.24504009072847797799342207694082.002.663.642.202.382.818589230.21蘇1163641163640156339648509850944524403962.352.492.812.002.072.208676760.09廣西0985610580002.082.292.484.843.956.202.682.783.4842473090.4540391416828072269801287302.012.092.252.663.275.372.222.493.1746972970.74湖北500133283391393228605616563792.022.7022.292.8043972740.25廣東1243701243701058498492204120417333622388512.782.653.69382.0057370180.21新疆9849606662769126076092.262.212.453.314.066.812.452.593.259862480.90安徽42959349835165764604064286122.803.724.492.062.462.9048560190.33225902835980541442662602544492.412.995.65712.5346453616湖南4606332513808605248265375442.582.882.973.643.354.462.863.043.495553160.21西296202812297290134094714022.382.483.94832.4955450050.27甘肅24325964896755826800394.144.375.8432.242.7344910.59298012775238586888106075332.182.322.344.414.504.502.752.953.0126642990.23重慶278942285235886104495406043433.533.895.222.332.643.189041550.21福建4881033833343091604142.083.264.672.602.633.288139810.22遼寧2758427665253379032554.103.853.887.415.928.264.644.294.6829133280.88天津69521417788214692516915264.236.679.972.603.584.6932450.22林2364938625950384835432.542.693.184.083.954.812.843.023.6732230.64京40270593227068771314664784660.9332124224770.08205142350505889734764404333.253.405.232.983.078.903.213.335.6926523360.67龍879170653534584832.062.262.545.184.496.272.382.623.0270.984522460265045032.743.083.444.557.69-3.033.694.42489020.80南64759219430088202322912.592.552.874.113.757.312.982.923.828483青海3347292787855556903.043.313.753.295.297.673.083.594.23426590.77上海4321577772376973573840673.002.753.62560870.0020802164649608174600.170.330.44004.940.210.380.62350.01出采用類(lèi)似處理；管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)截至2022.11.25。更進(jìn)一步，我們聚焦這類(lèi)省份當(dāng)中各地級(jí)市具體的債務(wù)壓力以及財(cái)政空間，以供市場(chǎng)參考。本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告17圖18：各省內(nèi)各地市債務(wù)及付息支出壓力(億元，%)固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告183小結(jié)2022年11月18日，財(cái)金[2022]119號(hào)文從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)行四個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目做進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)下節(jié)點(diǎn)再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下幾點(diǎn)：(1)什么是PPP項(xiàng)目？(2)怎么看財(cái)金119號(hào)文？(3)于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示？一、什么是PPP項(xiàng)目？政府和社會(huì)資本合作(Public-PrivatePartnership)，又稱(chēng)PPP模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。1、項(xiàng)目流程如何？財(cái)金[2014]113號(hào)文明確將PPP項(xiàng)目操作流程分為五個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)范后的PPP項(xiàng)目數(shù)量整體平穩(wěn)增長(zhǎng)，在重運(yùn)營(yíng)的政策導(dǎo)向下PPP進(jìn)入新階段。按照項(xiàng)目運(yùn)作方式分類(lèi)，PPP項(xiàng)目主要包括O&M、MC、BOT、BOO、TOT和ROT以及這些方式的組合等；在實(shí)際操作中，BOT模式是最主要的運(yùn)作方式。按照社會(huì)資本、特許經(jīng)營(yíng)者和項(xiàng)目公司獲得收入的方式，PPP項(xiàng)目又可分為使用者付費(fèi)方式、政府付費(fèi)方式和可行性缺口補(bǔ)助方式三種；其中，可行性缺口補(bǔ)助方式、政府付費(fèi)方式合計(jì)占到全部PPP項(xiàng)目數(shù)量的80%以上。3、監(jiān)管趨勢(shì)如何？2014年以后，財(cái)政部及相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于PPP的相關(guān)政策，政策趨勢(shì)大致經(jīng)歷了推廣——鼓勵(lì)+規(guī)范——規(guī)范等三個(gè)階段。二、怎么看財(cái)金119號(hào)文？首先，我們回顧前期關(guān)于PPP監(jiān)管的兩個(gè)重要文件：第一，財(cái)辦金[2017]92號(hào)文聚焦點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)在于規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)，包括“嚴(yán)背景是2017年去杠桿和金融嚴(yán)監(jiān)管，具體到財(cái)政城投領(lǐng)域便是地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)行為及進(jìn)一步肅清財(cái)政紀(jì)律。第二，財(cái)金[2019]10號(hào)文下的政策方向核心還是防風(fēng)險(xiǎn)背景下的地方政府隱性債務(wù)管理，行文細(xì)節(jié)處較92號(hào)文在流程合規(guī)和項(xiàng)目選擇規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮財(cái)政可承受能力的范圍，進(jìn)一步量化和落實(shí)。從財(cái)政部2018年5月發(fā)布的相關(guān)報(bào)告來(lái)看，這一點(diǎn)也不難理解：我國(guó)中西部固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告19地區(qū)支出壓力較大；2021-2025是支出壓力最大的幾年；部分市縣支出責(zé)任突破了10%限額，主要分布在四川、湖南、河南、內(nèi)蒙、貴州等地。1、財(cái)金119號(hào)文說(shuō)了什么？相較于[2017]92號(hào)文和財(cái)金[2019]10號(hào)文，財(cái)金119號(hào)文再次重申財(cái)政承受能力的相關(guān)規(guī)定；同時(shí)將“嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為單獨(dú)章節(jié)提出。另有一處細(xì)節(jié)值得注意：119號(hào)文提到“PPP項(xiàng)目庫(kù)分為準(zhǔn)備庫(kù)和執(zhí)行庫(kù)”。由此可以看出在隱性債務(wù)監(jiān)管和地方財(cái)政承壓的大背景下，當(dāng)前重點(diǎn)在存量項(xiàng)目的繼續(xù)執(zhí)行以及對(duì)于后續(xù)運(yùn)營(yíng)的重視上，而非簡(jiǎn)單再上項(xiàng)目。政策的背景和訴求不免讓我們綜合當(dāng)前地方財(cái)政收支平衡壓力來(lái)考慮，僅將當(dāng)前疫情和地產(chǎn)的沖擊線性外推(哪怕考慮到地產(chǎn)政策的一些邊際調(diào)整)，未來(lái)的財(cái)政仍可能面臨壓力。那么隱性債務(wù)問(wèn)題是否更為政策所關(guān)注？這其中，PPP是一種重要形式，需要進(jìn)一步規(guī)范和約束。2、于城投防風(fēng)險(xiǎn)有何啟示？我們綜合各省PPP項(xiàng)目投資絕對(duì)與相對(duì)水平分布，區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政水平、廣義債務(wù)率、一般債和專(zhuān)項(xiàng)債付息占比、土地出讓收入下滑程度等維度綜合評(píng)估：對(duì)于觀察當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政債務(wù)水平就已經(jīng)壓力凸出的區(qū)域，再疊加區(qū)域PPP項(xiàng)目投資這一角度，畢竟這塊一定程度上可能形成平臺(tái)的或有負(fù)債，其亦會(huì)侵占財(cái)政支出首先從省層面出發(fā)來(lái)看，我們以PPP管理庫(kù)項(xiàng)目投資額為錨排序，并結(jié)合PPP投資額/城投有息債務(wù)觀察：云南、貴州、河南、廣西、河北、新疆等區(qū)域PPP項(xiàng)目投資額絕對(duì)規(guī)模體量較大的同時(shí)(并且很多與其GDP以及財(cái)政實(shí)力算不上匹配)，PPP投資額/城投有息債務(wù)也較大，兩者都是存量的概念，一定程度上反應(yīng)了過(guò)往區(qū)域發(fā)展過(guò)程中或許有部分侵占了財(cái)政空間的債務(wù)并未完全體現(xiàn)在我們公開(kāi)市場(chǎng)能統(tǒng)計(jì)到的城投報(bào)表當(dāng)中，這是我們值得關(guān)注的。進(jìn)一步，則聚焦區(qū)域廣義債務(wù)水平，以及專(zhuān)項(xiàng)債付息支出占政府性基金支出比重的變化，其中弱化很明顯的比如云南、貴州、廣西、河南、河北、新疆。至此，我們從PPP項(xiàng)目輔以中宏觀視角切入，此類(lèi)PPP項(xiàng)目投資額較高、但政府付息壓力在加大區(qū)域值得我們重點(diǎn)關(guān)注。更進(jìn)一步，我們聚焦這類(lèi)省份當(dāng)中各地級(jí)市具體的債務(wù)壓力以及財(cái)政空間，以供市場(chǎng)參考。固收專(zhuān)題研究本公司具備證券投資咨詢(xún)業(yè)務(wù)資格，請(qǐng)務(wù)必閱讀最后一頁(yè)免責(zé)聲明證券研究報(bào)告204風(fēng)險(xiǎn)提示1、城投口徑偏差。本文所采用的城投口徑系非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)類(lèi)的廣義城投口徑，較傳統(tǒng)意義上的城投，口徑更為廣泛。2、觀察指標(biāo)偏差。受限于PPP項(xiàng)目信息可得性，本文結(jié)合PPP項(xiàng)目數(shù)、投資規(guī)模和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、債務(wù)相關(guān)指標(biāo)做綜合評(píng)估，或與實(shí)際情況存在偏差。3、宏觀經(jīng)濟(jì)、地方政府債務(wù)壓力、區(qū)域及平臺(tái)評(píng)價(jià)的主觀性。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，宏觀經(jīng)濟(jì)下