如何處理中央及地方的關(guān)系

..如何處理中央和地方的關(guān)系目前中國已經(jīng)成為世界第二經(jīng)濟大國,經(jīng)濟雖然高速發(fā)展,但是貧富差距越來越大,社會矛盾也越來越多,腐敗領(lǐng)域也越來越廣,這些都是影響中國科學(xué)發(fā)展、民族復(fù)興的決定因素,如何徹底根除這些不良現(xiàn)象,這是我們必須要解決的問題,我覺的解決這個問題的關(guān)鍵是制度問題,其中很重要的一方面就是解決中央和地方責權(quán)關(guān)系,統(tǒng)籌兼顧,平衡發(fā)展。中央與地方的關(guān)系包括：中央與地方的權(quán)力分配,即中央集權(quán)的程度問題；中央對地方的控制問題,包括控制能力和控制手段等,其中包括中央對地方的監(jiān)督問題。我國中央與地方的關(guān)系主要表現(xiàn)為下級服從上級、地方服從中央的"單一制"特征。盡管改革開放以來,地方政府獲得了一定的自主權(quán),地方政府在法律上根據(jù)中央授予的權(quán)限從事行政管理活動,政治上完全從屬于中央,政治領(lǐng)導(dǎo)由中央任命。中央與地方的關(guān)系,在不同的歷史階段中呈現(xiàn)著不同的態(tài)勢。目前,我國中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)實質(zhì)上形成了黨統(tǒng)帥下的政治集權(quán)結(jié)構(gòu),各級地方政治權(quán)力結(jié)構(gòu)實際上是中國政治中樞各基本要素的放射。中央通過對國家縱向與橫向的政府機構(gòu)在政治、思想和組織方面進行領(lǐng)導(dǎo),同時,通過各級國家機構(gòu)中的黨組,通過上下對口機構(gòu)設(shè)置,使黨的組織在中央與地方各級政府公共決策過程中處于核心地位。在計劃經(jīng)濟體制下,政治、經(jīng)濟、社會三位一體,黨作為領(lǐng)導(dǎo)力量和執(zhí)政力量,是國家政治生活的核心,將整個社會整合在黨的組織網(wǎng)絡(luò)之中,形成一個執(zhí)政黨高度集權(quán)的權(quán)能共同體。黨的權(quán)力的過度膨脹使中央與地方各級國家政權(quán)機關(guān)不能形成實質(zhì)上的政府權(quán)能結(jié)構(gòu),中央與地方各級政府體系有其名而無其實。黨的中央及地方各級黨組織代替了國家機構(gòu)的中央與地方國家機關(guān),陷入了繁雜的行政事務(wù)中,即無法有效容納不斷膨脹的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù),也無法集中精力調(diào)查研究做好黨的決策。一、中央和地方在政權(quán)管理的矛盾分析長期以來,我國大部分政府職能部門是實行地方政府和上級部門"雙重領(lǐng)導(dǎo)",也就是主管部門負責工作業(yè)務(wù)的"事權(quán)",而地方政府管"人、財、物"。"雙重領(lǐng)導(dǎo)"體制下,地方政府存在以"人、財、物"權(quán)影響職能部門"事權(quán)"的操作空間,容易損害國家政策的權(quán)威性、統(tǒng)一性。針對這種情況,現(xiàn)在中央實行"條條"管理、"塊塊"管理,即垂直管理和扁平管理,其實質(zhì)也包含中央向地方收權(quán)。垂直管理體制的優(yōu)點在于：可以有效避免了地方政府的干擾,保證"上傳下達、政令暢通"；有利于資源配置。垂直管理體制的不足在于：垂直管理不能完全擺脫地方干擾；它使監(jiān)督部門減少,容易滋生腐敗行為；它會使得地方管理架空,弱化地方政府職能的問題。最終形成不公平效應(yīng)。地方經(jīng)濟高速發(fā)展,國際競爭日趨激烈,在財稅體制改革的背景下,地方有著強烈要求擴大經(jīng)濟自主權(quán),減少"條條"管理,增加"塊塊"管理。解決部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾,也就是"條塊"之間的矛盾,理順中央和地方的關(guān)系,長久之計在于通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責權(quán)限。中央與地方關(guān)系只有在制度化、法治化的基礎(chǔ)上,才能走向現(xiàn)代化的道路,才能使中央與地方的職能關(guān)系保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)。中央對地方政府權(quán)力的監(jiān)督也是有名無實的,主要是有些地方存在嚴重的地方保護主義。地方保護是指地方政府憑借公共管理手段以維護本地利益的各種合法或非法的行政行為。他們的特征如下：〔1地方保護的主體是各級地方政府；〔2地方保護以公共權(quán)力為基礎(chǔ)；〔3地方保護的對象是地方利益和局部利益；〔4地方保護以利益為訴求；〔5地方保護的手段可以是合法的也可能是不合法的；〔6地方保護以相互封鎖為其表現(xiàn)形式。地方保護是與市場經(jīng)濟是格格不入的,它使國內(nèi)市場處于分割狀態(tài),對短缺資源的市場流通進行強力干預(yù),使行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)相重合,妨礙了專業(yè)化分工的發(fā)展。二、當前我國中央與地方關(guān)系存在的問題新中國成立以來,中央與地方的關(guān)系是,"一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放"。"一放就活,一收就死",是我國以往經(jīng)濟工作中常常出現(xiàn)的問題。這主要是源于收放方式：收則全收,放則全放,沒有完全針對經(jīng)濟的種種要素有針對性的收與放。政治體制隨著經(jīng)濟發(fā)展而改革的要求也擺上了桌面。有學(xué)者指出,中央與地方關(guān)系的核心,是政治體系內(nèi)以一定利益關(guān)系為基礎(chǔ)并體現(xiàn)一定利益關(guān)系和權(quán)利結(jié)構(gòu)的關(guān)系,它直接關(guān)系到國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。既調(diào)動地方的發(fā)展積極性,又維護中央的權(quán)威,是一道嚴肅的政治命題。我國權(quán)力下放較快,約束不足,由于利益驅(qū)動,有的地方各行其是,在一些干部身上暴露出來本位主義、分權(quán)主義和地方保護主義傾向。國家利益是要考慮整體利益、個體利益、短期利益和長久利益的,要保證地方與中央一致,地方服從中央,在維護全局利益上與中央保持一致。處理中央與地方關(guān)系,必須堅持統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則。在我國,按照憲政結(jié)構(gòu)設(shè)計,在由全局利益和局部利益所構(gòu)成的國家整體利益格局中,中央政府與地方政府分別代表著中央全局利益和地方局部利益。一般說來,中央全局利益是整個社會公共利益最直接最集中的體現(xiàn),中央政府的主要目標是尋求全局利益的完整、統(tǒng)一和最大化,中央政府代表的是整個社會的公共利益。統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則反映在中央政府與地方政府的職能關(guān)系上,就是中央政府的職能定位要從整個社會公共利益的角度來促進國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展,承擔整個國家的宏觀管理職能,提供全國性的公共產(chǎn)品,同時履行對地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。集權(quán)與分權(quán)相平衡的原則,要求中央與地方政府的適當分權(quán),同時把應(yīng)該由中央集中統(tǒng)一行使的權(quán)力收歸中央政府?？v觀世界各國,中央與地方分權(quán)問題,都是憲法和法律的重要規(guī)范內(nèi)容。我國已經(jīng)逐步形成了地方政權(quán)組織的法律法規(guī)體系；但總體上地方制度和法制建設(shè)仍然不夠健全,表現(xiàn)在：地方制度立法不夠完備,缺乏關(guān)于中央與地方國家機關(guān)關(guān)系以及中央與地方事權(quán)分配的明確的具體法律規(guī)定。多年來,權(quán)力下放和權(quán)力上收,并未形成對中央和地方都具有約束力的長期穩(wěn)定有效的法律制度。由于權(quán)力再分配的非規(guī)范化,導(dǎo)致了中央放權(quán)政策的不穩(wěn)定性,客觀上推動了地方政府的短期行為,也助長了地方政府任意擴張權(quán)力和利益范圍的勢頭。對地方實行條條塊塊管理和破除地方保護主義是處理中央與地方關(guān)系的重要方面,是科學(xué)合理的中央與地方關(guān)系的有力措施。中央與地方關(guān)系只有在措施正確的基礎(chǔ)上,才能走向現(xiàn)代化的道路,才能使中央與地方的職能關(guān)系保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)。三、處理地方和公眾關(guān)系的戰(zhàn)略對策1、創(chuàng)建伙伴型政府間縱向關(guān)系在市場經(jīng)濟體制下,打破"職責同構(gòu)"的政府管理體制,建立合理的政府間權(quán)力結(jié)構(gòu),將奠定中國政府間縱向關(guān)系調(diào)整的框架性基礎(chǔ)。創(chuàng)建伙伴型政府間縱向關(guān)系,必須建立相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架,即要在實現(xiàn)政府間縱向分權(quán)的基礎(chǔ)上,強調(diào)中央政府的"再集權(quán)",促進政府間合作與互相依存關(guān)系的形成,完善在政府間縱向權(quán)力監(jiān)督保障體制。劃分中央與地方權(quán)限,首先應(yīng)看到,政府是有限政府,政府的權(quán)力是有限的,要受到監(jiān)督和制約。中央與地方的職權(quán)劃分,歸根到底是由中央與地方的經(jīng)濟政治利益關(guān)系決定的。中央與地方之間的關(guān)系,歸根結(jié)底還是兩者之間的利益分配關(guān)系。利益均衡是中央與地方關(guān)系動態(tài)平衡的實質(zhì)性內(nèi)容。改革開放的經(jīng)驗已經(jīng)證明,一個有權(quán)威的、能對社會發(fā)展進程實施有效領(lǐng)導(dǎo)的中央政府,是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩(wěn)發(fā)展的重要保證。但是,中央所集之權(quán)只能是依法應(yīng)屬于中央的那部分權(quán)力,而不應(yīng)是所有的國家權(quán)力；中央不應(yīng)侵犯依法應(yīng)屬于地方的那部分權(quán)力。黨的十六大提出要"依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限",以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一,提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。從政治學(xué)的角度看,權(quán)力是基于特定的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)所形成的政治權(quán)力主體對政治權(quán)力客體的一種制約能力。中央與地方之間權(quán)力行使的相對平衡是中央與地方之間權(quán)限劃分所應(yīng)達到的直接目標。當然,這里說的權(quán)力行使上的相對平衡,并不是說中央與地方在權(quán)力的種類和數(shù)量上必須相同,而是說與它們各自的職責相對應(yīng)的權(quán)力平衡。2、提供制度化的政策安排經(jīng)濟關(guān)系和利益格局的調(diào)整,是制度化的必要前提,而制度化,則是經(jīng)濟關(guān)系合理化,目的是達到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在制度化安排的過程中,必須要保證中央的權(quán)威,在此基礎(chǔ)上,通過中央權(quán)威為中央與地方關(guān)系提供秩序安排,這是中央與地方關(guān)系制度化政策安排的兩個方面。首先是權(quán)威保證,我國市場化改革是在地方分權(quán)化的經(jīng)濟環(huán)境中進行的。如果沒有中央權(quán)威,就不可能有效地消除地方主義的封鎖,也難以形成全國統(tǒng)一的市場體系。改革的深入,市場作用的擴大,使得原有的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整幅度越來越大,程度也越來越深,特別是不同地區(qū)、行業(yè)、經(jīng)濟形式發(fā)展上的不平衡,造成差距擴大、收入懸殊問題,面對經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會的資本結(jié)構(gòu)重組,必須依靠國家的權(quán)威。如果沒有中央的權(quán)威,不斷強化地方的利益就可能損害國家經(jīng)濟的統(tǒng)一性。同時,通過權(quán)威來激勵社會各種力量參與政治,又是使發(fā)展中國家順利進入現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。由此,制度化過程中必須有中央的權(quán)威。其次是秩序供給,國家必須在現(xiàn)代化的快速變革的過程中,提供社會有序發(fā)展的秩序結(jié)構(gòu)。3、建立和完善制度化的監(jiān)控機制實行中央與地方的分權(quán)體制并不是讓地方不受制約。中國是一個單一制國家,是一個統(tǒng)一的不可分割的國家,因此中央政府負有對地方政府實施管理和監(jiān)督的重要責任,實際上在實行分權(quán)制后,中央對地方的監(jiān)督是處理中央與地方關(guān)系的重要內(nèi)容。要變直接的行政干預(yù)為間接的法律監(jiān)督、則政監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合的方式；要變事前行政審批為主為事后合法性監(jiān)督、效率監(jiān)督為主的監(jiān)督手段,以保證地方政府在法律授權(quán)的范圍內(nèi)自由行使權(quán)力,同時要建立和完善監(jiān)督程序。綜上所述,我們可以得出如下結(jié)論:1.改革開放以來我國中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整與改革,總體上說是積極的,特別是通過財稅體制改革,確立了分稅制為核心的穩(wěn)定而有效的中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)節(jié)機制,為今后我國在中央政府和地方政府之間逐步建立合理的利益、權(quán)力、責任關(guān)系奠定了必要的經(jīng)濟、政治基礎(chǔ)。2.改革中出現(xiàn)的一些問題,如地方主義膨脹,中央政府宏觀調(diào)控能力和權(quán)威性下降,中央政府向地方政府的行政性分權(quán)與地方政府向企業(yè)的經(jīng)濟性分權(quán)不同步,以及中央政府與地方關(guān)系調(diào)整和改革方面的法制建設(shè)滯后,等等,均應(yīng)給予高度的重視,并采取有力措施加以遏制或緩解。否則就會引發(fā)并加劇一系列經(jīng)濟、政治和社會問題,如地區(qū)發(fā)展失衡、經(jīng)濟秩序混亂、市場封鎖、條塊分割、官員腐敗、行政低效、社會政治不穩(wěn)定、治安惡化等。3.對上述問題,特別是地方勢力膨脹和中央政府權(quán)威下降的問題,應(yīng)作冷靜的、實事求是的分析,既不能掉以輕心,也不能把它聳人聽聞地夸大為某些境外媒體所渲染的所謂"中國面臨分裂"的現(xiàn)實危險。實際上,中央政府與地方政府的合理或良性關(guān)系,只有在不斷"磨合"中才能建立起來,改革中出現(xiàn)的上述一些問題,從某種程度上說,是對過去中央高度集權(quán)的一種"反彈"或"矯枉過正"。如果不經(jīng)過這種自覺或不自覺,但卻是必須的調(diào)整,地方政府還象過去那樣處于被"給予"的客體地位,合理的、比較完善的中央政府與地方政府關(guān)系就不可能建立起來。4.中央政府與地方政府的關(guān)系表現(xiàn)為彼此的權(quán)限劃分,但實質(zhì)上就是國家利益與地方利益的關(guān)系。在我國,中央政府與地方政府代表的根本利益關(guān)系當然應(yīng)該是一致的,但這并不等于它們之間沒有具體的利益分歧。地方在堅持國家整體利益的同時,又有著它們各自特定的局部利益。否認這種利益的存在是錯誤的。僅僅在理論和形式上承認這種利益也遠遠不夠。關(guān)鍵在于要有比較符合實際、能為各方所接受而又具可操作性的利益分析和協(xié)調(diào)機制,這種機制既處于動態(tài)的調(diào)整和發(fā)展中,又要有規(guī)范化的、相對穩(wěn)定的法律依據(jù)和制度保障。5.完善我國中央政府與地方政府關(guān)系的基本思路是,通過行政的、財政的、法律的等種種手段,在"維護中央權(quán)威"和"尊重地方政府利益"這兩大基石上,合理劃分中央政府與地方政府的責任和權(quán)力,既在地方政府分權(quán)的基礎(chǔ)上實行中央集權(quán),又在中央集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下實行地方政府分權(quán),進而達到兩者之間的動態(tài)統(tǒng)一和平衡。參考