我國醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)現(xiàn)狀分析及建議

11/11我國醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)現(xiàn)狀分析及建議目的：梳理并分析醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作的現(xiàn)狀和存在的問題，為全面落地實(shí)施醫(yī)療器械注冊(cè)人制度提供參考意見。方法運(yùn)用文獻(xiàn)分析法、對(duì)比分析法、實(shí)地調(diào)研法綜合分析醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下進(jìn)行委托生產(chǎn)現(xiàn)狀、優(yōu)勢(shì)以及風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果：醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下進(jìn)行委托生產(chǎn)帶來紅利的同時(shí)也會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)論應(yīng)從注冊(cè)人、受托生產(chǎn)企業(yè)、監(jiān)管部門不同主體考慮完善醫(yī)療器械注冊(cè)人制度，加強(qiáng)產(chǎn)品委托生產(chǎn)的質(zhì)量監(jiān)管。

為鼓勵(lì)醫(yī)療器械創(chuàng)新，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（廳字〔2017〕42號(hào)）提出允許醫(yī)療器械研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員申請(qǐng)醫(yī)療器械上市許可。之后，上海、天津、廣東相繼開展醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作。2019年，國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《國家藥監(jiān)局關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作的通知》（國藥監(jiān)械注〔2019〕33號(hào)）[2]，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國范圍內(nèi)的21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。2021年，國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布最新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》，正式設(shè)立醫(yī)療器械注冊(cè)人制度[3]。在查閱大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，筆者前往江蘇省實(shí)施醫(yī)療器械注冊(cè)人制度典型企業(yè)實(shí)地考察，與企業(yè)人員召開研討會(huì)，詢問、聽取并收集企業(yè)實(shí)施注冊(cè)人制度相關(guān)情況。通過梳理分析，筆者認(rèn)為注冊(cè)人制度能夠帶來紅利，同時(shí)制度實(shí)施仍存在風(fēng)險(xiǎn)，要多角度完善醫(yī)療器械注冊(cè)人制度，加強(qiáng)產(chǎn)品委托生產(chǎn)的質(zhì)量監(jiān)管，從而促進(jìn)醫(yī)療器械注冊(cè)人制度全面落地實(shí)施。

1、醫(yī)療器械注冊(cè)人制簡介

醫(yī)療器械注冊(cè)人制度是當(dāng)今國際社會(huì)醫(yī)療器械領(lǐng)域的通行管理制度，是貫穿醫(yī)療器械全生命周期的基本法律制度。它是指符合條件的醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人申請(qǐng)并取得醫(yī)療器械注冊(cè)證后成為醫(yī)療器械注冊(cè)人（以下簡稱“注冊(cè)人”）。其核心要義即注冊(cè)人以自身名義將產(chǎn)品推向市場(chǎng)，對(duì)產(chǎn)品全生命周期負(fù)責(zé)。申請(qǐng)人可以委托具備相應(yīng)生產(chǎn)能力的企業(yè)生產(chǎn)樣品，注冊(cè)人可以將獲證產(chǎn)品委托給具備生產(chǎn)能力的一家或多家企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。注冊(cè)人制度解除產(chǎn)品“上市許可”與“生產(chǎn)許可”的捆綁，可以促進(jìn)醫(yī)療器械創(chuàng)新、優(yōu)化資源配置、落實(shí)企業(yè)責(zé)任、提高監(jiān)管效率，但注冊(cè)人制度下進(jìn)行產(chǎn)品委托生產(chǎn)，對(duì)委托雙方主體提出更高的要求，也給監(jiān)管部門帶來新的挑戰(zhàn)。

2、醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)現(xiàn)狀

2.1注冊(cè)人制度下的委托生產(chǎn)

根據(jù)國家藥品監(jiān)督管理局關(guān)于醫(yī)療器械注冊(cè)人制度的相關(guān)規(guī)定，注冊(cè)人應(yīng)當(dāng)是具備含法規(guī)事務(wù)、質(zhì)量管理、上市后事務(wù)等的相關(guān)人員，能夠建立、評(píng)估、審核、監(jiān)督有效運(yùn)行的質(zhì)量管理體系，掌控產(chǎn)品全生命周期各環(huán)節(jié)質(zhì)量，還應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)醫(yī)療器械質(zhì)量安全責(zé)任的能力。注冊(cè)人應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期法律責(zé)任，與受托方簽訂委托合同和質(zhì)量協(xié)議，明確委托生產(chǎn)中技術(shù)要求、質(zhì)量保證、責(zé)任劃分、放行要求（包括生產(chǎn)放行、上市放行）等責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)受托方監(jiān)督管理，評(píng)估受托方質(zhì)量管理能力，定期對(duì)其開展質(zhì)量管理體系評(píng)估和審核，加強(qiáng)不良事件監(jiān)測(cè)，進(jìn)行產(chǎn)品全流程追溯、監(jiān)控。受托方應(yīng)當(dāng)具備與受托產(chǎn)品適應(yīng)的質(zhì)量管理體系和生產(chǎn)能力，承擔(dān)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》及其他相關(guān)法律法規(guī)、委托合同、質(zhì)量協(xié)議規(guī)定的義務(wù)責(zé)任，接受注冊(cè)人的監(jiān)督并按照相關(guān)要求組織生產(chǎn)，不得再次轉(zhuǎn)托。

2.2注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)的特點(diǎn)注冊(cè)人制度將委托生產(chǎn)主體范圍擴(kuò)大，委托方不再局限于生產(chǎn)企業(yè)，受托方可以結(jié)合委托方需求及其資源獲得相應(yīng)的生產(chǎn)許可，與傳統(tǒng)委托生產(chǎn)的對(duì)比見表1，這樣可以整合委托雙方的資源，促進(jìn)行業(yè)精細(xì)分工，使專業(yè)人干專業(yè)事是醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展一大進(jìn)步。

表1醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下的委托生產(chǎn)與傳統(tǒng)委托生產(chǎn)的對(duì)比表

2.3注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)類型

2.3.1大型醫(yī)療器械企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部委托生產(chǎn)

江蘇省是全國醫(yī)療器械大省，截至2020年7月20日，江蘇省完成醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)受托生產(chǎn)備案事項(xiàng)38項(xiàng)，涉及57家企業(yè)參與試點(diǎn)，均為企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的委托生產(chǎn)。大型醫(yī)療器械企業(yè)內(nèi)部委托生產(chǎn)可以避免核心技術(shù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，使集團(tuán)內(nèi)部資源及人才優(yōu)勢(shì)調(diào)配更加合理，集中管理更有效率地釋放產(chǎn)能，讓負(fù)責(zé)研發(fā)環(huán)節(jié)的子公司更加專注于研發(fā)核心產(chǎn)品，節(jié)省硬件設(shè)施成本投入集團(tuán)內(nèi)有優(yōu)勢(shì)配套的生產(chǎn)基地進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)制造，術(shù)業(yè)專攻更能保證產(chǎn)品質(zhì)量。

2.3.2注冊(cè)人與醫(yī)療器械代工廠委托生產(chǎn)醫(yī)療器械代工廠是專門從事醫(yī)療器械代工生產(chǎn)的企業(yè)，只負(fù)責(zé)代工生產(chǎn)環(huán)節(jié)。注冊(cè)人與醫(yī)療器械代工廠合作成為委托生產(chǎn)雙方主體，受托方根據(jù)注冊(cè)人的訂單及注冊(cè)人提供的生產(chǎn)工藝、技術(shù)生產(chǎn)產(chǎn)品，確保生產(chǎn)過程符合法律法規(guī)、委托生產(chǎn)合同、質(zhì)量協(xié)議等相關(guān)文件的要求，通過這種集中生產(chǎn)的方式幫助注冊(cè)人節(jié)約成本，優(yōu)化行業(yè)資源配置。2.3.3注冊(cè)人與專業(yè)第三方服務(wù)企業(yè)委托生產(chǎn)醫(yī)療器械注冊(cè)人制度強(qiáng)化專業(yè)分工的概念，專業(yè)第三方服務(wù)企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，形式主要包括兩種：合同生產(chǎn)企業(yè)（contractmanufacturingorganization,CMO）、合同定制研發(fā)生產(chǎn)企業(yè)（contractdevelopmentandmanufacturingorganization,CDMO）。CMO接受注冊(cè)人委托，提供產(chǎn)品生產(chǎn)的各項(xiàng)服務(wù)，CDMO是CMO的進(jìn)階版，可進(jìn)一步提供輔助研發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)管理等全生命周期的專業(yè)服務(wù)。第三方服務(wù)企業(yè)可以利用專業(yè)化、規(guī)?；钠髽I(yè)優(yōu)勢(shì)幫助注冊(cè)人消除部分生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)省成本、提高效率、加速產(chǎn)品上市。2.4醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)實(shí)例分析偉康醫(yī)療是江蘇省首批注冊(cè)人制度試點(diǎn)企業(yè)，集研發(fā)、生產(chǎn)、銷售于一體，母公司為江蘇偉康潔婧醫(yī)療器械股份有限公司（以下簡稱“江蘇偉康”），主要以生產(chǎn)為主，子公司為蘇州偉康醫(yī)療器械有限公司（以下簡稱“蘇州偉康”），主要以研發(fā)、銷售為主，實(shí)施注冊(cè)人制度后，蘇州偉康將36個(gè)產(chǎn)品全部委托江蘇偉康生產(chǎn)，不再延續(xù)自身的生產(chǎn)許可。在實(shí)施注冊(cè)人制度之前，就委托方（蘇州偉康）而言，作為研發(fā)型企業(yè)受到限制：①必須要投入大量資產(chǎn)，具備產(chǎn)品生產(chǎn)條件后，才能成為產(chǎn)品注冊(cè)人；②無需量產(chǎn)的樣品在制度實(shí)施之前無法進(jìn)行委托生產(chǎn)，且自身若不生產(chǎn)產(chǎn)品無法直接將產(chǎn)品委托生產(chǎn)。就受托方（江蘇偉康）而言，作為生產(chǎn)型企業(yè)受到限制：①必須要拿到產(chǎn)品注冊(cè)證才能從事產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)；②“兩證齊全”限制其接受委托生產(chǎn)的范圍，增加研發(fā)成本。注冊(cè)人制度實(shí)施之后，打破對(duì)委托雙方的限制，讓研發(fā)者可以集中力量研發(fā)創(chuàng)新，生產(chǎn)者可以集中生產(chǎn)，促進(jìn)偉康醫(yī)療集團(tuán)節(jié)約資源、整合資源、發(fā)展互補(bǔ)。

3、醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)存在的風(fēng)險(xiǎn)

3.1注冊(cè)人能力不足風(fēng)險(xiǎn)醫(yī)療器械注冊(cè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)產(chǎn)品全生命周期都具備管理能力，嚴(yán)格監(jiān)督受托方按照要求生產(chǎn)產(chǎn)品，而研發(fā)型注冊(cè)人對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)工藝的認(rèn)識(shí)和理解限于研發(fā)規(guī)模，缺乏大批量產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督受托生產(chǎn)企業(yè)履行生產(chǎn)責(zé)任的能力不足，且其質(zhì)量體系控制能力同樣值得商榷，在本身體系不完善的情況下，研發(fā)型注冊(cè)人難以對(duì)受托方進(jìn)行全面的技術(shù)培訓(xùn)，導(dǎo)致受托方無法全面理解產(chǎn)品生產(chǎn)工藝、技術(shù)要求等相關(guān)知識(shí)，造成委托方和受托方的品質(zhì)控制差異大。3.2受托企業(yè)共線生產(chǎn)產(chǎn)品存在風(fēng)險(xiǎn)在醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下，受托方接受多家注冊(cè)人委托，為節(jié)約成本、便于管理、合理利用資源，生產(chǎn)過程中可能存在產(chǎn)品共線生產(chǎn)的情況。受托企業(yè)共用廠房、人員、設(shè)備設(shè)施，同一生產(chǎn)線可能在不同時(shí)期生產(chǎn)不同產(chǎn)品，注冊(cè)人未進(jìn)行不同產(chǎn)品生產(chǎn)是否相互影響的考察和確認(rèn)，甚至有些受托企業(yè)同一時(shí)期生產(chǎn)不同型號(hào)的產(chǎn)品，個(gè)別潔凈間共用或部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)交叉，如果沒有做好全面的評(píng)估和有效的控制，共線生產(chǎn)產(chǎn)品易存在交叉污染和混淆的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。3.3知識(shí)產(chǎn)權(quán)泄露風(fēng)險(xiǎn)在醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下進(jìn)行委托生產(chǎn)，注冊(cè)人為保證委托生產(chǎn)產(chǎn)品質(zhì)量，必須要將產(chǎn)品開發(fā)的相關(guān)技術(shù)文件授予受托方，受托方要接受注冊(cè)人的定期監(jiān)督檢查。這導(dǎo)致非集團(tuán)內(nèi)部委托生產(chǎn)的注冊(cè)人和受托方都面臨著核心技術(shù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)。目前醫(yī)療器械行業(yè)現(xiàn)狀是技術(shù)、人才不足，企業(yè)創(chuàng)新能力不足，規(guī)模普遍較小，市場(chǎng)同、質(zhì)化嚴(yán)重，小型企業(yè)難以承受知識(shí)產(chǎn)權(quán)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，且知識(shí)產(chǎn)權(quán)泄露會(huì)挫敗企業(yè)的創(chuàng)新熱情。3.4注冊(cè)人制度相關(guān)法律法規(guī)不完善風(fēng)險(xiǎn)最新修訂的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》正式設(shè)立醫(yī)療器械注冊(cè)人制度，但配套制度文件仍不完善，且缺乏針對(duì)性的制度指導(dǎo)文件，全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一明晰的監(jiān)管尺度，難以建立行業(yè)規(guī)范，易形成制度環(huán)節(jié)的模糊地帶，帶來監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。3.5跨區(qū)域委托生產(chǎn)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)醫(yī)療器械注冊(cè)人與受托方的跨區(qū)域委托生產(chǎn)行為可能帶來監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，主要來自檢查標(biāo)準(zhǔn)的差異及監(jiān)管信息不暢通。全國各地區(qū)醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展水平、監(jiān)管資源參差不齊，監(jiān)管部門檢查內(nèi)容、頻次、模式、尺度存在差異，導(dǎo)致跨區(qū)域委托生產(chǎn)產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題，委托雙方主體所在地的監(jiān)管部門難以發(fā)現(xiàn)或裁決。此外，多方多區(qū)域多環(huán)節(jié)接受委托的情況下監(jiān)管信息不暢通可能會(huì)導(dǎo)致檢查空白的風(fēng)險(xiǎn)。

4、醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)的建議

4.1完善注冊(cè)人制度配套文件在新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)管條例》基礎(chǔ)上盡快完善修訂《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》等配套文件[8]，制定制度指導(dǎo)文件。針對(duì)委托生產(chǎn)，出臺(tái)醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議等指南性文件，筆者在總結(jié)分析《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法（修訂草案征求意見稿）》[9]及安徽省發(fā)布的委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議意見稿的基礎(chǔ)上，總結(jié)出醫(yī)療器械注冊(cè)人制度下委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議要點(diǎn)[10]，如表2所示。4.2加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)人監(jiān)管

為避免注冊(cè)人能力不足風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于注冊(cè)人：①建立注冊(cè)人資格準(zhǔn)入制度，監(jiān)管部門從質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、責(zé)任賠償?shù)饶芰M(jìn)行綜合評(píng)估，符合條件成為注冊(cè)人；②監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)人的指導(dǎo)，幫助注冊(cè)人了解政策本質(zhì)、制度流程、劃分委托雙方責(zé)任等；③建立質(zhì)量管理報(bào)告制度，按照委托生產(chǎn)品種風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建立報(bào)告制度，便于監(jiān)管部門能夠快速掌握產(chǎn)品情況；④建立醫(yī)療器械缺陷救濟(jì)制度，彌補(bǔ)注冊(cè)人責(zé)任賠償能力不足；⑤建立注冊(cè)人退出機(jī)制，不再符合條件的注冊(cè)人監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)取消其資格。

表2醫(yī)療器械委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議要點(diǎn)

4.3強(qiáng)化受托生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量意識(shí)我國部分醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理體系意識(shí)淡薄，為追求利益，過分節(jié)約成本，從而帶來產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門可以建立統(tǒng)一的生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全信用評(píng)定系統(tǒng)，根據(jù)企業(yè)遵守法律法規(guī)、行政處罰、產(chǎn)品抽檢、監(jiān)督檢查的情況，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)從高到低評(píng)定生產(chǎn)企業(yè)信用等級(jí)：守信、基本守信、失信、嚴(yán)重失信四個(gè)等級(jí)并進(jìn)行公示[11]，為注冊(cè)人挑選受托生產(chǎn)企業(yè)提供重要參考，并對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)起到激勵(lì)、震懾作用，提高其樹立質(zhì)量第一的意識(shí)。4.4多角度加強(qiáng)委托生產(chǎn)過程質(zhì)量監(jiān)管為加強(qiáng)委托生產(chǎn)過程質(zhì)量監(jiān)管，注冊(cè)人可以組建獨(dú)立的質(zhì)管團(tuán)隊(duì)在受托方駐廠管理，全過程參與指導(dǎo)、監(jiān)督受托生產(chǎn)行為。委托雙方應(yīng)針對(duì)產(chǎn)品定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制、驗(yàn)證、質(zhì)量管理體系自查等活動(dòng)。監(jiān)管部門要對(duì)注冊(cè)人、受托方質(zhì)量體系運(yùn)行情況、生產(chǎn)狀態(tài)、變更控制、產(chǎn)品放行等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查，必要時(shí)開展延伸檢查。藥監(jiān)部門、注冊(cè)人、受托方之間建立溝通交流機(jī)制，如圖1所示，及時(shí)商議潛在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，快速開展有效的質(zhì)量控制。

圖1多主體溝通交流機(jī)制示意圖

4.5搭建知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)系統(tǒng)醫(yī)療器械注冊(cè)人與受托方之間應(yīng)當(dāng)搭建知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)系統(tǒng)，注冊(cè)人與受托方之間簽訂委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議之外，還需要簽訂知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)議，對(duì)雙方權(quán)責(zé)進(jìn)行確認(rèn)并明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)責(zé)任，減少或避免核心技術(shù)泄露的可能性。對(duì)于需要重點(diǎn)保護(hù)的核心技術(shù)，應(yīng)當(dāng)盡早申請(qǐng)專利保護(hù)。委托雙方保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，不僅是對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)，更是對(duì)醫(yī)療器械行業(yè)創(chuàng)新能力的保護(hù)。4.6完善委托生產(chǎn)跨區(qū)域監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)管信息共享2020年，滬蘇浙皖一市三省共同發(fā)布《長江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊(cè)人制度跨區(qū)域監(jiān)管辦法（試行）》[12]，逐步探索跨區(qū)域聯(lián)合開展醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作。建立跨區(qū)域監(jiān)管機(jī)制：①建立統(tǒng)一的網(wǎng)上監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)共享和推送監(jiān)管信息，及時(shí)掌握工作動(dòng)態(tài)；②屬地監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管相結(jié)合，委托雙方所在地藥品監(jiān)督管理部門屬地監(jiān)管基礎(chǔ)上應(yīng)定期開展會(huì)商，交流工作進(jìn)展；③建立檢查結(jié)果互認(rèn)機(jī)制，結(jié)合我國職業(yè)化專業(yè)化檢查員制度不斷完善，各地區(qū)檢查員集中統(tǒng)一培訓(xùn)，統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)，形成“信息共享、執(zhí)法互助、結(jié)果互認(rèn)、人員互派”跨區(qū)域協(xié)作監(jiān)管模式。

參考文獻(xiàn)

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