農(nóng)業(yè)保護地役權對土地管理制度的啟示

農(nóng)業(yè)保護地役權對土地管理制度的啟示一、美國的農(nóng)業(yè)保護地役權概述農(nóng)業(yè)保護地役權是起源于美國的一種保護（公共）地役權。美國地大物博，人口相對中國卻少得多，而土地資源和農(nóng)地資源比我國豐富得多。但是美國在城市化進程中也出現(xiàn)了嚴重的農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象，于是美國從德國引入土地分區(qū)管制制度，用來管制土地開發(fā)的建筑密度和容積率。在進入20世紀后，各州開始采用分區(qū)管制政策，到1936年時，已經(jīng)有1300多座城市制定了分區(qū)規(guī)劃管制制度，到20世紀中葉，幾乎所有的大城市都實施了分區(qū)規(guī)劃管制政策。為了保護農(nóng)地和農(nóng)業(yè)以及生態(tài)環(huán)境、文物古跡等，美國各地方政府陸續(xù)頒布實施了農(nóng)地保護法，如紐約州頒布了《農(nóng)業(yè)和市場法》，土地分區(qū)管制立法呈星星之火燎原之勢。但是，由于分區(qū)管制造成了土地權利人不能隨意將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，農(nóng)地權利人認為這侵犯了自己的財產(chǎn)權，因而這一權利的實施受到越來越多的質(zhì)疑。為了緩和土地權利人和政府在土地利用管制上的沖突，美國開始嘗試用保護地役權制度降低分區(qū)管制對土地權利人的限制。保護地役權就是政府或基金會與土地所有權人簽訂協(xié)議，將其土地權利束中的開發(fā)權或發(fā)展權予以分離并轉(zhuǎn)讓給前者，地主不能在土地上進行開發(fā)建設，只能維持土地利用的現(xiàn)狀，但是政府或基金會作為受讓人會支付一定的補償給地主，這就是發(fā)展權的購買（PDR）。1974年，紐約州薩福克郡首次推出農(nóng)業(yè)保護地役權購買計劃，用于保護耕地免受過度城市化的侵蝕。它通過向農(nóng)地所有權人支付補償金，收購其土地開發(fā)權，使其土地避免被用作它途。該計劃不但約束政府，而且約束轉(zhuǎn)讓地役權的農(nóng)場主；不但約束現(xiàn)在的所有權人，也約束今后受讓該土地所有權的主體。因為土地雖然受限于地役權購買計劃，但業(yè)主仍然可以用于耕種或出售、轉(zhuǎn)讓、遺贈等流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在發(fā)展權的購買計劃已廣泛應用于農(nóng)地、環(huán)境保護等事業(yè)中。農(nóng)業(yè)保護地役權購買計劃的目標和靶向集中于耕地的保護，它是實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，特別是保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地資源的重要政策工具。二、農(nóng)業(yè)保護地役權的運作由于農(nóng)業(yè)保護地役權大多涉及政府財政資金和政府債券等，其運作往往有較嚴格的程序控制。其一，項目申請與審查。一般是由土地所有權人向當?shù)卣霓r(nóng)業(yè)資源保護委員會提出出售申請。該機構重點審查擬出售土地發(fā)展權的宗地的基本情況，特別是土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的面積，當然也可以根據(jù)土地出售發(fā)展權的目的是為保護農(nóng)地還是環(huán)境敏感地、文物古跡而審查其相關的具體情況，但重點是保護耕地不被城市化蠶食。其二，綜合評估與價格確定。經(jīng)過政府農(nóng)業(yè)保護機構初步審查后，該機構會組織專家對該宗地進行綜合評估，主要內(nèi)容是，該宗地是否具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，是否具有可持續(xù)性，與其他土地的距離和該宗地的周圍環(huán)境狀況。經(jīng)過評估后，如果農(nóng)業(yè)資源保護機構認定該幅土地具有收購價值，就會進行土地發(fā)展權購買價確定工作。如前所述，該價格是根據(jù)該宗地的所有權利綜合的市場評估價減去抽掉土地發(fā)展權的價格之差，通常利用建筑密度來計算該價格。當然，該價格只是供農(nóng)業(yè)部門參考，有的地方政府也允許土地權利人和政府相關部門協(xié)商確定最后的價格。其三，簽定協(xié)議。發(fā)展權購買價格是協(xié)議的主要條款，但除此之外還有其他條款和一些細節(jié)需要在合同中約定，如土地所有權人是否有權在特殊情況下在其土地上建設一些必要的附屬設施，如農(nóng)業(yè)用的倉儲設施、為特殊目的建造房屋等。因土地發(fā)展權購買目的的差異，土地所有權人的土地使用類型也有差別，具體的協(xié)議內(nèi)容也會因土地的具體情況而異。其四，生效與執(zhí)行。協(xié)議一般經(jīng)雙方簽字蓋章后即發(fā)生法律效力，并進行備案。政府將合同約定的款項支付給土地所有權人，其資金來源主要有兩個途徑，即政府籌措的公共資金（如前所述的政府財政撥款、稅收、彩票收入、債券、農(nóng)業(yè)保護基金）、非政府的民間組織（如一些基金會）籌措的資金以及企業(yè)和個人的捐款等。合同另一方則負有不得違約在土地上進行開發(fā)的義務，履行合同約定的受限義務。政府有關機構如農(nóng)業(yè)保護委員會要在合同有效期內(nèi)對其履行合同的行為進行監(jiān)督。三、農(nóng)業(yè)保護地役權的執(zhí)行效果與評價美國農(nóng)地基金會在2003年對全國46個代表性農(nóng)業(yè)保護地役權計劃進行了評估，截至2002年，這些計劃總共購買了87.7萬英畝的農(nóng)地，總計花費了18億美元，通過地役權的實施使這些農(nóng)地得到了保護。由于該地役權保護農(nóng)地的效果不錯，得到了社會公眾和國會的支持，2002年美國新《農(nóng)業(yè)法》進一步加大了農(nóng)業(yè)保護地役權的支持力度。在農(nóng)地的范圍上，法案規(guī)定耕地之外的草地、林地、牧場等也可以作為農(nóng)地看待。在購買地役權的主體上，法案允許為保護農(nóng)地而成立的非營利性組織可以購買農(nóng)地保護地役權。同時，法案取消了計劃的面積限制，加大了資助力度，這又促進了農(nóng)地保護事業(yè)的發(fā)展?？傮w上說，農(nóng)業(yè)保護地役權實質(zhì)是一種保護農(nóng)地的政策工具。它兌現(xiàn)了部分農(nóng)地的價值，通過購買計劃的實施，使那些真正想長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場主獲得了融資和長期保有土地所有權的資格。而政府對參加計劃的農(nóng)場給予了稅收上的優(yōu)惠，使得農(nóng)場更有競爭力。它體現(xiàn)了為公共利益做出特別犧牲的主體應當由社會給予補償?shù)睦砟?，這種補償不是對后者的恩賜，而是公平理念的必然要求。不過，這項政策工具所需費用過高，需要在適合本國國情的條件下進行移植，目前加拿大、澳大利亞、烏干達、坦桑尼亞和肯尼亞等國相繼引入了這種制度。四、美國農(nóng)業(yè)保護地役權對我國的啟示我國的土地規(guī)劃和用途管制制度大體相當于美國的分區(qū)管制，都是通過限制或禁止土地權利人任意變更土地的用途而實現(xiàn)農(nóng)地的保護。雖然規(guī)劃和用途管制具有一定的正當性，一定制度上減少了耕地被占用的趨勢，但是這種單一的公法管制模式具有很大的局限性。主要表現(xiàn)在：其一，財產(chǎn)權受到嚴格限制卻沒有補償機制，導致公私利益嚴重失衡。以土地管制權限制私人財產(chǎn)權的公法手段本為解決公私利益的沖突，但是政府的管制權如果不受約束，很容易走向極端。實踐證明，單一的公法強制手段不但沒有使公私利益實現(xiàn)均衡，反而在某些方面使利益更加不均衡。其二，外部性無法實現(xiàn)內(nèi)部化。農(nóng)地保護的外部效益至少有糧食安全、環(huán)境效益和社會效益，從經(jīng)濟學上講，消除外部性的途徑主要是通過制度安排將外部性內(nèi)部化，使得產(chǎn)生外部性的市場主體導致的對他人的利益或不利益，最終由該主體自己承擔或享有。但外部性內(nèi)部化存在市場失靈現(xiàn)象。為了解決外部性內(nèi)部化的困境，政府必須進行適當干預。然而政府在保護耕地的過程中，如果只采用傳統(tǒng)的行政管理模式對農(nóng)地進行保護，對私法手段和激勵性保護耕地機制重視不足，就會導致政府失靈現(xiàn)象。其三，行政成本高企，激勵機制匱乏。土地管制的制度功能本為矯正土地開發(fā)中的市場失靈并解決土地利用上的不相容，以此提高土地資源的利用效益，但是管制是需要成本的。一般地，行政管制成本主要有尋租成本、內(nèi)部性成本、信息成本和執(zhí)行成本等。我國現(xiàn)行的土地管理制度雖然具有正當性，但是不論是土地規(guī)劃制度還是土地用途管制制度，抑或是土地征收制度，都伴隨著對農(nóng)民的土地發(fā)展權的剝奪，并且沒有公平的補償，這自然會遭到