試論近代中國警察司法權(quán)分析研究 法學(xué)專業(yè)

試論近代中國警察司法權(quán)內(nèi)容摘要:中國近代警察制度是自鴉片戰(zhàn)爭以來社會劇變后，中國人積極向西方學(xué)習(xí)變法圖強的產(chǎn)物。清末改良派關(guān)于警察制度的討論為近代警政理論奠定了基礎(chǔ)，維新派進一步提出警政理論，并且創(chuàng)建具備近代警察基本性質(zhì)的機構(gòu)——湖南保衛(wèi)局。由于歷史局限性，國人并沒有真正認識、理解警察制度的內(nèi)涵，與此同時，因與中國傳統(tǒng)的社會背景和政治文化差異較大，所以警察制度在立法上顯得粗糙和不成熟，造成了近代警察制度“形體雖具、精神尚虛”的結(jié)局。本文以近代警察司法權(quán)為基準(zhǔn)，采取了警察司法實踐和法律制度兩條主線，具體闡釋了近代社會警察制度發(fā)展的特點，以及每個階段相關(guān)警察立法，以闡釋清末警察制度建設(shè)的不足和歷史影響。本文研究對于正確理解近代警察法律制度建設(shè)及其與之息息相關(guān)的當(dāng)代社會思想、文化等要素有所助益。正確認識和理解我國近代警察制度的實踐經(jīng)驗及制度缺失，對我國當(dāng)前的警察法治建設(shè)具有重要價值。關(guān)鍵詞：湖南保衛(wèi)局警政制度警察權(quán)力警察機構(gòu)試論近代中國警察司法權(quán)前言警察是伴隨著國家一起產(chǎn)生，同國家一樣古老?！恶R克思恩格斯選集》，第二卷，北京：人民出版社《馬克思恩格斯選集》，第二卷，北京：人民出版社1972年出版，第83頁。一、古代“警察”制度沿革早在部落聯(lián)盟時期，部落議事會便設(shè)有司徒和士。司徒掌管教化民眾，士掌管軍事和官吏?！渡袝に吹洹罚八戳钇踉唬喊傩詹挥H，五品不遜，汝作司徒，敬服五教在寬”；“蠻夷猾夏寇賊奸究，汝作士，五刑有服，五福三就；五流有宅，五宅三居，惟明克允”。至夏朝，增設(shè)司馬這一官職，同司徒、士并列，共同行使職權(quán)。司徒負責(zé)解決民事糾紛，司馬則主管邊防武裝事務(wù)，士兼掌刑偵和獄警。春秋以后，國家機構(gòu)的警察職能不斷強化，且分工愈細?！渡袝分杏涊d的官職有：司民（戶口登記）、司市（市場政令）、司娥（社會治安）、司稽（巡市盜捕）、司炬、司耀（火禁消防）等等。秦朝，設(shè)郎中令，掌管殿門戶和皇帝出巡；設(shè)衛(wèi)兵屯，掌宮門；設(shè)衛(wèi)尉，負責(zé)警衛(wèi)和宮廷巡查。中央安全維護由內(nèi)史和中尉負責(zé)，地方的治安和軍事事務(wù)則由都尉和縣尉幫助治理。與此同時，秦朝主權(quán)者還創(chuàng)設(shè)了許多與該行政制度相配套的制度，如加強人身管控的戶籍地登記制度、成丁傅籍制度，加強治安維護的連坐互保制度、告密制度等等。《尚書·舜典》，“舜令契曰：百姓不親，五品不遜，汝作司徒，敬服五教在寬”；“蠻夷猾夏寇賊奸究，汝作士，五刑有服，五福三就；五流有宅，五宅三居，惟明克允”。張強：《法治視野下的警察權(quán)》，吉林大學(xué)2005年法學(xué)博士論文，第23頁。中國古代并沒有形成警察制度，警察職能代由政府機構(gòu)行使，該機構(gòu)是奴隸制國家和封建制國家的重要組成部分。伴隨專制主義中央集權(quán)制的形成和完善，具備警察職能部門只是在分工方面日益細化，并沒有突破古代司法和行政權(quán)緊密結(jié)合的格局，權(quán)力界限十分模糊。統(tǒng)治者將行政權(quán)、司法權(quán)集于一身，長期造成軍警不分、政警不分的局面。最高軍事領(lǐng)導(dǎo)、最高法官和警察領(lǐng)導(dǎo)都集于皇帝一人之身，同理，地方軍政事務(wù)也由地方最高長官決定。這種體制致使警察行為始終未能集中于一個統(tǒng)一的機構(gòu)，古代警察職能機構(gòu)長期無警察之名，行警察職權(quán)之實。二、近代警察制度形成鴉片戰(zhàn)爭后，中國淪為半殖民地半封建社會，封建專制集權(quán)被打破，其經(jīng)濟基礎(chǔ)自然經(jīng)濟被破壞，這就給了資本主義經(jīng)濟、政治勢力產(chǎn)生發(fā)展的空間，有識之士紛紛呼吁學(xué)習(xí)西學(xué)，現(xiàn)代民主自由思想意識開始傳播。而在另一方面，清代傳統(tǒng)治安管理體制與社會發(fā)展的不適應(yīng)性日益突出，分別表現(xiàn)在社會治安意識淡薄，統(tǒng)治者只是出于維護君主專制統(tǒng)治和進行政治斗爭的需要，而開始對法治體制進行改革建設(shè)。對社會治安的維護并非統(tǒng)治者的首要目的，因此對于現(xiàn)實制度和實踐的沖突，主權(quán)者們顯得并沒有那么關(guān)心，立法當(dāng)然缺乏西方近代所要求的對個人安全自由的尊重和維護公共秩序的精神，也與社會群體所需求的整體利益嚴(yán)重不符。以保甲制度為例的傳統(tǒng)治安制度重視治人，以農(nóng)民對地主的依附關(guān)系為基礎(chǔ)，但是隨著資本主義經(jīng)濟發(fā)展，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟被破壞，該制度失去了經(jīng)濟基礎(chǔ)。廢除落后的封建治安管理體制，尋求和建立一套適合的新制度，成為維護國家穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的現(xiàn)實要求。帝國主義列強在與清政府締結(jié)不平等條約，分割中國領(lǐng)土與主權(quán)的同時，在其設(shè)立的租界內(nèi)，也將其本國政治經(jīng)濟制度強行移植到了中國社會。如八國聯(lián)軍在占據(jù)北京期間設(shè)立的“安民公所”，和近代租界內(nèi)出現(xiàn)的巡捕房這些都給予人民以制度示范，顯示其優(yōu)于傳統(tǒng)警政不分的機構(gòu)設(shè)置，中國早期改良派和維新派紛紛呼吁建立警察制度。（一）湖南保衛(wèi)局黃遵憲于1898年在湖南設(shè)立了保衛(wèi)局，基于原有保甲局形式，仿效租界內(nèi)外國的巡捕制度，采取了官商合辦的方式，制定《湖南保衛(wèi)局章程》和《保衛(wèi)局增改章程》，是近代中國警察制度的開端。夏敏夏敏:晚清時期中國近代警察制度建設(shè)，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2003年第18卷第4期，第143頁。保衛(wèi)局擁有一定的司法審判權(quán)。根據(jù)湖南保衛(wèi)局章程可知，地方人民如果違反保衛(wèi)局法令所規(guī)定事項，或者不按照保衛(wèi)局制定的章程辦事的，保衛(wèi)局有權(quán)對其進行審訊發(fā)落，但是保衛(wèi)局所管轄事項不包括地方人民的戶籍、田土、爭訟相關(guān)的事項。湖南保衛(wèi)局章程[J].報，第湖南保衛(wèi)局章程[J].報，第7號。夏敏：《晚清時期中國近代警察制度建設(shè)》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2003年第18卷第4期，第143頁。《湖南保衛(wèi)局章程》作為中國第一部警察法將地方自治和警政融為于一體，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能性安排也反映了一定程度的民主化意味。該立法有利于維持當(dāng)時變法革新的社會秩序，保護地主、資產(chǎn)階級工商業(yè)者利益，有利于社會長治久安。同時發(fā)展了福利事業(yè)，獲得了普遍的社會認同。（二）民國政府的警政嘗試北洋政府時期的警政建設(shè),主要表現(xiàn)為:以集中警察權(quán)力作為目標(biāo),逐步創(chuàng)建起了覆蓋中央到地方較為完善的警察網(wǎng)。警察機構(gòu)內(nèi)部的各部門之間逐漸向精細化規(guī)劃分工轉(zhuǎn)化，并且各類新式專業(yè)的警察種類開始相繼出現(xiàn)，清末傳統(tǒng)的封建司法行政體制受到不同程度的沖擊。自19世紀(jì)20年代起,警察已經(jīng)成為了近代負責(zé)社會安全穩(wěn)定的中堅力量,警察機構(gòu)也成了享有治安管理權(quán)力的專門機構(gòu)。在南京國民政府時期，立法者規(guī)定內(nèi)政部作為直屬行政院的一個部門,這表明警察作為一個專門負責(zé)社會治安維護的機構(gòu),在國家行政體制中被正式確定了下來。作為國家行政機構(gòu)行使行政權(quán)力的警察，其權(quán)限所管轄的應(yīng)是犯罪與刑偵、戶籍人口管理、出入境管理、社會安全管理中涉及危險物品、市容,以及旅店、市場等各種經(jīng)營行業(yè)的管理,這些管理權(quán)限在此期間都有了明顯的提升。趙平：《論南京國民政府時期的警政建設(shè)》，《河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》趙平：《論南京國民政府時期的警政建設(shè)》，《河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2004年第6期，這段時期的警察立法借鑒了清朝末年和北洋政府改革者關(guān)于警察制度立法的進步觀念和經(jīng)驗，通過對明治維新法律制度改革以及歐美先進的資本主義國家的警察立法不斷地借鑒和學(xué)習(xí)，逐步加強警察制度建設(shè)，制定了一批體現(xiàn)民主法治思想的警察法律制度，相較清朝末年和北洋政府時期的立法，無論在警察法規(guī)的類別、質(zhì)量和數(shù)量等各方面都有了極大程度的深化與豐富，如《警察錄用暫行辦法》、《內(nèi)政部組織法》等警察組織法，《違警罰法》、《國籍法》、《戶籍法》等治安管理法規(guī)以及《警械使用條例》等。孫衛(wèi)華：《中國近代警察法律制度的移植及其啟迪》，2012孫衛(wèi)華：《中國近代警察法律制度的移植及其啟迪》，2012年第5期第22卷總第101期鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報。(三)警察權(quán)力的變化近代社會逐步規(guī)范警察權(quán)力行使，并呈現(xiàn)出了明顯的統(tǒng)一化傾向，包括:軍隊與警察職能開始剝離，廣泛的警察權(quán)向?qū)I(yè)警察機關(guān)的集中。韓延龍，蘇亦工：《中國近代警察制度》韓延龍，蘇亦工：《中國近代警察制度》[M].北京，中國人民公安大學(xué)出版社1993年出版，第6頁。清末，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門主要負責(zé)京師治安職能，清德宗實錄·卷524[O]。它是由八旗和綠營官兵組成，掌管京師守衛(wèi)司法事宜。辛亥革命后，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門被謀求穩(wěn)固獨裁統(tǒng)治袁世凱所保留，將其改造為完全所屬于自己的政治斗爭力量。袁氏更注重機構(gòu)的政治偵伺功能，將其轄區(qū)域局限于北京郊區(qū)，北京城內(nèi)城的治安全部交由警察廳掌管。南京國民政府時期的警察立法也相應(yīng)反應(yīng)了時局情況，強調(diào)集權(quán)思想，穩(wěn)固統(tǒng)治地位。其間的許多立法體現(xiàn)出了軍國主義的特點，其建警理念突出表現(xiàn)為以“國防中心主義”，即把警察機關(guān)、軍隊、憲兵和特務(wù)機構(gòu)諸機構(gòu)互相參雜交織融合，這一時期的立法表現(xiàn)如《治安緊急辦法》、《緊急治罪法》等均是軍國主義在警察治安立法中的體現(xiàn)。清德宗實錄·卷524[O]。孫衛(wèi)華：《中國近代警察法律制度的移植及其啟迪》，2012年第5期第22卷總第101期鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報。傳統(tǒng)社會中的民間自衛(wèi)組織也隨著近代警察機構(gòu)的建立而發(fā)生變化。以保甲為例，保甲與賦役、警衛(wèi)、戶政的關(guān)系緊密，維護地方治安乃其第一目標(biāo)。但隨著清末變法改革的逐步深入，各省份紛紛裁定撤銷保甲局，基層保甲組織也大多演化變更為民團、自衛(wèi)軍等形式，有些直接用察和保甲合為一體的面貌示人。孟慶超：《中國警制近代化研究》，中國政法大學(xué)2004孟慶超：《中國警制近代化研究》，中國政法大學(xué)2004法學(xué)博士論文，第13頁。清政府建立的警察制度所要求的是以保護封建階級地主和買辦階級的利益為宗旨,是帝國主權(quán)者進行穩(wěn)固統(tǒng)治而存在的工具。北洋政府時期的警察制度則要求保護帝國主義者、買辦階級和地主階級的利益為基礎(chǔ),是軍閥進行專制統(tǒng)治的必要手段。南京國民政府的警察制度維護的是封建主義、帝國主義和官僚資本主義的利益。它們的發(fā)展與社會實際情況、與大眾的利益并不能相適應(yīng)，或多或少阻礙著社會前進的腳步，嚴(yán)重拖后了警察制度在中國的健康發(fā)展的腳步。其制度終將沒落和被時代廢除。一個統(tǒng)治國家的組織是什么樣子的，其國家政治制度就應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為什么樣子，警察機構(gòu)設(shè)置也會被反映出來。近代警察制度就是近代無數(shù)先進組織積極追求西方先進思想，但是同時受封建文化、政權(quán)分裂影響反映。三、警察制度創(chuàng)建背景（一）經(jīng)濟方面工業(yè)革命改變了一切。它加速自然經(jīng)濟解體，促進資本主義經(jīng)濟逐漸發(fā)展壯大。經(jīng)濟發(fā)展是社會發(fā)展的原動力，舊有的生產(chǎn)秩序改變，原有的殘暴的、專制的制度自然也就不能適應(yīng)日益呈現(xiàn)上升趨勢的新型資產(chǎn)階級的需求了。社會制度發(fā)生的任何變化，所有制關(guān)系的每一步變革，都是同舊有的所有制關(guān)系不再相適應(yīng)的新的生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果《馬克思恩格斯選集》，北京：人民出版社《馬克思恩格斯選集》，北京：人民出版社1972年出版，第218頁。（二）政治方面十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，近代中國社會性質(zhì)的變化、帝國主義的侵略及維護統(tǒng)治秩序需要，進步人士都在主張積極學(xué)習(xí)歐美各國發(fā)達的經(jīng)濟、政治和文化制度并用之于國內(nèi)改革變法，警察制度的立法改革自然在此之列。在傳統(tǒng)的治安體制中，差役作為從事拘傳緝拿、看守行刑等業(yè)務(wù)的封建社會中各級政府機構(gòu)的低級辦事人員，沒有一定的人員數(shù)量和穩(wěn)定收入。及至晚清，差役徇私枉法、干擾民事的弊病已經(jīng)成為全社會重點關(guān)注的難題。城市保甲作為中國傳統(tǒng)自衛(wèi)組織，因為晚清社會動蕩而日益廢弛，也呈現(xiàn)出了崩潰之勢。陳威：《晚清引進近代警察制度述論》，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)20005年法律碩士學(xué)位論文，第16陳威：《晚清引進近代警察制度述論》，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)20005年法律碩士學(xué)位論文，第16—17頁(三)思想方面十九世紀(jì)九十年代，隨著近代改革進步人士對歐美憲政思想學(xué)習(xí)的不斷加深，國內(nèi)維新改良者希望將憲政制度引入中國，警察制度自然在此之列。這些思想為政府創(chuàng)辦警政在理論上奠定了基礎(chǔ)。正是因為國內(nèi)興辦洋務(wù)的發(fā)起和外國資本主義經(jīng)濟的入侵，使得資產(chǎn)階級勢力得到一定加強，改良主義思想因此得以迅猛蔓延。以黃遵憲、康有為等戊戌變法派的思想也得到發(fā)展，1898年維新派登上歷史舞臺，制定《湖南保衛(wèi)局章程》，建立了湖南保衛(wèi)局并據(jù)此開始了改革實踐。中國近代警察制度是在帝國主義壓迫下產(chǎn)生的，雖然戊戌變法期間有過嘗試，但是最終都被清政府扼殺，直到1901年，慈禧首次宣布建立巡警軍，大多數(shù)人甚至組建者都對警察制度非常模糊，只好照舊制創(chuàng)辦了最早的警察局京城善后協(xié)巡總局，據(jù)八旗舊制，參照外國某些章程設(shè)置的，此時傳統(tǒng)的部軍統(tǒng)領(lǐng)衙門仍然發(fā)揮警察機構(gòu)的作用，直到1924年馮玉祥率部進京才廢除了這一職制。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，舊式的保甲制度仍為基層治安的主體。近代改革家或因為認識不清，或因為托古改制、減少改革壓力，一直試圖從中國古代制度中尋找近代西方警察制度的痕跡。近代警察制度是在缺乏相應(yīng)的民主政治和法律機制下進行改革的，因而導(dǎo)致了近代警察的專橫和一系列的腐敗。舊的社會體制下，警察的性質(zhì)和作用始終根植于半殖民地半封建社會土壤中的地主、買辦、官僚資產(chǎn)階級統(tǒng)治人民的工具。代表著外國地主階級和本國統(tǒng)治者的利益。四、近代警察司法權(quán)混亂原因（一）理論準(zhǔn)備不足警政制度屬于洋為中用的制度之列,當(dāng)權(quán)者在建立此項制度之前對這項制度的考察研討，一如這個時代的其他制度，主要來自主張仿效西學(xué)大臣的進言，并沒有對實踐進行試點考察。改革者缺乏對這項制度的透徹理解和對社會現(xiàn)實的深刻洞察，完全沒有形成完整、具有實踐可操作性的體系。在現(xiàn)實的實踐中,中央也只是一步步摸索。20世紀(jì)初,清末新政也只是規(guī)定了警政建設(shè)的大方向,具體制度操作,并沒有涉及。清末警政改革，政府各方面準(zhǔn)備明顯不足。當(dāng)時列強侵略，清政府接連失敗，促使當(dāng)權(quán)者下定決心變法革新，但是中央政府并沒有弄清楚軍隊和警察之間的區(qū)別,地方政府甚至認為警察是變相的軍隊。當(dāng)權(quán)者對于警察權(quán)力的性質(zhì)認識不清晰，不同黨派甚至觀點分歧相當(dāng)?shù)卮?，對于?quán)力邊界也存在著極其寬泛的認知。許多人對警察權(quán)性質(zhì)的認識的主要分歧仍然在于，警察權(quán)是否具有司法屬性。李健和：《我國警察權(quán)力配置的現(xiàn)狀、問題與原因——李健和：《我國警察權(quán)力配置的現(xiàn)狀、問題與原因——警察權(quán)力專題研究之二》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年第10期。(二)社會環(huán)境動蕩近代中央政府權(quán)力過于虛弱,導(dǎo)致地方奉行政令不力，是警政發(fā)展滯后的重要原因。在設(shè)立的國家警察機關(guān)的改革嘗試中，各地方政權(quán)分裂割據(jù)、各自為政，為了維護社會穩(wěn)定，各個機構(gòu)隊伍耗費大量資源仍然沒有什么起色。當(dāng)權(quán)者代表少數(shù)人的利益，在其維護統(tǒng)治的工具——警察機構(gòu)的建設(shè)上，維護資本家、買辦、帝國主義者的利益，損害大眾權(quán)益，強化鎮(zhèn)壓反對黨派功能而罕見人民服務(wù)職能，整個機構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)畸形的態(tài)勢。這時期憲兵、特務(wù)和警察三者集于一體,社會白色恐怖如影隨形。南京國民政府的警察制度更是淪為一黨專政、排除異己及個人獨裁的工具。五、制度改革經(jīng)驗總結(jié)近代逐步建立和發(fā)展起來的警察制度，使軍隊和警察兩個職能部門開始分離，警察機構(gòu)的職能開始朝著專業(yè)化方向發(fā)展，“依法治警”理念被廣泛了解和傳播。但是因為整個近代的警察建設(shè)在立法技術(shù)和程序上的不成熟，制度建設(shè)不能與當(dāng)時的發(fā)展水平融合，所以導(dǎo)致政府建設(shè)警察制度準(zhǔn)備不足，各地方奉行不力，警察系統(tǒng)內(nèi)部上下權(quán)力運作渠道實施無效。例如《違警律》，是清末立法機構(gòu)在學(xué)習(xí)西方先進制度的時候，依照外國法律制定的。在當(dāng)時治安管理方面，是當(dāng)時一個比較重要的立法，諸如“法不溯及既往”、“法無明文規(guī)定不為罪”等