PPP項目存在的問題和建議 文檔

PPP項目存在的問題和建議文檔PPP項目存在的問題和建議文檔PPP項目存在的問題和建議文檔V:1.0精細整理，僅供參考PPP項目存在的問題和建議文檔日期：20xx年X月當前PPP項目推進中面臨的問題和建議為了同時滿足化解地方政府性債務風險和規(guī)范政府投資項目融資機制的雙重需求，國務院于2014年9月21日頒布國發(fā)43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，首次提出推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。PPP模式的誕生承載了各方殷切的期望，力求達到多方合作、優(yōu)勢互補、共擔風險、共享利潤的一個共贏局面。但PPP在我國的發(fā)展目前尚處于探索階段，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領域比較廣，在項目推進過程中，有很多問題凸顯出來，亟待破解。市場化、規(guī)范化相對不足，政企雙方契約精神待加強對PPP合作雙方來說，項目的全過程都是通過合約對項目進行約束，因此PPP項目的順利完成需要在整個建設周期注重契約精神。但目前PPP項目政策隨意性風險大、政府方通過行政審批權(quán)干涉合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改”頻繁改變項目運作的外部環(huán)境時（如批準存在商業(yè)競爭的其他項目），在確定了社會資本并簽約后，政府單方對設計方案、建設方案升職合作模式進行反復調(diào)整，上述亂象均嚴重影響PPP項目的順利快速推進，直接損害了社會資本的合法權(quán)益。建議：監(jiān)管發(fā)力時仍然要注意區(qū)分市場和政府的界限，按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”的思路，培養(yǎng)市場的辨別判斷能力和風險責任意識。PPP項目實施應嚴格遵守契約精神，政府方和社會資本方均以民事主體身份參與項目的實施，嚴格按照PPP項目合同執(zhí)行。對于確實影響公共安全和公眾利益的事宜，政府應該果斷補位、精準發(fā)力。完善政府信用的監(jiān)督體系。建議同時建立地方政府的信用評級制度、地方政府的履約考核制度，將政府信用問題做為對政府官員業(yè)績考察時的重要因素，成為對其政績評價、官職升降的重要依據(jù)，并且切實加以落實，嚴格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二、風險分擔不均衡、項目收益過低，社會資本方吸引力下降隨著PPP市場競爭的加大，PPP項目風險分擔越來越多的由社會資本方承擔，包括社會資本方無法承擔的法律變更風險、使用者付費獲取風險等本應由政府方承擔的風險。但同時PPP項目對社會資本方的資格、報價、履約及運營能力提出較高要求，而項目收益較低。除非申請到了政策性資金，否則市場上綜合融資成本在8%以上，而PPP項目普遍回報率在9%至10%。PPP項目周期長，內(nèi)部收益率低，PPP項目中主要利潤仍然來自施工，社會資本方被動放棄合理利潤，低價惡性競爭，項目實施的質(zhì)量令人堪憂。項目運營則面臨運營成本上升、需求下降的風險。建議：切實建立起合理的風險分擔機制，由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險。收益應與承擔的風險相匹配，對于政府應當承擔的政府方應當敢于擔當，并通過政策法規(guī)和合同文件予以明確。推進商業(yè)模式創(chuàng)新。挖掘與PPP項目建設和運營相關的潛在商業(yè)價值，如公益性項目與土地開發(fā)聯(lián)動，增加PPP項目的經(jīng)營性收入，降低政府支出或使用者付費。同時充分考慮和支持社會資本方的合理收益，總體堅持風險和收益匹配的原則。三、規(guī)?？刂品矫娴恼叽呱傲訋膨?qū)逐良幣”現(xiàn)象，央企承受壓力過大近期國資委嚴管新政《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》(國資發(fā)財管〔2017〕192號，以下簡稱“通知”)發(fā)布，要求建立中央企業(yè)的債務風險管控機制，實行“五控制”，即控行業(yè)標準、控財務杠桿、控投資規(guī)模、控風險業(yè)務、控財務風險。限制央企，去杠桿，激活沉淀的民間投資的出發(fā)點固然是好的，但是有企業(yè)以低于其他競標方1/2甚至1/4的價格中標。如果項目招標方以低成本為目的犧牲質(zhì)量，將為后期項目運營帶來隱患。建議：為保證公共部門提供公共服務的能力，降杠桿的監(jiān)管手段需要以科學化和精細化的標準來制定和實施。要解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，需要給政府提供公共產(chǎn)品留出合理的資金運作空間?？茖W合理的控制宏觀杠桿率，要求監(jiān)管在有效控制金融風險的前提下，適當減少實體領域的行政性手段，讓市場主體通過管控各自風險來決定資本金比例、資本金減持、股東借款、名股實債等資金運作模式問題。四、政府付費納入預算難落實，政府支出責任缺乏保障盡管一些項目PPP協(xié)議中約定了政府應將合同項下的付款義務納入財政預算并由人大出具相關決議，但有些項目直至項目公司融資完成時，政府方依然未能提供該等文件。因此，由于財政預算保證未能及時提供，增加了融資過程中項目公司與融資機構(gòu)的溝通成本。

建議：國家有關部委應通過立法和政策文件進一步強化和明確財政預算保障要求，將該等要求“硬性化”，作為PPP項目實施的前提條件。同時，五、資本交易限制較多、PPP退出機制需要完善，社會資本缺乏安全感PPP項目運營期通常10-30年，PPP合同中對于股權(quán)退出的鎖定期較為死板，退出困難。在項目運營期內(nèi)提前退出，也經(jīng)常遇到這兩個問題：一是退出限制的問題。例如“一定期限內(nèi)不得退出”、但對退出的標準卻未作明確；二是退出渠道問題。目前，資本市場還不夠豐富，PPP階段性產(chǎn)品交易的市場還是空白。這種違背市場規(guī)則的要求嚴重剝奪了投資人的權(quán)利，也是市場喪失了應有的活力。建議：第一，打造區(qū)域性PPP項目產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易中心。該交易中心旨在為PPP項目參與各方提供融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通等方案，在解決公共事業(yè)建設問題的同時為民間資本提供可靠安全的投資渠道。第二，結(jié)合PPP項目的特征，開發(fā)適合PPP項目的金融產(chǎn)品，加快PPP融資二級市場的建設，形成PPP的股權(quán)、債權(quán)證券化，豐富社會資本的退出的渠道。六、PPP模式的運作缺乏國家法律法規(guī)層面的支持我國尚未有PPP立法，目前有關PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，且還存在財政部和國家發(fā)展改革委兩個部門版本，未形成完整的法律體系。已經(jīng)簽約的項目也多是處于建設階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突出，但隨著PPP項目向縱深發(fā)展，尤其到了后續(xù)移交或者回購階段，就會有更多的問題凸顯出來。如果現(xiàn)在PPP立法中沒有考慮清楚并對此作出清晰界定，勢必會對以后糾紛的解決造成困擾。建議：積極推進國家層面的PPP立法。目前已出臺的PPP操作指南、指導意見等都應屬于立法之前的鋪墊，當前，應根據(jù)目前緊迫的實踐需求，著力研究推進PPP立法。在PPP立法中，應統(tǒng)一PPP