學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的不足與完善

第7頁共7頁學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的缺乏與完善以1980年《學(xué)位條例》的公布為開端,我國相繼制定與公布了一系列的教育法律法規(guī),構(gòu)成我國現(xiàn)行的教育法律體系,有關(guān)學(xué)校辦學(xué)的行為標(biāo)準(zhǔn)初成體系。對學(xué)校辦學(xué)行為進(jìn)展有效的法律監(jiān)視是以完善的學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系為前提的,因此,分析^p現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的缺乏并對其加以完善,對加強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)行為的法律監(jiān)視是非常重要的。一、學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的教育法律體系呈現(xiàn)一種金字塔型的構(gòu)造,即級別越高的法律數(shù)量越少,學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系屬于教育法律體系的重要組成局部,是以《憲法》為根本法,以《教育法》為教育的根本法及由相應(yīng)的教育部門法、教育部門規(guī)章、教育地方性法規(guī)和教育政府規(guī)章所組成,也呈一種金字塔型的構(gòu)造,且各效力層次之間有一定的分工與配合。《憲法》作為根本法,其對于學(xué)校辦學(xué)行為并未直接進(jìn)展規(guī)定,但《憲法》關(guān)于公民有受教育的權(quán)利與義務(wù)之規(guī)定,對學(xué)校辦學(xué)行為同樣具有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的主要內(nèi)容是由教育法律、教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章等規(guī)定的。關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為方面的問題主要由全國人大及其常委會制定的教育法律予以規(guī)定,內(nèi)容主要包括:學(xué)位的種類與授予條件、老師的作用與考核、學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)、受教育者的權(quán)利與義務(wù)、職業(yè)教育的體系與施行、高等教育的根本制度與高等學(xué)校的組織和活動、民辦學(xué)校的組織與活動及其資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、義務(wù)教育學(xué)校的教育教學(xué)等內(nèi)容。關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為方面較為詳細(xì)的問題或制度,那么由國務(wù)院制定的教育行政法規(guī)或教育部門規(guī)章予以規(guī)定?，F(xiàn)行教育行政法規(guī)中對學(xué)校辦學(xué)行為的標(biāo)準(zhǔn)主要包括學(xué)校的衛(wèi)生體育工作、中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的組織和管理、幼兒園的保育和教育工作、民辦學(xué)校的組織與活動及其資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理等方面的內(nèi)容。現(xiàn)行教育部門規(guī)章中對學(xué)校辦學(xué)行為的標(biāo)準(zhǔn)主要包括幼兒園的教育與衛(wèi)生保健、小學(xué)教育教學(xué)與行政管理、中小學(xué)幼兒園平安管理、中小學(xué)校電化教育規(guī)程、特殊教育學(xué)校的教育教學(xué)與日常管理、普通高等學(xué)校學(xué)生管理、普通高等教育學(xué)歷證書管理、高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定、高等學(xué)校老師培訓(xùn)規(guī)程、高等學(xué)校醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)工作規(guī)程、高等學(xué)校校園秩序管理、研究生學(xué)籍管理、國家教育考試違規(guī)處理等。從這些規(guī)定來看,它們是對上述教育法律與行政法規(guī)的進(jìn)一步詳細(xì)化。二、現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的缺乏雖然現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系已初步建立,但仍有缺乏與需要完善之處。概括說來,有如下幾個(gè)方面。1.學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)的效力層次低現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系雖表現(xiàn)為一個(gè)金字塔型的構(gòu)造,但對學(xué)校辦學(xué)行為予以標(biāo)準(zhǔn)的主要是處于塔底的教育部門規(guī)章、地方性法規(guī)與政府規(guī)章。由于這些標(biāo)準(zhǔn)過于龐雜且很多標(biāo)準(zhǔn)并無上位法可依,同時(shí),由于其效力層次較低,以致很多學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè),并未起到對學(xué)校辦學(xué)行為予以指引、預(yù)測、評價(jià)等作用,也給法院在處理相應(yīng)學(xué)校辦學(xué)行為糾紛時(shí)如何適用法律造成混亂。司法理論中,法院多沒有根據(jù)教育部門規(guī)章、地方性法規(guī)等來裁判。2.有些本應(yīng)納入法律調(diào)整范圍的學(xué)校辦學(xué)行為仍游離在法律之外法律對學(xué)校辦學(xué)行為的標(biāo)準(zhǔn)不可能是全方位的,只能是有條件的、局部的,當(dāng)然,哪些辦學(xué)行為應(yīng)納入法律領(lǐng)域,其界限或劃分標(biāo)準(zhǔn)還有待進(jìn)一步討論。但不可否認(rèn)的是,一些本應(yīng)納入法律領(lǐng)域的學(xué)校辦學(xué)行為假設(shè)游離在法律之外,不利于良好的學(xué)校辦學(xué)秩序的建立及對學(xué)校辦學(xué)行為施行有效的監(jiān)視。雖然學(xué)校有性質(zhì)或級別的不同,但在其辦學(xué)過程中卻有著一些共同的問題需要面對與處理,這就要求法律對這些應(yīng)納入法律調(diào)整范圍的問題進(jìn)展統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。比方,校園平安管理問題、醫(yī)療保健問題、校園秩序管理問題、招生與考試問題等,假設(shè)依此來考察現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn),其疏漏也隨處可見。如,有中小學(xué)幼兒園平安管理的規(guī)定,但沒有普通高等學(xué)校平安管理的規(guī)定,而實(shí)際上大學(xué)校園里平安問題也越來越突出,亟需立法的標(biāo)準(zhǔn);有高等學(xué)校醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)工作規(guī)程,但自幼兒園到中小學(xué)也都有自己的保健醫(yī)生等,其工作規(guī)程那么未有明確的規(guī)定;有高等學(xué)校校園秩序管理的規(guī)定,但未有幼兒園、中小學(xué)的校園秩序管理的規(guī)定等。另外,除高考招生之外的招生與考試、學(xué)校資產(chǎn)管理等辦學(xué)行為仍處于一種無法可依的狀態(tài);隨著教育行政人員的專業(yè)化,校長或其他教育管理人員被視為一種需要專門知識和技能的職業(yè),但尚未有校長或其他教育管理人員的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),而大量的學(xué)校辦學(xué)行為,尤其較為重大的辦學(xué)行為正是校長或其他教育管理人員所施行的。3.學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任體系不完善法律責(zé)任是基于行為人對法律義務(wù)的違背而應(yīng)承受的不利后果。其目的是確保法律得到遵守與執(zhí)行,形成法律所欲確認(rèn)的一種社會秩序,是法律強(qiáng)迫力的表現(xiàn)?！耙粋€(gè)法律制度,假如沒有可強(qiáng)迫施行的懲罰手段,就會被證明無力限制非合作的、反社會的和犯罪的因素,從而也就不能實(shí)現(xiàn)其在社會中維持秩序與正義的根本職能?！盵1]因此,完善的法律責(zé)任體系對于學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)權(quán)利保障、義務(wù)履行的內(nèi)容是非常必要的?，F(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任體系還不是很完善,表如今以下幾個(gè)方面。第一,辦學(xué)違法行為的法律責(zé)任以行政責(zé)任與民事責(zé)任為主,較少追究刑事責(zé)任。未追究刑事責(zé)任之原因,一方面是因?yàn)榉梢?guī)定不完善,在《刑法》中未設(shè)相應(yīng)的或獨(dú)立的罪名對學(xué)校辦學(xué)違法行為予以追究。如對于大規(guī)模組織考試舞弊或消費(fèi)、銷售作弊器材行為等,在我國《刑法》中沒有獨(dú)立罪名對其進(jìn)展刑事責(zé)任的追究。另一方面,無視了刑罰對標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校辦學(xué)行為的特有約束與抑制的功能。第二,法律責(zé)任的設(shè)定具有一定的滯后性。當(dāng)出現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)行為違法時(shí),法律并沒有及時(shí)地立、改、廢,對辦學(xué)違法行為進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)、約束與制裁。如,對于目前表現(xiàn)仍比擬突出的收取擇校費(fèi)的行為,雖然對擇校費(fèi)收取行為欠缺合法性有所共識,但對于以捐資助學(xué)等名義收取擇校費(fèi)之行為如何予以制裁,至今未見有法律的明確規(guī)定。第三,對學(xué)校辦學(xué)違法行為的法律責(zé)任設(shè)定比擬粗糙,有關(guān)法律責(zé)任條款往往缺少責(zé)任主體、追究責(zé)任的主體或承當(dāng)責(zé)任的類型的明確詳細(xì)的規(guī)定,使一些學(xué)校辦學(xué)違法行為之法律責(zé)任追究處于一種虛位或含混狀態(tài)。這不僅擾亂了學(xué)校辦學(xué)行為秩序,而且也可能挫傷教育的公益性。三、學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的完善一個(gè)完好的法律體系,一般從縱向與橫向兩個(gè)方面進(jìn)展建構(gòu)。因此,關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的完善,也可從縱橫向兩個(gè)方面進(jìn)展。1.從縱向上來看,主要是完善與提升學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)的效力等級法律標(biāo)準(zhǔn)的效力級別可劃分為根本法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章與地方性法規(guī)、政府規(guī)章等。學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系依此建構(gòu)時(shí)應(yīng)遵循法律體系建構(gòu)的根本規(guī)律,即下位法應(yīng)以上位法為根據(jù)進(jìn)展制定。首先,在學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)體系的縱向建構(gòu)上,其關(guān)鍵在于如何區(qū)分復(fù)雜的、多樣的學(xué)校辦學(xué)行為,并分配給不同級別的立法機(jī)關(guān)進(jìn)展立法。一般說來,關(guān)于學(xué)校辦學(xué)的根本制度,如招生制度、學(xué)生管理制度、老師管理制度、教育教學(xué)制度、財(cái)務(wù)制度、學(xué)校資產(chǎn)管理制度及關(guān)于校長及其他管理人員、老師的辦學(xué)行為的根本要求、標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)那么等由教育法律來進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)。對于涉及學(xué)校辦學(xué)根本制度外的一些詳細(xì)制度,可由教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章與地方性法規(guī)來進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)。其次,應(yīng)充分發(fā)揮教育行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)功能,以提升學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)的效力等級。理由有三。第一,學(xué)校辦學(xué)行為涉及的范圍與內(nèi)容廣泛而復(fù)雜,且具有一定的多變性,這就使得學(xué)校辦學(xué)行為標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性相對來說不是特別強(qiáng)。而教育行政法規(guī)立法的靈敏性那么