司法學視角下的行政訴訟論文

司法學視角下的行政訴訟論文一、法院功能論〔行政訴訟法〕第1條規(guī)定了“解決行政爭議〞的立法目的。這一規(guī)定對于司法制度的重要意義在于下面方面。一是豐富了法院審理行政案件的價值取向。也就是講，法院審理行政案件在追求公正、及時、維權(quán)、監(jiān)督的同時，還要關(guān)注解決行政爭議的目的。雖然講通過正確適用法律實現(xiàn)了上述目的之后，解決行政爭議的目的基本也能實現(xiàn)，但在此經(jīng)過中如有對解決行政爭議的十分需求，解決爭議可以以成為一項優(yōu)先實現(xiàn)的目的。二是增加了法院審理行政案件、解決行政爭議的方式方法。新行政訴訟法在第60條中規(guī)定了對行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件能夠調(diào)解，這在一定程度上調(diào)整了原法規(guī)定的行政訴訟不適用調(diào)解的思維方式。同時，為了有效解決行政爭議，最高人民法院曾專門的司法解釋，通過協(xié)調(diào)撤訴的方式化解行政爭議?！?〕在實踐中，地方法院在行政訴訟中力促行政案件的“協(xié)調(diào)撤訴〞工作，獲得一定的效果?！?〕雖然“協(xié)調(diào)撤訴〞的工作方法是法院在行政訴訟環(huán)境不佳的情況下的無奈之舉，但也在某種程度上刺激了法院解決行政爭議功能的發(fā)展。三是能夠帶動對行政爭議的非訴訟解決機制發(fā)展。當在行政訴訟經(jīng)過中確立了“解決行政爭議〞的目的之后，其影響絕非僅限于訴訟經(jīng)過，而是會擴大到非訴訟領(lǐng)域。目前，我們國家的行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、行政協(xié)商、行政和解等多種糾紛解決機制都已成為化解行政爭議的重要手段。最高人民法院啟動的多元化糾紛解決機制改革也為行政爭議的解決提供了平臺。1990年，美國國會通過了〔行政爭議解決法〕〔AdministrativeDisputeRes-olutionAct〕，旨在受權(quán)和鼓勵聯(lián)邦行政機關(guān)適用調(diào)解、協(xié)商、仲裁或其他非正式程序，迅速處理行政糾紛。該法要求各個聯(lián)邦行政機構(gòu)推廣ADR的自愿使用，“提供及時、專業(yè)和廉價的爭議解決方式〞。美國國會稱“廣泛領(lǐng)域的爭議解決程序，不斷加深對這種程序有效使用的理解將改善政府運作和服務(wù)〞?！?〕就我們國家的新行政訴訟法來講，確立解決行政爭議的立法目的同樣將會帶動行政機關(guān)化解糾紛的積極性，最終由各種非訴訟糾紛解決機制與法院的訴訟渠道共同構(gòu)成系統(tǒng)化的行政糾紛解決體系。二、接近正義〔尋求司法救濟〕原則的應(yīng)用接近正義〔accesstojustice，又譯尋求司法救濟〕是二十世紀七十年代以來世界范圍內(nèi)興起的一項司法改革運動，目前已經(jīng)成為一項成熟的司法原則，成為建設(shè)現(xiàn)代司法制度的一項重要標準。雖然接近正義運動最初以幫助窮人獲得司法救濟為主要目的，后來發(fā)展到對兒童、婦女、老人、少數(shù)民族、殘障人士和其他弱勢群體的十分司法保護，以及再后來發(fā)展到開拓司法渠道之外的替代性糾紛解決機制，但其根本精神是在降低訴訟門檻、擴大司法救濟的同時，為糾紛當事人提供最適宜的糾紛解決機制?！?〕而反觀我們國家的行政訴訟制度，近年來社會反映強烈的“立案難〞問題與接近正義原則無疑是背道而馳的。根據(jù)立法機關(guān)的講明，行政訴訟法修改的目的之一是解決“三難〞，即立案難、審理難、執(zhí)行難。這“三難〞都是尋求司法救濟道路上的重大障礙，其中立案難最為突出。原因主要有兩個：一是客觀原因造成的立案難，如路途遙遠、當事人無力聘請律師等；二是主觀原因造成的立案難，如法院受現(xiàn)行司法體制弊端的影響而不愿或不敢受理行政案件，或者受理之后采取消極的方法躲避對行政行為合法性的判定等。然而，新行政訴訟法在很大程度上提高了對行政相對人尋求司法救濟的方便度，掃除了接近正義的一些重大障礙。一是擴大了受案范圍。雖然我們國家還在建設(shè)法治國家的初級階段，擴大行政訴訟受案范圍不可能做到一步到位，但這次修改仍然在第12條中擴大了受案范圍，并保留了原來的“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定能夠提起訴訟的其他行政案件〞的規(guī)定，為以后的立法繼續(xù)擴大受案范圍留下空間?！?〕二是擴大了當事人范圍。對于原告資格，新行政訴訟法改變以往的主觀標準為客觀標準，即與行政行為有利害關(guān)系的人能夠提起行政訴訟，進而避免了法院適用主觀標準確定行政訴訟原告資格時的不準確和人為設(shè)立門檻，從本質(zhì)上解決立案難問題。同時，新行政訴訟法第26條還擴大了被告的資格，規(guī)定在復(fù)議機關(guān)維護原行政行為的，復(fù)議機關(guān)和作出原行政行為的機關(guān)是共同被告。復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定的，原行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)都能夠成為被告。三是實行了立案登記制度。為實現(xiàn)“接近正義〞原則，新行政訴訟法改原來的立案審查制為立案登記制。對于不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定并說明不予立案的理由。該法第51條第3款還規(guī)定，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。〞第52條還規(guī)定，對于法院不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證等行為的，當事人能夠提出投訴，上級法院應(yīng)當作出相應(yīng)處理。新行政訴訟法規(guī)定的立案登記制一方面能夠解決法院系統(tǒng)因體制性障礙而難以發(fā)揮作用的問題，另一方面可以以促使所有法律糾紛納入訴訟程序由法院依法作出裁判，使之變成“體內(nèi)循環(huán)〞，進而避免通過信訪、申述甚至其他非正常手段的“變通處理〞。因而可以以講，立案登記制改革也是在為法治鋪路。當然，在目前的司法體制和法治環(huán)境下，將所有行政爭議都納入訴訟渠道無疑會給法院在案件數(shù)量、辦案能力等方面帶來很大壓力，但在司法機關(guān)能夠承受的前提下，拓寬行政訴訟范圍、擴大司法監(jiān)督范圍、維護相對人訴權(quán)是當前的主要任務(wù)。之后，再通過改革審理方式、推進多元化糾紛解決機制改革、提高審訊效率等方式，保證辦案效率。三、司法管轄區(qū)制度的法律定位作為司法制度中的一個基礎(chǔ)性概念，司法管轄區(qū)通常是指法院行使所有案件管轄權(quán)的地域范圍，有時也專指某些類型案件的地域范圍。世界各國并不嚴格地將司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃對應(yīng)起來，經(jīng)常會將若干個行政區(qū)劃放在一個司法管轄區(qū)之內(nèi)，這樣能夠方便當事人尋求司法救濟，也便于事務(wù)管理。但是，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的重合也有可能由于區(qū)劃大小不一、案件數(shù)量有多有少而造成司法資源配置失衡，管轄不便等。因而，各國更重視司法管轄區(qū)設(shè)置的靈敏性。我們國家的司法管轄區(qū)設(shè)置情況與其他國家又有根本區(qū)別，基本上保持著根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置司法管轄區(qū)的形式，由于現(xiàn)行體制還是同級人大產(chǎn)生同級法院。但在近年的司法改革實踐中，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃在特殊情況下有所分別，主要體如今兩個方面：一是通過國家行政措施設(shè)立的與行政區(qū)劃不重合的區(qū)域范圍，如開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等；二是根據(jù)案件類型合并或調(diào)整法院的管轄區(qū)，如知識產(chǎn)權(quán)案件集中管轄、少年案件集中管轄、行政案件異地管轄等。的十八屆三中全會要求建立司法行政事務(wù)“省級統(tǒng)管〞的新型形式，目前也已經(jīng)在七個省市開展試點。根據(jù)〔關(guān)于司法體制改革試點工作的框架意見〕，基層法院和中級法院將不再由同級政府負責管理，而是收歸省級統(tǒng)管?！?〕2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過了〔設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案〕，準備率先在北京、上海試點設(shè)立跨行政區(qū)劃的中級法院。〔7〕這樣一來，法院的司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合的現(xiàn)象便可能從體制上發(fā)生松動，至少沒有必要嚴格與行政區(qū)劃相重合。換句話講，在新的司法管理體制下，一個省行政區(qū)劃內(nèi)各個法院的司法管轄區(qū)沒有必要受行政區(qū)劃的嚴格限制。省級政權(quán)〔或法院〕能夠在尊重歷史的前提下適當調(diào)整，為各個法院確定與其框架、氣力、案件等相適應(yīng)的司法管轄區(qū)。在當前只要改革政策而沒有法律根據(jù)的情況下，新行政訴訟法第18條第2款作了開拓性的規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院能夠根據(jù)審訊工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。〞這一規(guī)定具體表現(xiàn)出了十八屆三中全會和四中全會的精神，為司法體制改革留下了空間?！?〕根據(jù)這一解讀，設(shè)立跨行政區(qū)劃的普通法院管轄行政案件和其他十分類型的案件，能夠在一定程度上防止地方保護和行政干預(yù)。假如不能設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院管轄行政案件，則能夠根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，由最高人民法院批準確定一些人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。在行政訴訟法作此規(guī)定之前，各地法院試點探尋求索的集中管轄、異地管轄等，都是試圖在現(xiàn)行司法體制框架下在一定程度上改變司法管轄區(qū)的范圍，使法院的司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃在一定程度上進行分離。但當時終因法律根據(jù)缺少，難以獲得普遍認可。新行政訴訟法為我們國家改革司法管轄區(qū)制度提供了珍貴的法律根據(jù)。四、法院的裁判根據(jù)我們國家法院的司法學行政工作雖然在很大程度上依靠地方人大、地方政府提供人事任免、機構(gòu)安排、經(jīng)費支持等，但根據(jù)憲法第123條的規(guī)定，中國人民法院是“國家的審訊機關(guān)〞而不是地方的審訊機關(guān)。根據(jù)憲法第126條的規(guī)定，人民法院“按照法律〞獨立行使審訊權(quán)而不是按照法律之外的規(guī)范行使審訊權(quán)。根據(jù)這一標準來看新行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，我們能夠發(fā)現(xiàn)我們國家在法院對行政案件的裁判根據(jù)方面仍然存在一些本質(zhì)性的問題。新行政訴訟法第63條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為根據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例單行條例為根據(jù)。人民審理行政案件，參照規(guī)章。〞進而在第64條中規(guī)定，“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查以為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的根據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議。〞再看第53條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織以為行政行為所根據(jù)的部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，能夠一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。〞該條主要是對“規(guī)范性文件〞的概念以及審查作了規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定，人民法院能夠附帶審查的規(guī)范性文件包括部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，但不包括規(guī)章在內(nèi)。雖然這次修改擴大了法院對規(guī)范性文件的合法性審查，但仍然采用了原行政訴訟法對憲法第126條中的“法律〞的擴大解釋，將由國家權(quán)利機關(guān)經(jīng)過民主程序制定的法律與經(jīng)過行政程序制定的“行政法規(guī)〞以及地方國家權(quán)利機關(guān)制定的“地方性法規(guī)〞都當作法院審查行政行為合法性的根據(jù)。筆者以為，這種只看規(guī)范級別、不顧制定機關(guān)、忽視制定程序的做法給司法理論造成了混亂。在以往的觀念中，由于是由全國人大產(chǎn)生的最高行政機關(guān)，所以通常將行政法規(guī)與全國人大及其委員會制定的法律相提并論，有時也將地方性法規(guī)與法律相提并論，將其一并作為“按照法律獨立行使審訊權(quán)〞的法院的審理根據(jù)。實際上，法律是由民主的代議機關(guān)通過民主決策程序制定的，是人民意志的反映。由人大產(chǎn)生的法院所適用的法律規(guī)范，只能是這些經(jīng)過民主程序由立法機關(guān)制定的法律。至于行政機關(guān)的行政規(guī)范〔如行政法規(guī)、行政規(guī)章〕，則是為了行政管理的目的，通過行政程序制定的規(guī)則，并不直接反映人民意志。因而，通過民主程序制定的法律與依行政程序制定的行政法規(guī)在性質(zhì)上存在根本區(qū)別。絕不能由于都屬于“規(guī)則〞，便“打包〞成為法院審理行政案件的根據(jù)。從法院與行政機關(guān)的關(guān)系方面來分析，法院審理行政案件以行政法規(guī)為根據(jù)或參照行政規(guī)章，也存在重大問題。根據(jù)憲法規(guī)定，法院審理各類案件〔包括民事案件、刑事案件、行政案件〕都應(yīng)當按照法律獨立進行。假如法院審理檢察機關(guān)提起公訴的刑事案件時按照最高人民檢察院制定的司法解釋進行，則會被批評為有違司法公正。假如法院審理行政機關(guān)或國有企業(yè)作為一方當事人的民事案件時按照制定的行政法規(guī)進行，同樣會違背司法的中立地位，也違背當事人平等原則。那么，當人民法院審理行政機關(guān)作為被告的行政案件時根據(jù)是的行政法規(guī)進行，則同樣會遭到質(zhì)疑，有違背法治原則之嫌。因而，根據(jù)我們國家憲法的規(guī)定，與行政機關(guān)制定的其他規(guī)范性文件一樣，行政法規(guī)實際上也應(yīng)當是“附帶審查〞的對象。根據(jù)國家權(quán)利之間的尊重與讓渡的原則，對于的行政法規(guī)以及其他行政機關(guān)制定的關(guān)于行政管理的規(guī)范，法院通常會采取尊重的態(tài)度，但這并不能改變行政法規(guī)的性質(zhì)和地位，更不能因而就當然成為法院審理行政案件的根據(jù)。五、法院與行政機關(guān)相互尊重的原則在各國的政府權(quán)利配置中雖然強調(diào)分權(quán)制衡，但同時又通過相應(yīng)的機制將不同的權(quán)利“粘合〞在一起，構(gòu)成政權(quán)的合力。即便在由于政政治而看似政府分支之間沖突不斷的國家，最終仍能找到解決問題的出路。這已經(jīng)成為政治學中的一般理論，也體如今各個政府分支之間的法律關(guān)系上。我們國家也不例外。例如，我們國家憲法第三條明確規(guī)定了國家行政機關(guān)、審訊機關(guān)、檢察機關(guān)與人民代表大會的關(guān)系，也規(guī)定了中央和地方的國家機構(gòu)在職權(quán)劃分方面的原則。憲法第135條還十分規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責，相互配合，相互制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。〞在憲法行政法理論中，不同國家機關(guān)之間不只是權(quán)利和職責的分立，還存在一定程度的相互尊重、共同協(xié)作的關(guān)系。在多制國家，雖然這種關(guān)系會遭到派之爭的影響，相互之間的尊重也屬迫不得已。對不受派之爭影響的司法部門來講，這種尊重更多源自司法機關(guān)對憲法和其他法律精神的理解。當法院行使對立法機關(guān)制定的法律的違憲審查權(quán)時，仍應(yīng)保持一定分寸，盡量尊重經(jīng)過民主程序制定的法律。在對法律沒有審查權(quán)的國家，法院在解釋法律時會盡量適用“有效解釋〞的方法。對于行政機關(guān)的行政行為或規(guī)范，法院同樣會保持一定尊重和謙抑，對于行政機關(guān)對事實的認定以及合法限度之內(nèi)的行政行為予以認可?！?〕在新行政訴訟法中，雖然法院審理的行政行為的范圍有所擴大，對于行政行為的事實根據(jù)也要進行司法審查，但在其他方面仍然具體表現(xiàn)出著法院對于行政行為的尊重和謙抑。一是人民法院審理行政行為的標準仍然是“合法性〞標準而非“合理性〞標準。也就是講，對于行政行為能否合理，例如在自由裁量權(quán)幅度之內(nèi)的行為，法院原則上不會干預(yù)。但是，當行政機關(guān)因濫用自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政行為明顯不當?shù)?，則作為違法行為處理。曾有學者主張將“合理性〞標準與合法性標準并列，但這種審查標準不僅存在失之過嚴的問題，而且會影響行政權(quán)的功能發(fā)揮。二是對參加訴訟的行政機關(guān)及其主要負責人的處置方式亦把握分寸。例如，行政訴訟法第66條第2款規(guī)定，“人民法院對實行經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，能夠?qū)⒈桓婢懿坏酵セ蛘咧型就送サ那闆r予以公告，并能夠向監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。〞三是根據(jù)第96條司法學的規(guī)定，行政機關(guān)拒不履行法院判決、裁定、調(diào)解書的，人民法院對行政機關(guān)的負責人采取罰款，或者將其拒絕履行的情況予以公告，或向監(jiān)察機關(guān)或該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)提出司法建議。只要造成惡劣社會影響的，才能夠?qū)υ撔姓C關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。但是，鑒于目前我們國家行政機關(guān)執(zhí)法水平尚不能適應(yīng)法治國家的要求，因而我們國家并沒有象其他多數(shù)國家一樣對于行政行為中認定的事實問題不加審查，而是堅持“以事實為根據(jù)，以法律為準繩〞的原則，“要查清被訴的行政行為能否真實存在，該行政行為的法律根據(jù)和施行程序，以及該行政行為與原告的權(quán)益損害之間能否存在因果關(guān)系等事實問題。〞〔10〕由此可見，我們國家司法機關(guān)與行政機關(guān)之間的相互尊重關(guān)系具有中華特點，但必將隨著法治水平的提高而有所發(fā)展。六、其他詳細問題除了上述重要問題外，新行政訴訟法在其他一些方面也具體表現(xiàn)出出它對我們國家司法制度的塑造，但仍有尚未解決的問題。一是行政訴訟證實標準。在法院對行政案件的事實進行審查的國家，證實標準與民事訴訟、刑事訴訟有所區(qū)別。對于刑事訴訟來講，超越合理懷疑標準、的確充分標準等建立了最為嚴格的證實標準；在民事訴訟中，優(yōu)勢證據(jù)標準、高度蓋然性標準等建立了相對較低的證實標準；在行政訴訟中，占主流地位的是具有講服力的標準〔con-vincing〕，其嚴格程度介于刑事證實標準和民事證實標準之間?！?1〕但是，新行政訴訟法對原法關(guān)于行政行為事實基礎(chǔ)的標準并沒有變化，仍然使用“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序〞的標準。但是，漢語里的“證據(jù)確鑿〞是指事實鑿鑿有據(jù)，的確無疑，甚至比刑事訴訟中的“的確充分〞或超越合理懷疑的標準還要高出一檔。由此可見，行政訴訟的證實標準在新行政訴訟法中的表述并不能反映行政訴訟的本質(zhì)屬性。近年來，關(guān)于改革行政訴訟證實標準的討論越來越多，改革的呼聲也越來越高。這必將有利于行政訴訟制度的科學化。二是行政案件再審標準。新行政訴訟法將行政訴訟的“申述制度〞改造為“申請再審制度〞后，對申請再審的條件也做了細化規(guī)定。該法第90條規(guī)定的八項條件中，有兩項牽涉事實問題，即：有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)缺少、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的。再審程序存在于我們國家三大訴訟領(lǐng)域，每個領(lǐng)域中都牽涉到事實錯誤方面的理由。而從司法實踐來看，由于事實證據(jù)方面的原因此再審的案件在我們國家仍占多數(shù)。這一方面展現(xiàn)了我們國家法院“有錯必糾〞的決心，但也反映了一直困擾我們國家再審程序改革的一個重要問題，即法院在二審之后的審訊監(jiān)督程序中能否既要進行法律審，又要進行事實審。能夠講，新行政訴訟法對再審標準問題并沒有新的發(fā)展。三是檢察機關(guān)的準“監(jiān)察專員〞定位?！氨O(jiān)察專員〞〔Ombudsman〕最早產(chǎn)生于瑞典。1908年，瑞典議會監(jiān)察專員作為立法機關(guān)和行政機關(guān)之間權(quán)利制衡的一個機構(gòu)而建立起來，此后Ombudsman逐步成為一個專有詞匯并為很多國家所借鑒?！氨O(jiān)察專員〞專指由立法機關(guān)選舉或任命，獨立地調(diào)查或處理公眾對政府部門或公共機構(gòu)的違法或者不當行政行為申述案件的官員。他既能夠基于公民個人的申述可以以基于本人的職權(quán)主動對相關(guān)機構(gòu)或部門展開調(diào)查，但調(diào)查處理建議不具有強迫約束力，只要依靠被申述機構(gòu)自覺執(zhí)行或依靠社會輿論和議會的壓力迫使其接受。監(jiān)察專員按照憲法或相關(guān)法律的規(guī)定獨立行使監(jiān)督權(quán)并為申述人提供救濟，不受任何派、團體或機構(gòu)