對工程項(xiàng)目策劃管理中可行性研究之解讀

對工程項(xiàng)目治理中可行性研究之解讀

【中文摘要】擬建項(xiàng)目可行性研究是項(xiàng)目前期工作的重要內(nèi)容，是編制建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書的依據(jù)。關(guān)于提高投資決策的科學(xué)化水平，引導(dǎo)促進(jìn)資源的合理配置，優(yōu)化投資機(jī)構(gòu)，減少和規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮投資效益，具有重要作用。以此為動身點(diǎn)以事實(shí)案例講明，依照編制可行性報(bào)告的內(nèi)容，論述可行性研究的應(yīng)用和重要性。盡管現(xiàn)在各級政府和經(jīng)濟(jì)打算部門都十分重視和強(qiáng)調(diào)投資決策的民主化、科學(xué)化，規(guī)定了“先評估后決策”的建設(shè)程序，但從許多的工程案例中我們依舊發(fā)覺，可行性研究報(bào)告時(shí)做了，卻是流于形式，而非真正發(fā)揮其作用，因此同時(shí)闡述現(xiàn)在可行性研究存在的問題以及一些解決的建議，從而使我們的可行性研究更加的獨(dú)立、真實(shí)、科學(xué)。

【關(guān)鍵詞】工程項(xiàng)目治理；可行性研究；重要性；問題；建議

可行性研究是指在投資決策前通過詳細(xì)的調(diào)查研究，對擬建項(xiàng)目的必要性、可實(shí)現(xiàn)性、對經(jīng)濟(jì)和社會的有利性及風(fēng)險(xiǎn)性等方面所做的全面而系統(tǒng)的綜合性研究。可行性研究室通過調(diào)查研究和分析論證，為項(xiàng)目決策者或決策部門提供決策依據(jù)，以減少或防止決策失誤，從而提高投資效益，加速經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展。因此，在建設(shè)項(xiàng)目前期進(jìn)行可行性研究具有重要的意義。

可行性研究的重要性

工程項(xiàng)目可行性研究

20世紀(jì)30年代，美國在綜合開發(fā)田納西河流域時(shí)，首次采納了可行性研究，遵循費(fèi)用----效益分析方法，取得了中意的結(jié)果，由此開始，可行性研究逐步形成一套較為完整的理論、程序和方法?？尚行匝芯渴以诮ㄔO(shè)項(xiàng)目投資決策前對有關(guān)建設(shè)方案、技術(shù)方案和生產(chǎn)經(jīng)營方案等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)等方面的論證，以確定建設(shè)項(xiàng)目是否可行，為正確進(jìn)行投資決策提供科學(xué)依據(jù)。其目的確實(shí)是為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的最佳經(jīng)濟(jì)效果，對項(xiàng)目進(jìn)行全面的分析論證，給項(xiàng)目投資決策提供科學(xué)準(zhǔn)確的依據(jù)從而有效德爾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高投資的經(jīng)濟(jì)效果和社會效果并未下一步工作打下基礎(chǔ)。

可行性研究是投資決策的重要依據(jù)。

從我國50多年來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐來看，項(xiàng)目建設(shè)前不認(rèn)真做可行性研究，不僅導(dǎo)致了投資效果差，有的甚至造成重大的經(jīng)濟(jì)和社會損失。如有的項(xiàng)目水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、資源條件不清晰就盲目上馬，倉促興建，結(jié)果建成后因缺乏資源，生產(chǎn)能力得不到合理利用和發(fā)揮；有的投資項(xiàng)目未認(rèn)真做好市場預(yù)測，建成后因市場需求不足而不能滿負(fù)荷營運(yùn)；有的項(xiàng)目因原材料、燃料和運(yùn)輸條件不落實(shí)，急于上馬，建成后不能正常生產(chǎn)；有的項(xiàng)目技術(shù)落后，耗能太大，產(chǎn)品沒有銷路；有的項(xiàng)目不能解決污染問題，建成后不能投產(chǎn)；有的項(xiàng)目是跺腳定址，地圖上畫線定點(diǎn)，因而項(xiàng)目建設(shè)工期過長，工程質(zhì)量事故不斷發(fā)生；有的水庫建成后無水可蓄，成了旱庫等等。這些慘痛的教訓(xùn)告訴我們，在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策前，對可行性研究要嚴(yán)肅對待，唯有可行性研究結(jié)論出來，論證預(yù)測一個(gè)項(xiàng)目技術(shù)可行性、產(chǎn)品銷路、競爭能力、獲益能力基礎(chǔ)之上，我們的投資業(yè)主依照評價(jià)結(jié)果進(jìn)行決策才能少犯錯(cuò)誤，減少不必要的損失。然而，現(xiàn)實(shí)中，我們常常是拍腦袋的決策，而沒有通過可行性研究來論證，致使經(jīng)濟(jì)損失。

案例：1992年，在事業(yè)之巔的史玉柱決定建筑巨人大廈。當(dāng)時(shí)“巨人集團(tuán)”的資產(chǎn)規(guī)模差不多超過1億，流淌資金約數(shù)百萬。最初的打算是蓋38層，大部分自用，并沒有搞房地產(chǎn)的設(shè)想。但那年下半年，一位領(lǐng)導(dǎo)來“巨人”視察。當(dāng)他被引到巨人大廈工地參觀的時(shí)候，四周一盼顧，便興致十分高昂的對史玉柱講，這座樓的位置專門好，什么緣故不蓋高一點(diǎn)？確實(shí)是這句話，讓史玉柱改變了主意。巨人大廈的設(shè)計(jì)從38層升到了54層，后來又定位70層，將成為全國最高的樓。工程費(fèi)用由預(yù)算的2億增加到了12億元，工期從2年增加到6年。然而，巨人集團(tuán)的賬面上只有幾百萬的流淌資金，買樓籌集了一部分資金，其余靠電腦業(yè)的資金回報(bào)和抽調(diào)生物工程的資金。單單地基就投入了1億，但隨著工程不斷進(jìn)行，需要源源不斷的資金，到了1996年11月，大廈進(jìn)入一層的快速建設(shè)時(shí)期。然而，由于把生產(chǎn)和廣告促銷的資金全部投入到大廈，生物工程一度停產(chǎn)，用于支持大廈建設(shè)的資金供應(yīng)中斷了，在國內(nèi)簽訂樓花的買賣合同規(guī)定，3年內(nèi)大樓一期工程完工后履約，假如未能如期完工，退定金并給予補(bǔ)償。由于施工沒有如期完工，債主紛紛上門，巨人集團(tuán)只退了1000萬，另外3000萬因財(cái)務(wù)狀況惡化，無法退賠?，F(xiàn)在，國家正在加大宏觀調(diào)控，緊縮銀根，銀行貸款已不可能。至此，巨人大廈建設(shè)資金枯竭，全部停工。巨人集團(tuán)陷入萬劫不復(fù)的地步。

3、可行性研究是建設(shè)項(xiàng)目融資的重要依據(jù)。

批準(zhǔn)的可行性研究室項(xiàng)目建設(shè)單位籌措資金特不是向銀行申請貸款或向國家申請補(bǔ)助資金的重要依據(jù)，也是其他投資者的合資理由依據(jù)。

4、可行性研究是編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)任務(wù)書的重要依據(jù)。

初步設(shè)計(jì)是依照可行性研究所要建設(shè)的項(xiàng)目規(guī)劃作出實(shí)際性的建設(shè)藍(lán)圖，即較詳盡的規(guī)劃出此項(xiàng)目的規(guī)模、產(chǎn)品方案、總體布置、工藝流程、設(shè)備選型、勞動定員、三廢治理、建設(shè)工期、投資概算、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等內(nèi)容。并為下一步實(shí)施項(xiàng)目設(shè)計(jì)提出具體操作方案，初步設(shè)計(jì)不得違背可行性研究差不多論證的原則?？尚行匝芯坎粌H對擬議中的項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)分析和全面論證，推斷項(xiàng)目是否可行，值得投資，要進(jìn)行反復(fù)比較，尋求最佳建設(shè)方案，幸免項(xiàng)目方案的多變造成的人力、物力、財(cái)力的巨大白費(fèi)和時(shí)刻的延誤。

案例：以京滬高速鐵路為例，該項(xiàng)目正是進(jìn)行了反復(fù)的論證，最終才立項(xiàng)，與巨人大廈形成了鮮亮的對比。1990年，修建京滬高速鐵路的相關(guān)可行性研究提上日程。1992年5月，通過將近1年的考察和研究，鐵道科學(xué)研究院提交1份《京滬高速鐵路可行性研究報(bào)告》；1994年底，鐵道部聯(lián)合當(dāng)時(shí)的國家科委、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委和國家體改委共同推出《京滬高速鐵路重大技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題前期研究報(bào)告》稱：建設(shè)京滬高速鐵路從現(xiàn)實(shí)進(jìn)展考慮是迫切需要的，在技術(shù)上可行，經(jīng)濟(jì)上合理的，國力是能夠承受的，建設(shè)資金是有可能解決的。因此要把握時(shí)機(jī)，下決心修建，而且愈早愈有利；1997年3月，鐵道部向國家計(jì)委，即現(xiàn)國家進(jìn)展和改革委員會，正式上報(bào)了《新建北京至上海高速鐵路項(xiàng)目建議書》。中國國際咨詢公司通過1年零2個(gè)月的評估，也于1999年12月通過，同時(shí)在評估報(bào)告里如此下結(jié)論：建設(shè)京滬高速鐵路是必要的，其建設(shè)方案也是可行的，投資規(guī)模是合理的，經(jīng)濟(jì)效益也是客觀的。因此，應(yīng)把握時(shí)機(jī)，盡早立項(xiàng)。1998年提出是否可采納磁懸浮技術(shù)問題，從而出現(xiàn)“高速輪軌”和“磁懸浮”之爭；2006年3月，溫家寶總理主持國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了《京滬高速鐵路項(xiàng)目建議書》，屆時(shí)，京滬高速鐵路項(xiàng)目才正式成立。

5、可行性研究是國家各級打算綜合部門對固定資產(chǎn)投資實(shí)行調(diào)控治理，編制進(jìn)展打算、固定資產(chǎn)投資、技術(shù)改造投資的重要依據(jù)。

由于建設(shè)項(xiàng)目尤其是大中型項(xiàng)目考慮的因素多，涉及的范圍廣、投入的資金數(shù)額大，可能對全局和當(dāng)?shù)氐慕?、遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)生活帶來深遠(yuǎn)阻礙，如三峽工程，不僅耗資大、工期長、還需要大批的移民遷徙，因此這些項(xiàng)目的可行性研究內(nèi)容更加詳細(xì)，可作為打算綜合部門實(shí)際對固定資產(chǎn)投資調(diào)控治理和編制國民經(jīng)濟(jì)及社會進(jìn)展打算的重要依據(jù)。

6、可行性研究對后期建設(shè)阻礙。

可行性研究做得是否詳細(xì)可控，做得水平高低，在工程項(xiàng)目后期的實(shí)施時(shí)期當(dāng)中會直接體現(xiàn)出來，同時(shí)將可行性研究報(bào)告的成果有放大效應(yīng)。但假如前期工作沒有做到位，到后期對工程項(xiàng)目進(jìn)行大規(guī)模的修改，將會白費(fèi)大量的人力物力財(cái)力。

案例：例如某高職院校新校區(qū)實(shí)驗(yàn)樓工程1998年開始立項(xiàng)，由于資金沒有及時(shí)到位一直沒有開工。明白2004年4月該項(xiàng)工程才籌備建設(shè)，但現(xiàn)在學(xué)院由于擴(kuò)招，學(xué)生人數(shù)差不多從1998年的4000人猛增到8000多人，因此原設(shè)計(jì)的建設(shè)規(guī)模差不多不能滿足現(xiàn)有的教學(xué)實(shí)驗(yàn)需求。后來學(xué)院經(jīng)相關(guān)部門同意，托付某家乙級設(shè)計(jì)院重新進(jìn)行了設(shè)計(jì)，建筑面積由6500㎡增加到15207㎡，6層框架結(jié)構(gòu)，呈“L”型，分為Ⅰ段和Ⅱ段。Ⅰ段要緊為汽車實(shí)驗(yàn)室、物流實(shí)驗(yàn)室和教室，Ⅱ段為路橋?qū)嶒?yàn)室、計(jì)算機(jī)實(shí)驗(yàn)室和語音實(shí)驗(yàn)室。按講新設(shè)計(jì)是按照新的需求、新的理念和新的規(guī)范設(shè)計(jì)，不該出現(xiàn)重大變更，但實(shí)際上，從開工到竣工甚至到了使用時(shí)期，該項(xiàng)目一改再改，以至于面目全非。

首先，施工單位砌Ⅱ段五層、六層（計(jì)算機(jī)實(shí)驗(yàn)室、語音實(shí)驗(yàn)室）墻體時(shí)，建設(shè)單位突然下達(dá)變更通知，將此處的墻體全部改成玻璃大櫥窗樣式，因此剛剛砌好的墻體不得不拆除，而且預(yù)埋在墻體中的管線也隨之作廢，只能重新鋪設(shè)明線或在樓面上剔槽。其次，該單位路橋系統(tǒng)提出對路橋?qū)嶒?yàn)室重新做了分布，同時(shí)增加了若干實(shí)驗(yàn)操作臺、水池、插座等，導(dǎo)致用電負(fù)荷大大增加，此部分電路圖全部作廢，又重新作了設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)院據(jù)此索要設(shè)計(jì)變更費(fèi)用。緊接著，建設(shè)單位又提出Ⅰ段的辦公室不夠用，要將每層兩個(gè)衛(wèi)生間變成一個(gè)衛(wèi)生間，另一個(gè)作為辦公室。而現(xiàn)在二三四層衛(wèi)生間的下水管道差不多全部做好，不易拆除，只好又增加吊頂。最后，工程總算交工使用，但汽車系實(shí)驗(yàn)室老師發(fā)覺新購的設(shè)備功率太大，而空氣開關(guān)額定電流小，總是出現(xiàn)跳閘現(xiàn)象，又不得不更換了額定電流更高的空氣開關(guān)。

到底是什么緣故導(dǎo)致該工程重新設(shè)計(jì)了依舊會出現(xiàn)如此多的設(shè)計(jì)變更而導(dǎo)致投資失控、治理失控呢？能夠講一個(gè)重要緣故在于建設(shè)單位沒有做好可行性研究，給設(shè)計(jì)院下達(dá)的任務(wù)打算書過于簡略，僅僅對實(shí)驗(yàn)樓的建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)形式、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量提出了要求，而沒有具體到每個(gè)實(shí)驗(yàn)室的功能、作用和標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，在建設(shè)期間，本應(yīng)堅(jiān)持按照可行性分析研究里所給出的論證和要求，而非對其一而再，再而三的進(jìn)行修改。從那個(gè)地點(diǎn)我們能夠引出關(guān)于可行性研究的依據(jù)以及它的內(nèi)容。（1）可行性研究的依據(jù)。在進(jìn)行可行性研究時(shí)，廣泛收集各種有關(guān)基礎(chǔ)資料是工作順利展開的前提條件。這些資料包括：國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃、地區(qū)和部門的規(guī)劃；國家有關(guān)方針、政策和法規(guī)等；經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的資源報(bào)告；項(xiàng)目建議書和托付單位關(guān)于擬建項(xiàng)目設(shè)想的文字講明；可靠的自然、地理、氣象、地質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會等基礎(chǔ)資料；水、電、交通、原料燃料等外部條件資料；有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、參考指標(biāo)等；國家頒布的有關(guān)項(xiàng)目評價(jià)的通用方法與參數(shù)。（2）可行性研究的內(nèi)容：必要性；市場與項(xiàng)目規(guī)模的研究；技術(shù)問題分析；項(xiàng)目選址；投資與成本的估算；項(xiàng)目資金的籌措；項(xiàng)目打算與資金規(guī)劃；項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評價(jià)；項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)；項(xiàng)目的不確定性分析。

從上所述，不然看出，項(xiàng)目的可行性研究關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的作用是何等的重大，做好可行性分析關(guān)乎著項(xiàng)目的各個(gè)方面。因此，我們必須加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目前期的工作，做好項(xiàng)目的可行性研究，真正把可行性研究與建設(shè)期的“一大治理，三大操縱”同時(shí)納入項(xiàng)目治理的核心內(nèi)容，以期各投資項(xiàng)目獲得最好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

二、可行性研究存在的問題

可行性研究室研究項(xiàng)目是否合理進(jìn)行，而在實(shí)施前對該項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查研究及全面的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析論證，為項(xiàng)目的決策提供科學(xué)依據(jù)的一種科學(xué)分析方法。由此考察項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上的合理性、盈利性，技術(shù)上的先進(jìn)性、適用性，實(shí)施上的可能性、風(fēng)險(xiǎn)性。然而，我國目前許多投資項(xiàng)目都專門少做這方面的工作，要么一哄而上、盲目上馬，要么草草了事，如此不僅造成經(jīng)濟(jì)上的巨大損失，而且也可能埋下質(zhì)量隱患。盡管在1982年國務(wù)院在“關(guān)于第六個(gè)五年打算的報(bào)告”中指出：“所有建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照基建程序辦事，事前沒有可行性研究和技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，沒有做好勘察設(shè)計(jì)等差不多建設(shè)前期工作的，一律不列入年度建設(shè)打算，更不準(zhǔn)倉促開工”，以及在1983年2月，國家計(jì)委制定并頒布了“建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行治理方法”，對可行性研究的編制范圍，可行性研究報(bào)告的編制程序等做出了系統(tǒng)的規(guī)定，并明確指出，在可行性研究時(shí)期，假如項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)不合理，可予以否決，在如此的基礎(chǔ)上，我國的可行性研究依舊有值得重視的問題存在。

1、沒有進(jìn)行可行性研究。

許多項(xiàng)目并未進(jìn)行可行性研究，這是最糟糕的一種狀況，從上面對可行性研究重要性的論述中，我們不難發(fā)覺，可行性研究在建設(shè)項(xiàng)目中占據(jù)的地位是何等的重要。

案例：“鳥巢”的“瘦身”確實(shí)是一個(gè)最好的證據(jù)講明沒有進(jìn)行可行性研究的后果。2002年10月25日，受北京市人民政府和第二十九屆奧運(yùn)會組委會授權(quán)，北京市規(guī)劃委員會面向全球征集2008年奧運(yùn)會主體育場-----中國國家體育場的建筑概念設(shè)計(jì)方案。包括世界建筑設(shè)計(jì)最高獎-----“普利茨克獎”得主在內(nèi)的全球許多最具實(shí)力的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)和最具才華的設(shè)計(jì)師都參加了這次競賽?！傍B巢”最終被確定為2008年北京奧運(yùn)會主體育場-----中國國家體育場的最終實(shí)施方案。

然而，于2004年7月30日，將作為2008年北京奧運(yùn)會要緊競賽場館的中國國家體育場，被媒體披露在施工過程中發(fā)覺設(shè)計(jì)方案存在問題，暫停施工，修改設(shè)計(jì)方案。關(guān)于北京2008年奧運(yùn)會館建設(shè)打算的調(diào)整，央視“經(jīng)濟(jì)半小時(shí)”節(jié)目頗為傳神的形容為“瘦身”。提出“鳥巢”優(yōu)化調(diào)整方案的是中國建筑西南研究設(shè)計(jì)院總建筑師黎佗芬。他表示，“鳥巢”在選定之前沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性論證，這對以后的建筑設(shè)計(jì)招標(biāo)絕對是一個(gè)應(yīng)引以為鑒的警示。按照建設(shè)慣例，一般的設(shè)計(jì)招標(biāo)項(xiàng)目，尤其是大型項(xiàng)目，在入圍方案選定前就應(yīng)當(dāng)邀請權(quán)威機(jī)構(gòu)對設(shè)計(jì)方案的可行性進(jìn)行論證，但北京奧運(yùn)會多項(xiàng)工程的設(shè)計(jì)方案審查偏偏都放在了方案選定之后。

正如黎佗芬所言，這次的事件該引以為鑒，可行性研究在建設(shè)項(xiàng)目前期就該進(jìn)行的。

2、可行性研究的依據(jù)不夠充分報(bào)告內(nèi)容不完整，深度不夠。

在上面我們曾提過關(guān)于可行性研究的依據(jù)以及編制內(nèi)容，許多項(xiàng)目沒有國家批準(zhǔn)的各種報(bào)告等，內(nèi)容不完整，如沒有提出市場預(yù)測、環(huán)境愛護(hù)、建設(shè)周期及工程進(jìn)度安排結(jié)論等等；同時(shí)，研究的不深不透，論點(diǎn)不鮮亮，定性描述多，定量計(jì)算差，致使可行性研究“走過場”，缺少設(shè)計(jì)方案的確定原則，要緊設(shè)備的計(jì)算方法等等。

3、可行性研究報(bào)告缺乏獨(dú)立性、公正性和客觀性。

一些受托單位或咨詢機(jī)構(gòu)往往站在自身利益的角度，投審批者所好，掩蓋矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，為“可行”而研究，報(bào)喜不報(bào)憂，缺乏公正性和客觀性。如有的有意壓低建設(shè)投資額，降低投資估算；有的有意壓低經(jīng)營成本，提高經(jīng)濟(jì)效益；有的不分析風(fēng)險(xiǎn)，或有意降低風(fēng)險(xiǎn)；有的不重視多方案的論證與比較，可行性方案單一，沒有選擇余地；或雖有幾個(gè)方案，但論證時(shí)帶有傾向性的側(cè)重論證某一方案，對其他方案研究不深，分析對比簡單，常常一帶而過。

4、可行性研究過程不規(guī)范。

進(jìn)行可行性研究室，需要各方面的人才，如工程師、規(guī)劃師、經(jīng)濟(jì)師等組成專門的可行性研究小組，對建設(shè)項(xiàng)目從各個(gè)角度是否可進(jìn)行考察和分析論證。但是，有些項(xiàng)目全然沒有成立可行性研究小組，只是由建設(shè)單位自己憑主觀經(jīng)驗(yàn)編寫一份可行性研究報(bào)告，交給上級部門，草草了事。有的建設(shè)項(xiàng)目盡管成立了可行性研究小組，但其成員不是缺少工程師確實(shí)是缺少經(jīng)濟(jì)師，對可行性研究工作沒有給予應(yīng)有的重視。

5、可行性研究流于形式。

對建設(shè)項(xiàng)目投資肌體更大的銷蝕，是長期存在的責(zé)任真空。盲目投資、大量低水平重復(fù)建設(shè)，根源就在于擬定可行性研究報(bào)告者、投資決策者、經(jīng)營者缺乏必要的責(zé)任約束。由此造成數(shù)不清的高投入低效益項(xiàng)目。投資失誤的利弊所在，是決策主體與投資主體不明確或全然缺位，也沒有風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)制度。

案例：一直作為“特不項(xiàng)目”的中原制藥