政府與農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給中的博弈

1、政府與農(nóng)民在公共產(chǎn)品供應中的博弈隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度發(fā)生了宏大的變化。面對農(nóng)村社會的不斷開展，如何打破傳統(tǒng)的、不適應現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營體制和經(jīng)濟開展要求的公共產(chǎn)品供應制度，建立符合農(nóng)村經(jīng)濟開展要求的公共產(chǎn)品供應制度，成為人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點問題之一。因此，研究現(xiàn)行農(nóng)村家庭經(jīng)營體制下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文從農(nóng)村公共產(chǎn)品供應主體的角度，考察和研究農(nóng)村公共產(chǎn)品供應的行為，以求對問題能有深化認識。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵和外延公共產(chǎn)品，也被稱作公共物品或公共品。薩繆爾森定義公共產(chǎn)品為：“每一個人對這種物品的消費并不會導致任何其它人消費的減少。弗里德曼定

2、義其為：“它一旦被消費出來，消費者就無法決定誰來得到它。斯蒂格利茨認為：“公共產(chǎn)品是這樣一類物品，在增加一個人對它分享時，并不導致本錢的增長，而要排除任何個人對它的分享卻要花費宏大本錢。從這些定義中可以看出，公共產(chǎn)品是指在消費活動中不具有排他性、能同時被多個人共同消費的產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品那么是廣泛分布于農(nóng)村地區(qū)的、能同時被多人共同消費和使用的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品兩類。從消費角度看，純公共產(chǎn)品由公共成員共同使用，使用權(quán)歸群體或集體所有，具有絕對“非排他性、“非獨占性和“非競爭性的特點，提供公共產(chǎn)品帶來的收益不為投資者獨享，極易由公眾共享。每增加一個消費者和使用者，其邊際本錢

3、都為零。因此，純公共產(chǎn)品不能實行配給制，即公共產(chǎn)品的使用數(shù)量不能分配。準公共產(chǎn)品那么局部的具有這些特點，一般具有“排他性和“非競爭性的特點。從消費角度看，公共產(chǎn)品的這些特點決定公共產(chǎn)品的消費和供應不可能完全由私人部門或企業(yè)提供，也就是說，在經(jīng)濟利益最大化的市場規(guī)那么下，利用市場機制無法實現(xiàn)公共產(chǎn)品的充分供應，必須借助于政府的力量。因此，公共產(chǎn)品一般由政府或社區(qū)提供，不以追求經(jīng)濟效益為目的，以補償本錢為原那么，向公眾提供。其最終目的是進步農(nóng)村社會的整體福利程度，并營造良好的社會環(huán)境，為吸引更多的外來資本做準備。公共產(chǎn)品的供應范圍通常與公共財政的支出范圍應該保持一致。公共財政支出是政府為了實現(xiàn)其政

4、治和經(jīng)濟目的，通過政府財政預算行使其管理職能的手段之一。公共財政支出的目的是進步社會福利程度和貫徹公平收入的原那么。1999年12月全國財政工作會議上，項懷誠部長指出，從2000年開場，逐步建立公共財政體制框架，解決財政“越位和“缺位問題。主要內(nèi)容是進一步標準財政資金供應范圍，逐步解決財政供應人口過多，對一些經(jīng)營性的事業(yè)單位包攬過多、不合理的補貼和投資過多等問題，努力保障國家財政建立、科研、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等重點領(lǐng)域和工程的支出需要。公共財政支出范圍的界定，就是要明確財政資金供應和分配的范圍，清楚劃分哪些公共產(chǎn)品可以由市場供應，哪些可以由政府承當，哪些是屬于公共財政的開支，哪些是國有資本

5、的經(jīng)營性支出。并且，隨著時間的推移，公共財政支持的范圍要做適當?shù)恼{(diào)整。公共財政支出范圍確實定要滿足公平與效率的要求，使其規(guī)模適當，構(gòu)造合理。通常地，純公共產(chǎn)品的供應應由公共財政開支，準公共產(chǎn)品的供應可以由財政、社區(qū)和受益者共同承當。在農(nóng)村，公共產(chǎn)品的供應也遵循同樣的原那么。?農(nóng)業(yè)法?第45條規(guī)定了農(nóng)村公共投資的職責范圍：國家對農(nóng)業(yè)的投入用于以下根底設施和工程建立、治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治澇、引水、灌溉等大型水利工程，農(nóng)業(yè)消費和農(nóng)產(chǎn)品流通重點根底設施，商品糧棉消費基地，用材林消費基地和防護林工程，農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)推廣和氣象根底設施等。理論上講，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，應該依靠政府力

6、量供應的公共產(chǎn)品主要有：1.公共工程：大中型農(nóng)業(yè)根本建立投資工程，主要指政府辦的對農(nóng)業(yè)消費有直接聯(lián)絡的，如根治河流、治澇、引水、灌溉等大型水利工程，興建大中型水利樞紐，大規(guī)模植樹造林，農(nóng)業(yè)消費和農(nóng)產(chǎn)品流通的重點根底設施及商品糧基地建立等工程；農(nóng)村環(huán)境保護工程，如退耕還林還草工程、治理環(huán)境污染等。2.公共教育：農(nóng)村范圍內(nèi)的中小學九年義務教育；教育各部門所屬各類學校的基建支出；支持不興旺地區(qū)的教育支出；農(nóng)村掃盲工作等。3.社會保障：主要用于撫恤和社會救濟福利事業(yè)，對農(nóng)村五保戶、貧困戶的生活救濟和消費自救扶持，農(nóng)村福利機構(gòu)的建立和福利設施的建立，以及自然災害救濟等。4.醫(yī)療保障：環(huán)境治理、安康宣傳等

7、公共衛(wèi)生和方案生育、傳染病控制等根本臨床醫(yī)療效勞支出；農(nóng)村根本醫(yī)療效勞網(wǎng)絡的建立等。5.行政機構(gòu)管理費和事業(yè)單位事業(yè)費：指農(nóng)村基層政府正常運作，實現(xiàn)宏觀管理職能所需要的管理費，以及農(nóng)村農(nóng)林水氣象等部門的事業(yè)費，如農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、畜牧獸醫(yī)、水利部門所需經(jīng)費。6.社會秩序和法律的維護：法律和秩序是保障社會正常、安康開展和運行的根底，農(nóng)村社會也不例外，因此，公檢法等部門所需經(jīng)費應由公共財政負擔。二、兩種體制下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度比擬一人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度特定的歷史背景決定特定的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度。人民公社時期，我國正處在工業(yè)化剛剛起步、資本原始積累匱乏的階段，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應所

8、需資金不能完全由國家財政承當，只能靠廣闊農(nóng)民自己。大規(guī)模的農(nóng)田水利根本建立和社區(qū)事業(yè)蓬勃興起。依靠廣闊農(nóng)民的革命熱情、積極性和凝聚力，以農(nóng)民自身的貧困為代價，建立起農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度的框架。在此期間，農(nóng)民被組織起來，大搞消費建立，其中，最大局部的投入就是農(nóng)民的活勞動投入，且相當一局部勞動力是跨區(qū)域調(diào)配。在這個階段，最引人注目的是農(nóng)村根本農(nóng)田水利設施得以長足開展，水利條件得以改善。同時，廣闊農(nóng)村普遍實行“合作醫(yī)療和“赤腳醫(yī)生制度，農(nóng)民群眾有了一定的醫(yī)療保健；社會保障實行民政社會救濟和“五保戶社區(qū)福利制度；普及農(nóng)村教育，尤其是中小學根底教育，并推行農(nóng)業(yè)干部、農(nóng)業(yè)科研人員等的正規(guī)或非正規(guī)的培訓教育

9、制度，農(nóng)村人力資本的素質(zhì)得以進步?？偟脕碚f，人民公社時期實行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度是一種以集體利益高于農(nóng)民個體利益為根本出發(fā)點，以農(nóng)民集體力量為源泉，但無視農(nóng)民個人偏好和產(chǎn)權(quán)，強加于農(nóng)民的約束型供應制度。在中國經(jīng)濟開展的初期階段，在當時的歷史背景下，這種供應制度確實為促進農(nóng)村經(jīng)濟開展積累了大量的先行資本，為經(jīng)濟開展奠定了硬件基矗人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度的優(yōu)越性主要表現(xiàn)為：人民公社的集體力量大，可以集中力量、在較短的時期內(nèi)建立成各種公共產(chǎn)品。例如，各種等級的公路、大中型的農(nóng)田水利設施。據(jù)筆者在山東和河北兩省3縣6鄉(xiāng)12村的調(diào)查說明，目前，在農(nóng)村，被使用的大型水利設施仍然是人民公社時期建

10、立的，像揚水站、水庫，局部深水機井等。當然，局部工程因年久失修和管理不善，已不能使用。農(nóng)村水利設施供應面臨著很大的壓力。二改革開放以來的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度改革開放政策使農(nóng)村消費力得到解放，農(nóng)村的政治和經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了很大的改變。農(nóng)民成為獨立的消費者、經(jīng)營者，擁有廣泛的民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，在消費經(jīng)營過程中可以根據(jù)個人偏好和市場行情，自由選擇經(jīng)營的內(nèi)容和范圍，追求經(jīng)濟效益最大化，同時積極參政議政。農(nóng)村基層政府和社區(qū)經(jīng)濟組織的職能也發(fā)生了變化，由單純行使政治權(quán)利職能向強化經(jīng)濟管理職能，并適當行使政治職能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共產(chǎn)品供應的資本來源渠道發(fā)生了改變。政府再不能像人民公社時期那樣通過行政手段，隨意動用

11、農(nóng)民的財產(chǎn)和勞動力了。政府必須根據(jù)市場經(jīng)濟的根本原那么和要求，通過適宜的經(jīng)濟手段，在尊重農(nóng)民意愿的根底上，籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的資本。改革開放以來的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度雖已明顯開展和趨于完善，但仍滯后于現(xiàn)代公共產(chǎn)品供應制度的要求。甚至在某些方面仍然維持和延續(xù)了人民公社時期的公共產(chǎn)品供應制度，不合適農(nóng)村的實際情況。主要表如今：1農(nóng)村公共產(chǎn)品供應的決策仍沿用“自上而下的強迫性程序，無視農(nóng)民的需求偏好和個體差異，違犯民主決策的原那么，農(nóng)民對這樣的公共產(chǎn)品供應持消極或抵抗態(tài)度。2農(nóng)村公共產(chǎn)品供應的總量和構(gòu)造仍然不能“因地制宜，無視農(nóng)村地區(qū)的差異性和經(jīng)濟開展的不平衡性。3各級政府部門和官僚追求部門和個人

12、利益最大化，無視農(nóng)民的實際收入程度和承受才能，為了追求政績或自我利益，隨意加重農(nóng)民負擔。利用公共產(chǎn)品自然壟斷性和外部性的特點，局部政府部門將公共利益內(nèi)部化、公共權(quán)利資本化，從而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應活動為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、人員臃腫提供了根據(jù)和條件，結(jié)果是大量的公共資源被政府機構(gòu)和人員臃腫所占有，實際上削弱了農(nóng)村公共產(chǎn)品供應的力度。4農(nóng)村公益事業(yè)主要靠農(nóng)民辦、城市公益事業(yè)政府辦的籌資方式被制度化地固定下來，是歷史的產(chǎn)物，是國家宏觀分配政策不合理的表現(xiàn)。現(xiàn)行的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度就是這種不合理籌資制度的筵席。80年代初撤社建鄉(xiāng)時，由于客觀條件的限制，財政沒有足夠的財力來支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責，特

13、別是履行政府提供公共產(chǎn)品的職能。因此，只好沿用人民公社時期的方法，利用統(tǒng)籌提留的方式，分割農(nóng)民的收益，為提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和開展農(nóng)村公益事業(yè)積累資本。但這種做法人為造成了城鄉(xiāng)別離，不符合公平原那么的要求。而且，在征收農(nóng)村統(tǒng)籌和提留款項時，常常出現(xiàn)“搭車收費、亂收費、亂集資攤派的行為，引起農(nóng)民的不滿。以上的種種原因，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供應制度存在嚴重的制度缺陷，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供應缺乏。目前的農(nóng)村水利設施建立、農(nóng)村社會保障體系建立、農(nóng)村教育等諸多公共產(chǎn)品，都不能滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的需要。當然，除了政府在決策、管理、籌資等方面的問題對農(nóng)村公共產(chǎn)品供應有負面影響外，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制本身也存在制約公共

14、產(chǎn)品供應的因素，主要表現(xiàn)為：分散的家庭消費和經(jīng)營使農(nóng)民以個體利益為重，無視集體經(jīng)濟的積累和建立，造出集體經(jīng)濟的力量薄弱，很難組織農(nóng)民進展高投入的公共工程建立。同時，農(nóng)民素質(zhì)普遍較低，很難認識到公共產(chǎn)品的重要性，滿足現(xiàn)狀，不愿意進展資金、勞力的投入。三、政府與農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供應中的博弈一政府的行為和價值取向按社會契約論，政府是國家和民眾公民之間達成的社會契約的產(chǎn)物，是二者的代言人。政府是國家政治共同體的代表，同時又是公眾的代言人和公共利益的代表。政府提供的產(chǎn)品包括公共品、準公共品和市場產(chǎn)品。前二者屬于公共產(chǎn)品供應的內(nèi)容。政府是理性經(jīng)濟組織，其行為，即詳細的政府方案，應符合本錢收益分析，如公共

15、灌溉工程。其收益為增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，美化和保護環(huán)境，減少土壤流失、保護土地資源，增加有關(guān)廠商如消費管道設備的廠商的收入；其本錢為管道設施本錢，自然生態(tài)被改變、自然環(huán)境被破壞。權(quán)衡方案利弊，政府才能做出決策。同時政府追求多元目的，并且要求目的優(yōu)化，其提供的產(chǎn)品和獲得的效果不能簡單用市場價格來評價，因為許多公共產(chǎn)品是沒有市場價格的。例如，人們獲得的平安保障、享受得到保護的自然環(huán)境、普遍進步的國民教育程度等等。由政府免費或低價提供的公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，常常被認為是政府提供的公共福利。因此，可以說政府提供公共產(chǎn)品的價值目的是力求到達社會公平。但是，政府提供的公共產(chǎn)品，除極少數(shù)可以絕對平等地消費外，大多數(shù)

16、公共產(chǎn)品因為存在分配方向和分配構(gòu)造的問題，所以只為一局部人提供便利，從而帶來一定的公共產(chǎn)品分配上的不平等。政府在決定公共產(chǎn)品消費的同時，也決定了它的分配去向，例如，修路、大型水利設施建立等，它們具有地域性，受益范圍有限。在中國，最為明顯的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)之間在公共產(chǎn)品分配上的宏大差異。假如公共產(chǎn)品分配不公，那么意味著社會資源分配不公。在我國，政府分為中央政府和地方政府，地方政府又分為省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，在履行職責時，各級政府面對的效勞對象不同。中央政府的效勞對象是全國范圍內(nèi)的公眾，提供的是全國范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品。省級政府面對的是一個省范圍內(nèi)的民眾。地市級政府面對的是地市范圍內(nèi)的民眾?？h級政府面

17、對的是縣級范圍內(nèi)的民眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，面對的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的民眾，是最廣泛、最直接與廣闊農(nóng)村居民相聯(lián)絡的一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為和價值取向，將直接涉及廣闊農(nóng)村居民的利益。地方政府提供的是地方性的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的層次性和地域性，影響不同層次政府的支出，也決定各級政府的相關(guān)事權(quán)。中央政府不能包攬一切公共產(chǎn)品的供應，地方政府不能、也無力承當不該由他們提供的公共產(chǎn)品。從提供公共產(chǎn)品的范圍看，不同層次的政府制定政策的出發(fā)點應該不同。因此，不同層次和級別的地方政府在財政預算收入和支出上就會出現(xiàn)極其復雜的博弈。一般原那么是地方政府鋪大地方事權(quán)，向上級政府爭取較多的財權(quán)，即追求本級政府公共預算最

18、大化。二農(nóng)民在公共產(chǎn)品供應中的行為規(guī)那么農(nóng)民在公共產(chǎn)品供應中的行為規(guī)那么取決于兩個方面：一是，農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品供應和效勞的受益者之一；二是，農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品本錢的承當者之一。農(nóng)村居民大多數(shù)是農(nóng)民作為一個利益群體，其每一個成員都是一個理性經(jīng)濟個體，其行為規(guī)那么遵循市場經(jīng)濟的利益最大化原那么，在一定的條件下，人們總是做出可以最大限度地進步自身利益的選擇。農(nóng)村居民的這種行為規(guī)那么與市場經(jīng)濟條件下的商品經(jīng)濟規(guī)律是一致的，希望以最少的付出，獲得最大的利益。在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面，農(nóng)民們總是希望以少的本錢，享受較多的質(zhì)優(yōu)價廉的公共產(chǎn)品。在公共產(chǎn)品的本錢分攤方面，農(nóng)民們通常會有一定的限度，超過這個限度的本錢

19、超越了農(nóng)民的承受才能，容易引起農(nóng)民的不滿，或者農(nóng)民回絕承受這樣的公共產(chǎn)品。這樣的農(nóng)村公共產(chǎn)品在資本籌集上容易受到農(nóng)民的抵觸。在公共產(chǎn)品的使用上，農(nóng)民們通常不愿意花費高額本錢去消費公共產(chǎn)品，而愿意支付較低的本錢，最好是免費使用這些公共產(chǎn)品。所以，假如公共產(chǎn)品的使用收費過高，就會出現(xiàn)“搭便車等涉及“道德危機的問題。另外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應還面臨著消費對象多、分布面廣的特點，從而決定他們的需求各不一樣，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應的數(shù)量、構(gòu)造、空間布局等對農(nóng)民的實際消費、生活等都存在影響。假如農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應不當，就會直接引起農(nóng)民與政府之間的矛盾。三地方政府行為與農(nóng)民個體行為的博弈政府決策是由人構(gòu)思、制定

20、和執(zhí)行的。政府中的決策者同其它行為個體一樣受法律、風俗、鼓勵等多種因素影響，它們的決策行為同樣受信息不完全、不對稱等因素制約，他們也有同樣的個人偏好。這些約束條件，將直接影響他們的決策行為，并可能出現(xiàn)與普通公民利益相抵觸的情形。同時，在實際工作中，政府官員的工作努力與合理的收入難以建立有機的、嚴密的聯(lián)絡。這既影響政府官員的積極性，又暗含著“尋租行為的可能。因此，政府部門工作效率的普遍低下，以及政府官員的冷漠無情也就缺乏為奇了。分權(quán)式的行政體制改革，使地方政府實力增強，擁有越來越多的財權(quán)。假如政府能將其財力盡其所能，提供公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，那幺，政府與農(nóng)民的利益是一致的，這將有益于地方公共利益

21、的進步和福利的增加。但基于理性主義的政府部門和官僚擁有自身利益最大化的動機和積極性。這種政府利益的最大化并不等于本地居民利益的最大化，甚至會損壞居民利益，追求自身利益。這與政府官員的個人偏好，及其追求業(yè)績、職權(quán)、榮譽、地位、物質(zhì)利益等目的相一致。因此，實際工作中就出現(xiàn)了重復建立、鋪大攤子、弄虛作假，甚至浮夸等惡劣現(xiàn)象。農(nóng)村居民是這些現(xiàn)象的直承受害者。農(nóng)村稅費改革困難，亂攤派、亂收費屢禁不止等現(xiàn)象也說明政府為了追求自身利益的最大化，而造成了政府與農(nóng)民利益之間的沖突和對壘。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應資金一局部來自公共財政提供，還有一局部是由農(nóng)村居民出資、出力解決的。農(nóng)村基層財政支出是基層政府提供公共產(chǎn)品行為的源泉。然而，當前的基層政府預算內(nèi)財政支出有限，為了到達預期目的，政府向農(nóng)民收費、攤派的行為無限。加上對政府的這種行為缺少約束力，造成農(nóng)民負擔沉重的社會